美國總統大選的選舉人團制度

簡介

  美國總統並非由選民直接選舉產生，而是選民先把票投給各州的“選舉人”，再累計各候選人在“選舉人團”中的得票，得到大選結果。全國選舉人票共538張，除首都特區3張外，其餘各州的配額等於其在國會中的席位數（每州有聯邦參議員2人；聯邦眾議員席位則按各州人口比例分配，從1人到53人不等）。任何候選人只要奪下全國一半以上（至少270張）選舉人票，就能贏得大選。

  目前美國50個州有48個採用“贏者通吃”的方式分配選舉人票，即由在某州選民中得票率最高的候選人獨占該州所有選舉人票；只有緬因與內布拉斯卡兩州將部分選舉人票按選區分配。這樣一來，多數州由於兩黨支持者人數差距過大，成為大選中牢不可破的“紅州”（共和黨基本盤）和“藍州”（民主黨基本盤），競選的主戰場便集中在寥寥幾個“搖擺州”。

  不同於許多人的誤解，選舉人團並非只是存在於紙面上的、冷冰冰的計票方式。選舉人是真實存在的個體，他們將於12月初在各州首府集會，填寫自己的總統、副總統選票。這些選票將被當場封緘送往首都，直到次年1月6日才由國會正式開啟並宣布大選結果。

  根據憲法規定，各州可以自行決定選舉人的產生方式，唯其不得由聯邦公職人員擔任。建國之初，選舉人多由州議會直接任命，普通民眾無權參與總統大選。不過歷史上最後一次由州議會直接任命選舉人的情況發生在1876年的科羅拉多州；在這之後，各州均一直採用普選的方式產生選舉人。各州黨組織或候選人的競選委員會，需要在大選前幾個月確定各自的選舉人人選，並在總統選票上加以說明，這樣選民在投票給總統候選人時，同時也就自動選擇了對應的選舉人。一般而言，當選的選舉人會宣誓效忠民意，將自己的一票投給本州選民青睞的總統候選人。

  選舉人團制度是歷史的產物。美國立國時，部分制憲者對民主抱有憂懼的心態，認為民眾易被煽動蠱惑，應該把挑選總統的權力交給更靠得住的精英。不過對大眾民主的防範只是選舉人團制度入憲的次要動力，其更根本的成因在於大州與小州、北方自由州與南方蓄奴州之間的妥協。人口稀少的州擔心一旦實行直選，自己將在總統人選上完全失去話語權。而南方蓄奴州既不願賦予黑奴投票權，又不想“浪費”掉龐大的黑奴人口，於是極力鼓吹按人口分配選舉人票的辦法，作為加入聯邦的前提之一。而北方州則以每名黑奴只能換算成3/5人口，作為接受選舉人團制度的條件。

  美國的每個州都是自治州，權力很大；如此，各個州非常關注本州的利益。美國全名為美利堅合眾國（United States of America）就表明這個意思。

  這個選舉人團制度自誕生起便飽受爭議。在其支持者看來，它是美國憲法最偉大的成就之一，既維護了美國的聯邦制體系、保障了小州的利益，又充分利用了選舉人的個體能動性，比如能夠及時甄別不合格的候選人，或者在當選者意外身亡時迅速做出反應，決定適合的替代者。還有人覺得，各州普選票分開統計，有助於把涉及票數差距的爭議“隔離”在各州內部，避免引起全國性的糾紛。最後，一些支持者認為選舉人團制度造就了美國兩黨輪替的格局，為政策連續與政治穩定提供了基礎，抵禦了大眾民主中潛在的多數暴政與民粹主義風險。

  然而在反對者眼中，這些理由遠不令人信服。首先，選舉人團制度非但沒有保障小州的利益，反而讓搖擺州——尤其是搖擺州中的大州——的利益挾持了國家政策。為了獲得連任，現任總統往往會在選前一二年就開始給予搖擺州大量的政策傾斜與優惠，而紅州與藍州的許多需求卻遭到忽視。至於兩黨輪替格局與政策的連貫性，許多研究已經指出這是單選區議會選舉等投票機制與社會政治潮流共同作用的結果，與選舉人團制度關係不大。

  除了實踐中的種種弊端外，選舉人團這種設計最根本的問題仍然出在缺乏民主合法性上：無論是各州在大選中權重的顯著差異，還是贏者通吃的模式下，“紅州”民主黨支持者和“藍州”共和黨支持者手中總統選票意義的大為喪失。歷史上還曾經5次（1824、1876、1888、2000、2016年）出現過總統候選人贏得全國普選卻輸掉選舉人票的情況；這有悖於現代民主政治中一人一票、人人平等的基本價值觀。

改革前景

  據華盛頓郵報與哈佛大學2007年的聯合調查，72%的美國選民認為選舉人團制度已經過時，希望將總統大選改為直接選舉。但政界對制度改革的熱情則遠沒有這麼高昂。在主張維持現狀的人中，一部分是因為前述的種種理由，不過更多人還是出於利益上的考慮：搖擺州議員自然巴不得本州獲得儘可能多的政治資源，但一部分非搖擺州的議員同樣不希望本黨在州里的絕對優勢因為制度變更而遭到削弱；一些民主黨議員擔心，由於美國選民整體上偏向保守，總統直選將對保守派的共和黨更為有利，而一些共和黨議員則擔心，少數族裔人口的迅速增長，會讓更受少數族裔青睞的民主黨在直選制中勢不可擋。

  由於“選舉人”這一設計是明確寫在憲法裡的，而修憲的門檻又實在太高，需要在參眾兩院分別獲得三分之二多數通過，因此歷史上多次修憲廢除選舉人團制度的動議，都僅僅因為少數議員的抵制便胎死腹中。其中最接近成功的一次是1969-1970年，修憲動議在眾議院以339：70的絕對多數得到通過，並獲得總統尼克松的首肯，但在參議院卻遭到了36名參議員的集體阻撓議事，最終未能交付表決。這些參議員主要來自支持種族隔離的南方各州，本來就已經對當時民權運動席捲全國之勢深為不滿，自然擔心若實施直選，南方州在大選中的權重會被大大蠶食。

  修憲之路難如登天，主張改革者只得另闢蹊徑。2001年，美國西北大學法學院教授羅伯特·貝內特提出了一種新的思路：既然憲法允許各州自行決定如何產生選舉人，那麼改革派完全不必觸動憲法，而可以通過一個“全國普選票州際協議（National Popular Vote Interstate Compact National Popular Vote Interstate Compact）”來改變各州選舉人票的分配方式，讓這一制度名存實亡：一旦加入這一協議的各州選舉人票達到270張，該協議就會啟動生效，把所有這些選舉人票全部給予全國普選得票最高的候選人。這樣一來，候選人只要在普選中獲勝，就能自動獲得全國半數以上選舉人票，從而當選總統。

  這個協議看似簡單，卻在法律效力上存在兩個可能的障礙。首先，1965年《選舉權法案》（Voting Rights Act）規定，對於某些存在長期種族歧視歷史的州、郡，其選舉方法上的任何改變都要事先得到司法部的核准、確定不會侵害少數族裔的投票權之後，方能生效。不過司法部核准了加利福尼亞加入該協議的請求，從而清除了這一障礙。

  其次，根據憲法相關規定以及最高法院的司法解釋，若一項州際協議擴大了州權、削弱了聯邦政府的權力，則必須由國會投票批准後方能施行。“全國普選票州際協議”是否屬於這一類，是一個有爭議的問題。多數人認為，選舉人票如何分配本來就屬於各州權力範圍內的事務，因此這一協議並沒有擴大州權；但也有人認為，既然這個協議肯定會深刻改變聯邦政府的政治生態，就理應在生效前得到國會的批准。不過話說回來，就算後一種意見最終占了上風，由於批准協議只需要簡單多數票即可，比三分之二票的修憲門檻低得多，因此到時候該協議獲得國會批准基本上是不成問題的。

  就為什麼美國總統選舉實行選舉人團制度，美國憲法研究方向的著名學者 Akhil Reed Amar 的憲法課（Coursera.org），其中關於選舉人團制度，Amar 教授提出了一個完全不同，但相當讓人信服的觀點。Amar 教授說，選擇選舉人團制度，主要原因並不是當年的立憲者害怕民主。Amar 教授舉了不少例子來說明美國憲法制定者並不排斥直選，憲法，國會議員，都是各州直選。其實問題出在美國歷史上南方的奴隸制上。

  選舉人團制度規定，眾議院議員人數及直接稅稅額應接美國所屬各州人口分配之。各州人口，包括所有自由民及服役滿相當期間之人，以及其他人民數額五分之三，但未被課稅之印第安人不計算之。

  這裡面的“其他人民”（all other Persons），就是南方的奴隸啦。南方如果不算奴隸，總人口就太少了。作為妥協，就把每個奴隸算 3/5 人。這在州里選舉時沒啥的，奴隸沒選舉權，就白人投票好了。但是大選時就不行了。奴隸肯定不能投票，按實際投票數來，南方就虧大了。事實上在一開始的幾年，南方人只投給南方候選人，北方亦然（除了紐約這個最早的搖擺州）。如果奴隸不算票，南方候選人是沒戲的。所以奴隸就需要被代表。選舉人團就起了這個作用，代表了那些不能投票的奴隸。

  和選舉人團制度相關的一個有趣的問題需要說一下。與其它大多數西方國家最大的不同就是，美國很少有第三黨。雖然第三黨也出現過，但是最後不是消亡就是被大黨吸納了。從很大程度上，這是由憲法決定的。因為憲法決定了選舉的方式。

  和其它國家不同，美國的選舉是選區制，普選的時候是一個選區一個選區一個一個候選人或者人票的贏，贏的人全部收走，輸的人什麼都得不到。而西方大部分國家是比例制的，你選的不是具體的候選人，而是黨。然後，按照得票比例分國會席位。

  在美國，一個第三黨即使拿到全國20%的選票，但是在每個選區上可能一個選區都拿不下來，因為拿不到多數。所以1992年 Perrot 參選拿到 18% 的選票，但是因為選票均允分配，所以最後一個州都沒拿到。而 1968 年南方一州長獨立參選，因為在南方的巨大優勢，雖然只拿到 13.5% 的選票，卻拿下4個州的選舉人團票。另一個著名的例子是林肯以 40％ 選票拿下選舉，也是美國這種競選制度下才能出現這種地方政黨拿下全國大選的可能，當然，結果就是打了內戰。

  由於總統選舉的選舉人團制度，還讓一些微弱多數的勝利在選舉人票上看着像一場酣暢淋漓的大勝，增加總統當選的信服度；比如 Reagan 和 Carter，50% 對 40% 的得票率，但是人票上 Reagan 幾乎是席捲整個美國的完勝。

當年一個黑奴為什麼算成3/5票？

  當時在討論議院的“席位比例”時，大蓄奴州南卡（黑奴占全州人口的一小半）的代表強烈要求黑白平權，有多少黑奴，算多少席位。而反對蓄奴的北部各州代表，對此表示了強烈憤慨，他們認為這是道選擇題：A. 黑人是財產，所以沒席位；B. 黑人有人權，所以要平權。於是他們義無反顧地選了A。如此，各州代表才擱置爭議，黑人按3/5產生席位。當時的選舉人團，從制度上就沒代表過黑人。3/5隻是湊席位的砝碼罷了。