民主制度的低效是众所周知的。在美国国会要通过一个法律，首先要有议员提案，然后经过相关委员会审议，听证，修改。如果委员会同意提交全体会议，那还要经过辩论，然后才是投票。即使侥幸在众议院和参议院都走过了类似程序，如果两院修改的结果不同，那还要产生双方妥协的版本，然后再交两院投票通过。通过后要总统签署才成为法律。如果总统否决，就需要两院都有三分之二的压倒多数才能推翻否决，完成立法。如果总统签字期限内国会已经闭会了，总统也可以不签字，叫做“搁置否决”，那就更复杂了。即使一个无人反对的法案，如果没有“贵人”积极推动的话，要过关斩将也是难于登天。要是有人反对的话，那在很多环节上个别或少数人就能封杀一个提案。上一届美国国会在２０１３和２０１４两年间共处理了一万多个提案，其中只有不到三百个成为了法律。一个没有争议的法案拖个两三年才通过，甚至无疾而终，都是很常见的。

美国的立法机制里也结合了一定的“科学态度”。国会所属的非党派性机构国会预算办公室负责对每个提案进行成本分析，预计今后十年对政府预算的影响。这个机构还定期进行经济和预算前景分析，并应议员的要求进行各种政策选项的经济分析。这些预计可以作为国会立法的根据之一，使得法律更符合现在和未来的国情。

但是，经济预计都带有很大的不确定性。特别是经济衰退的发生和结束，不但难以预测，而且往往当时都把握不准，事过几个月才能确认。如果政府需要审时度势随机应变的话，走通常的立法程序就太低效了。另外，有些决策具有长期的影响。如有关社会安全（social security），医疗照顾（Medicare）的法律，会影响到一两代人以后的国家经济状况。当发现原来预计不正确时，那时的国会也很难有动力及时立法修正。

民主制度的这种低效可能是一个功能而不是缺陷。民主制度中改变现状很困难，这就减少了政客或民意因为一时冲动酿成大错的可能。为了保护少数群体的利益，防止“多数暴政”，在立法程序中设计了不少“否决”机制。不仅总统可以否决提案，国会内部的审议和辩论过程中如果有个别人强烈反对，往往也能让提案搁浅。但是除了设计中的“减速器”外，政客的人性也是效率低下的原因。小事情往往得不到足够注意力去推行，而大事情则因为两党僵硬的理念立场而难以达成共识，于是就旷日持久地拖延。更有甚者，两党在博弈谈判中常常劫持不相干的提案，也让不少例行公事也“躺着中枪”。

现代国家的管理需要较高的执政效率，而民主立法过程又是低效的。这个矛盾其实并非民主制度衰亡的迹象，而是从一开始就与民主制度形影相随。早在１８８７年，后来成为美国总统的伍德罗·威尔逊就发表了“行政学”（The Study of Administration）的论文，从而跻身公共行政学的创始人之一。在这篇并不长的论文中威尔逊提出：行政学与政治学既有联系也有区别：后者是关于制定怎样的法律和如何制定法律，而前者是关于如何低成本，有效和公平地执行那些法律。所以即使在不同的社会制度下，行政学也有很多共同规律。在当时民主制度如日中天的美国，威尔逊却指出：行政学最发达的是专制制度下的欧洲大陆国家。这是因为行政管理的有效性对于专制者保持权力更为重要，而且民主制度给行政效率带来了更多的困难。所以威尔逊认为，民主制度应该而且可以借鉴别的体制下的行政经验，从而有效地管理一个日趋复杂的国家机器。而其中一个关键的问题，就是如何处理民意与国家管理机构之间的关系。从那以后一百多年，公共行政学基本沿着威尔逊提出的方向发展，也积累了很多研究成果。但威尔逊提出的那些基本问题仍然存在。

威尔逊提出的解决之道，是分割民意机构（立法）与行政机构（执法）。执法机构由精通管理事务的技术官僚组成，只是间接地向民意负责。这个思路和宪法中的三权分立一致，但威尔逊的目的不是为了权力制衡而是为了提高行政效率。这个观念在美国也经过了几十年的争论，在二战以后才逐渐被广泛接受。而“自适应”的概念，也是基于这个思路提高执政效率的一个技术。

“自适应”指的是在法律中预设某些机制，使得政府能对变化的外界情况自动作出反应，而不需要重新通过繁复的立法程序。最简单的“自适应”，就是威尔逊指出的“放权”给行政部门的思路。

美国行政分支（总统领导下的内阁和各部）有些部门本来就有相当的独立性。如司法部门，联邦储蓄银行，联邦通信委员会等，受政治影响较小，主要工作是由专业人员主持。另外，不少专项法律也给予行政部门一定的自由度。２００８年，为了应对金融危机而立法设立的“问题资产救援计划”（TARP），本意是由政府买下风险最高的那部分资产。但法律刚通过，财政部就决定改变策略，用国会授权的这笔钱通过购买优先股的形式向银行注资。结果成功地稳定了市场信心，现在不仅收回成本而且略有盈余。虽然民意对于TARP“救援肇事者”的做法很有争议，但对于这个策略改变却很少有非议。金融危机之后，也有不少人（如前纽约联储银行总裁，前财政部长盖特纳）提出要给予联储银行，联邦储蓄保险等机构更大的自主权，以便他们能及时应对危机而不需要临时征求国会批准。

当然，行政自主权不等于没有民意的制衡监督。有些时候，这种监督是在程序之中的。例如，联邦通信委员会在制定法规时必须有公众评论的过程。但更多的时候，这种监督是事后的，而且不是通过国会而是通过舆论。这是因为国家管理中有很多事情并没有原则上的争议，而是具体做法策略问题。而这些问题非专业人士很难了解，所以更好地是由专家公开辩论，老百姓得个兼听则明。这种民意与专家结合的治国方式其实至少在美国沿用已久。但它对怎样的事务更适用？其中自主与监督如何平衡？总统在其中又承担何种责任？这些理论问题似乎讨论还不够透彻。但给予行政机构相当程度的自主权，以便它能快速应对局势的变化，这种“自适应”有助于提高行政效率。

除了给予行政机构自主权外，另一个办法是在立法中埋设“自适应”机制。最简单的是建立一个按照当时情况进行微调的“算法”。例如美国社会安全福利的数额，依法按照每年的通货膨胀率进行调整。（至于由此引起了明知通胀率的估算方法不对却不能修正，可算是意外副作用了。）很多其它福利，税收的规定也是如此。这个方法也可以用到更复杂的情形。例如有人提议可以根据当时的空气质量启动或终止某些环保法规，可以根据失业率来决定某些经济刺激措施的力度等。调整的启动可以是基于某些硬指标，也可以授权行政部门依据一定原则自行决定。这样做的好处是比固定的立法灵活，可以应对立法时无法预料的情况。而且这种调整是透明，可预计的，所以便于个人，企业调整自己的行为。

（待续）

有关博文：

从金融危机看着政府的角色（上）

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从金融危机看着政府的角色（下）

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