法治是一種優良的治理模式，而任何一種優良的治理模式總是恰當地平衡原則與現實。作為一項原則，法治要求，權力必須接受法律的約束。而在具體的體制設計中，則會體現出某種異乎尋常的靈活性和複雜性。不幸的是，我們在設計司法制度以及更為廣泛的社會治理體系的時候，常常誤解法治的中庸精神。

　　政府對法律服務所的態度就存在這樣的偏差。法律服務所是在1980年代初法律荒漠的背景下，相對自發地產生的，在當時，它把法律送到了民眾中間。

　　不過，很快，它就被糾纏到傳統的權力主導體制中。在很多地方，法律服務所與作為區縣司法局派出機構的司法所、作為司法審判程序之外的糾紛解決組織———人民調解委員會混為一體，三位一體的實質則是基層司法與法律服務受到行政權力機構的控制。

　　這樣的結構是扭曲的，註定了會引來一輪又一輪改革。但改革卻缺乏連貫性，過去十幾年來，政府關於鄉鎮和街道法律服務所的職能、與政府的關係、工作人員的性質等等政策，始終搖擺不定：時而加強，時而限制；時而強調其與政府的關係，時而又要求法律服務所轉變為自負盈虧的市場化服務機構。迄今為止，各地政策也很不統一，各行其是。

　　目前，受到來自正規律師保護自己飯碗的壓力，改革傾向於促使街道法律服務所退出訴訟領域，使之不再扮演“二律師”的角色。

　　而問題的根本可能在於要釐清法律服務所與司法所、人民調解委員會之間的關係。司法所是基層司法行政機構，當然可以是行政主導的。而調解需要以調解者的道德權威為依託，因而，將其納入行政體系就完全扭曲了它的角色，也使其不可能發揮低成本解決小額司法訴訟的功能。至於法律服務所，當然應當是市場化的法律服務機構，不應與政府有任何關聯。

　　目前對非律師提供有償法律服務的看法存在相當偏差。在現代法治制度的鼻祖英國和美國，整個法律服務呈現相當複雜而多元的局面，甚至不乏“混亂”。比如，在英國，有出庭律師，有事務律師；並不是所有律師都擁有出庭權，即使有，出庭權也大相徑庭。

　　法治其實遠比我們想象的要複雜。考慮到中國現實，在設計法治的基本框架時，也需要一種較為複雜的思維方式。今天，在城市，專業化、職業化的律師確已發育起來，基層法律事務所逐漸失去了其存在的市場。但是在城市邊緣地區和鄉鎮，收費低廉的法律事務所還有相當的存在空間。

　　在現有的約束條件下，政府限制基層法律事務所，則低收入群體得到的不是高水平的法律服務，而是沒有法律服務。明智的辦法是承認法律服務市場存在不同層次供需的現實，使基層法律工作者和普通律師擁有不同的服務範圍和出庭權限，使整個法律服務行業呈現多層次、差別化服務的形態。

　　考慮到當下的現實，法院同樣也應當呈現出多樣化的形態。現行法院體制是高度單一的，基層法院與中級、高級乃至最高法院的訴訟程序幾乎完全相同，其結果，一方面是司法資源的浪費，另一方面，則是當事人的不便。一個可取的做法是，對不同的糾紛和訴訟當事人採用不同的訴訟程序。比如，可以創建小額訴訟法院，專門以低成本程序解決小額糾紛。這樣的法院可以解決鄉村的大多數糾紛，從而使民眾很便利地得到正義。可以考慮對基層司法所予以改造，使之轉化為這類法院。

　　事實上，如果放寬眼界，也不應拒絕在法院之外尋找非司法的有效治理之道。法治本身並不排斥民間自發形成、民眾自願接受的調解機制，重要的是法院承認民間調解的效力。同時，法治也不拒絕某種政治性的救濟途徑，比如，向權力機構請願(信訪制度其實類似於此)。

　　法治歸根到底是法官之治，它意味着，個人之間，尤其是個人與政府之間，政府之間的所有爭議，最終都可以通過司法程序來解決。不過，司法訴訟只是最終的選擇，並不意味着，從一開始，所有的爭議就只能通過同樣高成本的訴訟程序來解決。法治是有層次的、多元的，不管是律師制度、法院制度都需要針對社會不同的需求作出靈活的安排。法治也不排斥司法程序之外、同樣可以有效地解決糾紛的途徑，因為這可為司法機構之獨立性、專業化、職業化創造條件。

　　簡單化、一律化是行政管理的基本精神氣質，而法治則需要一種複雜的思考問題的方式。我們在改革整個法律制度的時候，恐怕應當正確地理解法治的精神。

(21世紀經濟報道)