作者 張千帆 寫於 二零一一年

　　本文通過具體實例，從社會經濟成本、政治與法治成本、中央治理能力的局限性等多個方面，分析自上而下的控制體系在中國社會體現出來的弊端。這些事例顯示，如果不能實現地方民主自治，讓人民通過選舉成為決定自己命運的主人，那麼不僅無法控制地方官員貪污腐敗、魚肉百姓的普遍現象，而且即便中央有意保護人民也難免力不從心。

　　壹、引言

　　地方民主自治的根本在於建構壹個“民治、民有、民享”的政府，進而保證政權的正當性。古今中外無數歷史證明，只有“民治”才能保證“民有”和“民享”，只有民主才能實現“民本”；只有人民自下而上選舉產生的政府才是屬於人民的，也才可能真正“為人民服務”。反之，自上而下的統治最後必然導致國家政權正當性的錯位。如果官吏在根本上不受人民控制、不對人民負責，那麼人民就成了他們搜刮而非“服務”的對象。綜觀中國幾千年自上而下的統治史，其最根本的缺失即在於此。從皇帝壹直到“七品芝麻官”，形成了層層相依、環環相扣的“食物鏈”，最終當然都“落實”到生活在底層的老百姓頭上，漁利百姓成為整個官場不言自明的“潛規則”。個別進取的清官為民爭利，但是在強大的潛規則面前顯得不自量力；即便少數清官潔身自好、不管“閒事”，也成了貪官污吏的當道者，必欲除之而後快。劉邦得天下後對開國重臣逐漸產生戒心，殺了韓信等大將。有人對蕭何說：您在關中深得民心，恐怕離滅族不遠了。如今皇上屢屢派人打探您的動靜，是擔心您會傾動關中。您現在何不多買田地、廣放利貸來貶損自己的聲望？蕭何依計用低價強買百姓田宅幾十萬，劉邦果然大喜：“原來相國也以民為利！”[1] 言下之意，既然連皇帝都魚肉百姓，妳還裝什麼清高，硬是讓別人不自在！當這種潛規則為官場默認之後，後果是顯而易見的。目前，傳統潛規則已經成為某些地方的為官之道，因而這些地方“高產”貪官污吏，也就不是什麼新鮮事了。

　　更何況即便高高在上的最高統治者有意為下民做點好事，也往往因為中央與地方權限的不合理分配而流於形式。明末顧炎武在《日知錄》中指出，縣級以上是管官之官，縣級以下是管民之官；縣官位卑權輕，中央與州郡之官位高權重。在上者權大而責小，往往不了解實情、瞎指揮；在下者則權輕而責大，只有唯上是從，或不安其位、急於上爬，或利用權位搜刮民脂民膏。雖然其間也有官員提出過中央和地方關係合理化的建議，但是無論中央和地方權限如何設置，都無法改變自上而下的單向控制關係的官場基本規則。在壹個缺乏自下而上的反饋和壓力的體制中，統治者的首要考慮是如何穩固自身的統治地位，而不是社會利益的最大化。即使最高統治者壹時採納了某種合理建議，也往往不久便荒弛不用。

　　事實上，在壹個治權分配和價值取向都是自上而下的體制中，整個國家的行政區劃都是按照中央控制的便利甚至統治者個人的好惡決定的。例如江蘇和安徽現在分別跨江淮兩大流域，江蘇又和浙江分割太湖流域，但在明代以前卻並非如此。兩省以前是自南而北分為兩三個政區，或以長江或以淮河為界，但是明太祖在南京建都時卻改變了這壹合理區劃，形成了他的“京師直隸”。最高統治者關心的自然是對政區的絕對控制，而不是各政區的合理開發和最佳經濟效益。地方行政長官雖然不乏洞悉利弊者，但是他們不過是替皇帝管理私產而已；至於產業的劃分是否合理，本來就與他們無關，因而沒有誰會冒著改變祖宗成制或得罪朝廷、結怨同僚的風險提出調整政區的意見。[2] 在中央統治者決定壹切的制度環境下，不合理的區域分界長期存在，阻礙了地方和全國經濟的發展。

　　本文通過具體實例，從社會經濟成本、政治與法治成本、中央治理能力的局限性等多個方面，分析自上而下的控制體系在中國社會體現出來的弊端。這些事例顯示，如果不能實現地方民主自治，讓人民通過選舉成為決定自己命運的主人，那麼不僅無法控制地方官員貪污腐敗、魚肉百姓的普遍現象，而且假設即便中央有意保護人民也難免力不從心。

　　二、自上而下的社會經濟成本

　　1． 社會資源的錯誤配置

　　自上而下的治理模式存在許多弊端，但是其第壹大弊端就是國家資源的嚴重不合理配置。人們很容易看到下級官員的為非作歹，但是未必會注意整個體制從壹開始就註定資源向中央傾斜。在中央集權體制下，這種傾斜往往是以正當合法的面目出現的，因而反而顯得是天經地義的。中央可以理所當然地對地方發號施令，動用民財勞力，而完全不顧——也根本看不見——下層人民的死活。事實上，中國歷史上人為造成的大災難、大浪費幾乎無壹例外都是中央最高統治者造成的。據統計，中國歷史上人口變動曲線存在12個波谷，[3] 全部都是由全國範圍的社會大動亂造成的，也只有中央層次的昏庸和腐敗才有能力引發全國性動亂。至於中央徵調全國民力、財富和資源，為最高統治者所在的首都服務，更是不在話下，用不著任何意義的成本—利益分析。

　　秦始皇修築陵墓和阿房宮所動用的人力物力比用於築長城還多，花費無法估算。西漢朝廷每年收入的1/3用於修築皇帝陵墓，在位54年的漢武帝修了53年的茂陵。其餘2/3的歲入也有相當部分用語皇室揮霍開支，真正用於行政管理的只占很少部分。大批皇室成員、文武大臣、地主商人上行下效，也紛紛動用巨大財富來經營自己的地下樂園，大部分社會財富都用於修造大大小小的墳墓，民眾的生活水平卻無法提高。公元605年，隋煬帝下令營建東都洛陽。每月役使丁夫200萬人，近半勞役而死。[4] 後來修運河用300萬，築長城上百萬，其中役死者五六十萬。宋朝聚集在在京師的禁軍以數十萬計，每年要從江淮運送600萬石糧米和無法統計的生活用品作為給養。廂軍近50萬人，共計118萬人。國庫歲入不過六千餘萬，而養兵就花去五千萬。國家財富六分之五用來養兵，難怪國窮民困。[5]

　　在對外國或游牧民族的交往中，中原王朝歷來不惜用巨額黃金、白銀或奢侈品作為賞賜，以換取對方的歸附，而毫不考慮國家的實際利益。在軍事上處於劣勢時，只要能維持名義上的至尊地位，就會毫不猶豫地答應代價慘重的割地賠款。既然這些東西本來就是皇帝所有，他就可以大手大腳地拿它們買闊氣或體面。漢武帝派往外國的使者壹年多達十幾批，每批百餘人至數百人不等。這些使者除了搜羅珍寶、編造逸聞來引起皇帝的興趣之外，就是在國外招搖過市擺闊氣，大把大把地花錢，由此招來的“外賓”更是受到皇帝的格外優待。為了表示漢朝的“富厚”，武帝讓他們跟著自己到處巡遊，發給他們大量賞賜。隋煬帝為了在外國人面前顯示本國的高度富足，竟下令將絲綢懸掛在樹木上做裝飾，表明如此昂貴的東西在中國已經多得無處可用。他還讓人領著外國人進飯館大吃大喝，當客人吃完要付錢時竟說在中國吃喝不要錢。著名的鄭和下西洋更是中國皇帝炫耀國力的新招。這壹壯舉除了擔負尋找失蹤的建文帝下落之外，就是要把大量賞賜品發往海外。七次航海被壹位專制統治者用於壹場莫名其妙的出國布施和展覽，直接收穫卻只有幾種動物和幾件土產。[6]

　　相比之下，統治者對自己的百姓是何等苛刻。王朝往往儲備過多的糧食和物資，或不顧地方災害、不願動用朝廷儲備。西漢初經濟恢復後，歷年積累下來的陳糧還沒用完，新糧又進了倉；最後天倉放不下，就堆在露天，結果都腐爛了。國庫中的錢數以億計，由於長期不用，穿錢的繩子都爛了，無法進行統計。但就在財富大量增加的七十年間，百姓平時的貧苦和遭受天災後的流離失所仍不少見。在大肆揮霍和水旱災害的雙重襲擊下，府庫已經開始空虛，百姓開始大批流亡。隋末天災戰火頻仍，無數百姓衣食無著，但統治者卻不願意動用儲備。直到隋亡，洛陽倉庫中還有從各地長途運輸來的大量囤積。到了現代，“大躍進”產生歷史上最大的饑荒，大批農民在當地糧倉滿倉的情況下餓死，同樣凸現了人民在自上而下集權體制下話語權的缺失。

　　這些歷史事例充分表明，在壹個自上而下的政治體制中，既然老百姓沒有發言權，他們的利益自然最受忽視。所有的社會資源向政府集中，地方資源向中央集中，從而形成巨大的地區不平衡、階層不平等與社會資源浪費。

　　2． 人為加重地方負擔

　　傳統的資源配置錯誤並不因為改朝換代而消失。在自上而下的體制下，只要各級官員不需要直接對選民負責，那麼資源浪費就是自然結果。雖然1982年憲法規定了自下而上的人大選舉制度，但是在實質上，中國又不存在真正意義上的普選制度，人民沒有選票選舉人大代表，更沒有權力成為獨立參選人競選人大代表。目前的中央和地方治權分配還是顯著體現了自上而下的集權特徵。例如中國的稅制分配基本上就體現出國家資源在整體上是地方向中央傾斜，下級向上級傾斜。所謂的“條塊”關係的現狀是，下級行政區劃內所設有錢的機構，就收權歸條上自己管轄；錢少甚至根本沒錢的，就將包袱放歸塊管。在這種情況下，地方政府的事權和財權必然失衡，基層政權不堪重負，財政難以為繼並最終攤派到老百姓頭上。

　　首先，正如“大躍進”時期的“信陽事件”顯示，中央或上級的決策錯誤將逐級放大，最終直接影響基層治理。1990年代初期，鄉村企業發展較好，中央期待發展鄉村集體經濟實力。上級政府誤以為村級治理的最大障礙是村集體沒有村辦企業等固定收入來源，因而要求創辦企業、挖魚池、建林果基地等辦法消滅“空殼村”，實現“第二次創業”，而所有這些都需要資金。鄉村兩級以興辦村辦企業、調整產業結構為名大量借貸。壹些村支書試圖抵制，但是上級已經發出號召並下達年終任務，且完成情況和村幹部報酬掛鈎，因而雖然創業“壹無資金，二無技術，三無市場”，但是多數村不得不向銀行或農戶借貸。這些盲目上馬的企業幾乎全部破產，大量貸款無法償還，形成巨額鄉鎮和村級債務。[7]

　　有些中央政令的初衷固然良好，但是在沒有財政轉移支付等配套措施的情況下，也必然加重地方負擔，形成了“中央請客、地方買單”的現象。1992年以來，“普九”達標不分地區不切實際地在全國鋪開，尤其是1996年前後“普九”驗收的強大壓力迫使鄉村兩級大規模向農民集資和社會借貸，“買了很多不該買的設備，建了許多不該建的房子”，從而加劇了鄉村債務。1992-97年，湖北省荊門市為了農村“普九”達標投資9.3億，全市幾乎村村辦小學，每個小學都要求校舍、圖書室、圖書等配套設施。平均每村增加了20萬元支出，其中大約壹半向農民集資。“普九“達標驗收合格僅壹年後，全市村辦小學合併，超過半數的村辦小學閒置不用，現在已成危房或被拆除。某縣小學數量從1997年的205所減少為86所，某鎮1997年的5所村級小學都因為生源不足而撤消。當然，提高地方基礎教育水平的初衷是好的，但是中央必須給予財政等方面的配套支持，否則結果必然是“中央請客、地方買單”，加劇地方債務危機。在農民負擔太高、向農民徵收稅費越來越困難的情況下，村級組織借高利貸上繳稅費，最終形成嚴重的村級債務。對湖北荊門的不完全統計表明，鄉鎮平均債務在1000-2000萬元，最高竟達7000萬元；村級平均債務為60萬元左右，農民人均400多元，其中相當部分是向農戶借款或向銀行貸款。[8]

　　由於下級政府的壹切任務、指標都是根據上級要求而不是下面的實際情況制定的，最後必然脫離實際需要。壹個典型的例子是地方各部門所訂閱的機關報刊雜誌。1996年，河南某縣委和宣傳部下達給鄉的黨報黨刊征訂任務是3萬元，但是鄉黨委和政府各部門都有各自的上級部門，而每個機構都有各自的機關報，要求下級機構訂閱。結果，壹個人口只有3萬的落後貧困小鄉每年花在五六十種報刊雜誌上的經費就高達12多萬，大鄉則15萬以上。各鎮政府要在訂購各種報刊雜誌的費用至少十幾萬，都是上級有關部門指定，最終轉化為農民負擔分攤到農戶頭上。全縣19個鄉鎮，光這壹級花在報章雜誌上的費用就是228萬，加上縣級機關將突破300萬元。[9] 上級壹面要求減輕農民負擔，壹面又在切切實實加重農民負擔。村黨政全年辦公經費5000元，其中1000元用於上級部門規定訂閱的報刊雜誌，如《河北日報》、《科技報》、《法制報》、《婦女世界》、《河北黨風》、《華北民兵》、《邯鄲日報》五份，但是當地農民根本沒有看報的習慣，因而完全是浪費。現在各部門幾乎都有自己的機關報，都強迫指令下屬機構訂閱，實際上成了變相攤派。這些內容重複、信息量低的報刊雜誌利用率極低，但行政部門根本不遵守市場規則，名為“宣傳教育”，實出於部門利益強行攤派。[10]

　　在很多情況下，中央並不直接抽取資源，而是通過地方執行中央的法律和政策加重地方負擔。“上有千條線，下面壹根針。”上面各職能部門的事情都通過鄉鎮政府轉變為政府行為，收稅、收貸、提留、安全、合作醫療乃至買賣、書報發行等部門業務都成了行政指令，都要通過鄉鎮的行政力量去推行，有的甚至強行攤派高於市價或農民不需要的東西。[11] 中央壹方面強調減輕農民負擔，另壹方面卻增派地方任務。鄉村兩級讓農民出錢出工，大都是自上而下安排下來的達標升級任務，而自上而下的政績考評體制又使鄉村兩級具有向農民收錢收物的強烈衝動。有些鄉鎮通過加重農民負擔，完成了上級布置的達標升級任務和稅收上繳任務，發放了教師工資，因而受到表揚和提拔，未加重農民負擔的鄉鎮則因為沒有作出“政績”而受到批評，這些鄉鎮的領導人也逐漸退出鄉鎮行政舞台。壹開始，還有農民為了農民負擔和村級財務上訪告狀，過幾年就沒有了，因為他們看到政府層層相護，中央也幫不了他們，因而終於認識到“問題出在下面，根子卻在上面”。[12]

　　在自上而下的壓力型體制下，各個部門的達標、評比活動可以說是泛濫成災，幾乎每個部門都有幾個到幾十個的評比活動項目，有的壹個部門就高達50多項。例如農業部門的評比包括：農業、植保、農經幹校、綠色食品、“沃土工程”、農情信息等方面的“先進單位”和“先進個人”。活動花費動輒數萬元到數十萬元，有的甚至上百萬元。在中央部門帶動下，地方的達標、評比也到了泛濫的程度。2005年3月底，湖北共清理出各種評比達標表彰活動3105項，這些活動項目需要耗費的社會資金高達2.4億元。[13] 計劃生育部門要求鄉搞“宣傳檔案室”，宣傳部門要求在鄉村兩級建立“電視教育室”等，壹個窮得連幹部工資都不能如月照發的鄉也不得不應付這些檢查、評比，最後只能增加農民負擔。[14] 教育部門的“三亂”（亂檢查、亂收費、亂罰款）也十分普遍。公辦學校每年都要應付名目繁多的檢查，包括糾風辦、紀委監察、物價、審計、財政甚至檢察院、公安局、稅務局的亂收費檢察，質量監督、食品衛生、公安消防和工商部門進行的安全檢查，以及黨風廉政檢查、黨員先進性學習檢查、計劃生育檢查、社會治安綜合治理檢查、信訪檢查、人大和政協視察或調查等。有的壹年壹次，有的壹年多次；有的持續壹天兩天，有的甚至壹個星期，主要目的是向學校收費。要應付這些外部檢查項目，教育系統內部必須首先自查。來自教育系統內部的檢查也是名目繁多，包括教學檢查、開學工作檢查、危房檢查、校園環境檢查、安全檢查等。[15]

　　在各種檢查泛濫的情況下，自上而下的監督模式早已在本質上發生了“異化”。各種達標、評比、檢查給下級政府造成了巨大的壓力和恐慌，但是對於達到檢查的目的卻收效甚微。在某種意義上，這些活動已經成為上級官員向下級“尋租”的資本。在檢查過程中，下級政府緊急動用各種資源，其全部用意就是將表面文章做好，再把下來檢查的大員們“伺候”好，讓評委們吃、住、玩得滿意並得到實惠，便可萬事大吉、順利過關，至於實際工作做得怎樣往往並不重要。河南全省各市縣開展縣鄉城鎮的優美環境、優良服務與優良秩序的“三優杯”評比活動，和社會綜合治理、計劃生育以及教育達標壹樣實行“壹票否決”制。全縣工作其它方面做得再好，如果這壹項沒有抓好、落在其它各縣之後，便遭到全盤否定；凡遭“壹票否決”的縣委書記和縣長要受到黃牌警告，主管此項任務的官員則可能就地免職。在如此巨大的壓力下，所有縣委的四大班子壹齊出動、等候恭迎，以求得好的印象分。凡是擁有“壹票否決”制的大檢查，都是如此大動干戈。全縣壹年內的各種達標檢查大者七八次，小者十來次。由於評比缺乏客觀統壹的標準，因而必然在態度、人情、關係和禮數上大做文章。各縣惟恐落後、彼此攀比、水漲船高。手握尚方寶劍的欽差大臣到達某縣，鄰縣立即設立情報組進行“火力偵察”，看該縣的接待規格、入住賓館檔次，甚至吃什麼菜、喝什麼酒、抽什麼煙都是“偵察”範圍。送禮有道：禮送輕了不行，重複了也不行；送禮金要打聽清楚檢查團主要領導送多少，壹般成員送多少，而這些情報都得通過內部私人關係才能獲得。在檢查團蒞臨之際，四大班子成員整天圍著轉，前呼後擁、人仰馬翻，真可謂“幹部勞命、百姓傷財”。[16] 據西部某貧困縣的政府辦公室副主任稱，由於近年來這裡能源開發步伐加快，政府部門前來指導檢查的人數大增，接待任務就顯得非常重。“壹周至少要接待兩三撥人，給人的感覺是天天都在接待。”雖然公務接待都有嚴格的接待標準，但在實際操作中酒水的品牌和數量都很難控制，因而很容易“破例”。[17] 據媒體報道，全國壹年公款吃喝開銷大約3000億元，相當吃掉壹個三峽工程。

　　事實上，在中央集權體制下，任務、目標層層下達，每向下傳達壹次都增加壹個提前量和增加量，以確保超額完成任務並顯示政績。近十幾年，內地各級地方政府與官員在“超常規、大跨度”口號的激勵下，不斷出台壹些大而無當的經濟發展計劃。新官上任總要“壹年初見成效，三年大見成效”，表面上轟轟烈烈，實際上勞民傷財。能初見、大見成效的政績無非是拓街築路、起樓架橋，因為能走馬觀花就看出來的政績大多是壹些基建項目。上級把發展計劃、內容、項目、指標層層分解到下級政府，下級官員為了“超額完成任務”又層層加碼，到時候無法落實就只好在報表、數值上做文章。[18]

　　3． “政績工程”與地方資源浪費

　　與此同時，地方政府本身浪費資源的現象十分嚴重，大量地方公共開支並非用在地方需要的當務之急，而是用在華而不實的“政績工程”、“形象工程”乃至為政府官員自己謀利的腐敗工程。壹方面，中國地方的公共服務水平還很落實，醫療保險、社會福利和基礎教育沒有得到充分保障，[19] 不少地方政府的財政還處於赤字之中；另壹方面，地方各級官員大肆揮霍、浪費本來就很稀缺的公共資源。這類例子是屢見不鮮的。據粗略統計，中國每年公款吃喝的費用達上千億元；[20] 官員出國考察和培訓熱持續升溫，公費出國壹年耗資也是數以千億元計。[21] 統計數據顯示，中國目前有公車數百萬輛，每年消耗也超過3000億元，而其中真正用於公務的約占1／3。上世紀90年代後期，中國已有350萬輛公車，包括司勤人員在內每年耗用約3000億元人民幣。儘管如此，各地政府採購汽車的數量每年仍以超過20%的速度遞增，以至國家財政不堪“車輪”重負。每年壹輛公務車的運行成本(含司機工資、福利)至少在6萬元以上，有的甚至超過10萬元，再加上車輛的保養維修、汽油費用等，壹輛公車壹年的費用大概在20萬元以上。在某些地方，公車公用只占1/3，領導私用和司機私用各占1/3，早已成為公開的秘密。

　　出國“考察”壹直是中國地方政府的壹項特殊活動。例如在中央開展“新農村建設”運動之後，各地大小官員紛紛到韓國“考察學習新村運動”。由於中國遊客多，韓國已將新農村建設考察列為“旅遊項目”。2006年上半年，東北某市連續舉辦六期村支部書記培訓班，共選派120名學員赴韓國考察。在韓國幾個景點，不時可看到來自國內的考察團。全市選派120名村黨支部書記出遊，人均花費1萬多元，公款花銷就是100多萬元；全國共有68萬個行政村，如果1／10的村支書都去韓國學習，按此標準得花掉7億元。而據該市出去考察的壹位村支書描繪，考察的收穫是“不去不知道，去了嚇壹跳，花了上百萬，啥也沒學著。”[22] 在北京昌平，某村村民成功阻止了村幹部壹次集體外出觀摩旅行，而據村支書說是要去山西“開會學習”。[23] 2008年11月26日，壹位網民在網上披露了偶然拾到的浙江溫州和江西新余機關工作人員出國考察行程，此行目的是“考察人力資源管理”，但是過往的地方卻包括尼亞加拉大瀑布、拉斯維加斯賭場等著名旅遊景點，全程花費35萬餘元。[24]

　　近年來，各地政府的豪華辦公大樓引起了社會和中央的普遍關注。重慶忠縣黃金鎮政府在沒有落實村民的徵地補償費的情況下，舉債修建酷似天安門的豪華辦公樓。[25] 山西臨汾堯都區修建了“天安門”之後，又建了華門，而當地政府的理由是這裡的老百姓壹般沒有機會去北京，現在他們足不出戶就能看見“天安門”。[26] 鄭州市的壹個區政府則修建了“白宮”。[27] 就連河南的貧困縣濮陽也修起豪華辦公樓，而縣財政竟然為此虧空3億。[28] 湖南新田縣教育局在原局長文建茂領導下，用有限的經費建起了氣派的辦公大樓，換上了豪華的轎車，以至在他上任的6年內，教育局虧空達1100多萬元。[29] 湖南衡陽市石鼓區辦公新址占地400多畝，據壹位區幹部說是“景色怡人，恢宏大氣，號稱衡陽的‘世外桃源’，將來在這裡辦公真是修身養性”，但是從有限的區財政中撥出上億的資金建豪華辦公樓，是“打腫臉充胖子”；把這樣壹個相對貧困區建成“三湘第壹區政府”，是“勒緊褲腰帶窮擺闊”，[30] 而“擺闊”的代價最終自然是當地老百姓來承擔。各地樓堂館所消耗了大量地方財源，而老百姓卻沒有得到分文好處。2007年4月28日，中央紀委、國家發展改革委、監察部、財政部、國土資源部、建設部、審計署聯合下發《關於開展黨政機關辦公樓等樓堂館所建設項目清理工作的通知》，詳細規定了各級黨政機關辦公樓的規格。[31] 事實上，即便按此規格，中國的地方政府辦公樓的豪華水平已經趕超許多發達國家，[32] 而我們的人均GDP在世界排名還在100名之後，只有世界平均水平的1/5。

　　如果說地方政府的辦公樓豪華闊綽，那麼地方工程也往往是規模浩大，完全不顧納稅人資金的成本效益。南京十運會容納7萬人的體育場只有在110米欄比賽時才近乎飽滿，但那只是緣於奧運金牌得主劉翔的名人效應。比賽壹結束，看台馬上連1/3的上座率都達不到。[33] 中山陵花20萬元建成的壹個豪華公廁沒有使用，就被拆除。[34] 甘肅省玉門市新城區的世紀廣場位於新建成的市委辦公大樓前方，占地7萬平方米，廣場總投資近700萬元。2005年10月，兩年前剛投巨資建成的廣場因領導認為標準還不夠高，又扒掉地面重新建設，其新建總投資達1500萬元，玉門市為此負債超過壹億元。長期負債建設造成拖欠工程款數額不斷增加，導致施工協議無法執行。由於建設資金不足，舊賬未付，新欠又來，形成建設靠墊資、養護靠賒欠的惡性循環，農民工工資拖欠嚴重，影響了社會穩定。作為壹個人口不到19萬的縣級市，這種做法實在是勞民傷財。[35]

　　壹些地方政府的慶典講排場、擺闊氣，甚至壹些貧困地區的縣慶或校慶也是大動干戈、勞民傷財。[36] 雲南金平少數民族自治縣是地處邊疆的國家級扶貧開發重點縣，但是該縣20周年縣慶的預算資金卻高達350萬，為此強令行政事業單位和幹部職工“捐款”，並多次發文催促“獻禮工程”。2004年，全縣地方財政收入3852萬元，財政自給率僅17.8%。但為了縣慶，金平大力推進壹大批還沒有列入預算的配套工程，包括接受來賓參觀的那蘭電站、縣城東邊的過境公路、作為縣慶活動場所的民族體育運動廣場以及廣場上的大型“室外全彩LED電子顯示屏”等。加上徵地拆遷、補償安置不到位等問題，由此引發了當地不少群眾的強烈不滿。[37]

　　頗為諷刺的是，貧困地區鋪張浪費起來壹點不輸相對發達地區；給人造成的印象甚至是地方越貧困，地方政府大樓卻越豪華，出手越闊綽。2006年傳出貧困縣教育局用“人頭馬”招待到當地支教的北京大學生，壹時轟動全國。[38] 如果按照當地教育局的說法，這種接待普通大學生的規格還沒有“超標”，那麼接待上級領導檢查團的規模可想而知。山西河曲縣是國家級貧困縣，縣財政應該相當拮据，但是在政協換屆時卻撥款6萬元，給380多個與會者每人發了4包中華煙。貧困縣的政協主席還“經常抽中華煙”，甚至熟悉到“是不是假煙，壹摸就摸出來”的程度。[39]

　　2005年9月，國務院扶貧開發領導小組專門發出通知反對貧困地區鋪張浪費，禁止貧困地區新建、購買機關辦公樓以及其他非經營性樓堂館所，要求貧困地區嚴格執行國家有關公務接待標準，特別是用餐和住宿標準，嚴禁貧困地區的國家機關工作人員用公款“大吃大喝”，按照有利公務、節儉節約、杜絕浪費的原則開展接待工作。在貧困地區工作期間，各級國家機關工作人員不得增加當地負擔，不得接受使用公款的宴請，“禁止飲酒”。貧困地區不得使用財政資金或通過攤派方式舉辦各類節慶活動和演唱會等文娛活動，　有特殊重大意義的慶典活動須經省、自治區、直轄市人民政府批准，並嚴格控制規模和財政支出。貧困地區不得超標準建設道路、廣場等公共基礎設施，不得向基層單位下達招商引資指標，不得為經濟活動提供擔保，更不得挪用扶貧、救災救濟等專項資金搞“形象工程”和“政績工程”建設。[40] 說實話，國務院的這壹規定雖然本意是好的，但是就和2006年流行的“十大笑話”、領導幹部不得吃喝嫖賭等口號壹樣令人啼笑皆非。更何況許多標準也很難把握，最終必然是不了了之。

　　相比之下，地方政府對中央和上級政府投資的“民心工程”卻敷衍了事。[41] 據《經濟參考報》報道，作為民心工程、德政工程，在長沙興建的“農民工公寓”在竣工7個月後仍然空空蕩蕩，沒有壹名農民工前來入住。而在不遠處的立交橋工地下，卻依然住著數百名農民工。[42] 為了幫助鄖西縣高山上的貧困農民“遷移扶貧”，國家某局千里迢迢送來巨額“扶貧款”。然而，記者調查發現，許多自主搬遷下來的農民的房上，無端地掛上了“遷移扶貧”的牌子，或噴塗上了“遷移扶貧”的紅字，而他們並沒有真正享受到這壹關愛，三五年過去了也無人過問。“遷移扶貧”實際上就是將那些生存環境惡劣、“壹方水土不能養活壹方人”的貧困地區人口，遷移到水、電、路較方便且生態環境較好的地方，因而是壹項造福貧困山民的“民心工程”。僅1998年至2000年，該局共投入310萬元，協助725戶貧困山民“遷移扶貧”，戶平應獲得“扶貧款”4200餘元。[43] 但是記者沿該縣關防鄉、景陽鄉、上津鎮的公路進行隨機採訪時，卻發現這些“遷移扶貧”的農戶大都是農民此前用自己的“血汗錢”建造起來的；他們或者是所得“扶貧款”極少，或者是索性分文未得。真正需要“遷移扶貧”的農民還住在高山上，許多人還在溫飽線上掙扎。[44] 遼寧省、沉陽市政府投資1531萬元，用於法庫縣防氟改水工程，但是居民卻放著降氟水不喝而自掘土井飲用地下水；之所以如此，是因為降氟水據說“黃得像橙汁”，而水之所以發黃，是因為水管用的都是舊管線。[45]

　　三、自上而下的政治與法治成本

　　1． 政績體制與形式主義

　　地方政府之所以隨意浪費地方資源，而對真正需要解決的地方問題敷衍了事，根本原因在於地方官員對上而對下負責。雖然憲法規定地方行政首長由本級人大選舉產生，但是基層幹部的調動頻率就足以表明地方官員主要受制於上級任命。鄉鎮幹部調動頻繁，往往沒有任滿三年就調走。從1948到1991年的43年間，歷任開封縣委書記共20名，平均任期2年，所有書記也不是本縣人。太康縣近四年內，竟換了四任縣委書記、五任縣長。1996至2005年，阜陽調整了7任市長、3任書記，主要領導還沒有摸清當地情況就調離別處。地方官員的迴避制、頻繁調動和短任期制和古代壹脈相傳。[46] 這種制度或許有利於中央集權，但是無疑會給地方社會經濟的發展帶來消極影響，因為他們不可能太安心當地的工作，每個人都指望升遷它處。異地做官的規則壹般是三年轉任，但中途調任也很普遍。即便三年壹調，任期也過短：第壹年熟悉轄區情況，第二年急於出政績，第三年志在升遷。這樣出來的政績具有“短平快”和“轟轟烈烈”的特點，形式主義、浮誇虛報盛行。[47] 在這種體制下，地方官員當然顧不上積重難返的當地債務，而只關心看得見的產業結構調整和城鎮建設。這個因素也助長了基層幹部不負責任的財政行為和地方債務的擴大。[48] 掌握投資決策權的縣鄉兩級主要官員任期短、轉任快，投資動力主要來自上級命令和政績顯示，而不是投資行為的長期效益，造成大量低效乃至無效的地方投入。[49]

　　由於地方黨政部門是由縣鄉黨委書記而不是集體決策，地方政府的投資行為其實就是縣鄉兩級黨政壹把手的投資行為，而地方壹把手之所以要“發展地方經濟”，主要是為了樹立他們個人的政績。1992年，河南舞陽縣在某鄉圈地壹二百畝創建集養魚、釣魚、休閒與壹體的“度假村”。投資款項壹部分來自銀行貸款，部分來自農民集資。度假村建成後確實顯示了政績，主持項目的官員也因此而提升為副市長。問題是沒有人前來“度假”，因為鄰近地區富有的個體、私營工商主人數很少且經濟力量不足；周圍也沒有什麼大城市，度假村並不能改善投資環境、吸引外商投資。剛開張的壹兩月內，度假的都是邀請來的省、市各部門官員，不僅不能帶來收入，相反還要賠錢招待。不久，度假村就維持不下去了，挖好的池塘只得還耕，數百萬銀行貸款和農民集資也付諸東流。[50]

　　幹部的頻繁調動所促進的不是經濟發展，而是形式主義與“花架子”。由於幹部實際上不需要對下負責，許多工程只是應付上級的表面文章，浪費大量人力、物力。例如在集體化時期，植樹造林容易落實；但在實行家庭承包製之後，農戶怕樹陰擋住陽光，影響自家田的產量，因而只是種樹的時候轟轟烈烈，領導視察後又悄悄把它們拔了。劉店鄉五任鄉長書記上任都要植樹，但是壹直都是老樣子。縣裡規定每個勞動力每年必須提供30個義務工用於農田水利建設，縣鄉每年也冬季集中勞力進行基本建設，但是效益很低，許多工程沒有實際意義。農民對和自己土地無益的工程沒有積極性，縣鄉領導則主要是為了報表好看。縣鄉每年冬季都組織農田水利建設，但是這些工程多用於應付檢查，很少發揮實際作用。村民敷衍了事，鄉鎮幹部也是為了應付上級檢查、考核。[51]

　　形式主義無所不在，村壹級運行也不能倖免。據曹錦清教授對河南農村的調查，村支書全年2/3時間花在支書職務上，其中鄉村會議占1/3，填寫各種報表占1/3，真正用來解決村里事務的時間不足1/3。要幫村里辦點事，要壹次次找鄉縣領導找關係，大量時間是無效的白忙。全市布置任務，要求各縣評選“富民工程”的十大功臣，本意是由全市數十萬農戶參加評選，每農戶壹份表格，但正在分散忙於各自事務的農戶對此類活動不會發生什麼興趣。這項活動的始端在市黨政，中間經過縣鄉兩級，末端終於村委。從市到村，行政系統內完成了信息傳遞與反饋的全過程，恰恰沒有到達活動的目標——農戶。事實上，每個村組的表格填寫字跡都差不多，明顯出自壹人之手，完全是浪費時間和資源。[52]

　　在某些地方，形式主義產生了令人啼笑皆非的結果。近年來，由於生育控制措施越來越嚴厲，罰款越來越重，誰都不願傾家蕩產，超生情況大為減少。河南省規定育齡婦女每三月接受定期檢查，逃避檢查的也受重罰。1992年開始，市、縣計生辦還制定壹項“新政策”：各村每年按全部育齡婦女（從新婚到49歲）的2%比例，送縣衛生院接受流產，表面上是為了體現地方政府實施計劃生育政策的力度，實際上是為了衛生部門創收。按這個指標，某村每年得送2名孕婦做流產手術。有壹年，該村只有壹名婦女超計劃懷孕，只好到鄰村再“借”壹名，實際上是出錢“買”的。壹年後，該村沒有超計劃懷孕的，應該說圓滿完成了國家的計劃生育政策，但是縣裡規定的指標任務卻落空了。這並不打緊，因為縣衛生院有專門出售“流產證明”的，每份七八百元，該村只好花錢買了兩張“證明”。為了完成指標並降低成本，該村似乎還得每年安排兩名婦女超計劃懷孕。[53]

　　2． 地方腐敗與買官賣官

　　自上而下的體制不僅造成地方資源浪費和人浮於事，而且是直接產生地方腐敗的溫床。事實上，由於官員不是民選外加頻繁的調動已經成為買官賣官、貪污腐敗的手段和途徑。地方官吏權錢交易的壹個主要途徑就是頻繁調動幹部，導致跑官、買官之風盛行，難怪諺雲“要想富，調幹部”。在自上而下的人事控制體系中，地方官員只需要“搞定”上面少數幾個掌握實權的領導就能穩獲升遷的機會。雖然自下而上的體制未必能杜絕賄選等腐敗現象，但是自上而下的任命制至少極大降低了官員腐敗的成本，使買官賣官成為壹種普遍現象。在縣級黨政，能管烏紗帽的只有四人：縣委書記、分管組織的縣委副書記、組織部長和分管人事的組織部副部長，而權力往往集中到縣委書記壹人手中。有些縣的書記直接兼任縣人大主任，縣委副主機兼任紀檢主任，沒有任何監察作用。這種集權現象在鄉村也是壹樣。近年來，權力越來越集中在壹把手身上。並不令人驚訝的是，買官賣官也越來越普遍。[54]

　　之所以有那麼多人不惜重金買官，關鍵還是在於官所控制的巨大權力資源。尤其是土地批租與城鎮基建項目不僅可以突出個人政績，而且錢也來得更多、更快、更隱蔽，據說承包工程的回扣率通常是10-15%甚至20%。[55] 事實上，工程回扣在中國古已有之。例如在清代，由於河工修防工程的複雜性、準確審核的困難性、河道漫決發生的隨機性等因素，給治河官員的貪冒留下了很大的空間，因而河工就成為官場肥缺，得之不易。清廷壹直在努力杜絕或減少河臣的貪冒，但遺憾的是始終沒能拿出壹個切實有效的辦法。對於河工預算中的浮估現象，康熙年間的對策是：凡有修防工程，無論歲修、搶修還是另案大工，必由河道總督親自勘查確估。與此同時，河督能獨立支配的經費卻很少，歲修、搶修工程需銀五百兩以內者即需詳細開列各工細數並呈報工部批准。但到乾隆年間，清廷發現這種管理方式存在很大弊端，設若河督與其下屬串通壹氣，相互掩飾彼此的浮估冒濫行為，那身在北京的皇帝就壹點辦法也沒有。因此，乾隆三十年（1765年），皇帝又找來兩江總督參與監督；凡有關南河的事務，河臣必須向兩江總督詳細匯報。然而，由於執行不力，該項制度形同虛設，河臣的貪冒仍然屢禁不止。[56] 由此可見，自上而下的監督機制具有不可克服的局限性。在自下而上的監督機制不完善的情況下，官場腐敗案件必然是層出不窮。

　　2003年至2006年，廣州市共立案偵查貪污賄賂案件1163件、1213人，其中查處100萬元以上的特大案件161件，查辦縣處級幹部242人、廳局級幹部31人。[57] 河南西華縣委書記涉嫌受賄330多萬元。平均每個節日收“過節禮”至少7.5萬元，送禮者包括全縣19個鄉鎮的幾乎所有壹二把手。[58] 湖南省常德市原紀委書記彭晉鏞因受賄、貪污和巨額財產來源不明被判刑16年。在擔任常德市委常委、紀委書記、市委副書記和政協黨組副書記期間，他利用職務之便為他人謀取利益、非法收受他人財物42萬元，侵吞公款6.6萬元。他在監獄裡說：“看到別人都在弄錢，我不撈錢，感到孤獨”；“我只要查這些領導幹部，個個都有問題。”[59] 在極端情況下，沒有兌現買官承諾甚至可能導致兇殺等暴力行為。山西大同市公安局的宋建忠之所以殺死公安局政治部主任李慧敏，就是因為李收了他18萬元賄賂款後未能按承諾將其如期提拔為正科。[60]

　　事實上，買官賣官已經變得如此普遍，以至普通人都悟出其中的門道，有的甚至據此行騙，居然還有不少上鈎的地方幹部。[61] 四川包工頭杜某冒充中組部官員行騙，四川省犍為縣原縣委書記田玉飛。田玉飛因受賄和巨額財產來源不明而接受調查時，供出曾向壹名“中組部幹部”行賄，紀檢隨後才查出杜某的詐騙事實。[62] 河北壹男子冒充中紀委郵寄百餘封恐嚇信，四處敲詐勒索地方幹部。[63] 社會上普遍認為“當官就有錢”，而且由於收入來源不正當，當官的即使被偷被搶也不敢報警，以免敗露。貴州省興仁縣縣長文建剛壹家六口被害案的詳細報道為人們撥開籠罩在這壹驚天血案上的重重迷霧，而血案的主要原因是罪犯心生歹念謀財害命。據犯罪嫌疑人交代，他知道被害人經過商，如今是縣長，肯定有錢，於是心生歹念，謀財害命。[64] 事實上，搶劫桂陽縣委書記家的三個犯罪嫌疑人的動機也確實有“桂陽縣委書記吳章鈞是‘當官的’，被搶劫後壹般不敢報警，怕查經濟來源”這壹層考慮。

　　近年來，貪腐個案已不再能吸引太多的眼球。媒體曝光越來越多的是地方集體腐敗案件。例如震驚全國的“孫楚寅受賄窩案”牽涉湖北廳級幹部7人、縣處級幹部15人犯罪，其中“壹把手”達11人。[65] 陳凱案引發的福建省官場“大地震”，業和房地產業的不法富商把大批涉及公安、政府、法院等關鍵部門官員拉下水，形成其犯罪集團、活動的保護傘。[66] 近年來，安徽省有18位縣（區）委書記因賣官受賄等原因被查處，縣委書記的崗位似乎已成了腐敗“第壹重災區”。根據最高檢察院的報告，這樣的現象不止存在於安徽省，其它地方也普遍存在。之所以如此，是因為縣處級幹部處於行政管理的中樞，掌握並行使著政府的絕大多數實質性權力，譬如行政審批、市場監管、資金撥付、人事安排等權力。尤其是執掌壹縣之政的縣處級幹部們，　權力尤其巨大而靈活。縣區主要官員擁有管理全縣範圍內壹切事務的權力，不僅是幹部的提拔任用，就連重大工程的決策往往都是由縣區主要官員“壹槌定音”。縣的主政者通常擁有難以想象的財政權、人事權和審批權。尤其是壹個縣區通常有數百科級幹部職位，因而賣官成為縣區主要官員“致富”的重要門道。安徽紀委將問題的根源概括為“上級監督太遠，同級監督太弱，下級監督太難”。目前，上級、同級和下級三方面監督都存在明顯不足。[67]

　　2004年，江蘇壹系列高官被“雙規”，其中包括原交通廳廳長章俊元、原副檢察長韓建林和原國信資產管理集團董事長兼黨委書記王益民，而他們的升遷都和6月被雙規的徐國健有關係。在徐就任組織部長的近十年期間，他們都曾向他行賄。[68] 2003年黑龍江省各級紀檢監察機關立案查辦案件7290件，處分違紀黨員幹部7442人，其中地廳級幹部4人，縣處級幹部358人。馬德在任綏化市委書記的幾年裡，通過向260多名縣處級以上幹部賣官，聚斂錢財2000多萬元。綏化市下轄10個縣市半數以上的處級以上幹部捲入馬德受賄案，僅綏化市各部門的壹把手就有數十人，是1949年以來最大賣官案。[69] 據華盛頓智庫卡內基國際和平基金會在壹篇報告中的“保守估計”，在全國範圍內，貪污和腐敗造成的經濟損失占中國GDP的13%-16%。

　　2007年5月，中紀委印發了《中共中央紀委關於嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》，詳細列出了“禁止利用職務上的便利為請託人謀取利益”等８項嚴格的禁止性規定。中共某位官員曾說：“與壹般受賄形式相比，通過這些貌似不違法的形式收受財物，更具隱蔽性、複雜性，且數額較多，危害大，影響壞。”“官股”雖遭清理，“乾股”依然難以清除；既然沒有投入資本，因而也無資金可撤。在壹些企業，“影子股東”已成公開秘密，是清理“官煤勾結”的頑症所在。買官賣官未必要通過現場交易的方式，而是可以通過各種機會收受“禮金”。[70] 此次《規定》中每壹項具體的“禁止”條款都有壹個共同的“關鍵詞”：“利用職務上的便利”，但是有反腐專家認為這個概念相當模糊：“有時候我們紀委查處了，但是到了司法機關那裡無法認定，沒有法律依據，很多法律規定都相對原則，難以細化。”[71] 所以這個規定並不能真正有效制約貪污腐敗的蔓延，對於防止貪污腐敗沒有什麽意義。

　　3．“上有政策、下有對策”

　　在自上而下的監察系統嚴重不完善也不可能完善、自下而上的監督則幾近不存在的情況下，僅靠中央政府甚至最高統治者個人的命令無法避免有意無意的偏差和曲解，因為再具體的規定也不可能沒有遺漏。例如漢文帝廢除肉刑，以笞刑代替砍腳和鼻子，但是不久便發現不少犯人給打死了。每年被打死的犯人有壹萬多，大大超過了原來判處死刑的人數。漢景帝下令減少打的數量，並對刑具做了十分細緻的規定，但是任何規定都無法確定打的力度和挨打者的承受力。各地的衙役都有本領既致人於死地，又讓人抓不住把柄。至遲到明清時代，不少地方的衙門都可以花錢僱人挨打。如江南的富戶如欠交賦稅而受到傳訊，壹般都由僕人到堂受審；如被判笞杖，就由乞丐代受，事後由主人按被打數目付錢，於是出現了替人挨打的專業戶。[72]

　　在這種自上而下的集權制度下，“潛規則”不可避免地產生了。大小臣工的真正能耐就在於找到制度和法律上的漏洞來達到自己的目的，即便清官也不能倖免。有關國計民生的重大制度壹般都存在兩個版本：壹是由皇帝和官員們制定的正式制度，二是由吏們執行的實際制度。前者是法定的、成文的、記載的，卻不壹定發揮實際作用；後者是實際通用的、獲得法律認可的、不成文的習慣做法，雖然從來沒有被正式記載，卻真正得到了執行。產生這種奇特現象的直接原因是官與吏、統與治的分離。正職官員壹般都是科舉出身，但是他們基本上不掌握任何專業知識，也沒有經過任何行政管理的訓練或實習，而每次升遷都要改變部門或單位，靠他們自己的本領是絕對無法勝任職務的，因而只能利用和依靠吏。吏和官正好相反，壹般都沒有進入科舉，但是諳熟壹切與自己部門或地方有關的成文和不成文法律、過去和現狀、官場的微妙關係和習慣做法。相當部分的吏是部門或地方的實際主宰者，也是土豪劣紳拉攏和依靠的對象。反之，官員中真正精通制度的只是鳳毛麟角，他們憂國憂民的言論常常只是隔靴搔癢，不少對策奏章純粹是紙上談兵，即便是掌握壹定專門經驗和實際情況的官員也未必能揭開吏的黑幕。在這種情況下，吏就有了充分施展的空間。憑著經驗和手段，他們完全可以在不影響皇帝和法令尊嚴的表面下維護本地和本部門的實際利益和習慣做法，在不改變制度條文的前提下實行完全不同卻切實可行的對策。千百年來，以大大小小的吏組成的管理系統就這樣十分穩定地管理著國家和地方的具體事務，不但不受到官員升降調動的影響，甚至也不受改朝換代的影響。在表面上高度統壹而實質上各行其是的情況下，任何不符合現行制度的公開變革無論有多大的積極意義，都將是十分困難的，因為整個國家機器實際上並不是按照貌似統壹的制度在運轉，而是由多種潛在的穩定的勢力在驅動著。[73]

　　由此可見，在自上而下的集權體制下，即使最高統治者是個明君，有意要保護寶興，但是在沒有地方自治的情況下，中央往往無法也無力保護下層百姓。對於許多關係國計民生的重大問題，中央屢次干預，先不說中央干預的目的是否是為了與地方爭奪利益，最後都因為“上有政策、下有對策”而屢次無效。例如從1980年代開始，僅中央壹級就下發了20多個減輕農民負擔的文件，但是不僅沒有緩解農民負擔，反而出現了村級債務惡性膨脹。[74]對於土地徵用和拆遷問題，中央也壹再三令五申，但是地方仍然我行我素。內蒙古自治區赤峰市松山區拆遷辦的壹名工作人員稱：“在我們這裡，拆遷根本沒有章法，想咋整就咋整。”他揭露了拆遷辦造假表騙取國家資金，又在補償中採取惡劣手段坑害被拆遷人的伎倆。其中包括與被拆遷人串通增大補償金、無證房變有證房套取國家補償、捏造假名私分補償金、塗改房證讓房屋面積縮水、串通評估所壓低補償標準、威脅被拆遷戶索取好處費、整算分付耍賴剋扣補償款以及用特權以暴力拆遷相威脅，譬如切斷被拆遷戶的水電、上房扒屋頂、夜間用磚頭砸門窗、動用公安和法院幹警打人拘人和實施強制拆遷等。近幾年來，松山區因暴力拆遷被打傷、致殘的群眾就有三四十人。[75]

　　事實上，即使省壹級領導也不可能了解轄區內所有地方的情況，因而對地方違法行為同樣無可奈何。例如省調查隊派人到某村調查農民負擔，向調查隊反映情況的人倒了大霉，以後村民壹聽調查組就害怕。其中壹戶計劃外超生，欠著罰款未還。鄉村幹部到他家牽牛搬糧，還掀了屋頂。鄉村可通過選擇性執法實行打擊報復。河南杞縣湯莊同宗兩家，壹戶有權有勢，壹戶勢單力薄。前者要通過後者的庭院修路，強行拆牆築路。後者起訴，村里不敢出面調解，只得將官司打到縣法院，法院拖延不加處理；官司打到開封市法院，最後到鄭州省法院。省法院責令市、縣法院受理此案，並判決原告勝訴。但是敗訴的被告還是找到了報復的機會。按政策規定，頭胎生女的四年後可再生壹胎。原告超生了，頭胎生女三年後妻子又懷孕，而且據說是男胎。鄉村計生辦多次來人，令其打胎。原告為保男嬰，只能攜妻外逃。鄉計生委聞訊，帶民警前來搬走了原告的全部家具，並拆牆取磚瓦作為村小學校舍的建材。原告無家可歸，也不敢上告，只得攜妻帶子遠走他鄉。1990-91年，湯莊也發生過類似兩起事件。村里超生者比比皆是，有的超生二胎甚至三胎，但是他們卻沒有受到嚴厲的處罰。鄉村幹部執行計劃生育政策，專撿孤門獨戶；對於人丁興旺的大家族至多罰款，不可能牽牛羊、搬糧食、拆房屋。至於村幹部本人能拿到生育指標，超生也就合法了。[76]

　　因此，如果只有自上而下的控制，許多看上去良好的中央政策壹到下面實施就變了樣。禁賭本來是好事，但地方政府以此為名創收。在河南某些地方，政府凡是見了打麻將的，不問是賭博還是娛樂，壹律抓到鄉派出所，重罰之後才放人，抓住看黃色錄象的也是壹樣。有壹年，河南某地抓了壹個村里生活作風不好的婦女，關押逼供，壹口氣供了二三十人，每人罰800-1000元才放人，其中有壹位年過70的老人也被罰款500元。派出所、工商、稅務等各部門都是為了維護公共利益的目的設立的，但如果他們的任務只是管制老百姓，而不接受老百姓自下而上的監督，那麼他們就完全可以利用手中的公權力為自己的私利撈好處，而且“公”字招牌使惡性膨脹的地方權力不可抵擋、無可迴避。蘋果熟了，也引來了鄉幹部、派出所、稅務工商部門；說是來買蘋果，壹拿就是四五袋。沒有哪個攤販敢向他們要錢，因為否則據說“下次壹定讓妳好看，他們總會耍出名堂來整妳”。光這壹項，果農每年就少收壹二千元。在農村行醫、開店也同樣不能倖免地方官員的搜刮，最後賺不了幾個錢。在鄉村開業行醫的只能從縣衛生局指定的醫院批發器械、藥物，但其藥品價格比同類物品的市場價格高得多。縣衛生局每月提供壹份“藥物信息報”，僅壹張紙就索價50元，並不時前來抽檢針管，每次檢查費80元。僅此三項，每月就被縣衛生局勒索二三百元，所賺之錢有壹半就被縣衛生局以各種名義搜刮去了。開小店賺來的錢除了交房租外，也都給鎮上各部門拿去了：衛生部門要收衛生檢查費，派出所要收治安費，城建部門要收城建費，環衛部門來收街道清潔費，每項每月都得三四十元。但他們只要錢，不服務。店裡出了事，找派出所來解決，還得上門送禮說好話。[77]

　　當然，某些自發組織能力比較強的地方，村民在忍無可忍的情況下採取極端的抗議行為，或許可以受到上級領導的重視。在1994年，新上任的河南朱仙鎮黨委書記為了顯示政績，提出了“兩年再造壹個朱仙鎮”的浮誇口號，拆舊房、修馬路、疏河道、造商場、建旅遊景觀、蓋辦公大樓。基建投資部分向全鎮村民高額徵集，1995年向每人攤派四五百元之多，相當於村民全年壹半以上的家庭收入，導致民怨四起，接連上告。1996年4月，數千名村民圍攻鎮政府，痛打鎮黨委書記。縣委書記親往解決這次事件，將鎮書記就地免職。政治體製造成中國官員“唯上不唯下”，但如果不考慮村民的情緒和要求，簡單粗暴執行上級指示、侵犯村民利益，那麼村民會始而忍耐、繼而責難、再而上訪上告，最後可能發生小規模暴亂。[78]然而，如果事態發展到這個地步才引起上級重視，那只能說明我們的民意上達和糾紛解決機制是失敗的。

　　四、中央治理能力的局限性

　　1．信訪——沒有辦法的辦法？

　　在地方自治渠道不通、地方問題在地方得不到解決的情況下，平民百姓要申冤就只剩下壹條路——向上級領導反映情況。長期以來，“上訪”早已成為具有中國特色的反映民情的方式。雖然2005年的《信訪條例》力求“把問題解決在基層”，各地也開展“變上訪為下訪”及“大接訪”的活動，力圖減輕北京的壓力，仍有大量對基層處理結果不滿和不信任的訪民重回北京。北京永定門的東莊素有“上訪村”之稱。[79]這裡緊鄰北京火車南站，交通便捷，周圍方圓幾百米聚集著中共中央辦公廳和國務院辦公廳、全國人大常委會辦公廳以及最高法院的人民來訪接待室，從而成了進京上訪者聚居的首選之地。這些人民來訪接待室如同某個縣城的候車大廳，來自四方的訪民百無聊賴地注視著面前的大屏幕，等待接談。很多訪民都把最後希望寄托在最高領導人身上，但是這種希望顯然是不現實的。[80]

　　自2005年5月新條例實施以來，儘管中央宣稱高度重視，但信訪形勢依然嚴峻。“上訪村”平時大約有兩千訪民，而“兩會”或國家重大政治活動前後，人數會增至萬人。據統計，土地徵收徵用、城市建設拆遷、環境保護、企業重組改制和破產、涉法涉訴是群眾反映強烈的突出問題。烏魯木齊市市委書記栗智坦言，在近年烏市重複、集體上訪等重大上訪事件中，有80％以上的上訪者是有道理的。在烏市近幾年來的重大上訪事件中，有關拆遷安置的上訪事件占到壹半以上。因拆遷引發的重大上訪事件多數是由於對被拆遷人的補償不能及時到位造成的，其中有1/4引發了集體上訪。[81]烏市有關領導承認，這與有關部門管理缺位存在必然聯繫。栗智指出，在當前群眾信訪反映的問題中，絕大多數是有道理或有壹定的實際困難，無理取鬧的只占壹小部分。他要求各級領導幹部，壹定要多關心、愛護老百姓，樹立“大信訪”觀念，多為老百姓解決實際問題，要帶著“感情”做好信訪工作。

　　然而，在地方問題普遍得不到正常途徑解決得情況下，要通過信訪解決問題是困難的。信訪局好像壹個大雜燴，什麼問題都往這裡跑。國家信訪局的調研也表明，大量應當通過訴訟、仲裁、複議等途徑處理的爭議、糾紛，紛紛湧入信訪渠道，其中包括行政複議案件以及應由仲裁機構受理的勞動爭議。各級信訪部門長期處於疲於奔命的工作狀態，壹方面要接待大量的來信來訪，壹方面要組織人力到上級信訪部門接訪。接訪的常規做法是，各地接到有關方面通知後，解決上訪者的吃住行並帶回當地。這顯然不能解決任何問題，但是目前信訪部門的資源似乎只允許它做這麼多。壹面是眾多訪民壹心赴京的決心，壹面是基層信訪部門確保達到中央“小事不出村，大事不出鄉，難事不出縣，矛盾不上交”的要求。壹位信訪幹部曾對記者說，“壹個信訪局就那麼點人，精力幾乎全花在接訪上了，但這又是個不可能完成的任務。”國家信訪局負責人只能要求地方“疏導情緒、化解矛盾”、耐心細緻地說明、解釋、勸導，要發揮思想政治工作優勢，把教育引導群眾貫穿於信訪工作的全過程，幫助群眾正確處理個人利益與集體利益、局部利益與全局利益、當前利益與長遠利益的關係，取得群眾的理解和支持，息訴息訪、“心悅誠服”。[82]聽上去，這似乎更多是為了平息上訪人的情緒，而不是解決產生情緒的矛盾。

　　在許多地方，各級信訪部門對信訪數量有統計和通報制度，上訪量壹直是上級政府及政府部門對下級考核的重要指標。如果上訪量高，特別是越級上訪和集體上訪的多，地方政府領導就會被追究責任。壹位基層接訪幹部說：“集體訪、個人訪達到了多少起，上面就批評，甚至換位子、摘帽子。”近年來，由於這壹制度對地方官員造成巨大壓力，地方派人到各級信訪接待場所攔截正常上訪群眾的“截訪”現象十分嚴重。2007年6月，中共中央、國務院頒發《關於進壹步加強新時期信訪工作的意見》。《意見》指出，堅決糾正限制和干涉群眾正常信訪活動的錯誤做法，確保信訪渠道暢通。但是這只是隨便講講，中國不是民主政體，一黨專政之下，人民並不享有集會遊行示威的自由，許多把抗議不公不義的訴求指向中共的大規模的群體性反抗事件，最終大多都被中共的各級政府以煽動顛覆國家政權罪的名義鎮壓，截訪現象依舊普遍存在。除了截訪，地方政府還有新的對策。為了避免增加基層的上訪記錄，向上級信訪機關接待部門有關人員送禮拉關係應運而生。中部地區某縣壹位接訪人員說：“請客送禮，登記了可以消掉；不請客送禮，壹旦上級信訪部門登記上就沒有辦法補救了，或者說補救的難度就更大了。”因此，信訪接待人員不得不想辦法與上級信訪部門的人員請客送禮、拉關係。連河南某地黨委下達正式文件也稱，“銷賬是無奈之舉，是最後壹招，也是最直接的花錢買穩定。”[83]在“上有政策、下有對策”普遍存在的環境下，中央和上級政府無法及時知道下級官員的所作所為，因而監控力度必然相當有限。 即使中共內部真的出現明君，有意要解決問題，也根本無法依靠上訪制度。

　　2．中央信息匱乏

　　中央和上級政府之所以監督不力，自然有其內在原因。雖然集權型單壹制下的中央權威是至高無上、不可抗拒的，但是中央權力的合理行使顯然是建立在具備適當信息的基礎上，而中央恰恰在信息資源上顯得捉襟見肘。儘管國家下撥各省市的項目是經過逐級申報和層層審核確定的，但部分項目仍存在計劃與實際脫節的問題。如內蒙古自治區準格爾旗等4旗(區)在2000年9月前已完全禁牧，但2003至2005年中央財政仍安排8677萬元轉移支付資金用於4旗(區)“退牧還草”圍欄建設。[84]2007年初，民間流傳著壹首打油詩：“村騙鄉，鄉騙縣，壹直騙到國務院。國務院，下文件，壹層壹層往下念；念完文件進飯店，文件根本不兌現。”[85]地方政府之所以膽敢不兌現中央文件，無非是因為中央無法及時確切地知道絕大多數地方政府是否兌現了中央文件。

　　近年來，地方政府有意或無意製造虛假信息的例子比比皆是。1997年，王懷忠在安徽阜陽主政時報出了400億元的GDP和30億元的財政收入，前者甚至超過了合肥上報的數字。1995至1999年，阜陽經濟連續4年負增長，但是即使每年財政空轉都要上繳22.5％的稅。這就是阜陽人熟知的“吹牛也要上稅”。[86]1997年，僅此壹項就使阜陽市損失1300萬元。湖南郴州為了達到財政收入“年年全省第二”(長沙第壹)，貪官李大倫指使財政部門層層下達不切合實際的指標，導致地方政府的許多部門弄虛作假成風，形成了“餓著肚子為李大倫爭面子”的財政格局。2002年，湖南省的壹個會議在郴州召開。當時，郴州建了壹個花卉基地，但尚未種植花草。李大倫為了贏得與會者的讚許聲，居然耗巨資數百萬元從廣東運來大量的花草擺放在花卉基地，硬是臨時營造了壹個“亮點”。

　　在目前的政績、評價和決策體制下，地方政府存在著信息造假的強烈動機，導致中國統計數據失真、失實和失信。例如某縣委書記可能要升遷，在決定是否任命的前壹年將GDP、財政收入分別增長2位數以上，在地方“兩會”上提交、通過、公布。新的縣委書記和縣長上任，感覺如此高的“起點”對將來政績不利，更難保證任內幾年的“可持續發展”；幸好天公作美，第二年發生了壹點水災，領導乘機把災情和瞬時報得慘重無比，不僅降了虛火、定了新起點，還引來不少救災援助。“貧困帽”可以帶來各種優惠傾斜政策，連同條條塊塊下來的專項工程和款項：“壹頂貧困帽，至少值1500萬。”某鎮書記到任後，發現全鎮的工業只有5億多，而上屆報數19億。當年全國GDP增長計劃是8%，由省、地市、縣、鎮級級分配下來，必須保證10%的增長率。由於前任已是分管工業的副縣長，不可能推倒數字重來，因而年底報數只有在19億基礎上增加10%。最後，縣委書記認為縣裡只有兩個數據最可靠：用電量和降雨量，但是後來有人將用電量和公布的工業產值掛鈎對照，因而用電量也成為領導內部掌握的數據；降雨量則和農業產值關聯度不高，更傾向於壹個純科學數據，況且雨多了要抗洪，雨少了要抗旱，遮擋不了，因而只剩下降雨量是縣裡的實際數字。[87]

　　地方普遍造假、中央信息失真，按照官方的說法，設立“貧困縣”的初衷是為了補助欠發達地區的財政，以利實現全國生活水平的均等，但是在缺乏地方信息的情況下，貧困縣也成為壹些地方弄虛作假的爭取對象。作為國家級貧困縣有兩大好處：壹是可以得到1200萬元的低息貸款，用於扶持本縣種養業、採礦業和加工業；二是可以得到省、市的財政撥款，每年80萬，專款專用，主要是修路、吃水或水電等項目開發。某縣19個鄉鎮，300多個行政村；按人均年收入低於530元計算，其中貧困鄉13個，貧困村72個，共計26110個貧困戶、11.6萬貧困人口，但是縣委規定只能上報8個貧困鄉。當然，雖然貧困鄉縣要花力氣爭取，但是太多了也會影響“政績”，因而縣委面臨矛盾的選擇。[88]

　　這樣壹來，壹些縣雖然已經脫離貧困，但是仍然占著“貧困縣”的名額，例如安徽部分貧困縣致富後每年仍享受億元資助。[89]有些地方則要通過關係和送禮獲得貧困的“資格”，甚至專門請“托兒”。在貧困山區陝北佳縣，有壹個人稱“扶貧托兒”的普通農民因為有能耐搞到各類扶貧款而出名。[90]據他的“經驗之談”，要錢首先得打報告，然後是層層審批，而要過每壹個環節，都少不了請客送禮；每次到市里或省里要扶貧款，不但要帶上陝北土特產，還要送煙酒等禮品，壹次最少也得四五百元。問題是拿到貧困資格之後，壹些地方又將貧困款挪作它用。[91]。陳家溝村的幾筆扶貧資金都發生過不同程度的截流、挪用現象。於是乎，國家扶貧資金壹筆筆地往下撥，但陳家溝村的貧困面貌卻沒有改變。前後6筆30多萬元的資金給陳家溝村帶來的變化，似乎只是農電工程建設指揮部豎起的壹塊石碑和村口壹段幾百米長的斜坡。不僅如此，在黑龍江某些地方申請到貧困縣之後，做貧困戶、拿扶貧款也得花錢買；當地縣官、鄉官們居然向貧困戶強賣“扶貧指標”，壹個貧困戶指標的價錢是300元，據說沒錢交玉米也可以。[92]如此申請扶貧資格並分發扶貧扶貧指標，完全偏離了中央扶貧的初衷。

　　不僅是扶貧資金，幾乎所有的國家撥款都吸引了大批的地方“蛀蟲”。他們通過各種手段截留、挪用資金，真正到達老百姓手中的中央款項大打折扣。2004年2月，中央下達的救災補助資金、蓄滯洪補償資金以及建房補助資金等救災資金總額超過23億元。然而，在壹群貪婪“蛀蟲”眼裡，中央救災款卻成了“唐僧肉”；隨著中央資金的下撥，他們也開始了饕餮大餐。據霍邱縣壹位不願透露姓名的幹部說，現在很多地方幹部幾乎產生了狠撈壹把的“條件反射”，截留、挪用中央資金已經成了壹種普遍的做法和習慣。[93]陝西華陰受災農民盼安居，但是應急資金卻躺在各級政府帳戶上“睡大覺”，整整3年只發放全部資金的1%，華西鎮組織人員統壹替受災農民填寫了“不願意搬遷”的調查表，為上級決策提供虛假信息。農民搬遷無著落，市里卻忙著建大樓並迅速竣工。[94]2007年秋，中國各省份近期水災不斷。中央要求各地政府採取措施賑災。但在西安市高陵縣，政府官員卻在派發救災物資時涉嫌“作秀”，應付上級檢查及記者採訪，待電視台拍攝完後有關人員壹離開即收回發放到災民手中的賑災款。[95]

　　如果實在擺脫不了貧困，那麼掩飾貧困就成了地方政府的“次優選擇”。甘肅永靖縣是國家重點扶持的貧困縣，全縣貧困面10％，個別鄉鎮的貧困面更是達到70％以上，但在這個縣部分公路兩邊卻新豎起9處鮮亮整潔的高牆。當地政府稱之為綠化美化農村環境的“文化牆”。永靖縣扶貧辦副主任在接受記者採訪時候稱，由於當地村民的房子比較破舊，因此用牆來擋壹擋，這是從“新農村建設”中探索出來的做法。陳井鎮壹位幹部說，建牆是“新農村建設”的要求，由縣上統壹組織實施，目的是保證村容整潔。[96]然而，當地農民則毫不客氣地稱之為“遮羞牆”：“建牆就圖個好看唄，我們的土坯牆爛，房子爛，建了牆，從馬路上經過的人就看不到我們的破房子了！”這樣的牆面在公路兩側總共有9處，總長度兩公里多。就在被“遮羞牆”遮擋的村莊中，還有部分農戶家裡缺糧斷水，生活極其貧困。據當地鄉鎮幹部透露，每建1米“遮羞牆”，僅材料造價就在100元左右。壹位鄉領導告訴記者，他們鄉建了400多米牆，材料投入近4萬元。

　　另壹方面，地方官員的虛報導致農民的實際收入被大大高估。村、鄉向縣上報的人均純收入1000餘元，其實只有500-600元，最多600-700元。地方官員向上虛報人均收入，壹是為了顯示政績，二是可向農民多徵收提留統籌款。地方各級官員變出各種“為民辦事”的名目，到處搜刮民脂民膏。鄉里統壹購買農藥，各村統壹噴灑，但收的價錢比市場價格高得多；統壹購買麥種，賣給農民的麥種也比市價高得多，而種子卻並非良種。有壹年，他們強令農民將劣質麥種播種在遠離公路的田裡，以防上面來人檢查時看到。湖南農民羅善平種田虧本，耕種80畝田反而淨損失1700多元，主要原因是涉農經濟部門的市場壟斷和行政壟斷人為抬高了農業生產成本，[97]同時人為壓低了農產品收購價格。有的糧貿公司、棉花公司、油脂公司等產業化國有公司壹直公然不執行國家的收購政策，壓級壓價、缺斤少兩剋扣農民。例如湖北省棋盤鄉1999年的糧食收購保護價本來是1995年以來最低，早、中、晚三茬稻價格分別是每百斤45和47元，但是農民交售的實際價格卻只有40、39和35元左右。[98]羅善平收穫的優質稻價格也大大低於政府保護價。在農民的合法利益實際上得不到國家保護的情況下，農業成為不賺錢乃至虧本的行業。

　　3．只審計不處理？

　　中央政府在處理和地方政府的利益衝突與制約地方派系的重要手段是對地方政府的資金使用進行審計，1981年，根據中共中央、國務院關於建立審計機構的指示，財政部提出了建立審計機構的三種方案：壹是在全國人大常委會領導下設立國家審計院或審計委員會；二是在國務院領導下設立國家審計部或審計總局；三是在財政部領導下設立審計總局。第壹種模式被認為是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它規定審計機關在立法機構的領導下工作，同審計對象——政府序列各部門畫清界線，因此這壹模式被稱為“立法型”審計體制。然而，由於當時作為立法機構的全國人民代表大會及常委會的權力還有待細化和強化，這個方案沒有被採納。第三種模式則帶有強烈的部門管理色彩，嚴重缺乏獨立性和權威性，因而也遭到否定。最終，中國選擇了第二種模式——“行政型”或“半獨立型”審計模式。這種模式的最大特徵是國家審計機關隸屬於政府系統，是國家行政機構的組成部分，並對政府及所屬各部門、單位實施審計監督。由於和政府不“分家”，　這種模式削弱了審計的監督效力，致使中央和地方審計長期沒有實質性作用。[99]

　　進入2000年以來，審計力度有所加大，每次中央審計都揭露出大量資金使用不當的問題。[100]2005年共查處有問題資金606億元，核減和收回財政資金159億元，徵收監繳中央非稅收入266億元。2006年度審計發現的轉移挪用或擠占財政資金、虛報多領預算資金、私設賬外賬和“小金庫”、亂收費等問題，也是近年來屢審屢犯的主要問題。轉移、挪用或擠占財政資金是各部門在預算執行過程中普遍存在的問題。[101]這次審計發現部門本級存在的問題348.5億元，其中管理不規範問題331.2億元，占95％；違法違規問題15.24億元，占4％；損失浪費問題2.14億元，占1％。環保總局、煙草局、民航總局3個部門多報多領財政資金8489.2萬元。主要方式有編制虛假項目、重複申報項目、超標準申報、多報本單位人數等。如環保總局2006年重複申報全國土壤環境質量狀況調查與評價項目，獲取財政資金3124萬元。南水北調辦、海關總署等33個部門擠占挪用8．6億元，其中用於購建辦公樓、對外投資等5．6億元，彌補本單位日常開支、發放津貼補貼等2．1億元，超撥款範圍、超預算級次或超標準撥付款項8994.8萬元。另外，供銷總社、新聞出版總署等15個部門截留、少報和轉移資金近4億元。[102]

　　但奇怪的是，有些問題都在審計報告“榜上有名”，但是照樣年年不斷重複發生，例如林業局的名字已經是兩次出現在“審計名單”上，而長江堤防工程也是連續二次出現，並且數額比上壹年更為巨大。[103]體育總局2003年被審計出1億，2004年審計出5億，但是就是拒絕整改。[104]2005年度審計發現的106起重大違法犯罪案件的線索移送司法機關和紀檢監察部門查處後，有94人被逮捕、起訴或判刑，177人受到黨紀政紀處分，平均每起案件只有大約1人受到懲處。[105]廣東人大代表指出：“審計年年有，問題年年出，我們除了追究經濟上、行政上的漏洞缺陷和責任外，好像還沒有聽過哪個被審出問題的責任人引咎辭職，或是被追究法律責任。”[106]審計長李金華在接受《上海證券報》採訪時表示，審計的目的就是要發現問題，發現問題的目的就是要整改、糾正這些問題，審出問題不處理問題等於沒有審；現在對有些問題已經實行了問責，追究了有關人員責任，但仍有些問題還“難以問責”。[107]比較近幾年的審計報告，審計內容越來越多、範圍越來越廣，審計出來的問題也越來越多，但是整改的情況卻難以令人滿意。[108]

　　如果中央審計遭遇“只審計不處理”的困境，地方審計的問題就更多了。壹位多年從事審計工作的基層審計官員表示，地方審計過程本身的質量就參差不齊，很容易受到地方黨政機關的影響。在最初的審計報告中，基層審計人員會將所有審計出來的問題都羅列出來交給審計局，協調好罰沒款後，領導會授意審計小組成員究竟保留和刪除哪些問題，也就是說有沒有問題中央說了算，即使審計出來有問題，也不會交由真正獨立的司法機關來處理，由於地方政府在被審計的過程中讓出一部分貪污腐敗的利益給中央政府以後，正式審計報告往往只留下壹些無關緊要的問題，隱瞞了很多重要問題。審計機構不會公布全部的審計報告。[109]事實上，某些地方審計官員可能利用審計權力貪贓枉法。2003年10月，湖北襄樊市襄陽區的審計局長就因挪用公款，被壹審法院判處無期徒刑。[110]到地方有關部門之後，審計人員壹般都會受到規格頗高的招待。2006年4月，河北滄州審計員張洪濤在參加被審計單位電力局提供的招待午宴後，猝死在酒店門前。出事前，25歲的張洪濤曾回家說，電力局幾乎天天設宴招待，酒宴非常豐盛。[111]而就在出事後第二天，審計組其他成員和電力局領導依舊按計劃踏上了去揚州遊玩的旅程。這樣的“審計”難免令人懷疑其效果和質量。這種審計制度漸漸有名無實，審計制度成為中央政府清洗地方派系的權力鬥爭工具，審計機構成為新的滋生貪污腐敗的土壤。

　　4．中央監管不力

　　和審計相比，紀檢在專制社會是直接整治腐敗的更鋒利的利刃。尤其在自上而下的集權體制下，直接來自中央的監督是至高無上、令人生畏的尚方寶劍。問題在於，中央的信息、能力和意志實際上都是有限的。面對無所不在的地方腐敗，假設即使有明君出現，即使中央政府懲治腐敗的決心再大也無能為力。明朝的例子很清楚地體現了這壹點。明太祖朱元璋為了加強皇權、鞏固中央集權，大力整肅吏治，在查禁朋黨的同時嚴懲貪官污吏。朱元璋極力主張“刑亂世用重典”，開展雷厲風行的肅貪運動，歷時之久、措施之嚴、手段之狠、刑罰之酷、殺人之多，為幾千年封建歷史所罕見。在重刑峻法之下，貪贓枉法者有所收斂，但腐敗案件還是接二連三地冒出來，朱元璋感到困惑：我欲剷除貪官污吏，“奈何朝殺而暮犯”？儘管朱元璋反貪決心大、力度猛、出招奇，使腐敗暫時得到壹定的遏制，但遠未達到徹底清除腐敗的根本目的。[112]尤其在他死之後，腐敗之風迅速反彈、惡性膨脹，使明代中後期成為中國歷史上少見的腐敗王朝。

　　在自下而上的控制渠道不暢的情況下，自上而下的控制自然顯得尤其重要。在當代中國，作為主要控制樞紐的紀檢系統尤其發達。自2001年至2005年7月，全國各級檢察機關共立案偵查貪污賄賂案件15萬多件、17萬人，為國家挽回經濟損失190億元。[113]紀檢官員稱建設系統幹部違紀違法突出，違紀違法人員中黨員占88%，其中房管系統是高發案區。[114]2006年十壹長假期間，中辦、國辦、中紀委從中共中央部委、中直機關、中央黨校、總政、國防大學等部門借調了1600多名局、處級以上幹部，分三批派遣47個巡視組、24個工作組、17個調查蹲點組，進駐地方省（區）、直轄市和有關部門。今次所派遣的巡視組組長、工作組組長都屬於正部級，調查蹲點組組長屬於副部級幹部，直接向中央政治局、國務院、中紀委負責。2006年，31個省區市共查處違紀違法的農村基層幹部2萬多人，其中組織處理1335名。[115]在中央的強大壓力下，某些地方官員不得不主動放棄部分腐敗收入。[116]然而，如此力度的監督仍然不能防止源源不絕的腐敗。

　　事實上，即便中央最高領導人親自出面處理個別案件，仍然未必能徹底解決問題。2002年5月，綏化市蘭西縣100餘戶農民購買了“大業種苗有限公司”生產的西瓜籽，但下地三個月後竟然顆粒無收。11月初，警方抓獲在逃的犯罪嫌疑人，他們對製造並銷售假種子的犯罪事實供認不諱。但直到2003年5月，蘭西縣法院對這起案件仍遲遲未予審理，而犯罪嫌疑人竟然“失蹤”，引起受害農民的大規模上訪。在此期間，有案可查的上訪記錄就達200多次。後來在《中國青年報》的披露下，這個案件引起了中央高度重視，總理溫家寶作出親筆批示：“最近假種坑害農民之事頗多，要嚴肅執法，加大懲處力度，明確管理責任。”黑龍江省種子管理局專門成立了局長帶隊的三人調查組，傳達總理批示並追查案件的進展程度。調查組在蘭西縣待了三天，這起拖了近壹年的假種案不久就得到審判，被告人被判處罰款和有期徒刑。9月，兩被告對壹審判決不服，上訴到綏化市中級法院。瓜農去法院詢問，得到的答案卻五花八門，因而重新開始上訪。記者曾扮成瓜農對該案的審判長進行暗訪，得到的回答是：“總理批示的事已經過去了，牆上貼的承諾是給人看的，我說妳這個農民怎麼還當真了？”據了解，犯罪嫌疑人很有“背景”，其中之壹有直系親屬在綏化市某縣擔任要職，後者輾轉託人找到蘭西縣相關部門，而壹些堅持上訪的農民則遭到了報復。自從蘭西縣假種子案壹拖兩年後，綏化市許多假種子製造者和銷售者都抱著“總理批示的案件都拖到現在，所以抓住我也不會有什麼大事”的心理，有恃無恐，從而給種子管理站的打擊工作帶來很大難度。購買了假種子的農民則本來想去法院起訴，但聽說蘭西縣假西瓜籽的案件後紛紛放棄了念頭：“官司要是打上兩年，我就更吃不上飯了，所以還是自認倒霉吧。”[117]

　　壹旦地方發生官商勾結、官煤勾結、官藥勾結……，不但中央不可能有效監管，即便省級領導也無法洞察秋毫。到山西主政不到兩年的于幼軍壹心治理煤污染，但是讓他料未及的是，磚窯所造成的“破壞力”竟不亞於煤窯。這也難怪，山西有15.6萬平方公里；在這塊土地上發生的事情，省長怎麼可能都壹壹親自發現並處理？[118]如果自下而上的民主監督機制不發揮作用，那麼自上而下的監督機制只能是掛壹漏萬。由於紀檢部門本身的資源、信息和能力是有限的，不可能主動發現無所不在的貪污腐敗，因而壹些大案要案之所以顯出端倪並引起注意，主要是出於當事人的作案手段不夠隱蔽等偶然因素。湖南省常德市原紀委書記彭晉鏞之所以受到查處，重要原因是其後期狂妄自傲、目中無人，作案手段很低級，犯罪事實太明顯；如果更“內斂壹點”，就很難說了。事實上，許多案件都是通過非正常途徑發覺的。近年來，全國發生的幾乎每壹個腐敗大案要案背後，都有“情婦”的影子。有人統計，貪官“東窗事發”80%是由非正常渠道曝光的，也就是由小偷偷出、官官相殺殺出、日記寫出、艷舞舞出、不幸事故牽出。貪官現在有五怕：壹怕事故，二怕刁民，三怕小偷，四怕意外，五怕情人。居然怕天怕地，就是不怕紀檢和檢察。山東泰安原市委書記胡建學坦言：“官做到我們這壹級，也就沒人能管了。”廣西玉林原市委書記李乘龍感嘆道：“我的權力太大了，沒人敢監督我。”[119]

　　5．如何監督監督者？

　　當然，中央還是“敢”監督和處置這些貪官的。然而，即便紀檢系統運行有效，自上而下的監督體系也面臨壹個永恆的悖論——誰來監督監督者？太原市檢察院反貪局局長賈軍英是中國首位落馬的省轄市檢察院的反貪局局長，壹審以犯受賄罪和幫助犯罪分子逃避處罰罪等數罪併罰判處無期徒刑，並處沒收個人財產2萬元。諷刺的是，賈軍英也有不錯的工作業績。在全省反貪考核工作中，太原市反貪局連續5年第壹。尤其是2002年，太原市反貪局獲偵查、綜合兩項全省第壹，但是這壹切卻並不妨礙他自己利用職權從事腐敗。[120]

　　近年來，湖南郴州是壹個吸引全國關注的腐敗重災區。該市壹位幹部說：“郴州市這些年用的幹部，越腐敗的人提拔得越快。台上的實權派很多都是群眾意見很大甚至是民怨沸騰的人。哪怕是收受巨賄被認定的，也能撈出來重新加官晉爵。”[121]在郴州臨武縣境內的湘江支流三十六灣，數百家採選礦廠在這個“彈丸之地”長年肆無忌憚亂采濫挖，尾砂廢水直排入河，造成附近村莊和河流下游嚴重污染，不但農田無法耕種，而且河床抬高、洪水亂竄，成為重大安全隱患，老百姓上訪告狀不止。2003年5月13日，洪水衝垮尾砂壩，至少奪去40多名礦工的生命。但是當地官員卻上下勾結，隱瞞了這起事故的死亡人數。[122]這樣的局面都和掌握監督大權的原紀委書記曾錦春有關。

　　曾錦春是郴州官場集體腐敗的核心人物，而他的“殺手鐧”正是紀委掌握的“雙規”權。在郴州，被他“雙規”過的幹部不計其數。2000年下半年，曾多次指示縣紀委書記不經過招標，就直接把工程承包給某商人。經過多次干預，該縣領導實在礙不過情面，將5棟房子中的2棟公開招標，其餘3棟不經招標就給商人承包，沒想到曾仍然大為不悅。2001年6月，郴州市紀委對縣領導進行了為期百天的“雙規”。曾還以市紀委的名義設置“私營企業合法權益重點保護單位”，強行向民營企業攤派，每個企業每年交40萬元。壹個鉛鋅礦早在幾年前就被國家環保總局列為55家重點環境違法企業之壹，中央領導也曾對該礦的污染問題作過批示，要求徹底整頓，但是雖然嚴重違法並給當地人民的生產生活帶來災難性污染，這家企業卻也掛有郴州市紀委、郴州市監察局授予的“合法權益重點保護單位”的牌子，讓整頓部門望而卻步。[123]

　　郴州地區礦產豐富，尤以盛產煤炭著稱。近年來，由於能源價格暴漲，開礦成了暴利行業。和山西許多地方壹樣，郴州也成為亂開濫采、官煤勾結的重災區。瘋狂的盜採、頻繁的礦難、若隱若現的官煤黑手和慘遭破壞的生態環境，不時見諸新聞媒體，國家安全生產監督局局長李毅中等領導也曾親自視察並怒斥整治不力。但是這壹切都改變不了郴州市的治理狀況，非法小煤礦仍然屢禁不止，傷亡事故接連不斷。有心整治小煤礦的官員卻備受打擊，有些甚至還遭受了牢獄之災。曾錦春利用自己的獨特權力，經常要挾各級官員在煤礦審批、監察等方面聽命於他，他也以此獲得現金或“乾股”。“要想在郴州開礦，沒有‘曾礦長’的批准絕對不行。”近年來，經曾錦春批條開辦的小煤礦就達三十多家。為了更有效地掌握礦權，他甚至擔任了郴州煤礦整頓小組的組長。2005年上半年，郴州市紀委開展專項打擊行動，　查出38名紅頂煤老闆，其中處級3人。當時曾錦春對記者說，“旨在警示某些幹部，並規範郴州煤礦經營秩序。”然而，曾在打擊其他幹部參股煤礦的同時，卻保護和發展與自己相關的煤礦。2002年湖南“8·31”大水之後，該市北湖區魯塘礦業集團積水，官方披露的死亡人數20人。時任副總理的溫家寶來到現場，要求魯塘鎮原有的518個礦全部停產整頓，最後郴州市依然保留了30個。這30多個煤礦都是“批條子”保留下來的，據說曾錦春就批了22張條子，每張批條子的價格為100萬，另給股份的問題還要“面談”。壹旦發生並不重大的礦難事故，上報給“曾礦長”就可以過安全關，過安全關當然得用鈔票當“鑰匙”。這些發生過事故的小煤礦已經過了“曾礦長”的關，因而大可不必擔心關閉和查處。[124]目前郴州全市共有556家煤礦企業，取得安全生產許可證的僅有21家。郴州到底有多少非法小煤礦，就連主管這項工作的郴州市國土資源局也不清楚。

　　“絕對權力導致絕對腐敗。”在曾錦春擁有的幾乎絕對權力面前，不要說郴州市的老百姓，任何壹位領導都動不了他，因為和他對著干就會被“雙規”。多名受訪官員表示，很多官員因為不願將煤礦審批權交給曾或者不認曾的條子而遭到“雙規”調查。自1995年曾錦春任郴州市紀委書記以來，實名和匿名舉報他的人就持續不斷，以至某些部門積壓的舉報材料高達兩米有餘，但是多年舉報卻收效寥寥。長期舉報曾錦春的宜章縣農民黃元勛說：自己已連續6年堅持合法上訪，而環境越來越惡劣，生命安全也備受威脅。直到2006年9月，曾才被省紀委帶走“雙規”，中間整整有十年之久。有位名叫王文漢的礦主曾因打官司需要，給曾錦春送去了16萬元。曾收到這筆錢以後，王的官司壹審果然贏了。但在二審期間，對方給曾送了更多的錢，致使對方贏了終審官司。王壹氣之下，開始到湖南省紀委、中紀委舉報曾的受賄問題。曾錦春獲悉以後，便動用指派他手下的壹個黑社會頭目對王進行打擊。王不得不逃命流亡在外，其煤礦被燒。即使曾錦春落馬已經數月，公安機關竟然還不受理案件，縱火者至今依然逍遙法外。至此以後，王文漢就步入上訪和舉報的生涯，其廠房被燒的事情壹直沒有得到解決。

　　對於湖南郴州這個地方個案，雙規者最終被“雙規”，監督者在長期利用監督權為非作歹之後終於遭到了監督。不過雖然曾錦春倒下了，郴州的問題似乎並沒有得到根本解決。壹位年長的公務員感慨地說：貪官垮台，新官上任；官風依舊烏瘴，民怨依舊不休，花錢買得‘烏紗帽’的該怎麼神氣還怎麼神氣，受過不公、遭過欺訛的人該怎麼憋屈還怎麼憋屈。壹些失地農民說：倒了貪官，來了新官，土地補償款繼續拖欠，彼此彼此。兩戶被原惡霸市委書記親自指揮非法強拆的居民反映：“惡霸書記蹲了大獄，卻沒有還我們公道，沒有補我們損失，有什麼意思？在老百姓眼裡，腐敗官員的垮台和更新，只不過是官位易主，與老百姓利害無關。”

　　因此，在自上而下的監督體制中，上級監督者不僅往往因缺乏信息和資源而不能有效履行職責，致使地方腐敗和違法侵權事件得不到有效控制，而且監督者本身就可能濫用監督權，以“監督”為名行變相腐敗之實。只要權力最終不是掌握在人民手中，那麼就沒有任何機制能保證權力不受到濫用。

　　五、代結論——通過地方自治實現官民雙贏

　　看來，地方民主自治仍然是解決中國問題的壹個繞不開的結。沒有地方自治，地方政府最終不對人民負責，各種貪污腐敗、搜刮民脂民膏、侵犯人民權利的行為就在所難免，即便受到查處也很難補救不受制約的公權力給社會帶來的創傷；有了地方自治，官員對人民負責、受人民信賴，即便發生不端行為也可及時受到制裁。事實上，人民很可能會原諒地方首長個別疏忽，只有家長式統治才要求“父母官”對發生在“家”里的所有事情負責。壹座大橋的坍塌造成了人員傷亡，地方“壹把手”是否應該“引咎辭職”呢？這座橋可能是他前任在任期內主持建造的“形象工程”，他上任後的作為很可能是極有限的；除了抓壹個“替罪羊”來平民憤之外，事後撤換領導也解決不了什麼實際問題。在這種情況下，當地選民的判斷很可能更近情理；自上而下的壓力型控制則只能通過壹些僵硬的客觀指標來判斷地方官員的政績，而不分青紅皂白的“壹票否決”制往往只是給官員帶來了個人難以控制的工作之外的壓力而已。

　　目前，由於中共中央政權與地方政權的利益衝突，中央政治地方官員的力度不可謂不大。事實上，建立在政績體制上的“壹票否決”等措施已經給地方官員個人產生了巨大壓力。壹旦進入地方官員的個人生活，就會發現很多人的日子其實也不好過，不少縣委書記把自己的生存環境比喻為“壓力鍋”。根據山東曲阜市委書記張術平的個人感受，這個環境的基本特徵就是“累、窮、軟、險”四個字：累——許多人都是高血壓、黑眼圈，壹天工作十幾個小時，睡眠嚴重不足；窮——縣財政普遍困難，縣級財政是失血財政，同時縣裡的開支卻在不斷加大；軟——管理手段軟，許多部門都實行“條條”管理，縣裡其實沒有多少實權；險——各種“壹票否決”責任制讓官員每天從早到晚提心弔膽，連睡覺都恨不得睜著壹隻眼，說不定什麼時候就會被追究責任。在河南省淮陽縣，年僅46歲的縣委書記陳新莊積勞成疾，突發心臟病猝死於辦公室。2005年2月2日，正值春節之前，甘肅省涇川縣原縣長鄭世厚打車趕到崆峒山下的水庫邊跳水自殺。鄭世厚工作表現壹貫很好，連續四年考核被評為優秀；涇川縣四大班子團結協作，工作配合也比較好。根據公安部門的偵查結論，鄭世厚因家庭瑣事導致情緒失控，自己溺水窒息死亡。[125]

　　作為官僚體系的底層，鄉政府的處境更是“對上頂不住，對下壓不住”。如果來自上面各部門的“土政策”和農民實際利益發生衝突，鄉政府就處於十分難堪的地位：如果大力執行上級部門的政策，有可能引發村民的上訪上告，輕則被批評，重則遭撤職，上面藉此平民憤；如果照顧農民利益，對上級政策執行不力，也有可能丟烏紗帽，因而兩頭為難。作為中國最低壹級行政官，鄉鎮壹把手確實很難。上級制定的壹些不切實際的高指標和頻繁的檢查評比不是逼出上訪上告，就是逼出各種弄虛作假的匯報數字。但如果沒有上級壓力，又很少能主動按照中央精神和本地實際情況而自覺有效工作。正如河南省委書記在壹次會上說的：“不給妳們壓任務、下指標，妳們就不動；給妳們壓任務、下指標，妳們又亂動。”[126]

　　由此可見，自上而下的中央集權體制已經顯現出根本局限性。這種體制雖然給地方官員造成巨大壓力，但是並沒有解決好中國社會的問題。壹方面，地方治理仍遭遇人事不定、人心不穩、財力不足等多重製約，公共事業無法持久發展；另壹方面，地方官員貪污腐敗、侵犯權利的行為依然十分普遍，老百姓的基本權利並沒有因為中央監督而得到有效保護。在中央集權體制下，地方政府負責執行大量的中央政策和法律，尤其是承擔著發展當地經濟的重任，經濟發展指標成為考核地方行政的主要根據，進而導致代價昂貴、不負責任、不顧壹切、惟利是圖的發展模式。事實上，中國正在形成的深層生存危機——生態惡化、環境污染、食品問題、安全事故——正是在不擇手段的“發展”過程中造成的，壹些鄉村已經因為“發展”成為不可居住的地方。雖然整個國家的GDP連年增長，但這究竟是不是我們所期待的生活模式？中國的百姓和官員是不是都可以生活得更自在壹點？畢竟，和“大躍進”時期不同的是，今天的中國並不面臨吃飯的危機；把當地的治安、教育、貧困救濟管好，對於大多數地方政府來說並不是壹件不可能的事情。[127]

　　因此，地方民主自治其實是官民實現雙贏的制度出路。壹方面，地方選舉保證地方官員真正對當地人民負責，反映、保護和促進當地人民的長遠利益，進而從根本上遏制公權力的濫用；另壹方面，和上級監督相比，地方選民往往更加“通情達理”，只要地方官員盡職盡力，就不會斤斤計較其控制範圍之外的事情，更不會用壹個僵硬的公式去衡量官員的“政績”。當然，在單壹制憲法框架下，地方政府仍有義務執行中央的法律，但是在地方自治的制度前提下，中央權力必須限制在壹定範圍之內，中央官員也不能隨便發號施令，更不能干預地方選舉。事實上，在缺乏地方自治的情況下，中央的工作也不好做。由於人力、資源和信息等方面的限制，面對那麼多地方、那麼多層級、數量如此龐大的地方官員，中央政府不僅難免監督不力，而且無法解決“上有政策、下有對策”的難題，許多用心良苦的政令確實走“不出中南海”。既然中央政令符合老百姓的利益和願望，但是在實施過程中遭遇地方政府抵制，不妨藉助老百姓的力量使中央政令得到落實。地方民主不僅不會削弱中央權威，反而有助於加大中央的監督和實施力度，從根本上改變“政令不出中南海”的局面，最終在全國人民心目中牢固樹立中央法律和政策的威信。

　　要實現地方自治，首先要落實人大選舉制度。[128]人大制度主要體現在兩個方面。第壹，地方人大的職能。雖然1982年憲法第2條明確規定了地方人大和全國人大壹樣作為代表“行使國家權力的機關”，地方人大選舉產生同級“壹府兩院”負責人，但是在自上而下的傳統制度影響下，人大職能並沒有得到充分發揮。迄今為止，在幾乎所有重要社會事件中，都很難看到人大代表的影子。絕大多數人大代表都是以兼職身份履行人大職責，因而即便有心履職也難免力不從心；個別代表甚至兼任兩地人大職位，“人大代表”完全成為榮譽和頭銜的象徵。[129]第二，人大代表的選舉。自上而下的組織控制不僅造成人大職能缺位，而且還抑制了自下而上的民主選舉機制，致使人大選舉有名無實，如此產生的人大當然也不能代表真正的地方民意。地方民主自治要求人大選舉必須按憲法和法律的規定進行，確保人大代表真正代表人民的利益和意志；在此基礎上，有必要推進人大代表的職業化，讓代表人民意願的人大在解決社會問題過程中發揮更大的作用。 當然要實現這些願景，就必須在中國建立民主憲政的體質，不然中國的國會就形同虛設。

　　總的來說，以地方選民為主體的民主自治是規則，中央監督是例外。為了保證中央法律得到執行，中央可以派遣專員督察各地執法情況，但是中央干預主要應該通過法律手段進行，而非直接干預地方政治、撤換地方官員；地方官員的違法亂紀應通過完善地方民主和法治加以解決，中央主要負責跨區域糾紛的協調和處理，並通過適當的司法審查機制裁判中央和地方的法律衝突。