4月7日訊2004年英國學界和輿論界舉國進行了一場空前的大辯論：從2006年開始
，所有大學將取消國家統一學費收費標準，徹底改革貸款制度等，從而在根本上撼動
戰後英國福利制度的最後一個支柱，為此，贊成派和反對派進行了激烈的爭論。在美
國，州立大學的改革也是風起雲湧，紛紛要求擺脫公立的地位，要求授予“企業地位
”和自由收費的權利。英美大學改革的目的從根本上講，一是為了在激烈的國際高等
教育競爭環境下提高本國的競爭力，二是為了擺脫財政窘境以彌補大學經費的不足，
三是為了更大範圍地實現高等教育的社會公平性。
我國從1990年代中期開始高等教育的改革，事實上走上了一條產業化的不歸路，
不管主觀上承認與否，其積極效果是提高了效率，即在人均GDP剛剛跨入1000美元時
就實現了19%的毛入學率，其消極效果是導致了社會不公或稱“高教不公”，直接影
響了社會和諧。
2004年11月我到英國做了一個月的訪問學者，詳細考察其高教改革過程，訪問了
深深捲入大辯論的重要公共經濟學家。結合自己的研究和觀察，筆者以為，從正在進
行的英美大學收費改革之中，我們恰恰可以獲得解決目前國內“高教不公”的新思路
。
析英美高教收費改革
英國改革
自戰後英國宣布建立福利國家以來，高等教育作為福利制度的一個重要組成部分
，一直由中央政府直接控制，學費標準定價始終沒有放權，即使1979年撒切爾夫人上
台，對許多福利制度進行大刀闊斧的改革，也始終沒有觸動高等教育體制。
最近的一次改革在1998年，但學費定價和招生名額等還是由中央政府決定。之所
以2004年的改革被認為是一次徹底的改革，是因為它最終下放了這兩個權力，旨在徹
底解決大學的財務窘境和資金來源問題。
英國大學幾乎都是公立大學，其資金主要有三個渠道：一是政府撥貸款，二是學
費收入，三是外部資源。所謂外部資源包括海外學生學費、項目諮詢收入、社會培訓
與短期課程、社會籌資、校友捐款和校園零售收入等六項。戰後初期，政府撥款是大
學預算的主要來源，構成了其大部分比例。但是，隨着大學支出的不斷擴大，這個比
例逐漸“顛倒”過來：國家財政投入占其比例越來越小，“外部資源”份額越來越大
，尤其是近20多年來，雖然政府對高校投入的絕對數在不斷擴大，但高校的預算卻與
日俱增，來自政府的經費杯水車薪。以Warwick大學為例：1979～1980年度預算是2000
萬英鎊，2000～2001年度預算為1.745億英鎊，增加了七八倍，但政府撥款在預算比
例中卻從60%下降到了27%，本國學生學費收入比例從20%下降到8%，海外學生學費比
例從2%上升到7%，研究諮詢收入占15%，“其他收入”從3%激增至43%.“其他收入”
顯然意味着從社會籌資。
英國公立大學主要依靠社會籌資和化緣，否則就難以為繼下去，這已是一個公開
的秘密，是一個既成事實，是一個政府無力阻攔的大趨勢。
在這個事實與趨勢面前，英國政府所給予的，只能是放鬆管制，下放權力，別無
它途。其實，沉重的經濟負擔早已迫使許多高校學費定價在某些領域大門洞開，例如
半職讀書的學生、研究生和海外學生的學費等。
英國2004教育改革除了擴大高校資金來源渠道、提高在全球的高教競爭力之外，
還立足於解決社會公正問題。窮人和富人的消費能力是不一樣的，需求也是不一樣的
。實行差別費率可以更好的適應不同群體和不同層次的社會需求，能適應不同消費能
力的社會各個階層，這才是真正的社會公平，而不是相反；並且，只有這樣，對國家
、對校方、對學生本人、對學生家庭、對納稅人幾方面都是有利的。給窮人以選擇的
權利，這是體現公平的一個重要體現形式，是真正意義上的公平，因為這樣可以促進
高等教育參與率。高等教育的融資問題是個悖論：財政轉移將會導致一種約束，有潛
力的學生沒有選擇學校的權利。公共財政教育經費越少（如美國），外部供給方的約
束就越少。
英國高教改革撼動了福利國家的最後一個支柱，觸動了福利制度的核心，引起了
社會輿論軒然大波，社會各階層紛紛加入討論，各種觀點充斥媒體。
在2004年這場社會大討論中，改革派的觀點顯然占了上風，系統論述和贊成改革
的文章鋪天蓋地，遠遠多於反對派的言論，後者勢單力薄，幾乎沒有大塊的理論文章
，媒體聲音比較弱。
美國改革
在英倫三島全國上下激烈討論的時候，大西洋彼岸美國的改革正如火如荼，風起
雲涌。
眾所周知，美國私立大學比任何一個國家都要發達，其中好多在世界排名中都名
列前茅。但是，在這些世界最優秀的一流大學中也有一些公立大學，並且，公立大學
在美國社會中扮演着非常重要的角色，在高等教育中承擔不可替代的主力軍作用和重
要的社會責任。全美在校大學生共計1800萬人，其中公立大學學生占80%.有許多公立
大學被譽為是美國高等教育皇冠上的明珠，被看作是美國的旗艦大學，如賓夕法尼亞
州立大學、科羅拉多大學等。
許多公立旗艦大學的資金來源中，州政府的財政撥款比例已經變得越來越小，社
會籌資比例越來越大，大約占其一半以上。例如，邁阿密大學預算中州財政資金僅占
其全部資金來源的15%，賓夕法尼亞州立大學僅占12%，科羅拉多大學更少，只有9%.
再例如，弗吉尼亞大學自1825年托馬斯。傑弗遜創立以來一直是美國公立大學的一面
旗幟，但最近幾年來，州財政撥款比例一直在萎縮，2004年度在其17億美元的預算中
只提供8%，而20年之前這個數字是28%.於是，對於許多旗艦公立大學來說，在名義上
他們還是公立的，但事實上，相當一部分大學越來越依賴於學費收入和社會上的各種
資助，在財政上越來越“私有”了。賓夕法尼亞州立大學校長格拉漢。斯帕尼感嘆道
：“我們越來越像私立大學了。”
一般來說，公立大學的學費成本比私立大學低得多，例如2004年為5132美元，而
私立大學則高達20082美元。但即使這樣，州財政已經感到力不從心。對公立大學來
說，所謂“社會籌資”意味着提高學費，他們沒有別的更好辦法，只能把眼睛盯在了
學生身上。據統計，2003年私立大學學費提高了6%，公立大學提高了10.5%，2004年
公立大學學費提高了11%，美國教育學會（ACE）說，2003和2004年公立大學學費成本
提高了13%以上。幾年來，大學學費的上漲速度一直高於通貨膨脹，幾乎是通脹率的
三倍。2004年總統大選中克里就曾指責布什說，在布什任內4年裡，大學學費平均提
高了35%，平均上漲了1207美元。而在過去的十幾年裡，美國高校學費提高了90%，大
約翻了一番。
大部分州立法對公立大學提高學費的上限標準是控制的，公立大學要提高學費標
准必須要先獲得州政府的批准，否則就不得隨意提高學費標準。於是，越來越多的大
學要求給予自由。
各公立大學希望“鬆綁”獲得“企業地位”，其目的在於自由定價和提高學費，
以滿足經費之不足。所謂“企業地位”，其政策含義是，州政府對其管轄的公立大學
完全脫離州立機構的管理模式，從州政府的管理名單中分離出來。在整個2004年，美
國公立大學獲得“企業地位”的私有化浪潮一浪高過一浪：
2004年6月，科羅拉多大學校長伊麗莎白。霍夫曼宣布，經過多年的遊說，他們
終於贏得了“企業地位”，校方在提高學費和管理方面獲得了更多的自主權；2004年
7月，北達科他州給予了其11所州立大學更多的靈活性，允許其在學費標準和日常管
理更大的自主權，在其他方面校方也可以自主決定和設立目標；2004年10月，俄亥俄
州的邁阿密大學被批准成為該州第一個可以提高收費的旗艦公立大學，其具體含義是
，俄亥俄州的學生可以得到至少10000美元的獎學金，而對所有的外州學生的學費提
高到19642美元。2004年提出要求獲得“企業地位”的大學還有弗吉尼亞的三所旗艦
公立大學（弗吉尼亞大學、威廉＆瑪麗學院、弗吉尼亞理工學院），他們聯合向州議
會申請“特許權”，要求自定學費，自我經營，聲稱應該得到像哈佛大學、普林斯頓
大學等其他私立大學那樣“自由空間”，成為“特許大學”，要求將之從州立法中解
放出來。
美國大學改革引起的爭論遠沒有英國尖銳和激烈，總的來看，贊成改革的聲音遠
高於反對的聲音，一些早在前幾年就已獲得“企業地位”的公立大學現身說法，在輿
論上獲得了比較廣泛的支持。
國際化改變對大學教育屬性的看法
在理論界，對初等教育的看法和爭議不大，學界幾乎都認為它是一種公共物品。
但對高等教育的看法卻一直存在爭議，有人將之看作是公共物品，認為應由國家免費
提供，也有人認為是准公共物品，認為國家的任務是提供條件，收益人應當付費購買
。在這場長達幾十年的爭論中，1970-1980年代以來的高等教育國際化浪潮導致事實
上的高等教育越來越被當作商品來對待，可以說，高等教育的國際化趨勢是促使學界
和各國政府對高等教育性質的看法轉變的一個重要原因。
戰後的一段時期內，發達國家對發展中國家的留學生免收學費。但1970年代後期
以來，他們開始要求外國留學生交納學費，日益將留學生教育看成是一種“產業”。
英國1988年公布《教育改革法》時採取了多項改革措施，例如下放權力，擴大學校辦
學自主權，試圖理順政府與高校的行政關係，劃清彼此間的職責，對留學生開始收費
。澳大利亞1979年開始規定留學生須繳納培養成本的三分之一，1998年通過的《高等
教育經費法》從立法上規定繳納全額培養成本，1996年澳政府的教育創匯收入達30億
澳元。而美國早就把留學生教育當作國際貿易來看待，有資料說早在1994年，僅留學
生一項對美國的經濟貢獻就超過100億美元（含生活消費）。
現在的趨勢是，越來越多的發達國家和發展中國家認為，高等教育是一種產業，
是可以“出口”的一個商品，以實現其彌補經費不足和達到宣揚其文化價值觀的雙重
目的；換言之，經濟全球化越來越將高等教育變成為一種可以全球範圍流動的特殊消
費商品。巴爾在與筆者聊天時便經常將之作為一個主要事實。就是這位經濟學家，早
在幾年前，他在這個方面還是歐洲經濟學界的一個堅強的左派。在許多公共經濟學的
教科書中，在談到教育時，一個引人關注的趨勢是，最近幾年出版的書越來越傾向於
將初等教育與高等教育分離開來討論。一個最為典型的案例就是巴爾教授的《福利國
家經濟學》，在其1987年、1993年和1998年版中，它們始終是合而為一在第13章里，
但在2004年第四版時已將之拆分為第13和14章。
高教公平新思維
我國高教改革歷程的本質：產業化
衡量一個國家高等教育中“商業化”因素的多寡有很多指標，但有兩組數據是必
不可少的：一個在社會總投入中各級財政的投入比例。統計顯示，2002年我國教育總
投入達5480億元，其中各級財政預算內教育撥款總數達3114億元，即占總投入的57%
.另一個組數據是家庭教育支出的占家庭收入的高低，改革前的1988年為2.42%，改革
的第一年1989年為2.74%，而到2000年則高達4200元，即占城鎮居民人均年收入5854
元的72%和農村居民人均年收入2210元的190%.
上述數據顯示，不管我們口頭上如何否認我國高等教育的產業化政策，理論上如
何論證產業化的諸多弊端，但事實上十幾年來我們就是沿着產業化的路徑走過來的。
承認也罷，不承認也罷，這是一個勿庸置疑的事實；我們已經踏上了一條不歸路。
我們為什麼會走上這樣一條事實上已經“產業化”的道路？可能有種種原因，但
是，我們不能忽視一個基本原因，那就是社會需求。這是一個根本原因。
這個規律就如同初等教育的“擇校費”一樣，在巨大的市場面前行政手段顯得蒼
白無力，防不勝防。這個規律就是價值規律的作用。就是說，高等教育作為一種服務
消費品，是有市場的，價值規律是發揮調節作用的，經濟槓桿是起作用的；高等教育
具有相當的產業屬性，而不僅僅是單純的福利型消費品，不是純粹的公共物品，而是
可以進行交換的商品，是一種人力資源投入的資本品。一旦政策稍微有所鬆動，這種
交換就勢必發生，一發不可收拾。這就是踏上產業化道路的最根本原因。當然也有其
他原因，如財政投入不足等。但所有這些都占次要的地位，發揮次要的作用。
當前教育產業化的正負效應
就正面效應來說，教育產業化的一個最大成就是擴大了毛入學率。2000年以來，
中國高等教育毛入學率以每年平均兩個百分點的速度增長，從2000年的11%增至2004
年的19%；2004年全國普通高校共錄取新生420萬人，比上年增加近40萬；全國各級各
類高等教育在校生總數超過2000萬，總規模超過美國，躍居世界第一。國民接受高等
教育的機會在短短6年內翻了兩番。這是一個偉大的歷史性的成就，是我國高教史上
前所未有的。
19%毛胙手允且桓鑫按蟮某刪停饈且蛭?5%被普遍認為是個門檻，它標
志着我國跨入了“大眾化”教育的行列。OECD（經濟合作與發展組織）國家都已進入
大眾化教育的門檻。與他們相比，19%是微不足道的，但是，我們要知道，在OECD國
家中，超過50%毛入學率的國家，有8個國家，他們的人均GDP是都是幾萬美元；超過
35%毛入學率的國家人均GDP也都在1.7萬美元以上；換言之，所有跨入“大眾化”門
檻的國家人均GDP都在10445美元以上，是我國的10倍。即使毛入學率低於15%的國家
，平均GDP也都是1389美元；而我國才剛剛登上1000美元這個台階。
毛入學率是衡量一個國家高等教育公平性的一個重要指標，雖然不是惟一的指標
。19%這個數據告訴人們，在人均1000美元這個台階上我國就實現了“大眾化”，這
是需要付出多麼巨大的努力和巨大的代價啊。
所謂巨大的努力是指我國連年增加投入，幅度很大。不可否認，近幾年來國家不
斷增加投入是我國高教取得如此成就的重要原因之一。這十年來，幾乎與所有其他行
業相比，我國教育條件有了極大的改善，教師職工的待遇有了極大的提高，這是一個
公認的事實：大學教師已經成為一個好職業，幾乎成為畢業生求之不得的好職業。
所謂巨大的代價是指，在5400億的投入中，幾乎將近一半來自於家庭的貢獻，他
們付出了巨大的代價，作出了巨大的貢獻。
我國從1989年高等教育改革開始實行收費制度，當年每學年學費是190元，是當
時全國城鎮居民平均收入1376元的14%；1994年實行並軌試點工作，1995年大學收費
出現“井噴”，到目前為止，大學學費一般在5000元到1萬多元之間不等，比起1989
年，增加了25-50倍，而城鎮居民人均年收入只增長了4倍，實際增長僅為2.3倍（價
格因素），大學學費的漲幅幾乎10倍於居民收入的增長。這幾乎已經成為眾所周知的
數據。據測算，加上生活費和其他學雜費開支，供養一個大學生的費用占居民年收入
的50%左右。據廣州這個富庶城市的一次民調顯示，僅有7.5%的人可以接受每年5000
元以上的大學收費標準，71.6%的人認為大學收費太高。
隨着分配不公的日益突出，“高等教育不公”已經成為最為引人關注的社會問題
之一，窮人讀不起大學的各種消息充斥報章，成為影響社會穩定的一個潛在危機。
什麼是“高教不公”？
“高教不公”，具體來說就是指貧困子弟交不起學費。
我國的基尼係數2003年已高達到0.461.這個數據說明社會兩極分化已經到了非常
嚴重的地步；而高校收費增長過快已成為生活困難家庭的沉重負擔。新華社2001年1
月發布的對北京14所高校的調查顯示，貧困生占25%.“貧困”的概念主要來自於社會
兩極分化；而“貧困”的事實是相對的，主要表現在：
首先是城鄉差距：據推算，2004年我國城鎮居民可支配收入應該是8000元左右，
而農村僅不到3000元，相差幾乎是兩倍。其次是行業差距：個別行業的收入是全國人
均收入的幾百倍。再其次是城市之間的差距：2004年北京人均可支配收入為1.56萬元
，而瀋陽是8100元，他們幾乎相差一倍。
面對這樣一種收入差距和貧困狀況，假定高校（僅以北京中等水平的高校為例）
的“第二本科”的收費在5000元以上，“第三本科”1萬元以上，那麼，再加上生活
費等支出，即使收費最低的高校，對於貧困階層來說也意味着每年支出在萬元以上，
這個數據已經大大超過了我國人均收入水平。最近有新聞說，以前有因病致貧的現象
，而現在出現了因上大學致貧的說法。
重要的是，家庭受教育程度與收入成正相關：北京最近的一個調查結果表明，2004
年北京收入最低的為未上過學的群體，他們的年人均可支配收入為9050元。收入最高
的為研究生群體，人均可支配收入為23568元；並且，他們之間的收入差距正在拉大
，由2003年的2.1∶1上升到2004年的2.6∶1.這項調查告訴人們，許多貧困家庭由於
沒有受到高等教育的家庭背景原因而交不起學費；而由於上不起大學又反過來決定了
他這個未來“戶主”的家庭背景；從而形成了“鎖定”循環。
這就是“高教不公”。
英美大學收費改革的啟示
對於造成目前這種“高教不公”的原因，社會上頗有非議，見仁見智：有人說，
這種“賣考分”的行為是行政主管部門監管不力，懲治手段軟弱造成的，從而導致“
錢學交易”；有的說由於沒有建立起規範的收費政策和“三管齊下”的預防亂收費的
長效機制，從而產生“錢權交易”；還有的認為，是教育部門和高校行為扭曲，從而
導致惡行競爭，大學生成為犧牲品；還有一種說法認為，大學“培養成本”一直是一
筆糊塗賬，說也說不清，至今也沒有一個權威的算法，這是導致收費混亂的重要原因
，等等。
總之，輿論界的主流觀點認為亂收費的根子在於行政管理不力，於是就有電視台
對違規收費的高校予以曝光；於是行政管理部門就不得不加強幹預，屢屢頒發文件，
層層堵漏把關。
但是，行政手段還是堵不住的，這是世人皆知的公開秘密。只能形成一輪又一輪
的博弈。
英美大學收費改革的趨勢給人們以改革思路的新啟發：我們能否對這個傳統思維
定勢進行改革？就是說，大膽引入市場手段，以代替行政管理的辦法。
我們認為，導致當前“高教不公”的根本原因不在於行政管理手段軟弱，恰恰相
反，而是行政干預過多了。具體說來，高校之間的收費沒有拉開距離，導致名牌高校
收費不高，一般高校收費不低，相對於貧困子弟來說，無論是名牌高校還是一般高校
，都交不起錢，經濟負擔都很沉重。這是公共教育資源誤置與社會教育資源誤置的結
果。
所謂公共資源誤置是指，國家財政對名牌大學網開一面，加大投入力度，其負面
效應，即對那些交不起學費的家庭來說是不公平的；所謂社會資源誤置是指，名牌大
學與一般大學的收費差距拉不開，等於是浪費，等於是由於行政手段的原因而導致市
場上名牌產品與普通產品的價格沒有拉開，不利於優勝劣汰。
改革的總體思路似乎有兩條：第一，國家財政對所有大學的財政轉移水平基本一
致，保一個“底”，或應該對一般大學稍有傾斜；第二，所有大學的收費標準基本全
部放開，國家只規定一個指導上限，採取備案制，收費定價幾乎完全由市場決定，不
同知名度的高校和不同專業的“價格”由“市場供需”來調節決定。這樣的改革思路
將帶來兩個重要變化：
第一，可以進一步擴大毛入學率，促進“高教公平”。這是因為，幾個放開以後
市場規律必將導致一般大學的收費標準直線下降，下降到該大學的教學質量與其知名
度相對應的某個供需均衡點上；於是，不同知名度、教育不同質量的大學必然會產生
不同的收費標準。這樣，對於那些地方“差”的大學，其定價標準就大致應該是略高
於財政撥款以上的某個點，而著名大學就會遠遠高於那個點。於是，大學之間的收費
標準和幅度就會拉開，像頻譜儀那樣，形成一個梯次，有很多檔次。任何不同收入水
平的家庭幾乎都能找到與其交費能力相對應的大學，只要考分上線，不同收入水平的
貧困學生就都有能力交得起學費，上得起大學。
但是，這很可能受到傳統公平概念的質疑：成績好但家庭貧困的學生有被拒之名
牌大學門外之嫌，是一種不公平。但換個思路來看，從總體上看毛入學率卻必將得以
擴大，貧困家庭的經濟負擔得到解決，他們至少不會因為上學而致貧，這就是真正的
公平；這不是高教歧視，而是事實上的公平。其實，名牌大學何嘗不想要好學生，提
高自己的科研水準和社會美譽度，好學生但交不起學費怎麼辦，學校自己就會想辦法
設立獎學金招攬，這是順水推舟的事情。
第二，現在財政資助的結果在每個大學之間幾乎都差不多：一半靠財政，一半靠
“預算外收入”，不管是名牌大學還是一般大學，表面上採取了重點扶持，但事實上
等於是“撒胡椒鹽”的辦法。但是，放開收費以後，名牌大學的收費水平必將大幅度
提高，其大部分資金來源主要靠市場，比如60%-90%的來源靠收費；而一般大學可能
正好相反，60%-90%的來源靠財政。這樣不僅沒有增加國家各級財政的負擔（比如，
在總體財政投入不變的情況下，對名牌大學和一般大學都採取按人頭撥款的“公平”
辦法），而且，一般大學等於是變相得到了公共財政的傾斜，而名牌大學也等於變相
受到了社會資源的傾斜，物有所值和趨之若鶩的名牌大學將會得到足夠的學費收入，
從而社會資源得到最優配置，從而促進教育資源的最優配置。
總之，國家設定收費上限，大學收費自由定價，名牌大學主要靠收費，一般大學
主要靠財政和少部分的收費；這樣，就會完全解決當前所謂“亂收費”、“賣考分”
等行政手段難以解決的弊端，實現真正的高等教育公平性。當前所謂亂收費問題光靠
行政命令是根本無法根除的；解決“高教不公”只能靠引入市場價格機制的辦法。
大學收費改革在全世界各國正處於嘗試階段，這是一個難題。我國正處於經濟轉
型的關鍵時期，應積極跟蹤其改革動向，探索高教收費的改革途徑。（鄭秉文）
（作者簡介：鄭秉文博士，中國社會科學院研究員，主要研究方向是福利制度改
革、社會保障制度比較等。）
\\\\\\\\\\\\\
某些文科的‘博士’，‘研究員’怎麼儘是連基本算術都不會，還言之鑿鑿大放厥詞，
滿嘴兄弟在外國的時候如何如何，真是讓人哭笑不得。看看這個鄭秉文的宏論吧
‘第二，現在財政資助的結果在每個大學之間幾乎都差不多：一半靠財政，一半靠
“預算外收入”，不管是名牌大學還是一般大學，表面上採取了重點扶持，但事實上
等於是“撒胡椒鹽”的辦法。但是，放開收費以後，名牌大學的收費水平必將大幅度
提高，其大部分資金來源主要靠市場，比如60%-90%的來源靠收費；而一般大學
可能正好相反，60%-90%的來源靠財政。這樣不僅沒有增加國家各級財政的負擔
（比如，在總體財政投入不變的情況下，對名牌大學和一般大學都採取按人頭撥款
的“公平”辦法），而且，一般大學等於是變相得到了公共財政的傾斜，而名牌大學
也等於變相受到了社會資源的傾斜，物有所值和趨之若鶩的名牌大學將會得到足夠
的學費收入，從而社會資源得到最優配置，從而促進教育資源的最優配置’
harvard 2003年學生的學費收入只占21％，對於任何major research university，
無論公立私立，學費都絕對不可能成為資金的主要來源。美國只有那些只有本科教
育的私立的liberal arts college才會主要運行經費靠學費收入，而中國根本沒有這種
性質的學校。985的10所大學，科研費收入都超過學校總收入的50％，要是想敲詐
學生來得到類似規模的錢，那本科研究生每人每年估計得交5－10萬。這位博士的
算術學的真是好!
