| 义务教育：中央财政该掏的还没掏够 |
| 送交者: dayang 2003年09月22日19:53:44 于 [教育学术] 发送悄悄话 |
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义务教育：中央财政该掏的还没掏够 中国社会科学院“农村义务教育研究”课题组，刚刚完成“中国农村义务教育投入问题”研究报告。通过全国性的教育经费数据分析，和实地调查，揭示了我国农村地区在税费改革后义务教育的投入不足问题，并指出其原因在于教育投入主体错位，中央政府没有承担其应尽的责任，地方政府没有能力承担其应尽的责任。课题组组长李成贵博士说：这一方面要求我们，为建立合理的费用分担体制继续努力；另一方面也提醒我们，在中国实现真正意义上的义务教育，还有相当长的路要走。 在分级办学之下 我国《义务教育法》规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”该法只规定了义务教育是各级政府的共同责任，并没有对每一级政府的责任作出具体的规定，也没有对各级政府的义务教育经费投资分配作出明确规定。 而在事实上，义务教育阶段的投资责任大部分给了地方。而农村义务教育更是如此。更为严重的是，由于初中和小学的管理责任主要在县以下，而自省至县各级政府的教育投入也主要偏向各自管辖的大学、高中和中等专业学校，所以，流向农村的义务教育经费只是星星点点。 从国家教育发展中心对全国７省２６７个县的一份抽样调查中看：我国农村义务教育的负担结构明显呈金字塔形。以湖北省襄阳县为例，在２００２年前１０年中，教育经费中各级财政预算拨款占４０．７％，其中省级以上财政仅占０．１％；江西省泰和县１年近７０００万元教育经费中，来自省级以上的财政专款正常年份只有２０万元左右；河南省鄢陵县更是苦不堪言，２０００年教育经费总额为７０２６万元，省级以上的财政专款几乎没有。 在分级办学之下，义务教育阶段的投资责任，大部分给了最薄弱的财政——乡镇政府，而乡镇政府又将负担加给了更为弱势的农民。 在农民减负和财税改革之后 两年前，我国开始进行的农村税费改革，核心目标是减轻农民负担。因此，取消农村教育附加、取消农民教育集资是其主要内容。李成贵说，农村税费改革后，农民负担平均减轻３０％左右，但是，在“两取消”后，农村义务教育的经费来源就被截掉一大块，随之而来的教育投入，其缺口也急剧扩大。 针对这一情况，国家有关部门要求在试点地区，将税费改革与义务教育结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，当地政府应在预算和上级转移支付资金中优先安排，确保当地的义务教育有足够的投入水平；要从增加农业税收入中予以安排，确保农村义务教育投入经费的正常需要。 然而，这一目标得到实现的并不多，并且改革后的新“两税”，主要用于支付人员工资，原有的学校公用经费、校舍维修经费等，失去资金来源。 另一方面，我国自“分税制”改革以来，中央财政收入占国家财政收入的比重，已由２０世纪９０年代的３０％上升到目前的５０％之多，而地方尤其县级以下的财政大幅减少。而农村义务教育的投入重心，并没有因此相应上移。 现在的矛盾是，“农村税费改革”要求地方加大投入，“分税制”使地方收入的比例又大幅下降。 改革义务教育投资体制，教育投资向“基础”适当转移 教育投入占ＧＤＰ的比重在很大程度上体现着教育的义务性。现今的世界平均水平为３．６％，而我国则长期低于世界平均水平，尽管近几年国家财政收入增长较快，全国财政性教育经费在１９９０年５６４亿元的基础上增长了５倍多。而且在“九五”后３年中央本级财政教育经费占本级财政支出比例每年都提高了一个百分点。但直到本世纪初，我国财政性教育经费只占ＧＤＰ比例的２．８７％，仍处于低水平状态。 从国际范围上看，绝大多数国家的义务教育都是免费的，而且根据事权与财权相配套的原则，应由中央和地方政府共同负担义务教育的全部或主要费用。许多国家的中央和省级政府都为义务教育承担着更大的责任。 中央教育科学研究所在其“中外普及义务教育难点问题研究”中，对中、美、法、德、日等１３个发达国家和发展国家义务教育投资问题进行了较为广泛的个案研究和综合比较，发现不仅在美、法、德等发达国家，而且在印度、埃及等发展中国家，来自政府的公共经费上占义务教育总投资的８５％至９０％。这也就是说，义务教育对公众具有相当大的免费性。但在中国，在“分级办学”的教育财政制度下，中央政府有关教育的财政预算，大多数都投向了高等教育。 作为一项具有明显外部特征的“公共产品”，教育，尤其是义务教育的作用远远超越了地方的范围。它影响的是整个国家。对于义务教育，国家必须承担全部责任，这是世界各国的通例。李成贵在《农村义务教育投入问题研究》报告中提到：随着劳动力市场的发育、整合以及社会资源流动的加速，教育的外部效应将更加突出，因此，将基础教育定为“地方事业”，要求地方负担基础教育的费用，在逻辑上是不成立的。 还有，我国各地经济发展水平和财政实力相差较大，地方政府对教育的投入也很不平衡。使义务教育的地区水平差距加大。 一直关心农村义务教育的杜育红研究员说，既要强化中央和省级政府在农村义务教育投入中的主体和责任，以减轻县级财政的压力，又要通过中央政府的财政转移，根据各地区财力，相应分配教育资源，为农村义务教育在机制上形成一种“上级政府买单，基层政府主管”的新格局，让我国的基础教育，不因地区贫富而顾此失彼，通过制度调节和财政支付转移，真正实现义务教育的平等性、无偿性和普及性。 财政部财政科学研究所苏明副所长认为理想的结构是：初等教育占总教育经费的５０％，初中教育占２０％，即７０％左右的财政性教育经费应划拨给义务教育。 根据义务教育法的属性，国际上的基本经验以及我国现阶段的情况，我国亟待调整教育经费的分配格局，加大向义务教育倾斜的力度，真正把义务教育作为我国教育经费投入的“重中之重”。 |
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