作者：田国强，上海财经大学经济学院院长

序言

改革开放40年，推动中国经济又重新回到了世界数一数二的位置，中国人民的生活水平也实现了极大的提升，中国离实现民族复兴的伟大中国梦更加接近了。中国古语有云四十不惑，不惑之年的中国改革开放正进入一个新的历史航程，当前国内外政治经济环境变得异常错综复杂，发生了深刻的变化，挑战空前。如果我们没有真正意义上的更大力度的改革、更大力度的开放，不埋头苦干、韬光养晦，问题将会越来越严重，因而我们需要以更大的决心、更大的智慧、更大的定力进行更深层次的改革开放，并且这样的改革一定是综合性改革，是政府、市场和社会三位一体及其各个层面互动互补的综合改革治理，才有可能应对，导致平衡充分可持续的经济社会的良性发展。

这方面详细的讨论见我发表于2017年第6期《比较》上的文章《改革开放40年再思考：平衡充分良性发展的制度逻辑》，文中主要论及的是国际形势发生重大变化后我的一些新的思考。作为学者和公共知识分子，其肩负的一个重要使命就如同船头的瞭望者一样，要在一望无际的海面上观察一切，审视海上的不测风云和浅滩暗礁，及时发出警报。中国改革开放新航程上要行稳致远，需要多倾听这样的声音。

改革开放迎来40周年，这一战略决策让中国走上了一条经济市场化和对外开放兼容的强国富民之路，拉开了中国近代以来最辉煌的历史篇章，尽管在这过程中存在着这样或那样的问题，但取得了前所未有的巨大成就。十九大报告提出必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，这些都需要全面深化改革的推进和落地。然而这首先需要弄清深化改革的逻辑，并且要实现经济社会的良性发展，还需要有大的格局、视角及国际视野，总结近代以来中国发展变革的历史经验教训，尤其是改革开放取得巨大成功的原因所在，找到经济社会长远良性发展的根本性制度因素。因为决定走向的基本、基础性制度才是最为关键、根本的，现代市场体系不可替代。只有通过根本性的制度变革来合理界定政府与市场、政府与社会间的治理边界，实现三者各归其位又互动互补的综合治理，才能真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。

改革的前提是思想解放，只有顺应全面深化改革的历史大势，才能把握中国崛起的命运。与改革开放历史进程中曾经出现过的多次思想上的大争论一样，当前中国也面临着改革何去何从的争论，出现了否定市场化改革的思潮，导致了社会上各种声调的出现：怀疑甚至是否定改革开放的正确大方向，将市场化等同于私有化，将个体和民营经济等同于私有经济，将公有经济等同于国有经济。意识形态理想化、教条主义一旦严重，就不能实事求是地看问题，而从特定的意识形态角度看问题，看到的往往就不是事实的真相，而只是基于主观意识的偏见。这也会给中国的对外开放大局带来干扰，再加上当前中国在国际上所遇到的问题是越来越严峻，中美经贸摩擦只是表象。因此，要实现良性发展和长治久安，必须求真务实，经济问题不能过度意识形态化；改革是倒逼的，要正视其艰巨性和复杂性、用好成功改革的方法论，灵活运用“明道、取势、优术、抓时”四位一体的改革方式来系统地进行联动改革。

那么，下一个40年，中国的改革开放何去何从？如何才能行稳致远？这需要我们对自身对外部有客观清醒的认知，抓住国内问题的主要矛盾，把握国际形势变化的大势，找准改革推进的重点任务，在坚持全面深化改革、扩大开放的大前提下，从经济、社会、政府切入推动平衡充分发展，通过根本性的制度变革来合理界定政府与市场、政府与社会间的治理边界，实现三者各归其位又互动互补的综合治理，推动国家治理体系和治理能力的现代化，让十九大提出的使命、愿景、目标、理念、方针真正落地、化为现实。

全面深化改革面临的社会主要矛盾转化

改革，必须坚持问题导向，解决现实矛盾。之所以需要全面深化改革，正如十九大报告所指出的那样，新时代中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，现实中诸多表象问题都与这个矛盾息息相关。具体而言，中国不平衡不充分发展体现在经济、社会和政府三个层面。

首先，经济层面的不平衡不充分其表现是低质量的发展，且不具有可持续性，导致近些年来经济增速持续下滑。自2011年来中国经济增长已由此前30多年来近10%的平均增长速度，一路快速下滑，破10、破9、破8、破7，平均下滑了3个百分点以上，降至2016年的6.7%。这样的长时间持续下滑至7%以下是改革开放以来从未有过的，并且还有继续下探的可能。近日国家公布的经济数据中，消费、投资和社会融资增长三大数据都出现了下滑。面对这一轮全球金融危机，各国经济都受到整体外部经济环境的影响，经历了减速过程，但许多国家早已进入回升或波动上升平衡增长轨道，像中国这样持续下滑的基本没有。中国经济潜在增长率并未大幅下滑，导致实际增长率落差的是要素边际收益递减，政府主导动力枯竭，国有企业产能过剩、挤压民营经济。

其次，社会层面的不平衡不充分其表现是民生资源分配不均衡、社会失衡失序严重。中国各级政府更多还是发展型政府，而非公共服务型政府。在市场可以发挥作用的地方越位和错位，在市场不能发挥作用或容易失灵的地方却大量缺位，导致了生、老、病、居、教等方面的后顾之忧问题。由于大政府、小市场、弱社会的格局，使得公权力介入社会治理过多，造成社会公平正义不足，贫富差距过大，社会规范扭曲，社会文明、社会治理有滑坡的迹象。

再次，政府层面的不平衡不充分表现为过位缺位现象严重。政府与经济活动至今密切相关，政商关系仍密不可分，“跑项目、拿批文”是其一大特征，这样过位的过度干预导致市场人为失灵，而在市场自然失灵应该发挥作用的地方政府执行力方面缺位。政府的各种程序审批、项目审批、准入壁垒依然众多，维护和服务性的有能、有为、有效、有爱的有限政府的目标还远没达到。政府部门（无论是否该管的）办事效率的高低，成为影响发展包括经济发展的重要因素。一旦影响了政府官员的办事积极性，增长动力就会衰减，从而更进一步地加剧了实体经济的困境。

对国际形势的深刻变化应有正确认识

现在的国际环境几乎是改革开放以来最为严峻的，围堵中国的现象日趋严重，经贸摩擦不断加剧，并且这只是表象。中国已连续20多年成为接受反倾销调查最多的国家，同时连续10年成为接受反补贴调查最多的国家。中美两国经贸纠纷问题愈发严重，已经升级为中美经贸摩擦，不仅将对中国高新技术产业及相关企业带来重大负面影响，而且损害中美彼此国家利益，对我们经济发展十分不利。中国的民族主义和民粹主义也有被激发放大的倾向，心理脆弱，缺乏自信，看国外无论什么都是阴谋论或陷阱，试图用更强大的行政力量去支持我们的有关产业，比如有人提出“不惜一切代价发展芯片产业”的口号。问题是，我们是否能什么都靠自力更生？

当今世界已经是一个高度融合、社会化生产、国际分工合作的经济共同体，超越了国家边界，核心技术创新日新月异，不可能什么都靠自力更生，这点想不清楚，后果会十分严重。这次中美经贸摩擦，中兴不仅无法抵挡，华为、阿里、联想等都同样严重依赖美国技术。比如最具创新力的华为麒麟芯片买的是ARM知识产权的授权，ARM是英国公司但技术的源头是美国。大家引以为傲的高铁其核心技术来源：IGBT技术来自英国，制动系统来自德国的科诺尔，气控阀门、顶部受流装置及其耗材碳滑板，这些都是易耗品，如果国外不和我们贸易，会导致全部停运。中兴事件暴露出来的软肋让国人产生了很强的忧患意识，但大多反思集中在“我们缺芯”和“要自力更生”的层面。中国不只是缺芯，真正缺的东西更加深层，不能头痛医头、脚疼医脚。中国对美国市场的依赖程度目前远远高于美国对中国市场的依赖程度。对国际形势，往往需要审时度势。国际上，包括美国，一直都将中国视作为发展中国家，参加WTO在贸易方面给的也是最惠国待遇，我们本来还可以继续闷头发财，低调埋头苦干，结果极端的民族主义，极度的民粹主义，盲目自大，自以为已经全面超越了，可以和对方平起平坐了，那对方还认为你是发展中国家，是穷国？自然就会对你警觉，对你遏制了。

总之，当前中国经济下行有内忧外患的原因，既有外部性的原因，也有来自于自身经济结构的问题，但深层次原因是中国面临发展驱动和经济体制双转型滞后和进一步改革开放及处理好国际关系，特别是中美关系的问题。发展驱动转型滞后是指从要素驱动向效率驱动乃至创新驱动的转型滞后，这一转型基本上是所有经济体必须经历的，但这个转型是内生的，还是要归结到体制转型滞后上来，所以制度变迁才是最根本的。

下一步全面深化改革的三大重点任务

在坚持对外开放不动摇的大前提下，发展的关键还是要靠自己。这是由于，从大国到强国是资源的竞争、技术的竞争、人才的竞争、话语权的竞争和制度的竞争，但真正关键是能让经济社会良性发展和国家能长治久安的基本制度的竞争，制度才是最为关键、根本的，现代市场体系不可替代。只有通过根本性的制度变革来合理界定政府与市场、政府与社会间的治理边界，实现三者各归其位又互动互补的综合治理，才能真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。基于以上认知，笔者认为新时代全面深化改革的关键任务是提供制度基础的综合性改革。具体而言，深层次制度改革有三大重点目标任务：一是形成具有包容性的现代化经济体系；二是提升国家依法治国能力和政府执行力；三是建立良好的社会规范和秩序及和谐有效的社会治理体系。

包容性经济制度是经济长期增长的必要条件，任何一个国家如果不实施包容性的市场机制，在经济发展方面如果是汲取性的，肯定不行，不具有可持续性。中国历史上的文景之治、开元盛世、贞观之治、康乾盛世等时期的轻徭薄赋政策，都是施行了比较包容性的经济方面的国策，促进了经济增长。但是，封建王朝绝对不是民主的，也不是法治的，他们靠的是政府的权威性和执行能力。当今世界，无论是美国的资本主义制度还是中国的社会主义制度，尽管政治制度不同，但有一点却是相同的，那就是这两个国家都有很强的执行力，再加上比较包容的经济制度。也就是政治和经济方面的刚柔相济，所以都成为世界上经济政治方面数一数二的大国。

从国家治理的角度看，只关注经济和政治、市场和政府，还远远不够，还要考虑社会的维度。也就是，今后一个时期，中国要建立让市场在资源配置中发挥决定作用的现代经济体系，推进中国经济从要素驱动向效率驱动、创新驱动转变，推动质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，同时政府要有执行力，需要以改革、发展、稳定、创新和治理五位一体的综合改革方式进行治理，建立有能、有为、有效、有爱的有限政府和实现国家治理现代化。有能主要是讲政府执行力的问题，有为就是政府在应该作为的地方不缺位，有效是政府行政的效能和效率的问题，这三个主要是处理好政府与市场的关系问题，以促进有效市场形成为导向，有爱则是讲处理好政府与社会的关系问题。

至于有限政府，就是凡现有市场能做好的，让市场去做，市场不能做好的，政府才需要去发挥作用。这样，它的治理边界一定是有限的，应基本限定在维护和服务上。当然，发展阶段不同，其维护和服务的内容会有很大不同。特别对转型经济体，还不是一个有效市场。一方面是标准经济学教科书中所界定的市场本身的失灵，而政府又没有去补位；另一方面是由于政府的过位、错位所造成的人为市场失灵，而政府又没有从中抽身。两方面原因的任何一个发生，都会造成无法形成有效市场。这时，政府就比“守夜人”政府要发挥更大、更好、更有执行力的作用，比如政府启动和主导改革，建立和完善有利于经济发展、创业创新的现代市场制度，提供提升市场功能的产业政策（功能性或软性产业政策）以及提供对新兴和基础行业等政策（包括适度选择性的硬性产业政策）方面的支持等等。

从经济、社会、政府切入推动平衡充分发展

十九大报告强调的是根本性改革、制度建设、新发展理念和思想、产权制度改革、要素市场流动，更加强调的是真正让市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。这些都需要制度变革，首先需要以市场化、法治化的结构性改革来同步解决做什么、谁去做、怎么做的问题，坚定不移地继续推行松绑放权和市场化制度性和有限政府职能的改革才是关键。同时，改革还需要社会治理的加强。深化改革必须是综合性的、全面性的，因此需从经济、社会和政府三方面综合治理。

首先，提升经济包容性是中国经济发展驱动转型的需要。要素驱动已经无法支撑中国经济的可持续发展，效率驱动在很大程度上已经成型，但创新驱动还做得远远不够。创新主要靠谁？靠民营企业，靠企业家精神。中国新四大发明中，除了高铁之外，支付宝、共享单车和网购都是民营企业的创新成果。当然，这些也更多是借助于中国庞大的市场应用而得以发展壮大起来的，很多核心创意、技术等还不是中国原创的。通过开放国外民营高科技企业设立全资子公司的做法，如特斯拉中国工厂的设立，有助于推动创新技术的外溢效应发挥以及国内民营企业的创新跟进。

其次，增强社会治理是中国社会和谐有效治理的需要。在社会治理方面，中国要朝着法治化、智能化、精细化的方向走。所谓法治化，就是要着力构建法治社会，善于运用法治思维和方式来解决城市社会治理顽疾；智能化，就是要着力推进智能社会建设，善于运用大数据、云计算等信息技术手段来提高社会治理水平；精细化，就是要在破解街道、社区的“最后一公里”难题方面做更精细的制度设计与安排。当然，笔者更想强调的一点是，政府不应也不能把所有社会治理的职能都揽于一身，社会组织在协调各方利益、共享公共资源、促进公平正义等方面可以对政府形成很好的补充和替代作用，这就要求政府将自身管不好也管不了的领域交给社会组织来自我管理。

第三，提升政府执行力是中国国家治理现代化的需要。政府如果没有执行力，再美好的愿景、再前瞻的规划、再详尽的方案，都只能是停留在脑海和纸面，无法真正得到落实。许多国家之所以陷入低收入陷阱、中等收入陷阱或塔西佗陷阱，与依法治国能力尤其是政府执行力的阙如有很大关联。当然，执行力与权力的合理配置也是紧密相关的，国家治理需要在权力下放方面有所考虑，没有权力匹配的执行是机械的。与此同时，政府的执行力又是建立在政府职能得到准确定位基础上的，以有能、有为、有效、有爱的有限政府定位来考察，国家依法治国能力的提升离不开三要素：法治、执行力、民主监督。

通过以上三个方面举措来合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界，才有可能解决强政府、弱市场、小社会非平衡结构，建立强政府、强市场、强社会的组合，才可能实现平衡、充分的良性发展。唯其如此，中国才能实现经济可持续增长，社会和谐稳定，国家长治久安。

启苑杂谭 2018.07.08