（八）

6，一條矛盾的路線

奧巴馬的核不擴散政策

巴拉克·奧巴馬成為美國總統標誌着一個核不擴散和核裁軍政策的新轉折點。上任後短短三個月，2009年4 月5 日，奧巴馬在布拉格的一次講話中，就宣布將爭取創建一個“無核世界”，而且以美國的名義宣布要採取必要的措施。奧巴馬宣布他將：“降低核武器在美國國家安全戰略中的地位，並敦促其他國家也這樣做”；“與俄羅斯就一個新的削減戰略武器條約進行談判，以限制和削減這兩個國家的戰略核武器”;“立即、積極地尋求美國批准《全面禁止核試驗條約》（CTBT）”;“尋求籤署一個新的條約，以確保停止生產用於製造核武器的裂變材料的行為”；加強“以《核不擴散條約》為基礎開展的合作”；需要有更多的“資源和權力”來加強國際監察、以及“對破壞規則的國家的立即響應”；並且需要一個“新的民用核能合作框架”，該合作框架應包括一個能給民用核電廠提供燃料的國際燃料銀行，這樣一些國家可以在不增加核擴散風險的條件下獲得核燃料。

與此同時，奧巴馬明確強調，每一個無核武器國家都有不受限制地使用民用核技術的權利，只要它們在與國際原子能機構打交道時履行《核不擴散條約》（NPT）中規定的義務。據奧巴馬所說，這將為遏制氣候變化做出貢獻。

奧巴馬很明確地給出了美國願意參加多邊核不擴散政策的信號。在2010 年5 月即將舉行《核不擴散條約》審查會議的大背景下，他演講的時間和內容是一個重要因素。2010 年5 月 的會議不應該像五年前的那次會議一樣以崩潰收尾。奧巴馬在演講中強調了所有有關《核不擴散條約》的重要議題，並且重申了基本的處理原則，即：有核國家應該 核裁軍；無核武器國家應該接受嚴格的核不擴散管制；再次確認在《核不擴散條約》框架下的所有成員，在遵守條約的基礎上可以尋求民用核技術的使用。據奧巴馬 所稱，美國將準備在這條道路上起主導作用。

在布拉格演講的一年後，在2010 年4月，奧巴馬努力展現在該政策上取得的初步進展，以表明他的言行一致。在7天的時間裡，他簽署了《核態勢評估報告》，這是一份在軍事領域描繪未來美國核政策藍圖的報告；回到布拉格，同俄羅斯總統梅德韋傑夫簽署了《新削減戰略武器條約》（新START）；最後，他在華盛頓組織了一次有47 個不同國家參與的核安全首腦會議。所有這三個努力的目標都是為加強執行《核不擴散條約》。然而，這些努力能真正實現無核目標嗎？

6.1 新的削減戰略武器條約

在2010 年4 月8日簽署的《新削減戰略武器條約》，將美俄雙方的戰略核導彈系統的數量限制到每個國家800個，其中700 個是允許被激活的，並將已部署的戰略核彈頭數量限制在每個國家1550個。華盛頓和莫斯科還強調，導彈系統的數量，與2009 年12 月到期的《削減戰略武器條約》相比，已減少了一半以上。彈頭數量已經降低了74%，與莫斯科條約相比（指2002年以來的執行的SORT協定），這個數字降低了30%。然而，乍一看似乎這是一個重大的新的裁軍承諾，其實只是相當小的一步。

與簽署舊的《削減戰略武器條約》時相比，今天無論俄羅斯還是美國都不再擁有很大的減核潛力。如果將雙方現在可用的核能力相比，就可以很清楚的看到：美國只需要廢棄掉幾十枚戰略導彈，同時再讓100 枚導彈退出現役。而俄羅斯不需要做任何事。因為俄羅斯現在只有566個可用的導彈，所以在理論上如果俄羅斯能支付得起的話，甚至還可以往它的兵工廠里增加200 套導彈系統。

當我們轉向核彈頭數量這個話題時，情況類似。據美國科學家聯合會和美國自然資源保護委員會估計，在2009 年美國常備導彈系統裡部署有2200 枚核彈頭並另有150 枚作為儲備。俄羅斯擁有約2500 至2600 枚激活的常備核彈頭。因此，乍一看，該條約似乎已經顯著地削減了核武器：如果按照莫斯科SORT條約規定，到2012 年2200 個核彈頭是最大數目，則美國政府應該銷毀650 個常備核彈頭；而俄羅斯政應該銷毀至少950個核彈頭。

然 而，表象具有欺騙性。這個看似重要的裁軍步驟大部分只是玩了一個數字遊戲，並沒有實際採取行動。《新削減戰略武器條約》的細節，使以下幾點變得很清楚：戰 略轟炸機在將來將被算做一個單獨的核武器；相反，根據舊的《削減戰略武器條約》，如果他們能夠攜帶巡航導彈就被算作十個核武器，如果它們只能夠攜帶核炸 彈，就被算做一個核武器。目前在莫斯科SORT 協定中還沒有關於這個問題如何修改的協定。事實上，這些轟炸機每個其實都可以攜帶6、12、16 甚至20 件核武器。這樣的把戲造成兩個後果：首先，幾百個核武器只在名義上被解除武裝；其次，雙方可保留的核彈頭比官方文件中定義的1550 枚彈頭還多幾百枚。

此外，還有一個事實，即新條約同它的前身一樣，並沒有對雙方允許儲備的核彈頭數量進行任何強制限制。這包括可在危機局勢下重新啟用的核武器和未組裝成型的核武器。即使在過去，實際儲備的核武器數量也比條約規定允許的數量要多得多。到2010 年，雙方仍然儲備有超過20000 件未組裝的核武器。

由於受美國國內的政治限制，《新削減戰略武器條約》中規定的裁軍義務有限。美國國會在2010 年 財政撥款法案中對總統行為進行了約束，也限制了美國總統就《新削減戰略武器條約》進行談判。奧巴馬政府因而不被允許簽訂任何合同協議來限制美國導彈防禦系 統的發展或常規遠程武器的部署和發展。由於美國政府以陸地和海基常規遠程武器的建設為重點，這種限制迫使奧巴馬在進行戰略導彈系統談判時採取非常保守的態 度。此外，《新削減戰略武器條約》要求，需要美國參議院至少八個共和黨議員投票批准，而共和黨議員中許多人根本上拒絕軍備控制協議。由於該條約侵犯到了目 前美國核武器發展的潛力，因此在美國參議院中，該條約能否能獲得三分之二的支持以獲得批准，還是未知數。

由於最新的裁軍義務包含的範圍有限，對《核不擴散條約》的絕大多數成員國來說如此少的裁軍義務是遠遠不夠的，因此難以說服他們在審查會議期間達成共識，進一步加強核不擴散方面的規定。

6.2 核安全首腦峰會

奧巴馬邀請國際社會代表於2010 年4 月12日和13 日參加在華盛頓舉行的核安全首腦峰會。會議總共向47 個國家發出了邀請。首腦會議的目標是，推動參與會議的國家作出承諾，採取更嚴格的安全措施以限制或放棄在其領土上使用武器級別裂變核材料。首腦會議制定了公報和工作計劃。這兩個文件不具有任何約束力，而僅僅是表現出在自願基礎上的良好的政治意願。協議的重點是各成員國做出的自願承諾：加強國際公約，例如對核材料保護公約、防止核恐怖主義行為公約，快速地成功地實施這些公約，以及加大宣傳力度；這同樣也適用於聯合國安理會第1540號決議，其目標是：

防止大規模殺傷性武器落入非國家行為主體手中；

加強和落實國際原子能機構在改進核材料和核設施安全性方面的一系列倡議，例如更新的INFCIRC 225 協議、核安保計劃2010-2013，以及擬定核材料會計

系統新的技術性準則；

以適當的方式確保核材料（尤其是用於製造核武器的材料）和核設施的安全，並防止相關的信息和技術落入非國家行為主體之手，將核材料用於危險目的；

推動一些措施，以確保高濃縮鈾和分離出來的鈈（武器級鈈和反應堆）的安全並保留相應的記錄；

加強這些材料的儲存管理，“只要在技術和經濟上都可行”，將促進高濃縮鈾反應堆向低濃縮鈾反應堆轉換；

用其他可能的材料代替高濃縮鈾；

爭取預防核走私、增進相關信息交流，以及在核取證領域提高專業水平；

改善措施以確保放射性資源得到安全利用，並考慮在這方面所能採取的進

一步的步驟。

核 安全首腦峰會使核領域的持續合作成為可能。下一個首腦會議將於兩年之後在漢城舉行。奧巴馬發出信號表示，他願意啟動基礎廣泛的多邊核不擴散倡議，在此過程 中，同他的前任小布什總統相反，他並不想要尋求一個單邊解決辦法。最後，首腦會議可被視為向所有《核不擴散條約》成員國發出這樣一個信號：許多國家已對核 材料、核設施的安全給予了越來越多的關注。但是，首腦會議沒有產生實質性的新的倡議。

不過，首腦峰會也發出了一個非常矛盾的信號：正如其《核態勢評估報告》所表述的那樣（參見6.3）， 奧巴馬政府將預防恐怖分子持有核材料、技術甚至核武器，放在了所有論據之前。在進行風險分析和力促協議成員國做出自願承諾進程的辯論過程中，通過強調核擴 散的威脅，可以相對容易地贏得較多國家的支持，或者說使它們更難維持原立場。但是，這種方法也有負面效應，因為恐怖分子試圖得到武器級別核材料的風險要小 於其他國家試圖得到武器級別核材料的風險。如果將自願承諾的原則也應用於其他非協議成員國家，這些國家最終也會受到已批準的或商定的措施的影響，那麼可以 預期，一些國家將會認為這些要求具有歧視性。

6.3 核態勢回顧報告

《核態勢回顧報告》發布於2010 年4 月6日，根據美國國會要求，報告涵蓋了奧巴馬總統未來核政策的很多重要方面。包括核政治、核戰略和學說、核武器的潛能和未來發展，以及對軍事核工業複合體未來的概念陳述。民用核能的未來不屬於本報告的一部分。只有對核不擴散機制的未來有特殊重要性的部分才在報告中出現。

這個文件首次包含“無核武器世界”這 樣一個明確的目標。它描述了恐怖分子獲得核材料製造核武器甚至使用核武器的危險，這是我們這個時代最大的威脅，其次是核武器擴散到其他國家的威脅。因此， 核不擴散機制的加強和復興是奧巴馬核政策的當務之急。這點第一次在美國核戰略政策文件中出現。對俄羅斯和中國這樣的核大國維護戰略穩定和威懾在優先順序上 僅排名第三位。該回顧強調了這樣一個事實，即新政府對核武器使用的限制比歷屆任何政府都要嚴格。特別地，它明確將自己同小布什政府的政策區別開來。根據 《核態勢回顧報告》，由於小布什政府通過使用常規措施對核武器的使用保持開放，來應對諸如無核武器國家的生物化學武器等各種危脅。核武器“最重要的任務和角色”是“阻止對美國及其盟友和夥伴的核攻擊”。該報告中還提出了未來減少核武器作用的目標，指出對抗核攻擊將是未來核武器的“唯一作用”。然而，“在極端情況下美國及其盟友和合作夥伴的切身利益”在沒有得到保障之前，必須保留使用核武器的選擇。

該報告還對核不擴散制度下給無核國家提供的重要的消極安全保障，做了一個全新的、清晰的總結：美國不會以使用核武器威脅別國，也不會對加入《核不擴散條約》的無核成員國以及履行了《核不擴散條約》相關義務的成員國使用核武器。這個保證不適用於使用生物或化學武器的國家。

因此，只有那些在《核不擴散條約》下不履行義務的有核武器國家才面臨來自美國的核武器威脅。目前，主要針對的是朝鮮和伊朗。美國政府還保留使用核武器的權利以回敬那些使用生化武器的國家——這明確表示美國保留首先使用核武器的權利。這個權利在新的核不擴散機制下並沒有明確提出。

但是，有兩個方面的問題仍然沒有解決。誰來裁定一個國家有沒有履行《核不擴散條約》下的義務？是聯合國、國際原子能機構還是美國總統？

此外，這個決策是基於明確的證據還是被認為正確的設想，還不清楚。這兩個方面都在2003 年伊拉克戰爭中以一種聲名狼藉和令人不安的方式被暴露無遺。

從公開的政策領域來看，在奧巴馬政府，核武器的作用已大大被限制和削減。不過，要將這些變化體現在戰略規劃中，具體操作規劃和美軍的應急規劃中，可能還需要數年的時間。在此之前，仍將按照小布什政府制定的規則實施計劃。

對於美國的軍事力量，奧巴馬的政治指導方針實施到什麼程度以及以多快的速度實施，還有待觀察。那些反對者可能會保留這樣的希望，即未來的共和黨總統將會再次改變美國目前公開宣布的政策。

關 於美國核力量的未來，《核態勢回顧報告》中只進行了微小的調整。在保持現有結構方面，它毫不含糊地表現出保守的態度。當然，新的削減戰略武器條約應得到執 行。而且應該開展初步調研，從而進行與俄羅斯之間關於核武器削減的進一步討論。然而，美國仍將保留它三位一體的核導彈系統，只做有限的調整。對於已經開始 的減少洲際彈道導彈上彈頭的數目（從3 到1）的任務，需要完成；在兩年內將作出決定，是否放棄兩艘戰略核潛艇。此外，還可以再次減少擁有核能力的遠程轟炸機的數量。然而，這些變化都只是一些表面文章。

相反，繼續開發核導彈系統領域中的所有重要的現代化項目、引入和發展它們的替換系統，給我們傳遞了一個明確的信號。例如，美國當局已經批准，要發展一種新的遠程巡航導彈、新型轟炸機和新一代的戰略導彈核潛艇，這些都將從2019年開始興建，目的是為了保證“直到21世紀80 年代持續不斷的戰略威懾”。

同樣，《核態勢回顧報告》還批准W76-1 型三叉戟導彈核彈頭的持續現代化計劃、B61 系列炸彈（B61 - 12）的全面現代化計劃以及W78 系列洲際導彈彈頭現代化計劃。為了能夠實施這些項目，政府已經批准了大量投資，用於軍事核工業複合體，以實現核現代化或者是建造新設備。

新一屆政府堅持布什提出的“新三合一”概念以及一項威懾計劃。即今後將建立一個包括核武器、導彈防禦系統以及發展用於“快速全球打擊”的遠程常規武器。當局也計劃將這一戰略轉移到針對歐洲和北約、中東以及遠東地區（韓國，日本）的區域威懾系統中。

這些對於未來核硬件發展做出的決定與所公布的政策變動形成了鮮明的對比。它們給人們這樣的印象：無核武器世界的願景最早也只可能在22世紀實現。因此，它們在承諾和加強核不擴散政策方面起到了適得其反的效果。

6.4 話語和行動——問題與矛盾

對 比他在布拉格的公告，可以判斷奧巴馬的實際政策是混亂的。這位總統努力達成與俄羅斯締結削減核武器條約的目標，可是到目前為止還沒有通過美國參議院的批 准。奧巴馬政府沒有讓禁止核試驗條約得到批准，因為害怕該條約不能通過美國參議院的表決；同樣在批准《新戰略核武器削減條約》過程也出現了危險。奧巴馬政 府降低核武器在安全策略中作用，這一舉動贏得了人們的尊重，儘管它對很多人來說並沒有多少實質的改變。奧巴馬在振興多邊主義，加強《核不擴散條約》制度， 以執行更嚴格的核不擴散方面的努力是有目共睹的。但他保守地重整國家核武器潛力的結構，而且切實地支持現存的現代化計劃（是在喬治·W·布什在任時引入的）的決定，這樣做很可能是為了妥協國內政治，但是同時卻為推進核不擴散政策設置了一個很大的阻礙。

另外，奧巴馬的核政策在兩個方面是極度矛盾的。並且矛盾的雙方都代表着一定的危險：首先，奧巴馬政府把核恐怖主義以及對非國家行為主體的核擴散作為未來最大的危險。

因 此，它把制定核不擴散政策和加強核不擴散條約制度作為優先考慮。這要求美國有削減核武器的強烈意願，根據奧巴馬做出的危險分析結果，應該導致比目前計劃更 大規模的核潛力削減。相反，關於美國核潛力未來的描述透露出完全不同的信號：美國核力量的範圍和布局首要的、毫不含糊地要求維持或至少和其它核大國保持相 同的步伐，甚至需要長期維持其優勢地位。另外，關於美國未來核潛力的描述還透露出這樣的信號：一直到這個世紀的下半葉，美國計劃保持強大的、現代的核力 量，並要擁有持續現代化的能力和基礎設施。這種訴求很有可能在與核不擴散的討論中，遇上很大的阻力，因為這種訴求逐漸破壞了許多國家接受更嚴格的核不擴散 規定以加強核不擴散條約制度的意願。

第 二處矛盾在於，奧巴馬的政策與《核不擴散條約》有與生俱來的不一致性：奧巴馬一次又一次強調無核國家擁有全面利用民用核能技術的權利。為了支持這種觀點， 他指出核電廠在減少二氧化碳排放中扮演重要角色，並可延遲氣候變化。奧巴馬指出美國自己會建新的核電廠，並通過提供多達540 億 美元的貸款以推進這個想法。最後，奧巴馬政府指出他們會為建造和發展新一代用於出口的核電廠提供重大支持，新一代的核電站會儘可能的防止核擴散。這同樣可 以理解為對想擁有核技術的無核國家發出的有傾向性的信號，根據奧巴馬的說法，這些想擁有技術的無核國家應該使用民用核能技術。在實踐上，這種政策只能被那 些準備好接受核危機的人採用，而且這種危機將比現在的狀況還要嚴重。