美国分权制衡地方自治的共和政体

蒋闻铭

没有制衡的公权力，是腐败的同义词。民主制度的出发点，是假设手握公权力的每个人，如果没人约束没人看管，都会本能地滥用职权以权谋私。现代民主制度的设置，以阻止公权力被滥用为原则，通过分权制衡，媒体监督，直接选举，铲除当权者滥用权力贪污腐败的土壤。

政治体系中，做官掌权的，有没有有情怀，全心全意为人民服务的好人? 现代社会的假设，是这样的人不存在。手握公权力的人们，包括华盛顿林肯，整天被看着防着，兴许真能有些为民服务的情怀，能做不少好事，但如果不被看着不被防着，不以人的意志为转移，就都会变成坏蛋。

这一篇我们讨论美国分权制衡地方自治的民主制度。民主制度的设计，首先是分权。美国有五十个州。联邦政府和各州的地方政府之间，互不统属，没有任何意义上的上下级关系。联邦政府，不是集权统一的中央政府，她拥有的公权力，只占整个社会公权力的一小部分。美国社会内部，大部分的公权力，在以州，郡，市镇为单位也是互不统属的地方政府手中。

分权有两种方式，一种是分立，一种是分配。第一种是三权分立，把立法权，司法权，和执法权分开。 权力分立，强调的不是什么人有什么样的权力，而是什么人没有什么样的权力。民主社会是法制社会，任何人做任何事，都必须有法可依有矩可循。立法定规矩的人，没有裁定谁犯了法，谁该受罚的权力；有权裁定谁犯了法，谁该受罚的人，不能定规矩，改规矩，也没有拿人罚人的权力；拿人罚人的人，没有自作主张，想拿谁拿谁，想罚谁罚谁的权力。权力分立的目的，是制衡。把权力关在笼子里，上几把锁。

第二种是权力分配。权力分配，最重要的概念，是jurisdiction，法理管辖权。什么事归谁管，一条一条都要写明白。 公权力分配的原则，大体上是外交事务归联邦政府管，内政非联邦政府不可的，也归联邦政府管， 用不着联邦政府的，地方政府管。权力这样分配的结果，是在外国人眼中，联邦政府是美国政府，但是美国人一天天与之打交道的，不是联邦政府，是地方政府。

联邦政府的事，可以请地方政府协助配合。但这是请求不是要求，地方政府可帮可不帮。一般来说，让本地选民高兴同意的事，就帮，让他们不高兴的事，就不帮。地方政府的事，也可以请联邦政府帮忙。 联邦政府也是可帮可不帮。 联邦政府不是集权的中央政府，和地方政府之间，没有任何意义上的上下级关系，不存在谁必须听谁的这样的问题。 举一个例子，抓非法移民，是联邦政府的事。一般情况下，到哪个地方，移民局会请地方警察协助。 当地警察也帮忙。但是，到了旧金山，同情非法移民的人多，所以有一回移民局要抓非法移民， 旧金山的市长说他们派谁来，抓谁，我没办法让他不来让他不抓，但是旧金山的警察不参加。警察归市长管，他不让参加，就不参加，就是不帮你这个忙。

美国的公众卫生，归州政府管。新冠疫情期间，老百姓戴不戴口罩，总统说了不算，各州州长说了算。不过总统可以要求全国各地联邦政府的雇员戴口罩，因为联邦政府归他管。 联邦政府有个流行病防治委员会（CDC）。 对各州的防疫政策只有建议权。没有决定权。但是，飞机从这个州飞到那个州，这个州要求戴口罩，那个州不要求戴，怎么办？ 流行病防治委员会在这件事上，就有了发言权。他们说要戴，上飞机就必须戴。这样的决定，不要求戴口罩的州，当然不高兴。不高兴就到联邦法院打官司。法院判下来，说流行病防治委员会没有这个权力，戴口罩的事，决定权在坐飞机的人手上，谁爱戴就戴，不爱戴，可以不戴。

有关民生的事，大多归地方政府管。比如教育，就归地方政府管。 从小学，中学，到大学，教学大纲，毕业标准，都是地方政府定，州州不一样， 不关联邦政府什么事。美国只有州立大学，没有国立大学。联邦政府也有个教育部，我只知道没钱交学费的大学生，可以去那儿申请学生贷款，其他真不知道它还管什么有关教育的事。

选举是民主社会最重要的事，但是联邦政府，没有管理选举的机构。选举的具体组织实施，不归联邦政府，而是归州政府管。每个州怎么选，有自己的选举法，州州不一样，怎么选，联邦政府无权干涉。

权力无论是被分立了，还是被分配了，如果没有独立的选举制度作为后盾，制衡就是一句空话。分开了的权力，必须掌握在互不统属，可以真正独立行事的不同的人手中。中国现在也有自己的国会，叫全国人民代表大会，也有最高法院，也有以总理为首的执行机构， 但是，这三个机构，什么人什么时候进去，什么人什么时候被踢出来，独裁者有决定权。这样的设置，也把权力关在笼子里，也在笼子上上了几把锁，但是钥匙谁拿着，定于一尊，整个制度，不但对独裁者的权力没有任何约束制衡，反倒成了他对下属分而治之的工具。

民主制度的灵魂，是直接选举。 对被分解了的公权力，用直接选举制衡，简便高效。选举制衡的一般原则，是地方大了，权力分立加直接选举。地方小了，没必要分立，就直接选举。 美国国会和以总统为首的执行机构，互不统属。国会分两院，参议院，众议院。参议员，每州两位，每位任期六年，是各个州的全体民众，一人一票选出来的。众议员，任期两年，是将全国划成435个人口大致相同的选区，每个选区的民众，一区一个选出来的。美国总统，任期四年，也是全国人民一个州一个州一票一票选出来的。美国的选举设计，不是少数服从多数那么简单，既要照顾到每个州的人口多寡，又要考虑到各州之间的利益平衡。所以众议员，按人口分配，但是参议员，就州不分大小，每州两名。选总统也不是简单的一人一票的多数决。每个州，按这个州在参众两院的议员总数，分派选举人票。全美国，一共538张选举人票。五十个州535张加华盛顿特区3张。州小人少，选举人票就少，州大人多，选举人票就多。阿拉斯加（Alaska）州小人少，一个众议员加两个参议员，就3票，加州 (California) 州大人多，48票。选总统，先在每个州一人一票定输赢，谁赢了，这个州的全部选举人票就归谁。最后汇总，谁多谁赢。2016年的总统选举，希拉里克林顿得的一人一票的总票数，比川普多两百万，但是她输了。

政府做每一件事，都必须有法律依据，一条法律，一般情况下，需要众议院多数通过，参议院多数通过，然后总统签字同意。这样的制度，把联邦政府的权力，关在笼子里。笼子上有三把锁，一把众议院能开，一把参议院能开，一把总统能开。 三把锁都开了，权力才能被放出来。

联邦国会众议员的选区，每一个也就一百多万选民。你想代表这个选区，唯一要琢磨的，是这一百多万人想听什么，想要什么。总统想听什么要什么，于你无关。一个选区，地方就这么大，一百多万人，大家的想法需要，分歧一般不大，但是不同的选区，选民的想法利益，就很不一样，所以众议员们，在国会山庄天天吵架。最后什么通过，什么通不过，大家投票多数决。参议员是全洲选，地方大选民多，要选上，比众议员难很多。总统是全国人民投票选，所以总统，要一天一天地看民意调查定政策。他想办什么事，先要提法案，提上来的法案，需要参众两院通过。白宫办公室主任最重要的工作，是说服两党议员，投总统的同意票。议员们同意不同意，要看你想做的事，对他代表的一百多万选民有没有好处。所以国会投票前，总统也好，反对派也罢，都号召选民给他们选区的议员办公室打电话，反对的电话多了，总统怎么求他同意，也没用。结果就是政府总统想做的事，大多数做不成。做不成是好事，因为做事就是折腾， 一个国家一个社会，最怕的是折腾，治大国如烹小鲜，不能翻来覆去地折腾。吵吵吵做不成，是不折腾。但是话说回来，一件事，一旦整个社会形成了共识，政府的决策行动，比专制集权的体制还要雷厉风行。

国会议员，特别是两年一选的众议员，只要哪一次在国会投票，违背了他代表的这一百多万选民的意愿，下次再选就有麻烦。2020年美国大选后，川普总统的支持者到国会山庄闹暴动，民主党说他的目的，是要推翻美国民主， 用这件事弹劾川普。一些共和党的众议员参议员，也认定了川普是民主制度的敌人，跟着投了赞成票。这些投赞成票的共和党，到了2022年中期选举，无一例外，竞选连任失败。为什么呢？因为共和党的基本选民认同川普的主张。选民把你送到国会山庄，是去代表他们投票，而不是代表你自己投票。一件事上，你的信念主张和你的选民们的信念主张不一致，你也必须按他们的信念主张投票，而不是自作主张。这是共和代议制度最根本的精神原则。现代社会，不要求她的政治人物，为国家的长远利益，深谋远虑，只要求他们顺从民意。 所以美国政府，永远跟着民意走。整个社会的主宰， 不是政治人物而是民意。对现代社会的政治家，从总统到议员，最要紧的，是顺从民意。这是民主这个词的真意。

州也很大，所以州政府也要三权分立。 每个州政府， 依样画葫芦， 都是小一圈的联邦政府。 州议会也分参众两院，全州分成若干个选区，每个选区选民一人一票，选州参议员众议员。州的执行机构以州长为首，他是全州人民一人一票选出来的。 州毕竟比整个国家小很多，所以对州的行政机构的制衡，就要用更多的直接选举。行政机构被分成了好多片。 除了州长，每一片的首长，州秘书长，州检察长，州财务部长，商业委员会，都是全州人民，一个一个，一人一票选出来的。你是民主党，他是共和党，大家各干各的事，各人之间，没有统属关系。谁也撤不了谁。

每个州，又分成若干个郡 (county)。 郡已经不大了，就不用立法，所以只有行政和司法两块。每个郡的行政执行机构，也和州政府互不统属。维护社会治安，处理民事刑事案件，大部分都在郡里。这一层的部门首长，包括警察局长，郡法院的法官， 都是他们所在郡的人民，一人一票选的。任期，一般是两年。干得好，选民满意，接着干，干不好，下次选不上，就滚蛋。 但是，除了选民，没有其他人能撤换他们。他们的权力，真正是人民给的。就这样，还没完， 郡又分成了市镇。市镇的行政机构的首长们，一个个也通过直接选举上位，也和郡政府分权。什么权归谁，什么事谁管，都有明文规定。

联邦政府地方政府，这个长那个长，有决策权的官员，通过直接选举上位。你的工资从税里来，是大家给你发的；你的选民，是你的雇主，让你坐在这些位置上，是要你为大家办事。你办事，雇主满意才能接着干，不满意，就干不长，就要失业。这个道理，对生活在集权的社会制度下的人们，听起来有些空洞抽象，但是在直接选举的制度下，很具体很现实。在你负责的机构里，有些听你使唤的政府雇员，你和他们的关系，跟私营企业主管雇员的关系，没有分别。 

所以总统部长州长，说到底都是一份挣钱养家的工作。做这些工作的人，是雇员不是老板。要得到一份这样的工作，不问出身，不讲资历，能干就行。克林顿总统，是穷孩子; 里根总统从政前，是电影明星; 川普竞选总统的时候，是电视明星加亿万富豪，不过他是政治素人，没有从政的经历，他有本事让选民投他的票，他就是总统。这些人从总统洲长的位置上退下来，和退休没了工作，没什么不一样。