民主制度的低效是眾所周知的。在美國國會要通過一個法律，首先要有議員提案，然後經過相關委員會審議，聽證，修改。如果委員會同意提交全體會議，那還要經過辯論，然後才是投票。即使僥倖在眾議院和參議院都走過了類似程序，如果兩院修改的結果不同，那還要產生雙方妥協的版本，然後再交兩院投票通過。通過後要總統簽署才成為法律。如果總統否決，就需要兩院都有三分之二的壓倒多數才能推翻否決，完成立法。如果總統簽字期限內國會已經閉會了，總統也可以不簽字，叫做“擱置否決”，那就更複雜了。即使一個無人反對的法案，如果沒有“貴人”積極推動的話，要過關斬將也是難於登天。要是有人反對的話，那在很多環節上個別或少數人就能封殺一個提案。上一屆美國國會在２０１３和２０１４兩年間共處理了一萬多個提案，其中只有不到三百個成為了法律。一個沒有爭議的法案拖個兩三年才通過，甚至無疾而終，都是很常見的。

美國的立法機制里也結合了一定的“科學態度”。國會所屬的非黨派性機構國會預算辦公室負責對每個提案進行成本分析，預計今後十年對政府預算的影響。這個機構還定期進行經濟和預算前景分析，並應議員的要求進行各種政策選項的經濟分析。這些預計可以作為國會立法的根據之一，使得法律更符合現在和未來的國情。

但是，經濟預計都帶有很大的不確定性。特別是經濟衰退的發生和結束，不但難以預測，而且往往當時都把握不准，事過幾個月才能確認。如果政府需要審時度勢隨機應變的話，走通常的立法程序就太低效了。另外，有些決策具有長期的影響。如有關社會安全（social security），醫療照顧（Medicare）的法律，會影響到一兩代人以後的國家經濟狀況。當發現原來預計不正確時，那時的國會也很難有動力及時立法修正。

民主制度的這種低效可能是一個功能而不是缺陷。民主制度中改變現狀很困難，這就減少了政客或民意因為一時衝動釀成大錯的可能。為了保護少數群體的利益，防止“多數暴政”，在立法程序中設計了不少“否決”機制。不僅總統可以否決提案，國會內部的審議和辯論過程中如果有個別人強烈反對，往往也能讓提案擱淺。但是除了設計中的“減速器”外，政客的人性也是效率低下的原因。小事情往往得不到足夠注意力去推行，而大事情則因為兩黨僵硬的理念立場而難以達成共識，於是就曠日持久地拖延。更有甚者，兩黨在博弈談判中常常劫持不相干的提案，也讓不少例行公事也“躺着中槍”。

現代國家的管理需要較高的執政效率，而民主立法過程又是低效的。這個矛盾其實並非民主制度衰亡的跡象，而是從一開始就與民主制度形影相隨。早在１８８７年，後來成為美國總統的伍德羅·威爾遜就發表了“行政學”（The Study of Administration）的論文，從而躋身公共行政學的創始人之一。在這篇並不長的論文中威爾遜提出：行政學與政治學既有聯繫也有區別：後者是關於制定怎樣的法律和如何制定法律，而前者是關於如何低成本，有效和公平地執行那些法律。所以即使在不同的社會制度下，行政學也有很多共同規律。在當時民主制度如日中天的美國，威爾遜卻指出：行政學最發達的是專制制度下的歐洲大陸國家。這是因為行政管理的有效性對於專制者保持權力更為重要，而且民主制度給行政效率帶來了更多的困難。所以威爾遜認為，民主制度應該而且可以借鑑別的體制下的行政經驗，從而有效地管理一個日趨複雜的國家機器。而其中一個關鍵的問題，就是如何處理民意與國家管理機構之間的關係。從那以後一百多年，公共行政學基本沿着威爾遜提出的方向發展，也積累了很多研究成果。但威爾遜提出的那些基本問題仍然存在。

威爾遜提出的解決之道，是分割民意機構（立法）與行政機構（執法）。執法機構由精通管理事務的技術官僚組成，只是間接地向民意負責。這個思路和憲法中的三權分立一致，但威爾遜的目的不是為了權力制衡而是為了提高行政效率。這個觀念在美國也經過了幾十年的爭論，在二戰以後才逐漸被廣泛接受。而“自適應”的概念，也是基於這個思路提高執政效率的一個技術。

“自適應”指的是在法律中預設某些機制，使得政府能對變化的外界情況自動作出反應，而不需要重新通過繁複的立法程序。最簡單的“自適應”，就是威爾遜指出的“放權”給行政部門的思路。

美國行政分支（總統領導下的內閣和各部）有些部門本來就有相當的獨立性。如司法部門，聯邦儲蓄銀行，聯邦通信委員會等，受政治影響較小，主要工作是由專業人員主持。另外，不少專項法律也給予行政部門一定的自由度。２００８年，為了應對金融危機而立法設立的“問題資產救援計劃”（TARP），本意是由政府買下風險最高的那部分資產。但法律剛通過，財政部就決定改變策略，用國會授權的這筆錢通過購買優先股的形式向銀行注資。結果成功地穩定了市場信心，現在不僅收回成本而且略有盈餘。雖然民意對於TARP“救援肇事者”的做法很有爭議，但對於這個策略改變卻很少有非議。金融危機之後，也有不少人（如前紐約聯儲銀行總裁，前財政部長蓋特納）提出要給予聯儲銀行，聯邦儲蓄保險等機構更大的自主權，以便他們能及時應對危機而不需要臨時徵求國會批准。

當然，行政自主權不等於沒有民意的制衡監督。有些時候，這種監督是在程序之中的。例如，聯邦通信委員會在制定法規時必須有公眾評論的過程。但更多的時候，這種監督是事後的，而且不是通過國會而是通過輿論。這是因為國家管理中有很多事情並沒有原則上的爭議，而是具體做法策略問題。而這些問題非專業人士很難了解，所以更好地是由專家公開辯論，老百姓得個兼聽則明。這種民意與專家結合的治國方式其實至少在美國沿用已久。但它對怎樣的事務更適用？其中自主與監督如何平衡？總統在其中又承擔何種責任？這些理論問題似乎討論還不夠透徹。但給予行政機構相當程度的自主權，以便它能快速應對局勢的變化，這種“自適應”有助於提高行政效率。

除了給予行政機構自主權外，另一個辦法是在立法中埋設“自適應”機制。最簡單的是建立一個按照當時情況進行微調的“算法”。例如美國社會安全福利的數額，依法按照每年的通貨膨脹率進行調整。（至於由此引起了明知通脹率的估算方法不對卻不能修正，可算是意外副作用了。）很多其它福利，稅收的規定也是如此。這個方法也可以用到更複雜的情形。例如有人提議可以根據當時的空氣質量啟動或終止某些環保法規，可以根據失業率來決定某些經濟刺激措施的力度等。調整的啟動可以是基於某些硬指標，也可以授權行政部門依據一定原則自行決定。這樣做的好處是比固定的立法靈活，可以應對立法時無法預料的情況。而且這種調整是透明，可預計的，所以便於個人，企業調整自己的行為。

（待續）

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