《人民日報》1953年12月5日

【中央人民政府政務院 關於國家建設徵用土地辦法】

第二條 凡興建國防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設及其他經濟、文化建設等所需用之土地，均依本辦法徵用之。

第三條 國家建設徵用土地的基本原則是：既應根據國家建設的確實需要，保證國家建設所必需的土地，又應照顧當地人民的切身利益，必須對土地被徵用者的生產和生活有妥善的安置。凡屬有荒地、空地可資利用者，應儘量利用，而不徵用或少徵用人民的耕地良田。凡屬目前並不十分需要的工程，不應舉辦。凡雖屬需要，而對土地被徵用者一時無法安置，則應俟安置妥善後再行舉辦，或另行擇地舉辦。

》編者注

徵用土地的辦法共22條，這是土地尚未完全轉化為集體所有制以及全民所有制前的土地徵用政策，這時土地還歸於農民或者私人所有。土地所有權的問題比較複雜，下面簡單地歸納變遷的過程。

1949年制定的“中國人民政治協商會議共同綱領”的第三條里，對土地所有制中共做出承諾，“沒收官僚資本歸人民的國家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制，”①中共同意土地歸農民所有，農民是土地的主人。

同樣，1950年6月28日通過的“中華人民共和國土地改革法”，中共再次允諾土地歸農民所有，農民是土地的主人。《改革法》第一條規定，“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”。②

但是，1954年公布“中華人民共和國憲法草案”時，中共的調子發生了變化。《草案》的第六條規定，“礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬於全民所有。”雖然第八條再次重申，“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他財產所有權。”③但事實是，之後農民的土地所有權並沒有得到保護，而其他資源“都屬於全民所有”，暗示着土地所有制將要發生變化。

變化確實發生了。1954年開始的“社會主義改造”運動，要求農民加入農業生產合作社。之後農民失去了土地的所有權，農民所有的土地形式上改為“集體所有”。

再次制定憲法已經到了文革時期的1975年，這一年制定的《憲法》中刪去了“農民的土地所有權”。④ 1978年對1975年制定的《憲法》匆忙做了修改，在新制定的《憲法》中，沒有再提“農民的土地所有權”。

1982年制定的《憲法》對土地所有權給出新的定義，其中“國家所有”是相對“集體所有”而言，等同於中共常常使用的另外的一個說法——“全民所有”。《憲法》第十條中規定，“城市的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”⑤明確指出農民不再是土地的主人，農民住宅的用地（宅基地）以及自留地等也不再屬於農民。而“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用”，也就是任何時候國家都可以徵用農村的土地，將土地轉化為國家所有。這次對土地所有權的定義延續至今。

八十年代黨報上的一篇文章指出，“我國頒布的各項有關土地問題的重要法令和政策，主要是解決土地所有制問題。1955年、1956年分別頒布的《農業生產合作社示範章程》和《高級農業生產合作社示範章程》等，規定了將個體農民土地所有制逐步轉為勞動群眾集體所有制的辦法和途徑，從而確立了我國社會主義土地公有制。1962年《農村人民公社工作條例修正草案》，進一步規定了集體所有制中‘三級所有，隊為基礎’的土地所有權和使用權的界限。在1978年的憲法中，又進一步肯定了我國全民所有制和集體所有制並存的兩種公有制。1953年頒布和1957年修改的《國家建設徵用土地辦法》，對國家徵用集體或個人所有土地的辦法作了規定。但在確定國有土地利用範圍的界限及劃撥辦法方面，在維護全民和集體的兩種土地所有制互不被侵犯方面，缺乏具體的政策規定和法律依據。”⑥文章中承認兩種所有制的界限不清楚，那麼為什麼需要兩種所有制呢，既然是同屬“一個中國”？很多人可能會有這個疑問，這裡試圖解答。

文中提到的“公有制”是相對於“私有制”而言，因為毛澤東要消滅私有制，不得不搞出“集體所有制”和“全民所有制”，這二種中共宣稱的社會主義制度下不同形式的“公有制”。一般講，中共認為需要掌控的部分，這一部分就歸在“全民所有制”里，像國企，以及國企的員工。掌控的同時必須為掌控的部分負責，而有些部分中共不打算承擔責任，則歸在“集體所有制”中，像城市裡為了解決就業自辦的工廠，以及廣大的農民。最能說明問題的是醫療保險制度，國企職工的醫療保險不同於農民的醫療保險，因為中共不想為農民負擔醫療費用，農民就被歸納到“集體所有制”裡面。

雖然國家承認，“城市的土地屬於國家所有”，意思是城市中建築的房屋是屬於“全民所有”，而“農村和城市郊區的土地”上建築的房屋則是“集體所有”。“集體所有”也可以轉化為“全民所有”，如果國家需要的話。但是“全民所有”或者“集體所有”的土地只屬於字面上的意義，不論是“全民”中的一分子或者“集體”中的一分子，並不意味每個人都有一份權利。按照現在流行的說法，這屬於“模擬技術”，超過“虛擬現實”（Virtual Reality），可以說是“美麗虛擬現實”(Beautiful Virtual Reality)。中共使用“全民所有”、“集體所有”的名字，有意模擬出美好的虛幻環境，讓聽到或者讀到它的人沉浸到該環境中，以為自己就是土地的主人。

八十年代推出的“家庭聯產承包責任制”，這是國家將土地出租給農民，農民承包進行農業生產的新形式，在報刊中仍舊稱土地為“集體所有”。對此，黨報做了如下的解釋，“土地是農業最基本的生產資料，也是農民賴以生存的基本條件。土地承包製度健全了，聯產承包責任制就有了牢固基礎。健全土地承包製度，首先要穩定土地的使用權，土地承包期一般應在十五年以上，生產周期長的和開發性項目，承包期可以更長一些。”⑦意思是農民在承包期間有“使用權”，但不是土地的“所有權”，即使農民是“集體所有制”的一員。

2002年制定的“農村土地承包法”規定，“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批准可以延長。”⑧

不論承包期設定為多少年或者可以延長多少年，並沒有改變農民不再是土地的主人的事實。擁有自己的土地是千百年來農民的夢想，中國共產黨在成立之初就意識到這一點，天平天國提出《天朝田畝制度》，中共認為“它反映了於百年來農民要求得到土地的強烈願望，對於發動和鼓舞廣大衣民起來參加反封建鬥爭起了積極的作用。”⑨在奪取政權前，中共在1947年10月頒布了“中國土地法大綱（草案）”，《草案》允諾“鄉村中一切地主的土地及公地，由鄉村農會接收，連同鄉村中其他一切土地，按鄉村全部人口，不分男女老幼，統一平均分配，在土地數量上抽多補少，質抵上抽肥補瘦， 使全鄉村人民均獲得同等的土地，並歸各人所有。”⑩中共之所以能夠取得政權，是因為獲得了廣大農民的支持，因為農民相信了中共的宣傳。

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①《人民日報》1949年9月30日“中國人民政治協商會議共同綱領（一九四九年九月二十九日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過）”

②《人民日報》1950年6月30日“中華人民共和國土地改革法（一九五〇年六月二十八日中央人民政府委員會第八次會議通過）”

③《人民日報》1954年6月15日“中華人民共和國憲法草案”

④《人民日報》1975年1月20日“中華人民共和國憲法”

⑤《人民日報》1982年12月5日“中華人民共和國憲法 一九八二年十二月四日中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議通過”

⑥《人民日報》1981年4月24日“土地與法制”

⑦《人民日報》1984年1月20日“<中國農民報>發表社論 完善聯產承包製的兩個重要環節”

⑧《人民日報》2002年8月30日“中華人民共和國農村土地承包法（2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過）”

⑨中共中央黨史研究室編《中國共產黨歷史 第一卷（1921-1949）上冊》“第一章 鴉片戰爭後的中國社會和國際環境”中“二、土地制度改革運動的發展和整黨運動”一節的“<中國土地法大綱>的制定和實施”一條

⑩中共中央黨史研究室編《中國共產黨歷史 第一卷（1921-1949）下冊》“第二十章 中國革命戰爭的歷史轉折”中“一、鴉片戰爭與近代中國社會的演變”一節的“近代中國人民革命鬥爭的興起”一條