1905年前后，立宪与革命两个运动同时风生水起，渐成大潮，迫使慈禧也不得不宣布“新政”，实行政治体制改革。1906年9月1日，清廷颁发了仿行立宪的上谕，确立预备立宪为基本国策。而且，仅仅过了五天，即9月6日就颁布了改革官制上谕。显然，无论真假，慈禧这次想走行政改革为先、政治体制改革在后这“先易后难”的“路线图”。
 
袁世凯主导的官制改革方案出台
 
这次改官制，朝廷派定镇国公、满洲正蓝旗副督统、“出洋考察五大臣”之一的载泽负责编纂官制，制订政治体制改革方案，并命庆亲王、首席军机大臣奕劻和大学士孙家鼐、军机大臣瞿鸿总司核定。但众人皆知，其中的关键人物、起最重要作用的是掌握“北洋”大权的袁世凯。他同时还兼参预政务大臣、督办山海关内外铁路大臣、督办政务大臣、直隶总督兼北洋大臣、督办天津至镇江铁路大臣、督办商务大臣、督办邮政大臣、会办练兵大臣等八项重职，可谓大权集于一身。

 
自戊戌政变后，袁世凯深得慈禧信任，同时他以巨金贿买了实权在握的领衔军机大臣、庆亲王奕劻，而他在北洋的“新政”又颇有政绩。此次朝廷谕令包括袁世凯在内的14位王公大臣共同制定改官制的方案，他虽排名最后，但因有奕劻支持，却得以在官制改革机构“编制馆”的关键岗位安插自己的党羽，编制馆的所有文件起草和建议方案最后都由他阅定。

 
经过一个多月的准备，由袁主导的官制改革方案出台。由于是为“立宪”预备，所以对官制的改革较为全面。除合并了一些不太重要的部门外，还将原来的内阁、军机处、吏部、礼部、都察院全都撤销，而新成立的机构则有资政院、行政裁判院、集贤院、大理院、审计院等，而最重要的，是成立新的、大权在握的“责任内阁”以取代军机处。
 
此方案规定内阁政务大臣由总理大臣1人、左右副大臣各1人，各部尚书11人组成，“均辅弼君上，代负责任”。重要的是，“凡用人、行政一切重要事宜”由总理大臣“奉旨施行”，并有“督饬纠查”行政官员之权；皇帝发布谕旨，内阁各大臣“皆有署名之责，其机密紧急事件，由总理大臣、左右副大臣署名”，如果关涉法律及行政全体者，与各部尚书联衔署名，专涉一部者，与该部尚书共同署名。
 
也就是说，内阁尤其是总理大臣、副总理大臣代替皇帝负责任，皇帝发布谕旨须经内阁副署，若未经内阁副署则不发生效力，而且各部大臣由总理大臣推荐。这样，皇帝的用人和行政大权统归内阁、其实主要由内阁总理大臣掌握。袁世凯与奕劻议定，由奕劻出任未来的内阁总理大臣，他任副总理大臣，其图谋中枢大权之野心，几不掩饰。

 
袁氏方案触发官场风波
 
此案一出，官场风波顿起，众臣几乎群表反对。反对主要来自两方面。
 
一方是以军机大臣铁良、荣庆等为主的满族亲贵。取消军机处，尽管他们可能另外任职，但权力毕竟要大大削弱。如果成立责任内阁，规定官员不得兼职，如荣庆便只能专任学部尚书，拟定身兼户部尚书与练兵处会办等要职的铁良出任内阁副总理后也要辞去兼职，其财政权和兵权将同时失去。而且，袁还设想，待上议院成立后，王公、贝勒、贝子等不实际干政，让他们充当议员。这使得这些公、子们愤怒异常。铁良坚称：“立宪非中央集权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权、收揽于中央政府则又不可”，其攻击矛头直接对准袁世凯、张之洞等地方督抚大员。满汉矛盾，隐然可现。
 
袁世凯则坚持己见，争辩道：“别无良策，仍不外赶紧认真预备立宪一法，若仍悠忽因循，则国势日倾，主权日削……”甚至赞同立宪的载泽也担心奕、尤其是袁世凯的权力因此过大，他在一道奏折中也指责他们是：“假立宪以粉饰虚文，借改官制以驱除异己。”双方一直激烈争辩。在一次会议上，醇亲王载沣竟拔出手枪直抵袁世凯胸前大声说：“尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣！”经奕劻调解，方才作罢。由于传说内务府也要裁撤，所有太监都要裁去，有次袁世凯下朝时百余名太监将他团团围住大声谩骂，有的甚至挥拳要打，几成围殴之势。袁世凯招架不住，急忙大呼奕劻过来为其解围。经奕劻百般劝解，并保证绝不裁撤太监，这些太监才忿忿而去。 为避免更大的动荡，清廷不得不宣布了官制改革中的“五不议”：第一，军机处之事不议；第二，内务府事不议；第三，八旗事不议；第四，翰林院事不议；第五，太监事不议。

 
另一个主要的反对力量来自以瞿鸿、岑春煊、王文韶、赵炳麟等为要角的汉族大臣、御史。他们有的一直与袁争权，有的对袁结党营私愤怒已久，因此纷纷上折慈禧，坚决反对。有的从中国传统观念出发，认为改官制是“用夷变夏，乱国法而害人心”；认为这样内阁权重，如果“用人偶失，必出权臣”，有人甚至明确指出袁的“责任内阁”实际为少数一二总理大臣专权，也就是袁世凯专权。
 
有的相反，从西方宪政制度对此进行批判，认为这次改制完全虚假，指出外国君主立宪国的责任内阁之所以不能专权是因为有议院监督、限制，中国议院一时恐难成立，所谓“责任内阁”既不对皇上负责又无议院负责，只是统揽了过去皇帝的权力。
 
御史赵炳麟指出：“立宪精神全在议院，今不筹召集议院，徒将君主大权移诸内阁，此何心哉！”他指出，袁之所以在没有成立议院时先成立“责任内阁”，使皇帝居于无权地位，主要考虑是即便慈禧去世，光绪复出，也将无法报戊戌之仇。赵的批判从“制度”和制度背后的“用心”两点出发，直击要害，因此传播甚广。据说，光绪就曾当面对袁冷冷说道：“你的心事我全知道。”袁则不敢答话。
 
这样，从王公亲贵、大小太监到大臣御史，尽管观点不同，但几乎全都反对袁世凯的改官制，不是到慈禧处哭诉哄闹就是不断上折，天天鸡飞狗跳。向来滥施淫威、杀伐决断的慈禧此时居然也寝食难安，向人诉苦道：“我如此为难，真不如跳湖而死。”
 
军机大臣、政务处大臣瞿鸿甚得慈禧信任，也是慈禧指定参与改官制的大臣之一。他与袁世凯、奕矛盾极深，在讨论官制方案时勉强同意，但又另上一道《复核官制说帖》反对军机处与内阁合并。他利用慈禧单独召见的机会，说责任内阁对太后不利，将大权旁落，而这一点最为太后担心、忌讳。慈禧太后最终“采鸿之议，仍用军机处制。”慈禧在11月6日颁布了以瞿鸿为主导的新官制。
 
袁世凯过高估计了慈禧对自己的信任，在双方斗争激烈之际，他在慈禧召见时竟面奏要求朝廷令守旧大臣退休，招致慈禧怒斥，并将参劾他与奕劻的大量弹章交二人同看。此时，袁才知道自己已成众矢之的，局势非常险恶。

 
朝廷在11月6日颁布了以瞿鸿为主导的新官制，使袁感到大势已去，慌忙在11月18日上奏请求将自己除直隶总督以外的八项兼职全部开去，还主动提出，他掌握的北洋六镇除第二、四镇因“直隶幅员辽阔，控制弹压须赖重兵”仍须由自己掌握，其余四镇均交归陆军部。朝廷有旨照准所请，袁以检阅新军南北秋操为名请调出京，以避锋芒。
 
立宪派叹清廷“反动复反动”
 
朝廷最终裁定中央新官制只有少数旧部被裁并，但多数未动，最多只是改名，军机处仍旧保留而不设责任内阁，宗人府、翰林院、钦天监、内务府等满人所掌管的部门全部保留。更重要的是，在实际所设11部的13个大臣、尚书中，满人占7席，汉人仅占5席，蒙古人1席。其中外务部尚书规定由汉人担任，但在外务部尚书之上又设有管部大臣和会办大臣，均由满人担任。以“满汉不分”的名义打破了“满汉各一”的旧例，虽然以前的“满汉各一”也是满族人掌实权，但毕竟在形式上满汉平衡，汉族官员心理上更易接受。形式上的“满汉平衡”被打破，汉族官员的心理平衡也随之被打破。
 
这次官制改革，各路权贵、官员你争我夺，种种矛盾更加尖锐、激烈，导致政坛严重分裂。而且，还使人对清廷是否真准备立宪大起疑心，甚至有立宪派直斥其为“伪改革”“徒为表面之变更”“袭皮相而竟遗精神”。
 
参与保皇会之宪政会组建的徐佛苏当即评论道：“政界之事反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目。军机之名亦尚不改动，礼部仍存留并立，可叹。政界之难望，今可决断……诚伤心事也。”
 
远在日本东京、与革命派激烈辩论、坚决反对革命的梁启超当即在给康有为的信中承认：“革命党现在东京占极大之势力，万余学生从之过半；前此预备立宪诏下，其机稍息，及改官制有名无实，其势益张，近且举国若狂矣。东京各省人皆有，彼播种于此间，而蔓延于内地……”清廷刚宣布预备立宪时，革命派的力量就“稍息”；而当官制改革使人们认识到清廷的立宪有名无实时，革命派就“其势益张”。
 
显然，革命派力量的“息”与“张”，与清廷所作所为大有干系。
 
事实无情地说明，这次行政改革的效果与清廷初衷正相反对，彻底失败。没有缓解危机，反而加剧了危机。人们当然可以分析种种原因，如利益集团毫无远见、不愿自己的利益受到丝毫损失，等等。可最终的结果就是这样，坚决反对革命、坚持“保皇”的“立宪”派对清廷越来越失望，无奈地叹其“反动复反动”，也就不必更多地指责“革命”了。
 
无论是否喜欢、是否赞成“革命”，都应像坚决“反革命”的梁启超那样，承认革命正是因清政府的所作所为而“其势益张，近且举国若狂”的。正是如此这般“改官制”，使在与“改革”竞赛中原本落后的“革命”意外得到清政府的助推加力，猛然提速，大步流星，急起直追。