美日安保条约的核心是第六条﹐体现第六条的是地位协议﹐而实施地位协议的机构就成为平时美日同盟的实际执行者。

1. 合同委员会[1]的来由与构成

《地位协议》第二十五条第1项规定﹕“一个合同委员会将被设立作为美国政府与日本政府之间协议关于实施本协议的所有必要的事项的机构。特别地﹐合同委员会作为协议机构将决定美国为了实行安保条约目的所需使用的日本的设施与区域。”实际上﹐合同委员会的存在﹐早于1960年的安保条约及地位协议。旧金山对日和平条约之后的1953年﹐为了确保占领期结束后仍然赖在日本不走的美军的“合法”特权﹐按《行政协议》第二十六条成立了合同委员会。很显然﹐从一开始﹐这个合同委员会就具有主（美国远东军方）﹑从（日本政府）关系性质﹐按照美军的要求维持﹑强化美军基地。地位协议第二十五条完全是沿用行政协议第二十六条的内容﹐同一组织(包括在行政协议有效期间所作的决定)继续运营。

《地位协议》第二十五条第2项规定合同委员会的构成﹐由双方的代表与其下的事务机构或分科会组成。[2]实际上﹐合同委员会的代表们通常每两周碰头一次(多在东京)﹐开会时只是确认﹑签署分科会的报告﹐不到半个小时就结束。[3]

美国政府代表是在日美军参谋长﹐代表助理包括在日大使馆公使、在日美军司令部第五部长、在日美军陆军﹑空军﹑海军以及海军陆战队的参谋长等六人﹐七人中只有一名文官。而日本政府代表是外务省北美局长﹐代表助理包括外务省北美局审议官﹑防卫厅参议官﹑防卫设施厅副厅长、法务省办公厅主任﹑大藏省大臣办公室审议官﹑农林水产省构造改善局长等六人。这体现了在美国占领下的行政协议的不平等关系﹐日本政府从外交﹑国防﹑法律﹑财务﹑土地等相关领域配合美国驻军的需要。对于美国来说﹐合同委员会协议的事项只不过是服从五角大楼在亚太地区军事战略的战术性选择﹐与美国本身的政治﹑社会状况没有多大关系。

日本政府的代表成员﹐是一个典型的日本官僚实权机构[4]。他们的任务并不是代表日本的民众或国会﹑政府与美国交涉﹐而是如何完成美军指定的“任务”，特别是防止那些伴随美军驻留带来的事务性﹑技术性问题政治化而危害美日同盟关系。1995年冲绳少女被强奸事件后﹐日本政府不敢答应民众要求通过合同委员会与美国交涉修改《地位协议》第十七条﹐只得到美国方面的没有法律效力的承诺﹕以后出现类似残暴事件会“好意地考虑”在起诉之前把嫌疑犯交给日本警察。

更进一步讲﹕这个在北约军队地位协议中没有提及﹑在驻菲律宾的美军地位协议中也不存在[5]的合同委员会的设置本身就是美国占领政策的隔代遗传。

2. 合同委员会的目的与任务

比起北约的驻军地位协议等类似协议﹐只有二十八条的驻日美军地位协议相当简略﹐为合同委员会付与了广泛的权限﹐许多与安保条约或地位协议没有直接关系或根本没有关系的事项也在合同委员会里协议﹑决定。

合同委员会在《地位协议》中被规定为协议机构﹐合同委员会本身不能直接决定美军驻留事项。美国方面明确声明﹕合同委员会关于美国主权的事项必须由美国政府和国会决定[6]。当然﹐由美军主导的合同委员会不会﹑也从来没有为难美国的国家利益。日本本来也应该持相应立场﹐特别是因为协议的几乎所有事项都涉及到日本的主权﹐但日本政府为了避免在国会遇到反对党的抵抗或日本民众的注意﹐肆意曲解为﹕“合同委员会关于与地位协议通常运用相关事项的决定(即所谓合同委员会“合意事项”)﹐作为实施细则﹐对于日美两国政府有约束力”[7]；合同委员会的日本代表同时代表日本政府本身﹐所以其署名的文件既代表日本的合同委员会方面又代表日本政府，要忠实地去履行协议之决定。

例如﹐1997年3月5日才被迫公开的1972年5月15日关于提供冲绳基地的合同委员会合意﹐只有合同委员会的美﹑日方代表的一次性署名。本来﹐美国在归还冲绳的施政权与主权时﹐应该把在冲绳的美军基地也一同归还给日本。关于这些基地﹐存在着两个问题﹕第一﹑安保条约及相关法令是否适用于冲绳﹖第二﹑如果适用﹐按照地位协议第二条的规定，美日两国政府必须就冲绳的88个基地每一个单独地协议是否允许美军使用。不用说﹐这样的涉及日本主权的重大事项必须经过日本国会审议。[8]但日本国会直到25年以后才知道﹕连日本政府内阁会议也没有审议通过，导致美军继续强占冲绳235平方公里专用基地（占驻日美军专用基地的 75%）的、制约着日本的主权“国际协议”﹐只不过是合同委员会的日本代表吉野文六签署的合同委员会“合意事项”而已。

负责旧安全保障条约与行政协议交涉的原外务省条约局长西村回顾说：“行政协议比安全保障条约更直接地影响国民的日常生活。所以﹐行政协议必须不断根据实施的情况改善下去﹐合同委员会作为协议机构的意义即在于此”[9]。但实际上﹐合同委员会的协议事项却不断朝着更密切地配合在日美军驻留﹑展开而“改善”下去。合同委员会“协议”的事项，只要与美军驻留有直接或间接（甚至包括其亚洲太平洋战略）的关系，整个日本领土﹑领空﹑领海﹐都可以被考虑为美国驻军服务。

例如﹐地位协议并没有具体规定美军的航空管制权及优先飞行权[10]，正是在合同委员会里做出的决定出让了日本的领空主权。冲绳首府那霸机场因为离美军嘉手纳基地和普天间飞行场[11]太近﹐为了避免冲突干脆完全由美军把领空管制起来。这也是由1972年5月15日的合同委员会决定的。再如﹐日本法律禁止制造和使用有毒的有机化合物PCB (C6H5C6H5 的钠置换体)﹐美国方面在1977年的合同委员会环境分科会询问日本方面是否有PCB处理装置。日方合同委员会本应该就此要求美军停止在日本(当然包括在基地内)使用PCB﹐但日本政府不敢这样做。结果﹐美方又于1985年要求日本合作﹑撤走含有PCB的变压器﹐1987年干脆要求日本政府代为保管 PCB(因为美国国内法禁止)。直到1992年4月﹐自1986年以来放置在嘉手纳基地田野里的变压器中漏出的大量带有PCB的绝缘油污染了附近住民的饮用地下水﹐才迫使合同委员会认真考虑“改善”﹐由日本代为处理。

对于美军明显超越﹑违反《地位协议》的行为﹐合同委员会日本代表从来没有要求美军遵纪守法﹐而是曲解协议或者干脆重新制造违反《地位规定》的规定以配合美军行动。例如美军在基地外的行军开始时被解释为“基地之间移动”﹐但有些行军并没有在第二个基地停留而是回到了原出发基地﹐这样的行为最后都由合同委员会追认。

3. 黑箱操作的秘密机构

由合同委员会产生的协议结果被称为“合意事项”﹐外务省说明其为对美日两政府有约束效力的“决定”。据外务省回答﹐至今已经产生了约四千件“合意事项”﹐但在1952年5月7日的第一次合同委员会会议时通过的第一个“合意事项”就是“不公布合意事项”。至今为止﹐外务省只公布大约一千项的并非原文的“合意内容”或“合意概要”。只有1963年3月28日公布过关于机场噪声的合意事项“全文（日语试译版）”。合意事项的正文都是英文。

有些场合﹐日本政府的官告与美军的实际演习训练内容相关太大﹐当地政府与住民向美军提出抗议。美军告诉住民们说﹐美军的行为是根据多少多少号合同委员会的“合意事项”。住民们向日本政府询问﹐外务省才公布相关合意的概要﹐住民们才知道自己的生活在不知不觉中被外国军队限制了起来[12]。1973年4月24日开始﹐美军常常越过冲绳县道104实行实弹演习﹐但日本政府防卫设施厅第12号告示只是通知﹕“在不妨碍美国的活动的条件下﹐允许当地住民通行”﹐没有人想到这是基于1972年5月15日的合同委员会决定。

经过许多次抗争﹐冲绳的民众逐渐意识到他们生活的许多方面都受制于1972年 5月15日的合同委员会决定。1997年3月25日﹐桥本首相在大田知事的直接要求下﹐被迫公布了《昭和47年5月15日合同委员会关系文书》共257页(英文)﹑加上263页图表。不用说﹐这是冲绳民众几十年反基地抗争的一项重大成果﹐日本民众以及日本国会才第一次知道这一天的合同委员会决定了许多丧权辱民的事项﹕电气通讯﹑电波﹑税务、军事银行﹑雇用﹑航空管制等等。

相对于关于日本本土内的事项﹐1972年5月15日合同委员会关于冲绳基地的决定还显示出日本政府为了保障美军继续享有自军事占领以来的特权，对于“内殖民地”冲绳的歧视和出卖。例如﹐被疑为储存有核武器的边野古弹药库基地﹐只标明使用目的(弹药库)﹐没有规定使用条件﹐连日本的《火药取缔法》中规定的消火﹑保安措施也没有﹔在24个允许冲绳电力系统职工出入的基地中﹐“美军对于所有因为许可使用或伴随使用发生的财产损害﹑损伤或死亡﹐……不负责任”。

1995年12月﹐美军为了改造以佐世保基地为母港的强行登陆舰﹐突然通知佐世保重工业公司(SSK)要专属﹑无偿地利用其第三船坞六个月﹐这将给SSK带来三百多亿日元的损失。整个SSK公司﹑工会与佐世保市议会都群起抵抗。美军出示至今不为人知的﹑由美军海军佐世保基地司令﹑日本政府佐世保防卫设施事务所长与SSK公司社长三者1968年8月13日签署的合同委员会秘密“合意事项”﹐上面明记到﹕“以七天之前通知为条件﹐第三船坞或者美军可以接受的代替设施﹐……可以被美军无偿优先使用”。

原来﹐合同委员会就是为了这样的目的而存在的。

4. 合同委员会中体现出来的美日同盟关系

合同委员会黑箱操作的一个重要原因是美日两国政府不愿将合同委员会中体现出来的美日同盟关系暴露于众﹑引起日本民众的抗议。在隐藏情报方面﹐日本政府比美国政府作得更严密﹐日本的研究者或民众有时可以从美军的报告书中知道某些驻日美军冲突事件的缘由。

例如﹐1994年﹐美军飞机沿着高知县早明水库上游的河川进行120米高度的超低空训练而坠落﹐日本政府强辩这是“地位协议上允许的通常飞行训练”﹐不敢通过合同委员会要求美军终止﹐只能“向美方提供地图等告诉什么地方人口稠密。美军也在参考我们的情报”[13]。“去年12月在这里举行过低空飞行训练。我们在合同委员会上﹐告诉美方在大鹿村﹑长谷村地域有电线或者架设电线的直升飞机﹐也提供了人口密集分布状况等情报﹐请求美军考虑”。[14]

几十年来﹐在安保条约中规定的那种对于日本的进攻事态或威胁从来没有发生过﹐在可以预见的将来也没有发生的可能。这本来就是对合同委员会﹑地位协议以及安保条约的存在意义的否定。但自从1996年克林顿-桥本共同宣言以及所谓“安保再定义”以来﹑直到1997年的新防务合作指南[15]，美军在整个亚太地区的军事行动也作为“日本周围”地域适用于安保条约的体制﹐地位协议成为把整个日本作为美军全球战略的后方支持基地的同盟分工协议﹐合同委员会的作用也必将随之扩展。

例如﹐关于美军对民用机场﹑港口的使用﹐合同委员会虽然决定限于“紧急的场合”﹐但在没有任何紧急事态的时期﹐美军飞机竟然可以一年内“紧急”利用日本的民用机场上千次﹐对于具有重要意义的机场(长崎机场)甚至一年利用三百多次[16]。过去﹐日本政府还能区分美军基地与日本民间设施的不同﹐“如果美国方面要利用 (民间设施)于战斗目的或军事基地的用途﹐我们将不含糊地拒绝”[17]。现在﹐对于同样的问题﹐日本政府连过去的立场也不肯确认﹐只是回答﹕所有的可能性都在研究之中。

按照这样的发展﹐更令人担忧的是﹕地位协议第十七条第11项规定：“当适用于安保条约第五条规定的敌对行为发生时﹐美国政府与日本政府的任何一方﹐有权在提前六十日通知对方后停止本条中所有规定的适用。美国政府与日本政府在行使此停止权后﹐必须立即协议达成适当的规定代替已经停止适用的规定。”外务省秘密文件解释到﹕“发生适用于安保条约第五条的事态时﹐有必要扩大军事裁判权﹑军事警察权。以此念头才做出此规定”[18]。一个合理的推论是﹕当美军在“日本周围”发起军事行动时﹐合同委员会有可能扮演起宪兵的角色﹐甚至“冻结”一部分日本宪法的权利。[19]

如果说﹐美日安全保障条约把日本置于美国的军事战略之中﹐只是潜在地﹑间接地把日本民众拉入与亚洲民众的军事对立格局﹐《地位协议》就是直接地﹐现实地为了保障在日美军的全面行动自由而制约日本主权、侵害日本民众基本人权的辱国丧权契约﹐而保证这一契约得以执行的机构就是美日安全保障合同委员会。