義務教育：中央財政該掏的還沒掏夠

作者：江金騏

�牐犞袊�社會科學院“農村義務教育研究”課題組，剛剛完成“中國農村義務教育投入問題”研究報告。通過全國性的教育經費數據分析，和實地調查，揭示了我國農村地區在稅費改革後義務教育的投入不足問題，並指出其原因在於教育投入主體錯位，中央政府沒有承擔其應盡的責任，地方政府沒有能力承擔其應盡的責任。課題組組長李成貴博士說：這一方面要求我們，為建立合理的費用分擔體制繼續努力；另一方面也提醒我們，在中國實現真正意義上的義務教育，還有相當長的路要走。

�牐犜诜旨夀k學之下

�牐� 我國《義務教育法》規定：“實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。”該法只規定了義務教育是各級政府的共同責任，並沒有對每一級政府的責任作出具體的規定，也沒有對各級政府的義務教育經費投資分配作出明確規定。

�牐� 而在事實上，義務教育階段的投資責任大部分給了地方。而農村義務教育更是如此。更為嚴重的是，由於初中和小學的管理責任主要在縣以下，而自省至縣各級政府的教育投入也主要偏向各自管轄的大學、高中和中等專業學校，所以，流向農村的義務教育經費只是星星點點。

�牐� 從國家教育發展中心對全國７省２６７個縣的一份抽樣調查中看：我國農村義務教育的負擔結構明顯呈金字塔形。以湖北省襄陽縣為例，在２００２年前１０年中，教育經費中各級財政預算撥款占４０．７％，其中省級以上財政僅占０．１％；江西省泰和縣１年近７０００萬元教育經費中，來自省級以上的財政專款正常年份只有２０萬元左右；河南省鄢陵縣更是苦不堪言，２０００年教育經費總額為７０２６萬元，省級以上的財政專款幾乎沒有。

�牐� 在分級辦學之下，義務教育階段的投資責任，大部分給了最薄弱的財政——鄉鎮政府，而鄉鎮政府又將負擔加給了更為弱勢的農民。

�牐犜谵r民減負和財稅改革之後

�牐� 兩年前，我國開始進行的農村稅費改革，核心目標是減輕農民負擔。因此，取消農村教育附加、取消農民教育集資是其主要內容。李成貴說，農村稅費改革後，農民負擔平均減輕３０％左右，但是，在“兩取消”後，農村義務教育的經費來源就被截掉一大塊，隨之而來的教育投入，其缺口也急劇擴大。

�牐� 針對這一情況，國家有關部門要求在試點地區，將稅費改革與義務教育結合起來，對因稅費改革而減少的教育經費，當地政府應在預算和上級轉移支付資金中優先安排，確保當地的義務教育有足夠的投入水平；要從增加農業稅收入中予以安排，確保農村義務教育投入經費的正常需要。

�牐� 然而，這一目標得到實現的並不多，並且改革後的新“兩稅”，主要用於支付人員工資，原有的學校公用經費、校舍維修經費等，失去資金來源。

�牐� 另一方面，我國自“分稅制”改革以來，中央財政收入占國家財政收入的比重，已由２０世紀９０年代的３０％上升到目前的５０％之多，而地方尤其縣級以下的財政大幅減少。而農村義務教育的投入重心，並沒有因此相應上移。

�牐� 現在的矛盾是，“農村稅費改革”要求地方加大投入，“分稅制”使地方收入的比例又大幅下降。

�牐� 改革義務教育投資體制，教育投資向“基礎”適當轉移

�牐� 教育投入占ＧＤＰ的比重在很大程度上體現着教育的義務性。現今的世界平均水平為３．６％，而我國則長期低於世界平均水平，儘管近幾年國家財政收入增長較快，全國財政性教育經費在１９９０年５６４億元的基礎上增長了５倍多。而且在“九五”後３年中央本級財政教育經費占本級財政支出比例每年都提高了一個百分點。但直到本世紀初，我國財政性教育經費只占ＧＤＰ比例的２．８７％，仍處於低水平狀態。

�牐� 從國際範圍上看，絕大多數國家的義務教育都是免費的，而且根據事權與財權相配套的原則，應由中央和地方政府共同負擔義務教育的全部或主要費用。許多國家的中央和省級政府都為義務教育承擔着更大的責任。

�牐� 中央教育科學研究所在其“中外普及義務教育難點問題研究”中，對中、美、法、德、日等１３個發達國家和發展國家義務教育投資問題進行了較為廣泛的個案研究和綜合比較，發現不僅在美、法、德等發達國家，而且在印度、埃及等發展中國家，來自政府的公共經費上占義務教育總投資的８５％至９０％。這也就是說，義務教育對公眾具有相當大的免費性。但在中國，在“分級辦學”的教育財政制度下，中央政府有關教育的財政預算，大多數都投向了高等教育。

�牐� 作為一項具有明顯外部特徵的“公共產品”，教育，尤其是義務教育的作用遠遠超越了地方的範圍。它影響的是整個國家。對於義務教育，國家必須承擔全部責任，這是世界各國的通例。李成貴在《農村義務教育投入問題研究》報告中提到：隨着勞動力市場的發育、整合以及社會資源流動的加速，教育的外部效應將更加突出，因此，將基礎教育定為“地方事業”，要求地方負擔基礎教育的費用，在邏輯上是不成立的。

�牐� 還有，我國各地經濟發展水平和財政實力相差較大，地方政府對教育的投入也很不平衡。使義務教育的地區水平差距加大。

�牐� 一直關心農村義務教育的杜育紅研究員說，既要強化中央和省級政府在農村義務教育投入中的主體和責任，以減輕縣級財政的壓力，又要通過中央政府的財政轉移，根據各地區財力，相應分配教育資源，為農村義務教育在機制上形成一種“上級政府買單，基層政府主管”的新格局，讓我國的基礎教育，不因地區貧富而顧此失彼，通過制度調節和財政支付轉移，真正實現義務教育的平等性、無償性和普及性。

�牐� 財政部財政科學研究所蘇明副所長認為理想的結構是：初等教育占總教育經費的５０％，初中教育占２０％，即７０％左右的財政性教育經費應劃撥給義務教育。

�牐� 根據義務教育法的屬性，國際上的基本經驗以及我國現階段的情況，我國亟待調整教育經費的分配格局，加大向義務教育傾斜的力度，真正把義務教育作為我國教育經費投入的“重中之重”。