耳印記撥款（Earmark）

作者： 方鯤鵬

說客遊說國會議員的目標主要有兩大類型，一種是影響國家政策的制定，另一種是為委託人爭取“耳印記撥款”。所以，要了解美國的遊說政治，對什麼是“耳印記撥款”，不能一無所知。

“耳印記撥款”的英文名稱是Earmark，即耳朵上的印記。原意為在豬、牛等家畜耳朵上打個記號，便於識別家畜的主人是哪家。這個詞被政客們引入政府的預算中後，成了插入特殊條款，為某項開支爭取聯邦撥款的專用術語。從內容來看，“耳印記撥款”像是“指定項目撥款”，但程序上又不盡然，因為這個指定項目（耳印記項目）沒有經過法定程序的論證，而是議員在編寫正規預算項目時添加的私貨，專門撥給指定的公司或機構。國會只審核正規預算項目，如果通過了，則帶了“耳印記”的撥款條款也一併通過。採用“耳印記撥款”這個詞，雖然沒有“指定項目撥款”聽上去正規，但同該撥款的走後門和非規範性質合拍。

比如說，鐵道部申請一個1千萬美元的鐵路項目預算，結果國會撥給1千1百萬，名稱仍為鐵路工程預算案，但這多出的1百萬是指定給五花八門不需要經過工程招標的耳印記項目。鐵道部只求能拿到申請的預算，不會也無權來管撥款案中的其他閒事。而這些附加的項目可以與鐵路工程八杆子都打不着，即便是撥給減肥中心也無礙。

議員如果能為自己的選區爭取到耳印記撥款辦些公益事，比如說修築一條公路，一方面有助於連任，另一方面可以要求承包修路的公司為其提供選舉捐助。而根據統計資料，耳印記撥款現在幾乎總是與政治獻金綁在一起，因此這種撥款方式，是用納稅人的錢給提出耳印記撥款的議員和獲得承包項目的公司雙雙發紅包。眾議員的任期是兩年，有時建一條路分好幾個階段，好幾個任期都完不了工，這樣每次議員競選連任時都能巧妙地提醒選民，如果選了別人，下一期的耳印記撥款就可能沒了，公路將半途而廢。

耳印記項目繞過工程招標程序，議員高興給誰就給誰；耳印記撥款繞過正規審批程序，只要獲得相應的撥款委員會或其子委員會的同意，就可加進主項目的撥款。不難理解每個議員都儘量要為自己多爭取些耳印記撥款，但也不可能每一個人的要求都得到滿足，給多給少、給誰不給誰的決定權，操之在議院的政黨領袖和勢力盤根錯節的元老議員手中。也因此，耳印記撥款成為政黨領袖拉攏、控制本黨議員的一種極為重要手段。在國會耳印記撥款的瓜分戰中，充滿了兩黨之間、兩黨內部間的密室交易和實力較量，是叢林規則的高級表現形式。

雖然耳印記撥款方式在美國很早就出現，但一直到上世紀80年代，每年只有非常少量的個案，也沒有同政治捐款摻和在一起。隨着90年代初開始的腐敗體制化、合法化潮流，耳印記撥款急劇增長。華盛頓有個民間組織稱為“公民反對政府浪費”（Citizens Against Government Waste），每年發布一次耳印記撥款的統計報告，從中可以發現2006年是耳印記撥款最高的年份，共有9,963個耳印記撥款，計290億美元；而該年聯邦政府的總預算為22,330億美元，即耳印記撥款占了1.3%。耳印記撥款項目最多的一年是2005年，有13,997個，那年的耳印記撥款支出額是273億美元。

我對統計數字常情有獨鍾，因為可以看出很多問題。2005年耳印記撥款項目達13,997個，至少給我這幾點深刻印象：（1）參眾兩院總共535位議員，即每個議員平均分攤了26.2個耳印記撥款。而這只是被批准數，如果加入提出耳印記撥款要求但未獲批準的，那就更多了。難怪事關國家和人民福祉的重大法案常常被高高掛起，拖延多年而不能議決，因為議員們忙不過來了。（2）耳印記撥款的密室交易走後門性質，可以毋庸置疑了。試問走正常審批程序，國會有可能討論處理如此海量的撥款案？（3）議員居然可以根據說客提供的資料決定工程的必要性和造價，這個太可怕了。媒體已披露了大量耳印記項目匪夷所思的浪費，造出了無人過的橋，無車跑的路。有理由相信，有些耳印記工程目的只是為了中飽私囊，於民於國毫無用處。（4）美國批評計劃經濟，一向以自由競爭、市場經濟為傲，可是耳印記撥款不但具有計劃經濟撥款方式的一切弊病，而且還有過之而無不及。（5）耳印記撥款直到上世紀90年代初才引起人們注意，在這之前只有在特殊情況下產生，根本沒有成為一個問題。即便由於其數量之多而第一次成為爭議話題的1991年，耳印記撥款從現在來看也只有區區546個。法律仍然是原來的法律，可短短10來年，議員們私相授受的耳印記撥款竟然像吃了生長素，發瘋似地成長，權力互相制衡的機制到哪去了？我想，如果採用耳印記項目的數據，作為測量合法腐敗的晴雨表，應該差不離。說是體制規範化腐敗，議員集體性腐敗也不為過。（6）歷史證明，耳印記撥款並非是一種必不可少的分配資源方式。在沒有耳印記撥款的年代，美國高效率造出了傲視天下的公路網、鐵路網和眾多的現代橋梁。如今耳印記撥款盛行的年代，常是不大的修橋修路工程幾年也完不了工，而且修橋修路的作息時間與一般公司的上下班時間同步，把交通整得苦不堪言。

由於美國陷入經濟危機，近幾年預算吃緊，耳印記撥款有所減少，最新兩年的資料是：2009年10,160個耳印記項目，196億美元；2010年9,129個耳印記項目，165億美元。

不能說所有的耳印記撥款都是錢非所用，但是這種撥款方式的弊端顯而易見，就是兩黨的領袖也承認耳印記撥款是議員們在濫用權力、是培養腐敗的溫床、是會上癮的毒品。近年來每到總統選舉時，兩黨候選人都會在耳印記撥款問題上指責對方，高喊要改革、要廢除耳印記撥款的口號，但選舉過後就不再提及，這已經成為華盛頓兩黨政治的生態。對於法律漏洞造成的合法腐敗，政客們在民眾抱怨下常常把改革口號喊得震天響，發誓要制定補漏洞的法律，可實際上漏洞十幾年甚至幾十年暢通無阻是常有的事。

一個公司想要獲得耳印記撥款，通常有這麼些步驟：

（1）同一個與國會各撥款委員會及其子委員會關係密切的遊說公司簽訂合同，雇一個（或幾個，如果項目比較大）說客。或者乾脆些，高薪聘用議員的太太、兒子、女兒等直系親屬為說客。

（2）每一個耳印記撥款都要有議員幫助提出，稱為耳印記撥款提案的贊助議員。如果委託人還沒有這樣的議員，說客需要幫助物色一個。接下來是向潛在的贊助議員遊說，一般是先從議員的助手開始。

（3）談成條件後（比如提供多少選舉捐款，形同回扣），說客就開始代贊助議員起草耳印記撥款提案和設計如何插入到主體議案。這樣一則避免議員增加工作量後心生嫌棄；二則自己編寫便於掌控，如果由議員的助手操筆而不合客戶心意，再要求改豈非麻煩。事實上，說客很多原來就是圈內人士，起草提案，修改主議案以便插入特殊條款等等，本是熟門熟路，效率很高，不少說客甚至在開始遊說的階段就帶上了起草好的提案。

（4）有了贊助議員和提案後，不等於耳印記撥款就可到手了。說客還要分析撥款委員會裡誰會支持誰會反對。潛在的支持者當然需要拉攏固票，包括你支持我的耳印記，我支持你的耳印記，大家拿納稅人的錢慷慨做交易。對反對者也要做工作，大的遊說公司往往擁有分別與兩黨淵源深厚的說客，如果反對力量大到關繫到提案的存亡，必要時還要派出與反對者同一黨派的說客幫助化解，甚至也需要提供選舉捐款。

（5）提案獲委員會批准，寫進撥款法案。

（6）獲得耳印記撥款的公司兌現選舉捐款承諾。絕對不能過河拆橋，這是江湖規矩。而且許多情形下，撥款是分階段的，很容易喊停。

總之，耳印記撥款在美國的政壇遊戲中扮演着重要角色，是一門大學問。這裡只是以通俗易懂的方式整理出一個簡單的介紹。

附：解惑選舉捐款

“選舉捐款”常會使人望詞生義，以為只能用於選舉，《今日美國》在2005年12月21日有一篇報道，讀了可以長見識。報道的標題是《選舉捐款支付迪萊的豪華生活》。在這篇報道刊出前不久，湯姆•迪萊（Tom DeLay）因涉嫌洗錢，辭去了眾院多數黨領袖一職。現摘譯如下：

湯姆•迪萊是個選舉籌款的皇帝，而他的生活也像皇帝一樣奢侈，經常光顧有懸崖峭壁風景如畫的加勒比海度假勝地、供職業選手打錦標賽的一流高爾夫球場地、四星級的酒店。

這位前眾院多數黨領袖造訪的許多奢華場所，是絕大多數美國人從不曾見到過的，而且他經常乘坐由說客安排的私人飛機前往。美聯社查閱了選舉捐款開支後得出這樣的統計數：過去6年，迪萊至少享受了48次度假勝地和高爾夫球俱樂部、100次私營大企業的飛機、200晚的世界級旅館、500次高檔酒店餐飲，所有這些費用全由選舉捐款買單。

迪萊偏愛向大型私營企業租用飛機，以躲避民航機內的嘈雜聲和討厭的機場安檢。大企業要巴結迪萊，總是有求必應，事後迪萊就讓選舉捐款來報銷租用飛機的賬單。

波多黎各“棕櫚海度假村”的法國餐館老闆丹尼爾·瓦西說，迪萊過去三年都會來他的餐館用餐，最近一次是在今年4月，同包括度假村老闆在內的大約20個人一起餐飲。這個度假村裡有賭場，可騎馬，提供潛水設備，能深海釣魚，還有私人擁有的海灘。