法治是一种优良的治理模式，而任何一种优良的治理模式总是恰当地平衡原则与现实。作为一项原则，法治要求，权力必须接受法律的约束。而在具体的体制设计中，则会体现出某种异乎寻常的灵活性和复杂性。不幸的是，我们在设计司法制度以及更为广泛的社会治理体系的时候，常常误解法治的中庸精神。

　　政府对法律服务所的态度就存在这样的偏差。法律服务所是在1980年代初法律荒漠的背景下，相对自发地产生的，在当时，它把法律送到了民众中间。

　　不过，很快，它就被纠缠到传统的权力主导体制中。在很多地方，法律服务所与作为区县司法局派出机构的司法所、作为司法审判程序之外的纠纷解决组织———人民调解委员会混为一体，三位一体的实质则是基层司法与法律服务受到行政权力机构的控制。

　　这样的结构是扭曲的，注定了会引来一轮又一轮改革。但改革却缺乏连贯性，过去十几年来，政府关于乡镇和街道法律服务所的职能、与政府的关系、工作人员的性质等等政策，始终摇摆不定：时而加强，时而限制；时而强调其与政府的关系，时而又要求法律服务所转变为自负盈亏的市场化服务机构。迄今为止，各地政策也很不统一，各行其是。

　　目前，受到来自正规律师保护自己饭碗的压力，改革倾向于促使街道法律服务所退出诉讼领域，使之不再扮演“二律师”的角色。

　　而问题的根本可能在于要厘清法律服务所与司法所、人民调解委员会之间的关系。司法所是基层司法行政机构，当然可以是行政主导的。而调解需要以调解者的道德权威为依托，因而，将其纳入行政体系就完全扭曲了它的角色，也使其不可能发挥低成本解决小额司法诉讼的功能。至于法律服务所，当然应当是市场化的法律服务机构，不应与政府有任何关联。

　　目前对非律师提供有偿法律服务的看法存在相当偏差。在现代法治制度的鼻祖英国和美国，整个法律服务呈现相当复杂而多元的局面，甚至不乏“混乱”。比如，在英国，有出庭律师，有事务律师；并不是所有律师都拥有出庭权，即使有，出庭权也大相径庭。

　　法治其实远比我们想象的要复杂。考虑到中国现实，在设计法治的基本框架时，也需要一种较为复杂的思维方式。今天，在城市，专业化、职业化的律师确已发育起来，基层法律事务所逐渐失去了其存在的市场。但是在城市边缘地区和乡镇，收费低廉的法律事务所还有相当的存在空间。

　　在现有的约束条件下，政府限制基层法律事务所，则低收入群体得到的不是高水平的法律服务，而是没有法律服务。明智的办法是承认法律服务市场存在不同层次供需的现实，使基层法律工作者和普通律师拥有不同的服务范围和出庭权限，使整个法律服务行业呈现多层次、差别化服务的形态。

　　考虑到当下的现实，法院同样也应当呈现出多样化的形态。现行法院体制是高度单一的，基层法院与中级、高级乃至最高法院的诉讼程序几乎完全相同，其结果，一方面是司法资源的浪费，另一方面，则是当事人的不便。一个可取的做法是，对不同的纠纷和诉讼当事人采用不同的诉讼程序。比如，可以创建小额诉讼法院，专门以低成本程序解决小额纠纷。这样的法院可以解决乡村的大多数纠纷，从而使民众很便利地得到正义。可以考虑对基层司法所予以改造，使之转化为这类法院。

　　事实上，如果放宽眼界，也不应拒绝在法院之外寻找非司法的有效治理之道。法治本身并不排斥民间自发形成、民众自愿接受的调解机制，重要的是法院承认民间调解的效力。同时，法治也不拒绝某种政治性的救济途径，比如，向权力机构请愿(信访制度其实类似于此)。

　　法治归根到底是法官之治，它意味着，个人之间，尤其是个人与政府之间，政府之间的所有争议，最终都可以通过司法程序来解决。不过，司法诉讼只是最终的选择，并不意味着，从一开始，所有的争议就只能通过同样高成本的诉讼程序来解决。法治是有层次的、多元的，不管是律师制度、法院制度都需要针对社会不同的需求作出灵活的安排。法治也不排斥司法程序之外、同样可以有效地解决纠纷的途径，因为这可为司法机构之独立性、专业化、职业化创造条件。

　　简单化、一律化是行政管理的基本精神气质，而法治则需要一种复杂的思考问题的方式。我们在改革整个法律制度的时候，恐怕应当正确地理解法治的精神。

(21世纪经济报道)