國際危機組：北京在南海問題上的兩難

發布時間:2012-04-26 10:58 來源: 共識網 作者:甄鵬/譯

譯者按：4月23日，世界著名智庫“國際危機組”發表了報告《沸騰的南中國海》(I)。這是該組織近年來首次關注南海問題。該報告反映了西方知識界的觀點。他們作為客觀、中立的第三者，其觀點有借鑑意義。下面是該報告的第五部分，原題目為《北京的兩難政策》。注釋部分省略。

在南中國海問題上，北京意識到缺乏可以選擇的好政策。外交努力已經無法打破僵局，軍事手段不可靠。中國呼籲“擱置爭議，共同開發”，但是當其它國家拒絕的時候，它沒有替代方案。它繼續重申有爭議的島、岩、礁和海洋是中國領土，但是它既沒有有效的依據，也沒有改變現實的手段，現實是它們中的大部分處於其它國家事實上的控制和管理之下。進一步，政府認識到這種事實上的控制和管理持續的時間越長，中國獲得法律資格上的認可的機會越渺茫。北京覺得它面對一個難題。它有其它重要的國家優先目標和利益，維持現狀看起來是唯一的選擇。將棘手問題留給下一代的主意——被鄧小平在1978年關於東海爭議時首先提出——現在正應用到南中國海。

一、不考慮軍事手段

儘管中國正進行意義重大的軍事現代化，為了展示它在該地區的力量正加強它的南海艦隊，而且以前兩次（1974和1988）使用武力強行控制了南海中的島礁，已經非常清楚的是現在的領導人不會使用武力重新占領被其它主張者控制的爭議領土。即使它有能力這樣做，北京意識到外交代價太高，特別是給了美國在該地區加強力量的藉口。現在，北京不想有意進行一場華盛頓捲入的軍事衝突，它也不想突然中斷地區貿易和穩定。它的國家首要目標是保持國內經濟發展，同時解決其它內部的社會和政治問題。

二、外交努力的失敗

中國關於南中國海的外交努力有很小的成功機會，因為它需要澄清它堅持的法律困境，特別是它在與鄰國談判解決領土問題的過程中一直使用不同的標準。國內壓力也阻礙了這個問題的現實解決。

1、共同開發的失敗

中國在南中國海（特別是斯普拉特利群島）的一個關鍵立場是“擱置爭議，共同開發”。鄧小平在1986年6月的訪問中，首次向菲律賓副總統薩爾瓦多•勞瑞爾首先提出這項主張。從那以後，北京在譴責其它主張者單邊開發該地區的自然資源時，一再使用“共同開發”這個詞。官員和分析家們一直捍衛這個建議，聲稱將本屬於它的地方用來共同開發，中國正在做一個巨大的讓步，越南、馬來西亞和菲律賓單邊開發的舉動被看作完全無視中國的良好願望。

自從提出這一建議以來，北京不能與其它主張者執行任何一個共同開發計劃，它被拒絕的主要原因是中國設置的前提條件——在共同開發被討論或執行前，其它主張者必須接受中國對爭議領土的主權。北京對“共同”的解釋意味着中國必須是每一個共同計劃的夥伴，這難以讓其它主張者接受。以與菲律賓和越南達成的協議為例，這個建議由於菲律賓國內的公開反對而最終失敗。其它主張者從來沒有接受這個條件，但是中國不能提出可靠的替代方案。大部分東南亞主張者根本看不出共同開發的依據。在他們看來，斯普拉特利群島是他們的領土，沒有必要與其它國家分享。一個東盟外交官說：

如果中國認為他們關於領土的主張有道理，為什麼要和他們分享開發的利益？他們[東南亞主張者]確信對該地區的主權，因此認為沒必要只是因為中國也宣稱擁有所有權就分享它們。

2、互相矛盾的先例

在與鄰國開展領土談判過程中，中國使用了不同的標準。結果，它沒有連續的政策來指導如何解決這些與鄰國的分歧，特別當談到海洋爭議的時候。

當日本20世紀70年代為了解決中日東中國海大陸架爭議提出對半劃界時，中國堅定地予以拒絕。相反，它通過了如下立場：爭議的解決辦法應基於“大陸架的自然延伸”，意味着從它的海岸線向東延伸的所有東中國海大陸架都屬於中國。這個方案，比起東京提出的方案，讓北京宣稱的大陸架增加了3萬平方公里。

然而，當中國在20世紀90年代與俄羅斯談判關於黑瞎子島領土爭議時（他們為此在1969年發生過戰爭），它從它的擁有全島的主張讓步，接受了五五方案。在東京灣，中國再次接受五五方案，對海灣中越南占領的島嶼做出進一步妥協。最終的邊境劃界結果是“53-47”，越南取得了海洋區域的較大份額。人們後來把與俄羅斯和越南妥協的意願歸於那時的主席江澤民願意解決邊境衝突。

與越南的海洋解決方案也為中國歷史上擁有南中國海主權的宣稱樹立了一個矛盾的先例。北京堅持：東南亞國家應該接受它對九段線圍繞的地理區域的主權，由於歷史上它們一直是中國的。然而，中國於1957年將距離海南海岸線70海里的白龍尾島的控制權移交給越南，儘管一個中國漁村在這個島上存在了幾乎100年的事實。如果這個島，靠中國海岸線這麼近且有中國占領和管理的歷史證據，都沒有被認為是中國的“歷史領土”，那麼就有了問題：大量的南中國海島嶼，離大陸更遠、歷史證據更少，也能被如此考慮。其它主張者指出，與越南的這個領土解決方案是“中國雙重標準的一個例子”。

中國也為它聲稱南沙（斯普拉特利）群島是專屬經濟區的主張樹立了矛盾的法律先例。該群島幾乎全部是小的島、岩、礁和淺灘或暗礁，大部分都不能常住。就日本的沖之鳥島而言，中國主張無人居住的小島不能擁有自己的大陸架或專屬經濟區，並且認為同樣的實踐應運用到南中國海。如果北京堅持這個原則，它不能證明它的主張關於斯普拉特利群島和九段線以內的海洋。

3、“留給下一代”

不好的先例和在南中國海缺乏可供選擇的好政策帶來了問題，外交部可能對此了解得最清楚。然而，這個部和政府長期以來一直宣傳中國擁有爭議領土的觀點，它們很難後退，因為這樣以來好像它們正屈從於外國利益或放棄領土。外交部關於意識到任何關於爭議的談判需要各方的妥協，考慮到中國有爭議地主張整個帕拉塞爾和斯普拉特利群島的主權，以及不同主張者實際控制的現實。這讓外交部，特別是邊界與海洋事務司，處於一個兩難的境地。它或者為了達成協議放棄一部分領土，或者堅持現在的立場而不可能達成外交解決方案。

這個問題有巨大的政治後果：在國內，任何妥協，即使共贏的爭議方案，將受到激烈的批評。因此，對外交部來說，保持目前的地位被看作最安全的政策選擇，這阻礙了有意義的、能達成一致的外交對話。該部有一句俗語：“不做事不要緊，但是做事沒做好要承擔責任。”因此，外交部寧願“擱置爭議”，“將問題留給未來，更明智的一代”。

三、拒絕聯合國機制

國際法院和《聯合國海洋法公約》提供的爭議解決機制能被用來解決南中國海的不同爭議。宣稱擁有島嶼構成了對領土的主權爭議，能被提交到國際法院，而那些由於島嶼產生的海洋區域能被《海洋法公約》的條款及其爭議解決機制決定，這些機制包括國際法院和國際海洋法法庭。然而，北京一再澄清它不會藉助任何上述機制中的一種來解決爭議。

1、國際法院

為了國際法院受理一個案子，涉及爭議的所有當事方必須同意。目前，接受該法院受理爭議的唯一南中國海的主張者是菲律賓。雖然國際法院自成立以來已經決定了大量的領土爭議，中國政策圈普遍相信，即使它被請求決定領土問題，它只限於那些去殖民地化、侵略和分離的爭議，沒有一個適用於斯普拉特利或帕拉塞爾群島。

2、《海洋法公約》爭議解決機制

《海洋法公約》為海洋邊界提供了廣泛的爭議解決機制，有四種仲裁或審判機構可供選擇，包括國際海洋法法庭、國際法院、特別仲裁和構成一些類型爭議的“特別仲裁法庭”。然而，儘管中國在1996年批准了《海洋法公約》，它特別拒絕了其中的爭議解決機制。北京認識到國際審判或仲裁很可能不支持它關於領土和領水的主張。還有，它難以向國內的聽眾解釋它為什麼應該接受一個西方控制的工具做出的違反它宣稱的國家利益的決定。北京因此得出結論：這樣帶有強制性的仲裁不符合它的利益。