地方土地財政依賴症是怎樣上癮的

人民日報最近痛批土地財政，值得人們反思。有預測說，由於土地供應量約為過去兩年的總和，今年全國土地出讓金有望突破2萬億元。數據顯示，近10年來，各地土地出讓金收入迅速增長，在地方財政收入中比重不斷提升。資料顯示，2001年—2003年，全國土地出讓金達9100多億元，約相當於同期全國地方財政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達到1.5萬億元，相當於同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市，土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%，有些甚至占80%以上。

雖然大家對於土地財政很生氣，但是，現在的確沒有更好的辦法來解決日益增加的財政開支，特別是地方政府在危機發生後，需要擴大投資和增加社會福利支出，使得地方財政更為緊張。事實上，最近一些年，地方債務劇增，如果沒有土地財政作為支撐，各地政府大量破產的可能性非常大。但是，如果僅僅依賴土地財政，不僅增加了房地產的稅收和費用，更推高了房價，致使房地產市場處於非常危險的走鋼絲處境。因此，這是一個兩難。

要想解決這個難題，首先要解決另外三個難題：一個是地方財政的來源；一個是18億畝耕地紅線；一個是如何滿足房地產市場嚴重的供需不平衡。這三個難題哪一個都是刺頭，都難以驟然解決。

地方政府財政的土地依賴症問題，在很大程度上就是短期難以克服的難題。如果不靠土地，有沒有更好的辦法來解決全國地方政府的財政問題呢？目前來看顯然很難找到，如果加稅，這是增加老百姓的負擔。如果裁員，現在就業形勢很嚴峻，國家公務員每年都在擴招，很多人把公務員看成唯一的途徑，這些都是需要解決的難題。每年公務員考試都在刷新歷史記錄，招一個人國家一年就得多付出一個人的工資和福利，這些都是困擾財政的難題。

有人提出這樣改那樣改，但現實中很難實現，不管怎麼改都必須先要增加財政收入，有些辦法增加財政收入會激化矛盾，影響面更大，這就是為什麼在現實中為何地方政府齊刷刷地選擇了土地財政和多征房地產的稅。很多人不理解為什麼就我們的財政缺口那麼大，一方面是公務員人多，吃財政飯的太多，現在的官民比越來越失調，不管是26個人養一個人還是198個人養一個人，這比西漢時期1∶7945的比率高得太多了。另一方面，中國經濟增速很快，很多投資是政府主導型的，政府主導就得要錢，現在不是以前，不能直接向銀行要錢了，那就得擴大稅源。多徵稅難免激化矛盾，於是，土地財政應運而生。

地方對於土地的依賴，不僅僅在於對於土地財政直接性收入上，而且，土地作為抵押形式的獲取金融貸款，更是直接關繫到地方經濟的命運。地方政府手中的土地和政府信用是金融機構看好的優質抵押品，從我們日常生活的常識來看，銀行對於不動產的偏信，是有目共睹的。因為如果抵押品是工業產品，貶值的可能性很大，其他的抵押品，都沒有土地這樣足值，甚至升值。近年來，特別是在城市基礎設施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長較快。據銀監會統計，截至2009年末，地方政府融資平台貸款餘額為7.38萬億元，而賣地收入是還貸的主要來源。這就說明，當地方發展遇到虧空的時候，賣地生財以及此後的收稅和收費，便成為補窟窿的主要來源。

儘管人們不停地批評土地財政的惡劣，但是，不能否認，土地財政對於一個地方的發展起到過顯著的效用。東南沿海地區最早實施的土地財政，這些地方經濟發展就迅速，而內地很多地方受到嚴格的限制，這些地方沒有資本，發展起來就很慢。所以，如果現在停止土地財政，對於中西部地區來說，是非常不公正的，發達地區是靠着這種模式發展起來的，而不允許其他地方這麼發展，對於地域來說，是非常不公正的。隨便說一樣，西方國家從農民社會向市民社會過渡的歷史，實質上也是土地發揮最大效益的歷史，這是一種過渡現象，不僅僅是中國獨特的病症。

事實上，土地財政的背景歷史就是分稅制，嚴重削弱了地方發展經濟的能力，因此，地方被迫從稅收之外找稅源，這個稅源大家不約而同的找到了土地，只不過有的早一點意識到土地的巨大價值，城市發展就快一些而已。統計數據顯示，自1994年實施分稅制後，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從1993年的78%下降到2004年的42.7%；但另一方面，地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應變化，一直在70%上下波動。這說明，地方不足的部分，以土地價值發現和攫取為代價，予以補充。於是，土地成本推高房價（房價作為最終產品，肯定會被各種各樣的費稅成本推高）就成了自然而然的事情。

當然，雖然地方發展找到了土地財政的道路，促進了各地的迅速發展，但是不得不承認，這種模式是一種迫不得已的發展模式，如果中央和地方事權和財權不作調整，整天抨擊地方土地財政依賴症，是沒有意義的。因為地方沒有資金髮展，這可能導致很多地方經濟停滯。另外，地方發展也不能再靠着低價強征平民的土地和房屋，高價賣出的模式進行的。