本文為清華大學經濟管理學院副院長白重恩教授在中國財政學會2017年年會上的演講，白重恩在現場受啟發臨時改的演講主題。

我們為什麼會有現在的財政政策？它的起點到底是什麼？這樣的財政政策帶來的問題是什麼？

我想給大家引進一個我自己杜撰的概念，叫新二元陷阱。這個新二元陷阱是什麼？事件甲會導致事件乙，事件乙會導致事件丙，丙再到丁，丁又導致甲，甲乙丙丁形成這樣一個循環。我下面給大家介紹一下我認為的甲乙丙丁這四個事到底是什麼？為什麼它們會有一個互相增強的邏輯關係？為什麼它們可能形成一個陷阱？其中財政在起什麼樣的作用。

中國經濟面臨經濟下行的壓力，尤其是2008年底國際金融危機對我們造成了很大的衝擊。面臨經濟下行壓力，首先一個很自然的反應就是做財政刺激。而做財政刺激最得心應手的手段就是做財政主導的投資，就是政府驅動的投資。甲是受到了經濟下行的壓力，乙是做財政刺激性的投資。

這樣的投資產生什麼樣的後果？如果說經濟中有大量的失業，刺激投資可產生非常正面的效果。投資要使用資源，比如投資用來去修橋、修路、修港口和建機場，這些除了要用資本以外，還要用勞動力，所以這些投資會創造大量的就業，來幫助解決失業問題。2009年4萬億開始的時候，中國基本上是充分就業。失業率很低，現在的調查失業率是4%多，基本上沒有結構性的失業。在這種情況下，刺激投資產生的效果就是使得要素價格變得很高。除了資金成本比較高以外，還有一個很重要的後果就是勞動力的成本增長得很快。

有人說勞動力成本增長得快不是由於投資造成的，是由於勞動供給減少造成的，因為中國適齡勞動人口確實每年以300萬到500萬的速度在下降。勞動力供給增加的速度確實在減慢，這確實會導致勞動成本的上升。

但我們做了一些研究發現，勞動力成本上升這麼快是和刺激性投資有關的。首先，勞動力成本上升是不是過快有一個衡量方法。看每單元的GDP所要花的勞動成本。把中國和美國的單位GDP的勞動成本做一個對比，看過去幾年是怎麼變的。2008年到現在這個比值在持續上升。也就是說，中國每生產一單位產出所用的勞動成本相對於美國生產一個單位產出所用的勞動成本在不斷的增加。在國際競爭中，中國的競爭優勢至少是勞動力成本上的競爭優勢在不斷喪失。有人說這是自然的，但是其實不是自然的，勞動力成本肯定會增加，問題是增加的速度有多快。如果勞動力成本增加的速度遠遠快於勞動生產力增長的速度，那麼就會帶來問題。

是否是由於投資造成的呢？看看投資創造了什麼樣的就業。中國政府引導的投資主要是投在基礎設施建設上。基礎設施建設主要創造的就業是低端勞動力的就業。這些年不同教育水平勞動力的工資增長的速度，在2008年之前，教育水平越高的人工資增長速度越快，2008年之後完全調過來了，從2009年開始，教育程度越低的人，工資增長的速度越快。這是我們根據城鎮居民的調查數據得出來的結果。我們還做了很多其他的分析，總的結論就是，中國勞動力成本增加得快，不僅僅是由於勞動力供給減少造成的，主要是由於政府的刺激性投資造成的。

當要素成本上升的時候，市場中沒有政府背景的企業的運營就很困難。所以經常聽到企業抱怨成本增加得快，成本過高。所以現在供給側改革的五項任務之一就是降成本。這個降成本的背景就是成本增加。成本增加的原因是什麼？剛才我給出了一個解釋。

當企業面臨成本增加得很快的時候，企業投資的盈利周期就有了負面影響，所以企業投資的積極性就減弱了。尤其是2016年和今年，我們發現民間投資增長的速度遠遠落後於總投資的平均增長速度，而總投資的平均增長速度又遠遠落後於基礎設施投資的增長速度。2017年前兩個月投資增速平均大概是10%左右，但是基建的投資增長速度跟去年相比是27%，民間投資增長的速度大概是5%多。去年基礎設施投資增長的速度是18%左右，總投資的增長速度是9%左右。總的來說，政府主導的投資占的比重是越來越大，民間投資占的比重越來越小。其中一個原因，我認為就是因為政府引導的投資增加了要素的成本，使得民間投資的空間壓縮了。在經濟學中這叫擠出效應。

擠出效應除了在資本渠道的擠出效應，在勞動力渠道也有擠出效應。造成的後果是什麼？那就要看民間的投資效率和政府驅動投資的效率的比較是什麼樣的。很難得到特別好的數據來證明政府投資的效率低，但是我簡單的做了一個研究。我們到萬得數據庫中把所有發債的企業都找出來，把其中政府融資平台再挑出來，我們可以大致判斷一個企業是不是融資平台。我們把發債券的融資平台都找出來，因為這些發債券的企業必須要公布它的資產負債表，所以就有了這些企業的資產負債表，算一下政府融資平台的企業的投資回報率大概是多少，大家猜猜看，2016年平均的資本回報率是1.5%。這是一個非常低的資本回報率，它們要在銀行借錢，最優惠的利率遠遠高於1.5%。所以這些融資平台的投資效率，至少從資本回報的角度來說是非常低的。

再看其他指標，我們看各省全要素生產率的增長跟什麼因素有關。我們又發現，全要素生產率的增長和投資增長的速度是負相關的。本來投入越快效率改善的速度越快，所以有大量投資的效率是低於市場驅動投資的效率的。財政刺激使得政府驅動的投資占的比重越來越大，擠出了民營的投資，導致了效率降低。如果效率降低了，又進一步形成經濟下行的壓力。

所以從經濟下行的壓力，到政府驅動的投資，到擠出投資，到效率下降，到進一步的經濟增長下行壓力，形成這樣一個循環。這是我擔心中國經濟要落入的一個陷阱。

這裡面財政起到的作用，就是政府驅動的投資占的比重越來越大，可能不一定在預算中顯示出來，可能在再融資平台的債務中顯示出來。但是不管怎麼樣，跟政府的刺激是有關的。

怎麼走出這個陷阱？

大家都提出了很多好的方案，能不能減少一些財政刺激性的投資，用騰出來的資源來幫企業減輕負擔，這我完全同意。當然怎麼減，可以有很多具體的方案，但是這是一個大的方向。財政政策仍然是積極的財政政策，但是積極的財政政策不是體現於政府過多的投資，而是政府用資源來降低企業的負擔。政府的很多投資也就是融資平台，通過借債的方式來做。如果對它不控制，即使在預算內控制了，它的投資仍然會膨脹，所以對融資平台的債務進行控制是非常重要的一件事。

還有人說，如果政府不去修公路、港口了這些投資了，能不能轉向投別的，比如說加強產業政策，加強對企業的扶持。產業政策面臨什麼樣的問題？產業政策的效果眾說紛紜，重要的是用數據說話。在這裡我想給大家介紹兩個成功的要素，一個哈佛大學教授和幾個學者一起用中國工業企業的數據來分析產業政策對於企業效率產生的影響。因為他們受到數據的限制，只看四個方面的產業政策（稅收優惠、政府直接補貼、政府補貼投資和關稅保護）對企業的效率產生什麼樣的影響。他們發現，只有當產業政策是促進競爭的時候才對企業的效率有正面的作用。

怎麼衡量產業政策是不是促進競爭？看產業政策（如上面的四個優惠）是不是普惠於行業中所有的企業。如果普惠的程度越高就是促進競爭的。他們發現這種普惠的行業政策是對效率有正面的作用。到底有多少是普惠的呢？我們做了進一步的研究，仍然是幾個方面，稅收優惠、政府補貼，會傾斜到特定的情況。我們發現他們做的東西，只有產業政策是普惠的才能促進效率的改善。而我們的研究發現，產業政策又不是普惠的。到底中國產業政策的總體效果怎樣呢？進一步分析政府在產業政策上花這麼多錢去減稅和補貼，產生了什麼效果呢？至少工業企業的數據告訴我們，對效率沒有產生正面的影響。這些錢花到這些特惠的產業政策，不如用來減輕企業普遍的負擔。

給定剛才可能出現的惡性循環，要好好想一想採取什麼樣的財政政策。用刺激性投資拉動需求的政策會帶來越來越多的問題。我們需要給企業減負，需要重新思考產業政策來怎麼設計，需要重新思考政府的各項支出怎麼能夠更好的來幫助企業具有更強的競爭力。