中國社會科學院最近主持的全國社會狀況綜合調查結果顯示，在各級政府中，中國民眾對中央政府的信任度最高。有人據此主張中國應將更多的政府權力收歸中央政府，以減少地方政府過度行使甚至濫用權力的情況。

　　本次調查是否科學以及得出的結論是否可靠，均不屬本文的討論範圍。但將更多的權力集中到中央政府的做法，能否有效地約束地方政府，從而改善民眾與政府之間的關係，這着實讓人難以樂觀。而筆者對這一做法本身的合理性也深表懷疑。

地方政府與全國性問題

　　中央政府本來就應該專注於處理那些在本質上屬於全國性的事務，其他的問題則應在地方層面上得到解決。中國是一個幅員遼闊和人口眾多的國家，中央政府幾乎不可能擁有足夠的信息或掌握足夠的知識，根據各地不同的實際情況制定具有針對性的政策。中央政府進一步集權的做法，完全背離了市場經濟條件下社會決策中心日益分散化的趨勢。

　　將更多的權力集中於中央，也無法保證中央政府能夠對地方政府進行有效的監督和制約。因為中央政府不可能擁有足夠的資源和技術手段，對所有的地方政府進行全面周密的監督。實際情況已經表明，儘管中央政府一直忙得不可開交地四處“滅火”，卻無法扭轉“地方性事故”層出不窮的勢頭。

　　更根本性的問題是，在現行的體制下，中央政府並不具備獨立於地方政府的權力合法性。儘管在目前的單一制國家形式下，地方政府都應服從中央政府，中央政府也可決定地方政府的人員構成，但地方政府的支持顯然是中央政府最重要的權力基礎。這必然使中央政府對地方政府日漸普遍的濫權行為或有意、或無奈地予以容忍。

　　實際上，將中國的各種體制弊病完全歸因於地方政府的行為失當，本身並不公平。畢竟，在諸如教育、醫療、住房以及生產安全等民眾最關心的領域出現的問題，基本上都是全國性的問題。

權力過於集中缺乏有效制衡

　　地方政府之所以受到更多的責難，很可能是因為地方政府，特別是基層政府必須直接針對民眾執行政策，而民眾往往對身邊的“罪惡”感受更為強烈。上級政府一般具有更大的“糾正政策偏差”的權限，從而更可能為人們提高一些偶然性的救濟。另外，政府的層級越高，在掌控輿論方面就越有優勢。這些因素都可能使民眾對各級政府形成不同的看法。

在任何社會，具有強制性的政府權力都是對個人自由和權利的最主要限制。這種限制在一定程度上極為必要，因為它是保障個人自由和權利所必需的。但另一方面，政府權力一旦被濫用，則必然成為對個人權利最危險的威脅。

　　為了保障個人自由和權利，必須對政府權力進行嚴格的限定和制約。民眾的權利之所以頻頻受到侵害，就是因為政府的權力過於集中和龐大，並且缺乏必要的制衡。在中國，中央政府和各級地方政府其實都是一個單一的壟斷性權力體系的組成部分，權力在這一體系之內的任何比例的分配，都無法改變普通民眾對過度行使的政府權力無能為力的現狀。

　　要使民眾的權利免受侵害，就必須使他們擁有防禦侵害的手段。在中國，當務之急是讓民眾普遍參與政治進程，分享政治權力。那些要求將更多權力收歸中央政府的建議，實際上等於說，為了清除權力過於集中造成的弊病，必須將政府權力進一步集中起來。

　　政府及其擁有的權力，只是一個國家的民眾用以保護自己以及實現某些共同目標的機制和手段。更高級別的政府或更龐大的政府權力，並不意味着更強的合法性或更大的道德優勢。

　　中國歷史以及世界歷史提供的經驗和教訓，多得足以使人們看清中國各種政治和社會問題的癥結所在，同時也為這些問題的解決指明了大致的方向。但是，如果維持政治權力高度壟斷的現狀，仍是今後中國政治改革壓倒一切的前提，並因此不惜將廣大民眾繼續置於軟弱無力的境地，那麼，中國民眾作為政治羔羊任人驅趕的命運便不可能得到改變。

·作者任教於中國華東政法大學