《紅旗文稿》：私有化不是國有企業改革的出路

　　公共投資在任何扶貧經濟戰略中都是非常重要的。為數眾多的經濟體憑藉龐大的國有經濟部門取得經濟成功，而許多不成功的經濟體國有經濟部門非常小。國有企業和私有企業面臨的問題都非常類似，諸如委託代理、搭便車和軟預算約束問題。當討論國有企業問題的時候，許多人經常不言自明地假設私有企業被他們的所有者很好地控制着，而不討論私有企業的代理問題。如果我們將理想化的私營經濟部門與現實中的國有企業作比較，毫不驚訝，前者會優於後者。但現實世界中，並沒有清晰、系統的證據表明國有企業是經濟的負擔。私有化不是解決國有企業問題的出路。如果政府有能力實施好私有化，政府就有能力經營好國有企業;反之，如果政府沒有能力經營好國有企業，政府也不會有能力實施一個好的私有化。

　　一、支持國有企業的例子

　　儘管有很多流行的認識，被商業媒體和當下庸俗的見解和說法所鼓吹，但國有企業仍舊是有效率且運行很好的。這聽起來像是平庸的陳詞，但是，考慮到對國有企業偏見之深，用這一點開始我們的討論是非常重要的。

　　新加坡航空公司，經常被評選為世界上最好的航空公司，是一個國有企業。新加坡航空公司57%的股份，被新加坡政府的控股公司淡馬錫控股持有。淡馬錫控股是新加坡財政部100%控股的公司。備受尊重的印度交通運輸管理局也是一個國有企業。世界級的企業諸如巴西的區域噴氣式飛機巴西航空工業公司、法國汽車製造商雷諾和韓國鋼鐵生產企業浦項鋼鐵公司最初都是以國有企業取得成功的，國家至今仍舊對巴西航空工業公司和雷諾汽車公司施加着重要的影響。

　　事實上，為數眾多的國家憑藉龐大的國有經濟部門取得經濟成功。除了新加坡航空公司，新加坡政府不只在電話通訊、電力、交通和港口等“通常”部門擁有企業，而且在半導體、造船、工程、船運和銀行擁有企業。新加坡可以說是世界上擁有最大的國有經濟部門的國家之一。中國台灣省憑藉其巨大的“國有”經濟部門取得了經濟“奇蹟”。整個20世紀下半葉，奧地利、法國、挪威和西德也有龐大的國有經濟部門，且運作很好。特別是在法國，國有企業經常被置於產業現代化的最前沿。

　　相反，許多不成功的經濟體國有經濟部門非常小。根據世界銀行的一個報告，即使在1990年代大規模的私有化之前，阿根廷的國有經濟部門比重不到40個發展中國家平均水平的一半。在1978到1991年，相比40個發展中國家國有經濟部門僅占國內生產總值10.7%的平均水平，阿根廷的國有經濟部門僅占國內生產總值的4.7%，韓國是9.9%。菲律賓，另一個被當作“發展失敗”的例子，其國有經濟部門甚至更小。而同一時期，菲律賓國有經濟部門占國內生產總值的比例是1.9%，僅僅是韓國9.9%的1/5多及40個發展中國家平均水平10.7% 的不足1/5。然而，阿根廷和菲律賓卻常常被當作因存在大規模公共部門而失敗的典型。

　　此外，現實生活的事例也經常與“私有好、公共壞”的傳統說法相悖。關於國有企業的存在，還有一些值得信賴的理論。經常被提及的例子是自然壟斷。這種情況存在於產業的技術要求只有一個供給者能滿足的情形。當自然壟斷存在的時候，供給方能憑藉高價勒索而榨取高額利潤。如果遭遇買方壟斷市場(單一買方)，一個自然壟斷者也能通過砍價剝削為其供貨的供應商。當壟斷企業不能生產(或買)社會所期望的產出時，這樣不僅導致經濟剩餘的不平等分配，而且導致經濟無效率。在這種情況下，應該有對國有企業的嚴厲措施和監管去阻止自然壟斷的濫用。另一個國有企業的解釋是資本市場失靈，私營部門的投資拒絕進入短期之內有風險的金融項目，即使這樣的項目在長期有很高的回報。例如，由於私營部門認為鋼鐵項目的風險太高，韓國政府建立了鋼鐵製造商浦項鋼鐵公司。這個風險投資被證明是如此成功，為何私營部門不去投資呢?這是因為資本市場有對短期收益的內在偏見、不喜歡風險，大規模項目帶有很長的“懷孕期”。資本市場失靈的一個明確做法就是政府建立開發銀行來融化風險，進行風險投資，而不是建立和運營生產性國有企業自身。然而，在大多數發展中國家，私營部門的企業家才能是非常缺乏的。即使存在開發銀行，必要的風險投資也沒有被建立。在這種情況下，對付資本市場失靈，建立國有企業會比建立開發銀行更有效。

　　浦項鋼鐵公司的例子能解釋國有企業的另一種典型看法，就是關於外部性問題的看法。浦項鋼鐵公司，在政府的干預下，沒有濫用它的壟斷地位去榨取利潤，反而，它把生產獲得的利益轉移給產品的買方，使整個經濟都受益。韓國政府投資浦項鋼鐵的“社會”回報(或者說對整個經濟的回報)遠遠高於“私人”回報(或者說只給公司的回報)。這種私人回報和社會回報的差異，經濟行話稱外部性，是建立國有企業的另一個理由。

　　國有企業可能建立起對公平的關切。例如，如果聽任利潤最大化企業的擺布，生活在偏遠地區的人們也許不能享有郵政、用水和交通的基本服務。在這種情況下，國有企業可能是確保全體公民普遍享有基本服務的捷徑。另一個例子：私營的養老金和健康保險體系拒絕接受“高風險”的群體，這些人通常是窮人。國有企業運營這樣的體系將確保最容易受到傷害的群體得到重要的社會保障。理論上，如上所有關於國有企業的種種討論，除了道德關切，在一個能平等分配私人利益和社會利益、且在一個適當管治和稅收、補貼機制下，私人企業也能夠實現。例如，政府可以補貼從事高外部性活動(諸如研究和開發)的私有企業。 因此，這好像表明國有企業不是必須的。 但是，這忽略了一個要點：管制或稅收補貼機制都涉及合同協議(明的直接管治或者暗的稅收、補貼機制)，管理起來都是需要成本的。

　　在經濟學教科書的理想世界之外，明確合同內容的所有條款是不可能的。例如，管治的價格上限或者補貼的總額可能需要被修改。這些合同修改通常涉及很多次協商甚至法律調解。所有這些能導致實質成本的東西，經濟學行話稱之為“交易成本”。

　　當然，由國有企業而不是在政府管治和稅收、補貼機制下的私有企業造成的交易成本的減少，必須抵消國有企業運行的“組織成本”。更重要的，企業層次的低透明度，相比更多的合同安排，使得前者更易受政治和更嚴重的腐敗影響。但是，即使考慮“組織成本”，交易成本的存在意味着建立一個國有企業、通過內部的政府指示處理無法預期的事情，比起通過建立一些基於合同的機制來實現目標，成本通常是更低的。這種事情尤其發生在國有企業通常從事的活動中，比如那些市場價格信號不存在(比如自然壟斷)或不可靠(比如外部性)的活動。這對於那些法治能力比行政管理能力更缺乏的發展中國家尤為適用。

　　二、反對國有企業的例子及其局限性

　　除了支持國有企業的理論解釋和眾多國有企業運作良好的例子，也有證據表明很多國有企業是運作不良的。為什麼?最重要的解釋包括兩個方面：委託代理問題和搭便車問題，這兩個問題都基於個人追逐利益的假設。

　　根據定義，國有企業是被不擁有企業的經理人來運營的。這種論調認為，在人追逐自我利益的條件下，沒有國有企業經理人將像作為企業所有者的經理人那樣有效率地經營企業。假定個人是國有企業的所有者(委託人)，就能很好的監控企業的經理人(它們的代理人)，上述問題將不再存在。然而，由於很難證明企業的糟糕業績是由於經理人的卸責或者超出他們的控制所致，委託人的監控將總是不完美的，最終導致沒有效率的管理。這被稱作是委託代理問題。

　　此外，公民個人也沒有激勵和手段去監控國有企業經理人。公民個人去監控國有企業經理人的行為是個人的單獨行動，而改進管理的收益卻是所有人的。因此，個人沒有激勵去監控國有企業經理人。這意味着，最後沒有人監控國有企業經理人。這就是所謂的搭便車問題。

　　委託代理問題和搭便車問題是真實存在的，並且對解釋糟糕的國有企業業績也是非常重要的。這些理論也適用於所有權和經營權分離的大型私有企業。如果私有企業被它所僱傭的經理人經營，而且企業有數量眾多的小股東，那麼，經理人將有激勵將其努力置於一個次優的水平(從股東的角度看)，而個人股東卻沒有足夠的激勵去監控經理人。換句話說，對經理人的監控是一個“公共品”，而對這個“公共品”的提供既是國有企業也是私有企業面臨的問題。

　　事實上，在某種情況下，對國有企業的監控應該比對所有權分散的私有企業更容易。一方面，如果國有企業被無效運行，公眾(包括納稅人)的貢獻將會被浪費。公眾可能像私有企業的股東一樣有巨大的激勵去約束國有企業的領導人。另一方面，在中央集權的管治架構下運作的國有企業，是比較容易被監控的。在國有企業部門，常有一個或幾個明確的機構負責監控國有企業的業績，例如相關的部、公共控股公司、政府審計署、專門的國有企業監督機構。然而，除非一些股東足夠大，從而能夠提供監控的“公共品”，否則，經營權和所有權分離的私有企業不可能採取這樣的一致行動。的確，我們可能會說政府就是為解決此類“公共品問題”而建立的，對被僱傭的國企經理人的監控只是一個例子。

　　更重要的是，事實上很多公司，儘管經營權和所有權分離，不管國有的還是私有的都運作得很好。這表明，對企業好的管理比給與個人物質激勵更重要。個人的自我利益不是人類的惟一追求。在企業工作的人不僅被“利己”的東西(諸如薪水和權力)所激勵，還有對企業的忠誠、對同事的責任感、敬業精神、誠實、尊嚴、工作倫理和其它眾多的道理觀念。就國有企業而言，有額外的激勵需要考慮，諸如愛國主義、對公共服務的獻身、對社會正義的關心、為一個“頂尖”企業工作的自豪等等。這些激勵問題很重要，我們卻對之熟視無睹。

　　如果國有企業和那些所有權分散的私有企業的內部運作有一些相對小差別，那麼，哪些因素能區分它們呢?一個明顯的因素是，作為公共企業，國有企業通常遇到的所謂“軟預算約束”問題。這種論調通常認為，作為政府的一部分，如果虧損，國有企業能得到額外的資金，如果有破產的威脅，國有企業可以用公眾的錢來拯救自己。這樣，國有企業的預算範圍似乎是可延展的，或“軟的”。“軟預算約束”這個詞，是匈牙利經濟學家科爾奈創造的，用以解釋中央計劃下的社會主義企業行為，但也被應用於資本主義經濟的國有企業。例如，永遠不破產的印度“有病企業”，就被當作國有企業軟預算約束的例子，經常被提及。

　　誠然，政治因素導致的或政治維持所造成的軟預算約束鼓勵了這種鬆散的管理，因此預算應該被“強化”。然而，也應該注意到，軟預算約束並不僅僅是國有企業所有權產生的後果。如果是政治上足夠重要，諸如存在大量就業的企業或是軍工、醫院等政治上敏感的產業，私有企業也同樣有軟預算約束問題。儘管國有企業比私營企業在政治上容易得到更多的支持。有趣的是，很多幫助大量私有企業擺脫困境的政府卻被公認為自由市場政府。

　　我們承認軟預算約束的存在，但有必要強調軟預算約束並不必然造成國有企業經理人的懶惰。為什麼? 如果是一個職業經理人，不管他經營一個國有企業還是私有企業，他都知道糟糕的管理會受到嚴厲的處罰。例如，他們的薪水會被削減，甚至會失去工作。因此，他們不會有激勵去胡亂經營企業。確實，如果我們相信完全的追逐私利，對經理人來說關心的是他的個人福利，而不是他的公司能否在政府的幫助下存活。如果他們知道糟糕的管理會招致制裁，政府幫助企業脫困的可能性就不可能引發管理不善。因此，即使承認軟預算約束對國有企業影響的巨大可能性，只要國有企業經理對國有企業管理負責，軟預算約束對國有企業效率的負面影響將會被削減。這部分的討論顯示，公有制，就其自身而言，不管由於所有權分離還是政治影響，對國有企業的管理不善是可以避免的。所有這些針對國有企業的關鍵討論，如委託代理問題、搭便車問題、軟預算約束問題等，都可以適用於所有權分散的大型私有企業。

　　三、私有化是解決國有企業問題的出路嗎?

　　儘管沒有妨礙國有企業業績出色的特別壁壘，但作為一個整體，在許多發展中國家，國有企業的業績要遜色於私有企業。出於這個原因，私有化作為一種改善國有企業業績的手段，一直以來倍受吹捧。不幸地，這種思路表現了一種悖論。本質上，它表明如果政府有能力實施一個好的私有化，政府也有能力運作好國有企業;反之，如果政府沒有能力運作好國有企業，政府也不可能有能力去實施一個好的私有化。

　　從1980年代至今，私有化被普遍認為是改善國有企業業績的主要甚至唯一的方式。援助國政府的經濟打手、世界銀行、國際貨幣基金組織確保把這種觀點在發展中國家和轉型經濟體實施。近年來，隨着私有化的被推行，雖然這種信念在減少，但私有化仍舊被認為是解決國有企業相關問題的當然出路。私有化成為了決策者改善國有企業業績問題的一個明確選項。然而，有很多除私有化之外的方式能改善國有企業的業績。此外，很多人總是錯誤地假設，要麼完全私有化，要麼完全國有化，事實上有很多種“第三條道路”的中間做法。政府可以賣出國有企業的一部分股份，但保留大部分的股份或者一個控股的股份。政府出售國有企業給私有的“合作社”也有可能，諸如出售機場給航空“合作社”。即使我們對 “第三條道路”不感興趣，私有化仍涉及影響其效果的一系列現實問題，它僅僅在條件適當的時候才能實施。

　　第一，經驗顯示，對盈利的國有企業，私有化對業績沒有影響，所以政府應該集中精力把那些不能盈利的國有企業私有化。不幸的是，私有企業並不總是購買不能盈利的國有企業。因此，為了使私人部門對業績糟糕的國有企業有興趣，政府必須經常對國有企業進行投資或者重組。這將引發一個困境——如果政府所有制之下的國有企業業績能被改善，為什麼要首當其衝將其私有化呢?的確，通過私有化之前的預先重組，被私有化的企業生產率被提高了。這顯示重組比私有化更重要。因此，很多國有企業的問題，可以通過沒有私有化的企業重組解決。

　　第二，私有化的特別進程涉及財政支出，這將給手頭緊缺的發展中國家政府帶來嚴重的問題。國有企業的評估和股票市場上股份的發行，都是要花錢才能運作的，尤其是這些事情由昂貴的國際會計公司和投資銀行來運作更為費錢。但這是發展中國家常常不可避免的事情，發展中國家沒有這樣的國際會計公司和投資銀行。

　　第三，在許多國家的私有化過程充滿腐敗，大量潛在的收益最終會流入一些內部人的口袋，而不是政府的金庫。這種腐敗的轉移有時候是非法的，比如通過賄賂;但經常也是合法的，例如，政府“內部人”在這個過程中充當顧問。這簡直是諷刺，一個經常提及的反對國有企業存在的論據就是國有企業充滿腐敗。然而，一個悲哀的事實是：一個在國有企業中未能控制或者消除腐敗的政府，是不可能在國有企業私有化的時候突然有能力阻止腐敗的。的確，這種腐敗激勵他們進入私有化的進程，並不惜一切地推動私有化，因為這意味着他們將不必與他們的繼承人一道分享腐敗，可以將所有未來的腐敗夢想“變現”。應該補充，私有化並不必然減少腐敗，私有企業也可以腐敗。在“喧囂的九十年代”，即使在管治良好的美國，錯誤的會計和內部人交易演變成了巨大的問題。

　　第四，私有化將對政府的管治能力造成巨大的負擔，特別是假如進行了大規模的私有化。當國有企業是自然壟斷的時候，沒有相應管治的私有化將使事情變得更糟。這樣，無效率且不受約束的私人壟斷將取代無效率、但受約束的公共壟斷。地方政府的管治能力是非常糟糕的。在政治分權化和“讓服務提供商更貼近人民”的名義下，世界銀行和援助國政府近來強迫將國有企業基於地域原則分成若干小單位，並將管治功能甩給了地方政府。這事紙面上看起來似乎不錯，但是考慮到地方政府管治能力嚴重不足的現實，從效果來看，這經常導致管治真空。

　　第五，私有化的時機和規模問題也很重要。例如，在一個相對短的時期內儘量出售眾多的國有企業(所謂的“大拍賣”辦法)弱化了政府的討價還價能力，因此降低了私有化可能的收益。另一個例子，其他條件不變，當股票市場下跌時，嘗試私有化將減少私有化的收益。在這個意義上，設置一個私有化的最後期限(這是國際貨幣基金組織和一些國家的政府願意採取的行動)是一個壞主意。因為這將迫使政府不顧市場情況而私有化。如果政府搞錯了私有化的時機和規模，出售國有企業的價格將會偏低。

　　第六，私有化應該有“正當”的理由。私有化應該是為了改善企業的業績，而不是搞錢的工具。例如，1990年代的許多拉丁美洲國家，大規模的私有化是為了在短期之內籌措大量外匯。私有化的收益用於支付對外負債、金融消費的狂歡(主要進口商品)以及支撐起一個不可持續的外匯匯率。此類私有化收益的“濫用”應該被避免。

　　第七，發展中國家的國有企業，特別是在拉丁美洲，經常被賣給來自外國的國有企業。例如，國有的西班牙航空公司伊比利亞買走了大量的拉丁美洲航空公司，而國有的西班牙電話公司買走了大量的拉丁美洲電話公司。如果公有制和管理是問題，一個國有企業賣給另一個國有企業是相當奇怪的，儘管這個國有企業是外國的。對這種現象的解釋是，政府就不會向這些已歸外國所有的公司提供軟預算約束了。然而，非常普遍，外國的國有企業，基於自身龐大的規模以及擁有它的本國政府掌控的龐大國際政治影響力，比本國的國有企業有更大的政治能量。

　　第八，要注意把私有化的合同搞好。有大量的問題出在這裡。這類問題之一是(被)私有化的國有企業的買主違反合同。企業(買主)榨取了原國有企業的利潤然後一走了之;當利潤變負時候，把問題留給政府來處理。私有化合同應該包括，合同違約時對資產重新收回的完備手續條款。一個相關問題是企業的業績規定。這裡一個重要的挑戰是使用正確的業績指標。例如，在諸如供水之類基本服務的合同里，利潤率可能並不是最好的業績指標。另一個挑戰是阻止企業(應該是跨國公司)，例如利用轉移定價，破壞業績規定(諸如投資規定等)。可見，私有化成功的必需條件非常之多。現實中，許多條件是不能被滿足的，特別是在一些發展中國家。毫不奇怪，許多私有化的嘗試已經失敗了。

　　如果公有制自身不是國有企業表現不佳的惟一或者最重要的原因，私有化也不可能是國有企業問題的有效解決之道，它涉及很多現實的問題。因此，私有化應當被當作改善國有企業經營的最後方法，而不是首選的方法。作為私有化的替代方案，進行組織改革、增加競爭、改善管理都是重要的。

　　(作者：英國劍橋大學經濟系教授、韓裔經濟學家;譯者單位：中國經濟時報社)

　　*本文2010年第12期發表於《紅旗文稿》 2010年第12期，節選於聯合國經濟社會事務部(UNDESA)2007年6月號的“國家發展戰略”政策建議之“國有企業改革”，原文是應2005年聯合國世界峰會所做的“國家發展戰略”六個政策建議之一，本刊發表時有所刪節，題目為編譯者所加。感謝聯合國經濟社會事務部、聯合國助理秘書長喬莫(Jomo.K.S)博士和張夏准教授對本譯文的授權、支持和建議。