（八）

6，一条矛盾的路线

奥巴马的核不扩散政策

巴拉克·奥巴马成为美国总统标志着一个核不扩散和核裁军政策的新转折点。上任后短短三个月，2009年4 月5 日，奥巴马在布拉格的一次讲话中，就宣布将争取创建一个“无核世界”，而且以美国的名义宣布要采取必要的措施。奥巴马宣布他将：“降低核武器在美国国家安全战略中的地位，并敦促其他国家也这样做”；“与俄罗斯就一个新的削减战略武器条约进行谈判，以限制和削减这两个国家的战略核武器”;“立即、积极地寻求美国批准《全面禁止核试验条约》（CTBT）”;“寻求签署一个新的条约，以确保停止生产用于制造核武器的裂变材料的行为”；加强“以《核不扩散条约》为基础开展的合作”；需要有更多的“资源和权力”来加强国际监察、以及“对破坏规则的国家的立即响应”；并且需要一个“新的民用核能合作框架”，该合作框架应包括一个能给民用核电厂提供燃料的国际燃料银行，这样一些国家可以在不增加核扩散风险的条件下获得核燃料。

与此同时，奥巴马明确强调，每一个无核武器国家都有不受限制地使用民用核技术的权利，只要它们在与国际原子能机构打交道时履行《核不扩散条约》（NPT）中规定的义务。据奥巴马所说，这将为遏制气候变化做出贡献。

奥巴马很明确地给出了美国愿意参加多边核不扩散政策的信号。在2010 年5 月即将举行《核不扩散条约》审查会议的大背景下，他演讲的时间和内容是一个重要因素。2010 年5 月 的会议不应该像五年前的那次会议一样以崩溃收尾。奥巴马在演讲中强调了所有有关《核不扩散条约》的重要议题，并且重申了基本的处理原则，即：有核国家应该 核裁军；无核武器国家应该接受严格的核不扩散管制；再次确认在《核不扩散条约》框架下的所有成员，在遵守条约的基础上可以寻求民用核技术的使用。据奥巴马 所称，美国将准备在这条道路上起主导作用。

在布拉格演讲的一年后，在2010 年4月，奥巴马努力展现在该政策上取得的初步进展，以表明他的言行一致。在7天的时间里，他签署了《核态势评估报告》，这是一份在军事领域描绘未来美国核政策蓝图的报告；回到布拉格，同俄罗斯总统梅德韦杰夫签署了《新削减战略武器条约》（新START）；最后，他在华盛顿组织了一次有47 个不同国家参与的核安全首脑会议。所有这三个努力的目标都是为加强执行《核不扩散条约》。然而，这些努力能真正实现无核目标吗？

6.1 新的削减战略武器条约

在2010 年4 月8日签署的《新削减战略武器条约》，将美俄双方的战略核导弹系统的数量限制到每个国家800个，其中700 个是允许被激活的，并将已部署的战略核弹头数量限制在每个国家1550个。华盛顿和莫斯科还强调，导弹系统的数量，与2009 年12 月到期的《削减战略武器条约》相比，已减少了一半以上。弹头数量已经降低了74%，与莫斯科条约相比（指2002年以来的执行的SORT协定），这个数字降低了30%。然而，乍一看似乎这是一个重大的新的裁军承诺，其实只是相当小的一步。

与签署旧的《削减战略武器条约》时相比，今天无论俄罗斯还是美国都不再拥有很大的减核潜力。如果将双方现在可用的核能力相比，就可以很清楚的看到：美国只需要废弃掉几十枚战略导弹，同时再让100 枚导弹退出现役。而俄罗斯不需要做任何事。因为俄罗斯现在只有566个可用的导弹，所以在理论上如果俄罗斯能支付得起的话，甚至还可以往它的兵工厂里增加200 套导弹系统。

当我们转向核弹头数量这个话题时，情况类似。据美国科学家联合会和美国自然资源保护委员会估计，在2009 年美国常备导弹系统里部署有2200 枚核弹头并另有150 枚作为储备。俄罗斯拥有约2500 至2600 枚激活的常备核弹头。因此，乍一看，该条约似乎已经显著地削减了核武器：如果按照莫斯科SORT条约规定，到2012 年2200 个核弹头是最大数目，则美国政府应该销毁650 个常备核弹头；而俄罗斯政应该销毁至少950个核弹头。

然 而，表象具有欺骗性。这个看似重要的裁军步骤大部分只是玩了一个数字游戏，并没有实际采取行动。《新削减战略武器条约》的细节，使以下几点变得很清楚：战 略轰炸机在将来将被算做一个单独的核武器；相反，根据旧的《削减战略武器条约》，如果他们能够携带巡航导弹就被算作十个核武器，如果它们只能够携带核炸 弹，就被算做一个核武器。目前在莫斯科SORT 协定中还没有关于这个问题如何修改的协定。事实上，这些轰炸机每个其实都可以携带6、12、16 甚至20 件核武器。这样的把戏造成两个后果：首先，几百个核武器只在名义上被解除武装；其次，双方可保留的核弹头比官方文件中定义的1550 枚弹头还多几百枚。

此外，还有一个事实，即新条约同它的前身一样，并没有对双方允许储备的核弹头数量进行任何强制限制。这包括可在危机局势下重新启用的核武器和未组装成型的核武器。即使在过去，实际储备的核武器数量也比条约规定允许的数量要多得多。到2010 年，双方仍然储备有超过20000 件未组装的核武器。

由于受美国国内的政治限制，《新削减战略武器条约》中规定的裁军义务有限。美国国会在2010 年 财政拨款法案中对总统行为进行了约束，也限制了美国总统就《新削减战略武器条约》进行谈判。奥巴马政府因而不被允许签订任何合同协议来限制美国导弹防御系 统的发展或常规远程武器的部署和发展。由于美国政府以陆地和海基常规远程武器的建设为重点，这种限制迫使奥巴马在进行战略导弹系统谈判时采取非常保守的态 度。此外，《新削减战略武器条约》要求，需要美国参议院至少八个共和党议员投票批准，而共和党议员中许多人根本上拒绝军备控制协议。由于该条约侵犯到了目 前美国核武器发展的潜力，因此在美国参议院中，该条约能否能获得三分之二的支持以获得批准，还是未知数。

由于最新的裁军义务包含的范围有限，对《核不扩散条约》的绝大多数成员国来说如此少的裁军义务是远远不够的，因此难以说服他们在审查会议期间达成共识，进一步加强核不扩散方面的规定。

6.2 核安全首脑峰会

奥巴马邀请国际社会代表于2010 年4 月12日和13 日参加在华盛顿举行的核安全首脑峰会。会议总共向47 个国家发出了邀请。首脑会议的目标是，推动参与会议的国家作出承诺，采取更严格的安全措施以限制或放弃在其领土上使用武器级别裂变核材料。首脑会议制定了公报和工作计划。这两个文件不具有任何约束力，而仅仅是表现出在自愿基础上的良好的政治意愿。协议的重点是各成员国做出的自愿承诺：加强国际公约，例如对核材料保护公约、防止核恐怖主义行为公约，快速地成功地实施这些公约，以及加大宣传力度；这同样也适用于联合国安理会第1540号决议，其目标是：

防止大规模杀伤性武器落入非国家行为主体手中；

加强和落实国际原子能机构在改进核材料和核设施安全性方面的一系列倡议，例如更新的INFCIRC 225 协议、核安保计划2010-2013，以及拟定核材料会计

系统新的技术性准则；

以适当的方式确保核材料（尤其是用于制造核武器的材料）和核设施的安全，并防止相关的信息和技术落入非国家行为主体之手，将核材料用于危险目的；

推动一些措施，以确保高浓缩铀和分离出来的钚（武器级钚和反应堆）的安全并保留相应的记录；

加强这些材料的储存管理，“只要在技术和经济上都可行”，将促进高浓缩铀反应堆向低浓缩铀反应堆转换；

用其他可能的材料代替高浓缩铀；

争取预防核走私、增进相关信息交流，以及在核取证领域提高专业水平；

改善措施以确保放射性资源得到安全利用，并考虑在这方面所能采取的进

一步的步骤。

核 安全首脑峰会使核领域的持续合作成为可能。下一个首脑会议将于两年之后在汉城举行。奥巴马发出信号表示，他愿意启动基础广泛的多边核不扩散倡议，在此过程 中，同他的前任小布什总统相反，他并不想要寻求一个单边解决办法。最后，首脑会议可被视为向所有《核不扩散条约》成员国发出这样一个信号：许多国家已对核 材料、核设施的安全给予了越来越多的关注。但是，首脑会议没有产生实质性的新的倡议。

不过，首脑峰会也发出了一个非常矛盾的信号：正如其《核态势评估报告》所表述的那样（参见6.3）， 奥巴马政府将预防恐怖分子持有核材料、技术甚至核武器，放在了所有论据之前。在进行风险分析和力促协议成员国做出自愿承诺进程的辩论过程中，通过强调核扩 散的威胁，可以相对容易地赢得较多国家的支持，或者说使它们更难维持原立场。但是，这种方法也有负面效应，因为恐怖分子试图得到武器级别核材料的风险要小 于其他国家试图得到武器级别核材料的风险。如果将自愿承诺的原则也应用于其他非协议成员国家，这些国家最终也会受到已批准的或商定的措施的影响，那么可以 预期，一些国家将会认为这些要求具有歧视性。

6.3 核态势回顾报告

《核态势回顾报告》发布于2010 年4 月6日，根据美国国会要求，报告涵盖了奥巴马总统未来核政策的很多重要方面。包括核政治、核战略和学说、核武器的潜能和未来发展，以及对军事核工业复合体未来的概念陈述。民用核能的未来不属于本报告的一部分。只有对核不扩散机制的未来有特殊重要性的部分才在报告中出现。

这个文件首次包含“无核武器世界”这 样一个明确的目标。它描述了恐怖分子获得核材料制造核武器甚至使用核武器的危险，这是我们这个时代最大的威胁，其次是核武器扩散到其他国家的威胁。因此， 核不扩散机制的加强和复兴是奥巴马核政策的当务之急。这点第一次在美国核战略政策文件中出现。对俄罗斯和中国这样的核大国维护战略稳定和威慑在优先顺序上 仅排名第三位。该回顾强调了这样一个事实，即新政府对核武器使用的限制比历届任何政府都要严格。特别地，它明确将自己同小布什政府的政策区别开来。根据 《核态势回顾报告》，由于小布什政府通过使用常规措施对核武器的使用保持开放，来应对诸如无核武器国家的生物化学武器等各种危胁。核武器“最重要的任务和角色”是“阻止对美国及其盟友和伙伴的核攻击”。该报告中还提出了未来减少核武器作用的目标，指出对抗核攻击将是未来核武器的“唯一作用”。然而，“在极端情况下美国及其盟友和合作伙伴的切身利益”在没有得到保障之前，必须保留使用核武器的选择。

该报告还对核不扩散制度下给无核国家提供的重要的消极安全保障，做了一个全新的、清晰的总结：美国不会以使用核武器威胁别国，也不会对加入《核不扩散条约》的无核成员国以及履行了《核不扩散条约》相关义务的成员国使用核武器。这个保证不适用于使用生物或化学武器的国家。

因此，只有那些在《核不扩散条约》下不履行义务的有核武器国家才面临来自美国的核武器威胁。目前，主要针对的是朝鲜和伊朗。美国政府还保留使用核武器的权利以回敬那些使用生化武器的国家——这明确表示美国保留首先使用核武器的权利。这个权利在新的核不扩散机制下并没有明确提出。

但是，有两个方面的问题仍然没有解决。谁来裁定一个国家有没有履行《核不扩散条约》下的义务？是联合国、国际原子能机构还是美国总统？

此外，这个决策是基于明确的证据还是被认为正确的设想，还不清楚。这两个方面都在2003 年伊拉克战争中以一种声名狼藉和令人不安的方式被暴露无遗。

从公开的政策领域来看，在奥巴马政府，核武器的作用已大大被限制和削减。不过，要将这些变化体现在战略规划中，具体操作规划和美军的应急规划中，可能还需要数年的时间。在此之前，仍将按照小布什政府制定的规则实施计划。

对于美国的军事力量，奥巴马的政治指导方针实施到什么程度以及以多快的速度实施，还有待观察。那些反对者可能会保留这样的希望，即未来的共和党总统将会再次改变美国目前公开宣布的政策。

关 于美国核力量的未来，《核态势回顾报告》中只进行了微小的调整。在保持现有结构方面，它毫不含糊地表现出保守的态度。当然，新的削减战略武器条约应得到执 行。而且应该开展初步调研，从而进行与俄罗斯之间关于核武器削减的进一步讨论。然而，美国仍将保留它三位一体的核导弹系统，只做有限的调整。对于已经开始 的减少洲际弹道导弹上弹头的数目（从3 到1）的任务，需要完成；在两年内将作出决定，是否放弃两艘战略核潜艇。此外，还可以再次减少拥有核能力的远程轰炸机的数量。然而，这些变化都只是一些表面文章。

相反，继续开发核导弹系统领域中的所有重要的现代化项目、引入和发展它们的替换系统，给我们传递了一个明确的信号。例如，美国当局已经批准，要发展一种新的远程巡航导弹、新型轰炸机和新一代的战略导弹核潜艇，这些都将从2019年开始兴建，目的是为了保证“直到21世纪80 年代持续不断的战略威慑”。

同样，《核态势回顾报告》还批准W76-1 型三叉戟导弹核弹头的持续现代化计划、B61 系列炸弹（B61 - 12）的全面现代化计划以及W78 系列洲际导弹弹头现代化计划。为了能够实施这些项目，政府已经批准了大量投资，用于军事核工业复合体，以实现核现代化或者是建造新设备。

新一届政府坚持布什提出的“新三合一”概念以及一项威慑计划。即今后将建立一个包括核武器、导弹防御系统以及发展用于“快速全球打击”的远程常规武器。当局也计划将这一战略转移到针对欧洲和北约、中东以及远东地区（韩国，日本）的区域威慑系统中。

这些对于未来核硬件发展做出的决定与所公布的政策变动形成了鲜明的对比。它们给人们这样的印象：无核武器世界的愿景最早也只可能在22世纪实现。因此，它们在承诺和加强核不扩散政策方面起到了适得其反的效果。

6.4 话语和行动——问题与矛盾

对 比他在布拉格的公告，可以判断奥巴马的实际政策是混乱的。这位总统努力达成与俄罗斯缔结削减核武器条约的目标，可是到目前为止还没有通过美国参议院的批 准。奥巴马政府没有让禁止核试验条约得到批准，因为害怕该条约不能通过美国参议院的表决；同样在批准《新战略核武器削减条约》过程也出现了危险。奥巴马政 府降低核武器在安全策略中作用，这一举动赢得了人们的尊重，尽管它对很多人来说并没有多少实质的改变。奥巴马在振兴多边主义，加强《核不扩散条约》制度， 以执行更严格的核不扩散方面的努力是有目共睹的。但他保守地重整国家核武器潜力的结构，而且切实地支持现存的现代化计划（是在乔治·W·布什在任时引入的）的决定，这样做很可能是为了妥协国内政治，但是同时却为推进核不扩散政策设置了一个很大的阻碍。

另外，奥巴马的核政策在两个方面是极度矛盾的。并且矛盾的双方都代表着一定的危险：首先，奥巴马政府把核恐怖主义以及对非国家行为主体的核扩散作为未来最大的危险。

因 此，它把制定核不扩散政策和加强核不扩散条约制度作为优先考虑。这要求美国有削减核武器的强烈意愿，根据奥巴马做出的危险分析结果，应该导致比目前计划更 大规模的核潜力削减。相反，关于美国核潜力未来的描述透露出完全不同的信号：美国核力量的范围和布局首要的、毫不含糊地要求维持或至少和其它核大国保持相 同的步伐，甚至需要长期维持其优势地位。另外，关于美国未来核潜力的描述还透露出这样的信号：一直到这个世纪的下半叶，美国计划保持强大的、现代的核力 量，并要拥有持续现代化的能力和基础设施。这种诉求很有可能在与核不扩散的讨论中，遇上很大的阻力，因为这种诉求逐渐破坏了许多国家接受更严格的核不扩散 规定以加强核不扩散条约制度的意愿。

第 二处矛盾在于，奥巴马的政策与《核不扩散条约》有与生俱来的不一致性：奥巴马一次又一次强调无核国家拥有全面利用民用核能技术的权利。为了支持这种观点， 他指出核电厂在减少二氧化碳排放中扮演重要角色，并可延迟气候变化。奥巴马指出美国自己会建新的核电厂，并通过提供多达540 亿 美元的贷款以推进这个想法。最后，奥巴马政府指出他们会为建造和发展新一代用于出口的核电厂提供重大支持，新一代的核电站会尽可能的防止核扩散。这同样可 以理解为对想拥有核技术的无核国家发出的有倾向性的信号，根据奥巴马的说法，这些想拥有技术的无核国家应该使用民用核能技术。在实践上，这种政策只能被那 些准备好接受核危机的人采用，而且这种危机将比现在的状况还要严重。