台灣當局的兩岸政策，在蔣經國時代，除1988年11月2日開放台灣地區民眾赴大陸探親外，堅持三不政策：不妥協、不接觸、不談判。

　　 1990年5月，李登輝就任總統，在其就職演說中打破蔣經國的三不政策，宣示“如果中共當局能體認世界大勢之所趨及全體中國人的普遍期盼，推行民主政治及自由經濟制度，放棄在台灣海峽使用武力，不阻撓我們在一個中國前提下開展對外關係，則我們願以對等地位，建立雙方溝通管道，全面開放學術、文化、經貿與科技的交流”。

　　 1990年10月，李登輝於總統府成立自己為主任的“國家統一委員會” ；1991年1月，成立行政院大陸委員會；2月，成立財團法人海峽交流基金會（簡稱為海基會）。至此，李登輝打開兩岸交流和國家統一的大門。

　　 1991年2月23日，李登輝主持“國家統一委員會”，制訂《國家統一綱領》， “國家統一綱領”提出“一個中國、兩個對等政治實體”的架構，來定位兩岸關係，其主要內涵包括：(一 ) 中華民國的存在乃是不容否認的事實。 ( 二 ) “一個中國”是指歷史上、地理上、文化上、血緣上的中國。 (三 ) 兩 岸的分裂分治只是中國歷史上暫時的、過渡時期的現象，經由兩岸共同的努力，中國必然會再度走上統一的道路。(四 ) 為兩岸的政治談判預留空間。

　　《國家統一綱領》，提出"民主、自由、均富的中國"的統一目標；主張中國的統一，“在理性、和平、對等、互惠的原則下，分階段逐步達成"；建議"在國家統一的目標下，為增進兩岸人民福祉：大陸地區應積極推動經濟改革，逐步開放輿論，實行民主法治；台灣地區則應加速憲政改革，推動國家建設，建立均富社會"。

　　李登輝領導的國民黨政府，提出《國家統一綱領》，獲得台灣社會的普遍認同，但為大陸當局拒絕。大陸當局堅持一國兩制的基本方針，堅持一個中國，但在國際上代表中國的，只能是中華人民共和國，國家實現統一後，台灣可作為特別行政區，中央政府要給台灣留出名額；拒絕兩岸對等實體地位，拒絕“民主、自由、均富的中國”的統一目標。

　　台灣政治精英，考量的，是台灣的安全和台灣的利益。以此為訴求，大陸民主化，是台灣安全和發展的最大保證,對台灣的安全和利益，居首要地位，民主和平論，就是當下國際社會的主流價值觀之一；居於第二位重要地位的，就是兩岸統一。兩岸民主統一，對台灣社會，意味着安全和市場，利益最大化。因此，大陸民主化和兩岸統一是台灣社會不二的選擇。無論是李登輝，陳水扁，國民黨，民進黨，不管他們在野時說什麼、主張什麼，一旦執政，承擔台灣的政治責任，就沒有脫離辦法脫離這條事關台灣安全和發展的主線。

　　 1992年，兩岸談判時，李登輝提出台灣是中國的一部份，大陸也是中國的一部份，台灣當局與大陸當局是對等的政治實體，以對等的“一國兩府”回應大陸堅持的“一國兩制”，並要求大陸當局澄清“一個中國”的政治含義。大陸方面一方面是拒絕談判澄清“一個中國”的政治含義，另一方面則將要求對等的“一國兩府” 打成“台獨”。

　　 台灣是中國的一部份，大陸也是中國的一部份，對等條件下的"一國兩府"，既堅持“一個中國”，又為統一留足可操作空間。只要雙方都不自稱自己是什表中國的中央政府，組織或選舉出一個的中央政府，統一水到渠成，“一國兩制”就此實現。

　　 此後，李登輝又提出“特殊國與國關係”的邦聯構想，並率先於在台灣舉行領導人直選。卻引來第一次導彈危機。台灣的政治精英終於體會到大陸政權對民主和統一的恐懼。認識到在可以預見的將來，民主統一的目標不可能實現。