中国社会科学院最近主持的全国社会状况综合调查结果显示，在各级政府中，中国民众对中央政府的信任度最高。有人据此主张中国应将更多的政府权力收归中央政府，以减少地方政府过度行使甚至滥用权力的情况。

　　本次调查是否科学以及得出的结论是否可靠，均不属本文的讨论范围。但将更多的权力集中到中央政府的做法，能否有效地约束地方政府，从而改善民众与政府之间的关系，这着实让人难以乐观。而笔者对这一做法本身的合理性也深表怀疑。

地方政府与全国性问题

　　中央政府本来就应该专注于处理那些在本质上属于全国性的事务，其他的问题则应在地方层面上得到解决。中国是一个幅员辽阔和人口众多的国家，中央政府几乎不可能拥有足够的信息或掌握足够的知识，根据各地不同的实际情况制定具有针对性的政策。中央政府进一步集权的做法，完全背离了市场经济条件下社会决策中心日益分散化的趋势。

　　将更多的权力集中于中央，也无法保证中央政府能够对地方政府进行有效的监督和制约。因为中央政府不可能拥有足够的资源和技术手段，对所有的地方政府进行全面周密的监督。实际情况已经表明，尽管中央政府一直忙得不可开交地四处“灭火”，却无法扭转“地方性事故”层出不穷的势头。

　　更根本性的问题是，在现行的体制下，中央政府并不具备独立于地方政府的权力合法性。尽管在目前的单一制国家形式下，地方政府都应服从中央政府，中央政府也可决定地方政府的人员构成，但地方政府的支持显然是中央政府最重要的权力基础。这必然使中央政府对地方政府日渐普遍的滥权行为或有意、或无奈地予以容忍。

　　实际上，将中国的各种体制弊病完全归因于地方政府的行为失当，本身并不公平。毕竟，在诸如教育、医疗、住房以及生产安全等民众最关心的领域出现的问题，基本上都是全国性的问题。

权力过于集中缺乏有效制衡

　　地方政府之所以受到更多的责难，很可能是因为地方政府，特别是基层政府必须直接针对民众执行政策，而民众往往对身边的“罪恶”感受更为强烈。上级政府一般具有更大的“纠正政策偏差”的权限，从而更可能为人们提高一些偶然性的救济。另外，政府的层级越高，在掌控舆论方面就越有优势。这些因素都可能使民众对各级政府形成不同的看法。

在任何社会，具有强制性的政府权力都是对个人自由和权利的最主要限制。这种限制在一定程度上极为必要，因为它是保障个人自由和权利所必需的。但另一方面，政府权力一旦被滥用，则必然成为对个人权利最危险的威胁。

　　为了保障个人自由和权利，必须对政府权力进行严格的限定和制约。民众的权利之所以频频受到侵害，就是因为政府的权力过于集中和庞大，并且缺乏必要的制衡。在中国，中央政府和各级地方政府其实都是一个单一的垄断性权力体系的组成部分，权力在这一体系之内的任何比例的分配，都无法改变普通民众对过度行使的政府权力无能为力的现状。

　　要使民众的权利免受侵害，就必须使他们拥有防御侵害的手段。在中国，当务之急是让民众普遍参与政治进程，分享政治权力。那些要求将更多权力收归中央政府的建议，实际上等于说，为了清除权力过于集中造成的弊病，必须将政府权力进一步集中起来。

　　政府及其拥有的权力，只是一个国家的民众用以保护自己以及实现某些共同目标的机制和手段。更高级别的政府或更庞大的政府权力，并不意味着更强的合法性或更大的道德优势。

　　中国历史以及世界历史提供的经验和教训，多得足以使人们看清中国各种政治和社会问题的症结所在，同时也为这些问题的解决指明了大致的方向。但是，如果维持政治权力高度垄断的现状，仍是今后中国政治改革压倒一切的前提，并因此不惜将广大民众继续置于软弱无力的境地，那么，中国民众作为政治羔羊任人驱赶的命运便不可能得到改变。

·作者任教于中国华东政法大学