美日安保條約的核心是第六條﹐體現第六條的是地位協議﹐而實施地位協議的機構就成為平時美日同盟的實際執行者。

1. 合同委員會[1]的來由與構成

《地位協議》第二十五條第1項規定﹕“一個合同委員會將被設立作為美國政府與日本政府之間協議關於實施本協議的所有必要的事項的機構。特別地﹐合同委員會作為協議機構將決定美國為了實行安保條約目的所需使用的日本的設施與區域。”實際上﹐合同委員會的存在﹐早於1960年的安保條約及地位協議。舊金山對日和平條約之後的1953年﹐為了確保占領期結束後仍然賴在日本不走的美軍的“合法”特權﹐按《行政協議》第二十六條成立了合同委員會。很顯然﹐從一開始﹐這個合同委員會就具有主（美國遠東軍方）﹑從（日本政府）關係性質﹐按照美軍的要求維持﹑強化美軍基地。地位協議第二十五條完全是沿用行政協議第二十六條的內容﹐同一組織(包括在行政協議有效期間所作的決定)繼續運營。

《地位協議》第二十五條第2項規定合同委員會的構成﹐由雙方的代表與其下的事務機構或分科會組成。[2]實際上﹐合同委員會的代表們通常每兩周碰頭一次(多在東京)﹐開會時只是確認﹑簽署分科會的報告﹐不到半個小時就結束。[3]

美國政府代表是在日美軍參謀長﹐代表助理包括在日大使館公使、在日美軍司令部第五部長、在日美軍陸軍﹑空軍﹑海軍以及海軍陸戰隊的參謀長等六人﹐七人中只有一名文官。而日本政府代表是外務省北美局長﹐代表助理包括外務省北美局審議官﹑防衛廳參議官﹑防衛設施廳副廳長、法務省辦公廳主任﹑大藏省大臣辦公室審議官﹑農林水產省構造改善局長等六人。這體現了在美國占領下的行政協議的不平等關係﹐日本政府從外交﹑國防﹑法律﹑財務﹑土地等相關領域配合美國駐軍的需要。對於美國來說﹐合同委員會協議的事項只不過是服從五角大樓在亞太地區軍事戰略的戰術性選擇﹐與美國本身的政治﹑社會狀況沒有多大關係。

日本政府的代表成員﹐是一個典型的日本官僚實權機構[4]。他們的任務並不是代表日本的民眾或國會﹑政府與美國交涉﹐而是如何完成美軍指定的“任務”，特別是防止那些伴隨美軍駐留帶來的事務性﹑技術性問題政治化而危害美日同盟關係。1995年沖繩少女被強姦事件後﹐日本政府不敢答應民眾要求通過合同委員會與美國交涉修改《地位協議》第十七條﹐只得到美國方面的沒有法律效力的承諾﹕以後出現類似殘暴事件會“好意地考慮”在起訴之前把嫌疑犯交給日本警察。

更進一步講﹕這個在北約軍隊地位協議中沒有提及﹑在駐菲律賓的美軍地位協議中也不存在[5]的合同委員會的設置本身就是美國占領政策的隔代遺傳。

2. 合同委員會的目的與任務

比起北約的駐軍地位協議等類似協議﹐只有二十八條的駐日美軍地位協議相當簡略﹐為合同委員會付與了廣泛的權限﹐許多與安保條約或地位協議沒有直接關係或根本沒有關係的事項也在合同委員會裡協議﹑決定。

合同委員會在《地位協議》中被規定為協議機構﹐合同委員會本身不能直接決定美軍駐留事項。美國方面明確聲明﹕合同委員會關於美國主權的事項必須由美國政府和國會決定[6]。當然﹐由美軍主導的合同委員會不會﹑也從來沒有為難美國的國家利益。日本本來也應該持相應立場﹐特別是因為協議的幾乎所有事項都涉及到日本的主權﹐但日本政府為了避免在國會遇到反對黨的抵抗或日本民眾的注意﹐肆意曲解為﹕“合同委員會關於與地位協議通常運用相關事項的決定(即所謂合同委員會“合意事項”)﹐作為實施細則﹐對於日美兩國政府有約束力”[7]；合同委員會的日本代表同時代表日本政府本身﹐所以其署名的文件既代表日本的合同委員會方面又代表日本政府，要忠實地去履行協議之決定。

例如﹐1997年3月5日才被迫公開的1972年5月15日關於提供沖繩基地的合同委員會合意﹐只有合同委員會的美﹑日方代表的一次性署名。本來﹐美國在歸還衝繩的施政權與主權時﹐應該把在沖繩的美軍基地也一同歸還給日本。關於這些基地﹐存在着兩個問題﹕第一﹑安保條約及相關法令是否適用於沖繩﹖第二﹑如果適用﹐按照地位協議第二條的規定，美日兩國政府必須就沖繩的88個基地每一個單獨地協議是否允許美軍使用。不用說﹐這樣的涉及日本主權的重大事項必須經過日本國會審議。[8]但日本國會直到25年以後才知道﹕連日本政府內閣會議也沒有審議通過，導致美軍繼續強占沖繩235平方公里專用基地（占駐日美軍專用基地的 75%）的、制約着日本的主權“國際協議”﹐只不過是合同委員會的日本代表吉野文六簽署的合同委員會“合意事項”而已。

負責舊安全保障條約與行政協議交涉的原外務省條約局長西村回顧說：“行政協議比安全保障條約更直接地影響國民的日常生活。所以﹐行政協議必須不斷根據實施的情況改善下去﹐合同委員會作為協議機構的意義即在於此”[9]。但實際上﹐合同委員會的協議事項卻不斷朝着更密切地配合在日美軍駐留﹑展開而“改善”下去。合同委員會“協議”的事項，只要與美軍駐留有直接或間接（甚至包括其亞洲太平洋戰略）的關係，整個日本領土﹑領空﹑領海﹐都可以被考慮為美國駐軍服務。

例如﹐地位協議並沒有具體規定美軍的航空管制權及優先飛行權[10]，正是在合同委員會裡做出的決定出讓了日本的領空主權。沖繩首府那霸機場因為離美軍嘉手納基地和普天間飛行場[11]太近﹐為了避免衝突乾脆完全由美軍把領空管制起來。這也是由1972年5月15日的合同委員會決定的。再如﹐日本法律禁止製造和使用有毒的有機化合物PCB (C6H5C6H5 的鈉置換體)﹐美國方面在1977年的合同委員會環境分科會詢問日本方面是否有PCB處理裝置。日方合同委員會本應該就此要求美軍停止在日本(當然包括在基地內)使用PCB﹐但日本政府不敢這樣做。結果﹐美方又於1985年要求日本合作﹑撤走含有PCB的變壓器﹐1987年乾脆要求日本政府代為保管 PCB(因為美國國內法禁止)。直到1992年4月﹐自1986年以來放置在嘉手納基地田野里的變壓器中漏出的大量帶有PCB的絕緣油污染了附近住民的飲用地下水﹐才迫使合同委員會認真考慮“改善”﹐由日本代為處理。

對於美軍明顯超越﹑違反《地位協議》的行為﹐合同委員會日本代表從來沒有要求美軍遵紀守法﹐而是曲解協議或者乾脆重新製造違反《地位規定》的規定以配合美軍行動。例如美軍在基地外的行軍開始時被解釋為“基地之間移動”﹐但有些行軍並沒有在第二個基地停留而是回到了原出發基地﹐這樣的行為最後都由合同委員會追認。

3. 黑箱操作的秘密機構

由合同委員會產生的協議結果被稱為“合意事項”﹐外務省說明其為對美日兩政府有約束效力的“決定”。據外務省回答﹐至今已經產生了約四千件“合意事項”﹐但在1952年5月7日的第一次合同委員會會議時通過的第一個“合意事項”就是“不公布合意事項”。至今為止﹐外務省只公布大約一千項的並非原文的“合意內容”或“合意概要”。只有1963年3月28日公布過關於機場噪聲的合意事項“全文（日語試譯版）”。合意事項的正文都是英文。

有些場合﹐日本政府的官告與美軍的實際演習訓練內容相關太大﹐當地政府與住民向美軍提出抗議。美軍告訴住民們說﹐美軍的行為是根據多少多少號合同委員會的“合意事項”。住民們向日本政府詢問﹐外務省才公布相關合意的概要﹐住民們才知道自己的生活在不知不覺中被外國軍隊限制了起來[12]。1973年4月24日開始﹐美軍常常越過沖繩縣道104實行實彈演習﹐但日本政府防衛設施廳第12號告示只是通知﹕“在不妨礙美國的活動的條件下﹐允許當地住民通行”﹐沒有人想到這是基於1972年5月15日的合同委員會決定。

經過許多次抗爭﹐沖繩的民眾逐漸意識到他們生活的許多方面都受制於1972年 5月15日的合同委員會決定。1997年3月25日﹐橋本首相在大田知事的直接要求下﹐被迫公布了《昭和47年5月15日合同委員會關係文書》共257頁(英文)﹑加上263頁圖表。不用說﹐這是沖繩民眾幾十年反基地抗爭的一項重大成果﹐日本民眾以及日本國會才第一次知道這一天的合同委員會決定了許多喪權辱民的事項﹕電氣通訊﹑電波﹑稅務、軍事銀行﹑雇用﹑航空管制等等。

相對於關於日本本土內的事項﹐1972年5月15日合同委員會關於沖繩基地的決定還顯示出日本政府為了保障美軍繼續享有自軍事占領以來的特權，對於“內殖民地”沖繩的歧視和出賣。例如﹐被疑為儲存有核武器的邊野古彈藥庫基地﹐只標明使用目的(彈藥庫)﹐沒有規定使用條件﹐連日本的《火藥取締法》中規定的消火﹑保安措施也沒有﹔在24個允許沖繩電力系統職工出入的基地中﹐“美軍對於所有因為許可使用或伴隨使用發生的財產損害﹑損傷或死亡﹐……不負責任”。

1995年12月﹐美軍為了改造以佐世保基地為母港的強行登陸艦﹐突然通知佐世保重工業公司(SSK)要專屬﹑無償地利用其第三船塢六個月﹐這將給SSK帶來三百多億日元的損失。整個SSK公司﹑工會與佐世保市議會都群起抵抗。美軍出示至今不為人知的﹑由美軍海軍佐世保基地司令﹑日本政府佐世保防衛設施事務所長與SSK公司社長三者1968年8月13日簽署的合同委員會秘密“合意事項”﹐上面明記到﹕“以七天之前通知為條件﹐第三船塢或者美軍可以接受的代替設施﹐……可以被美軍無償優先使用”。

原來﹐合同委員會就是為了這樣的目的而存在的。

4. 合同委員會中體現出來的美日同盟關係

合同委員會黑箱操作的一個重要原因是美日兩國政府不願將合同委員會中體現出來的美日同盟關係暴露於眾﹑引起日本民眾的抗議。在隱藏情報方面﹐日本政府比美國政府作得更嚴密﹐日本的研究者或民眾有時可以從美軍的報告書中知道某些駐日美軍衝突事件的緣由。

例如﹐1994年﹐美軍飛機沿着高知縣早明水庫上游的河川進行120米高度的超低空訓練而墜落﹐日本政府強辯這是“地位協議上允許的通常飛行訓練”﹐不敢通過合同委員會要求美軍終止﹐只能“向美方提供地圖等告訴什麼地方人口稠密。美軍也在參考我們的情報”[13]。“去年12月在這裡舉行過低空飛行訓練。我們在合同委員會上﹐告訴美方在大鹿村﹑長谷村地域有電線或者架設電線的直升飛機﹐也提供了人口密集分布狀況等情報﹐請求美軍考慮”。[14]

幾十年來﹐在安保條約中規定的那種對於日本的進攻事態或威脅從來沒有發生過﹐在可以預見的將來也沒有發生的可能。這本來就是對合同委員會﹑地位協議以及安保條約的存在意義的否定。但自從1996年克林頓-橋本共同宣言以及所謂“安保再定義”以來﹑直到1997年的新防務合作指南[15]，美軍在整個亞太地區的軍事行動也作為“日本周圍”地域適用於安保條約的體制﹐地位協議成為把整個日本作為美軍全球戰略的後方支持基地的同盟分工協議﹐合同委員會的作用也必將隨之擴展。

例如﹐關於美軍對民用機場﹑港口的使用﹐合同委員會雖然決定限於“緊急的場合”﹐但在沒有任何緊急事態的時期﹐美軍飛機竟然可以一年內“緊急”利用日本的民用機場上千次﹐對於具有重要意義的機場(長崎機場)甚至一年利用三百多次[16]。過去﹐日本政府還能區分美軍基地與日本民間設施的不同﹐“如果美國方面要利用 (民間設施)於戰鬥目的或軍事基地的用途﹐我們將不含糊地拒絕”[17]。現在﹐對於同樣的問題﹐日本政府連過去的立場也不肯確認﹐只是回答﹕所有的可能性都在研究之中。

按照這樣的發展﹐更令人擔憂的是﹕地位協議第十七條第11項規定：“當適用於安保條約第五條規定的敵對行為發生時﹐美國政府與日本政府的任何一方﹐有權在提前六十日通知對方後停止本條中所有規定的適用。美國政府與日本政府在行使此停止權後﹐必須立即協議達成適當的規定代替已經停止適用的規定。”外務省秘密文件解釋到﹕“發生適用於安保條約第五條的事態時﹐有必要擴大軍事裁判權﹑軍事警察權。以此念頭才做出此規定”[18]。一個合理的推論是﹕當美軍在“日本周圍”發起軍事行動時﹐合同委員會有可能扮演起憲兵的角色﹐甚至“凍結”一部分日本憲法的權利。[19]

如果說﹐美日安全保障條約把日本置於美國的軍事戰略之中﹐只是潛在地﹑間接地把日本民眾拉入與亞洲民眾的軍事對立格局﹐《地位協議》就是直接地﹐現實地為了保障在日美軍的全面行動自由而制約日本主權、侵害日本民眾基本人權的辱國喪權契約﹐而保證這一契約得以執行的機構就是美日安全保障合同委員會。