作者：田國強，上海財經大學經濟學院院長

序言

改革開放40年，推動中國經濟又重新回到了世界數一數二的位置，中國人民的生活水平也實現了極大的提升，中國離實現民族復興的偉大中國夢更加接近了。中國古語有云四十不惑，不惑之年的中國改革開放正進入一個新的歷史航程，當前國內外政治經濟環境變得異常錯綜複雜，發生了深刻的變化，挑戰空前。如果我們沒有真正意義上的更大力度的改革、更大力度的開放，不埋頭苦幹、韜光養晦，問題將會越來越嚴重，因而我們需要以更大的決心、更大的智慧、更大的定力進行更深層次的改革開放，並且這樣的改革一定是綜合性改革，是政府、市場和社會三位一體及其各個層面互動互補的綜合改革治理，才有可能應對，導致平衡充分可持續的經濟社會的良性發展。

這方面詳細的討論見我發表於2017年第6期《比較》上的文章《改革開放40年再思考：平衡充分良性發展的制度邏輯》，文中主要論及的是國際形勢發生重大變化後我的一些新的思考。作為學者和公共知識分子，其肩負的一個重要使命就如同船頭的瞭望者一樣，要在一望無際的海面上觀察一切，審視海上的不測風雲和淺灘暗礁，及時發出警報。中國改革開放新航程上要行穩致遠，需要多傾聽這樣的聲音。

改革開放迎來40周年，這一戰略決策讓中國走上了一條經濟市場化和對外開放兼容的強國富民之路，拉開了中國近代以來最輝煌的歷史篇章，儘管在這過程中存在着這樣或那樣的問題，但取得了前所未有的巨大成就。十九大報告提出必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，這些都需要全面深化改革的推進和落地。然而這首先需要弄清深化改革的邏輯，並且要實現經濟社會的良性發展，還需要有大的格局、視角及國際視野，總結近代以來中國發展變革的歷史經驗教訓，尤其是改革開放取得巨大成功的原因所在，找到經濟社會長遠良性發展的根本性制度因素。因為決定走向的基本、基礎性制度才是最為關鍵、根本的，現代市場體系不可替代。只有通過根本性的制度變革來合理界定政府與市場、政府與社會間的治理邊界，實現三者各歸其位又互動互補的綜合治理，才能真正實現國家治理體系和治理能力的現代化。

改革的前提是思想解放，只有順應全面深化改革的歷史大勢，才能把握中國崛起的命運。與改革開放歷史進程中曾經出現過的多次思想上的大爭論一樣，當前中國也面臨着改革何去何從的爭論，出現了否定市場化改革的思潮，導致了社會上各種聲調的出現：懷疑甚至是否定改革開放的正確大方向，將市場化等同於私有化，將個體和民營經濟等同於私有經濟，將公有經濟等同於國有經濟。意識形態理想化、教條主義一旦嚴重，就不能實事求是地看問題，而從特定的意識形態角度看問題，看到的往往就不是事實的真相，而只是基於主觀意識的偏見。這也會給中國的對外開放大局帶來干擾，再加上當前中國在國際上所遇到的問題是越來越嚴峻，中美經貿摩擦只是表象。因此，要實現良性發展和長治久安，必須求真務實，經濟問題不能過度意識形態化；改革是倒逼的，要正視其艱巨性和複雜性、用好成功改革的方法論，靈活運用“明道、取勢、優術、抓時”四位一體的改革方式來系統地進行聯動改革。

那麼，下一個40年，中國的改革開放何去何從？如何才能行穩致遠？這需要我們對自身對外部有客觀清醒的認知，抓住國內問題的主要矛盾，把握國際形勢變化的大勢，找准改革推進的重點任務，在堅持全面深化改革、擴大開放的大前提下，從經濟、社會、政府切入推動平衡充分發展，通過根本性的制度變革來合理界定政府與市場、政府與社會間的治理邊界，實現三者各歸其位又互動互補的綜合治理，推動國家治理體系和治理能力的現代化，讓十九大提出的使命、願景、目標、理念、方針真正落地、化為現實。

全面深化改革面臨的社會主要矛盾轉化

改革，必須堅持問題導向，解決現實矛盾。之所以需要全面深化改革，正如十九大報告所指出的那樣，新時代中國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，現實中諸多表象問題都與這個矛盾息息相關。具體而言，中國不平衡不充分發展體現在經濟、社會和政府三個層面。

首先，經濟層面的不平衡不充分其表現是低質量的發展，且不具有可持續性，導致近些年來經濟增速持續下滑。自2011年來中國經濟增長已由此前30多年來近10%的平均增長速度，一路快速下滑，破10、破9、破8、破7，平均下滑了3個百分點以上，降至2016年的6.7%。這樣的長時間持續下滑至7%以下是改革開放以來從未有過的，並且還有繼續下探的可能。近日國家公布的經濟數據中，消費、投資和社會融資增長三大數據都出現了下滑。面對這一輪全球金融危機，各國經濟都受到整體外部經濟環境的影響，經歷了減速過程，但許多國家早已進入回升或波動上昇平衡增長軌道，像中國這樣持續下滑的基本沒有。中國經濟潛在增長率並未大幅下滑，導致實際增長率落差的是要素邊際收益遞減，政府主導動力枯竭，國有企業產能過剩、擠壓民營經濟。

其次，社會層面的不平衡不充分其表現是民生資源分配不均衡、社會失衡失序嚴重。中國各級政府更多還是發展型政府，而非公共服務型政府。在市場可以發揮作用的地方越位和錯位，在市場不能發揮作用或容易失靈的地方卻大量缺位，導致了生、老、病、居、教等方面的後顧之憂問題。由於大政府、小市場、弱社會的格局，使得公權力介入社會治理過多，造成社會公平正義不足，貧富差距過大，社會規範扭曲，社會文明、社會治理有滑坡的跡象。

再次，政府層面的不平衡不充分表現為過位缺位現象嚴重。政府與經濟活動至今密切相關，政商關係仍密不可分，“跑項目、拿批文”是其一大特徵，這樣過位的過度干預導致市場人為失靈，而在市場自然失靈應該發揮作用的地方政府執行力方面缺位。政府的各種程序審批、項目審批、准入壁壘依然眾多，維護和服務性的有能、有為、有效、有愛的有限政府的目標還遠沒達到。政府部門（無論是否該管的）辦事效率的高低，成為影響發展包括經濟發展的重要因素。一旦影響了政府官員的辦事積極性，增長動力就會衰減，從而更進一步地加劇了實體經濟的困境。

對國際形勢的深刻變化應有正確認識

現在的國際環境幾乎是改革開放以來最為嚴峻的，圍堵中國的現象日趨嚴重，經貿摩擦不斷加劇，並且這只是表象。中國已連續20多年成為接受反傾銷調查最多的國家，同時連續10年成為接受反補貼調查最多的國家。中美兩國經貿糾紛問題愈發嚴重，已經升級為中美經貿摩擦，不僅將對中國高新技術產業及相關企業帶來重大負面影響，而且損害中美彼此國家利益，對我們經濟發展十分不利。中國的民族主義和民粹主義也有被激發放大的傾向，心理脆弱，缺乏自信，看國外無論什麼都是陰謀論或陷阱，試圖用更強大的行政力量去支持我們的有關產業，比如有人提出“不惜一切代價發展芯片產業”的口號。問題是，我們是否能什麼都靠自力更生？

當今世界已經是一個高度融合、社會化生產、國際分工合作的經濟共同體，超越了國家邊界，核心技術創新日新月異，不可能什麼都靠自力更生，這點想不清楚，後果會十分嚴重。這次中美經貿摩擦，中興不僅無法抵擋，華為、阿里、聯想等都同樣嚴重依賴美國技術。比如最具創新力的華為麒麟芯片買的是ARM知識產權的授權，ARM是英國公司但技術的源頭是美國。大家引以為傲的高鐵其核心技術來源：IGBT技術來自英國，制動系統來自德國的科諾爾，氣控閥門、頂部受流裝置及其耗材碳滑板，這些都是易耗品，如果國外不和我們貿易，會導致全部停運。中興事件暴露出來的軟肋讓國人產生了很強的憂患意識，但大多反思集中在“我們缺芯”和“要自力更生”的層面。中國不只是缺芯，真正缺的東西更加深層，不能頭痛醫頭、腳疼醫腳。中國對美國市場的依賴程度目前遠遠高於美國對中國市場的依賴程度。對國際形勢，往往需要審時度勢。國際上，包括美國，一直都將中國視作為發展中國家，參加WTO在貿易方面給的也是最惠國待遇，我們本來還可以繼續悶頭髮財，低調埋頭苦幹，結果極端的民族主義，極度的民粹主義，盲目自大，自以為已經全面超越了，可以和對方平起平坐了，那對方還認為你是發展中國家，是窮國？自然就會對你警覺，對你遏制了。

總之，當前中國經濟下行有內憂外患的原因，既有外部性的原因，也有來自於自身經濟結構的問題，但深層次原因是中國面臨發展驅動和經濟體制雙轉型滯後和進一步改革開放及處理好國際關係，特別是中美關係的問題。發展驅動轉型滯後是指從要素驅動向效率驅動乃至創新驅動的轉型滯後，這一轉型基本上是所有經濟體必須經歷的，但這個轉型是內生的，還是要歸結到體制轉型滯後上來，所以制度變遷才是最根本的。

下一步全面深化改革的三大重點任務

在堅持對外開放不動搖的大前提下，發展的關鍵還是要靠自己。這是由於，從大國到強國是資源的競爭、技術的競爭、人才的競爭、話語權的競爭和制度的競爭，但真正關鍵是能讓經濟社會良性發展和國家能長治久安的基本制度的競爭，制度才是最為關鍵、根本的，現代市場體系不可替代。只有通過根本性的制度變革來合理界定政府與市場、政府與社會間的治理邊界，實現三者各歸其位又互動互補的綜合治理，才能真正實現國家治理體系和治理能力的現代化。基於以上認知，筆者認為新時代全面深化改革的關鍵任務是提供制度基礎的綜合性改革。具體而言，深層次制度改革有三大重點目標任務：一是形成具有包容性的現代化經濟體系；二是提升國家依法治國能力和政府執行力；三是建立良好的社會規範和秩序及和諧有效的社會治理體系。

包容性經濟制度是經濟長期增長的必要條件，任何一個國家如果不實施包容性的市場機制，在經濟發展方面如果是汲取性的，肯定不行，不具有可持續性。中國歷史上的文景之治、開元盛世、貞觀之治、康乾盛世等時期的輕徭薄賦政策，都是施行了比較包容性的經濟方面的國策，促進了經濟增長。但是，封建王朝絕對不是民主的，也不是法治的，他們靠的是政府的權威性和執行能力。當今世界，無論是美國的資本主義制度還是中國的社會主義制度，儘管政治制度不同，但有一點卻是相同的，那就是這兩個國家都有很強的執行力，再加上比較包容的經濟制度。也就是政治和經濟方面的剛柔相濟，所以都成為世界上經濟政治方面數一數二的大國。

從國家治理的角度看，只關注經濟和政治、市場和政府，還遠遠不夠，還要考慮社會的維度。也就是，今後一個時期，中國要建立讓市場在資源配置中發揮決定作用的現代經濟體系，推進中國經濟從要素驅動向效率驅動、創新驅動轉變，推動質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率，同時政府要有執行力，需要以改革、發展、穩定、創新和治理五位一體的綜合改革方式進行治理，建立有能、有為、有效、有愛的有限政府和實現國家治理現代化。有能主要是講政府執行力的問題，有為就是政府在應該作為的地方不缺位，有效是政府行政的效能和效率的問題，這三個主要是處理好政府與市場的關係問題，以促進有效市場形成為導向，有愛則是講處理好政府與社會的關係問題。

至於有限政府，就是凡現有市場能做好的，讓市場去做，市場不能做好的，政府才需要去發揮作用。這樣，它的治理邊界一定是有限的，應基本限定在維護和服務上。當然，發展階段不同，其維護和服務的內容會有很大不同。特別對轉型經濟體，還不是一個有效市場。一方面是標準經濟學教科書中所界定的市場本身的失靈，而政府又沒有去補位；另一方面是由於政府的過位、錯位所造成的人為市場失靈，而政府又沒有從中抽身。兩方面原因的任何一個發生，都會造成無法形成有效市場。這時，政府就比“守夜人”政府要發揮更大、更好、更有執行力的作用，比如政府啟動和主導改革，建立和完善有利於經濟發展、創業創新的現代市場制度，提供提升市場功能的產業政策（功能性或軟性產業政策）以及提供對新興和基礎行業等政策（包括適度選擇性的硬性產業政策）方面的支持等等。

從經濟、社會、政府切入推動平衡充分發展

十九大報告強調的是根本性改革、制度建設、新發展理念和思想、產權制度改革、要素市場流動，更加強調的是真正讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制。這些都需要制度變革，首先需要以市場化、法治化的結構性改革來同步解決做什麼、誰去做、怎麼做的問題，堅定不移地繼續推行鬆綁放權和市場化制度性和有限政府職能的改革才是關鍵。同時，改革還需要社會治理的加強。深化改革必須是綜合性的、全面性的，因此需從經濟、社會和政府三方面綜合治理。

首先，提升經濟包容性是中國經濟發展驅動轉型的需要。要素驅動已經無法支撐中國經濟的可持續發展，效率驅動在很大程度上已經成型，但創新驅動還做得遠遠不夠。創新主要靠誰？靠民營企業，靠企業家精神。中國新四大發明中，除了高鐵之外，支付寶、共享單車和網購都是民營企業的創新成果。當然，這些也更多是藉助於中國龐大的市場應用而得以發展壯大起來的，很多核心創意、技術等還不是中國原創的。通過開放國外民營高科技企業設立全資子公司的做法，如特斯拉中國工廠的設立，有助於推動創新技術的外溢效應發揮以及國內民營企業的創新跟進。

其次，增強社會治理是中國社會和諧有效治理的需要。在社會治理方面，中國要朝着法治化、智能化、精細化的方向走。所謂法治化，就是要着力構建法治社會，善於運用法治思維和方式來解決城市社會治理頑疾；智能化，就是要着力推進智能社會建設，善於運用大數據、雲計算等信息技術手段來提高社會治理水平；精細化，就是要在破解街道、社區的“最後一公里”難題方面做更精細的制度設計與安排。當然，筆者更想強調的一點是，政府不應也不能把所有社會治理的職能都攬於一身，社會組織在協調各方利益、共享公共資源、促進公平正義等方面可以對政府形成很好的補充和替代作用，這就要求政府將自身管不好也管不了的領域交給社會組織來自我管理。

第三，提升政府執行力是中國國家治理現代化的需要。政府如果沒有執行力，再美好的願景、再前瞻的規劃、再詳盡的方案，都只能是停留在腦海和紙面，無法真正得到落實。許多國家之所以陷入低收入陷阱、中等收入陷阱或塔西佗陷阱，與依法治國能力尤其是政府執行力的闕如有很大關聯。當然，執行力與權力的合理配置也是緊密相關的，國家治理需要在權力下放方面有所考慮，沒有權力匹配的執行是機械的。與此同時，政府的執行力又是建立在政府職能得到準確定位基礎上的，以有能、有為、有效、有愛的有限政府定位來考察，國家依法治國能力的提升離不開三要素：法治、執行力、民主監督。

通過以上三個方面舉措來合理界定政府與市場、政府與社會之間的治理邊界，才有可能解決強政府、弱市場、小社會非平衡結構，建立強政府、強市場、強社會的組合，才可能實現平衡、充分的良性發展。唯其如此，中國才能實現經濟可持續增長，社會和諧穩定，國家長治久安。

啟苑雜譚 2018.07.08