美国对华策略的致命漏洞

Andrew Browne

012年，中国国有公司中国海洋石油总公司(China National Offshore Oil Corp.，简称：中海油)的第一个深水钻井平台投入使用时，该公司的董事长称其是中国的移动国家领土、一个战略武器。

王宜林提出的这一新的法律概念在当时看来似乎具有深远意义。

借一家几乎作为中国政府海外分支机构的颇有影响的企业的领导之口，中国是在宣称钻井平台无论漂浮在哪里都享有主权，就像一座离岸岛屿一样吗？

答案似乎是“是”。这座耗资10亿美元的巨大钻井平台目的在于在南中国海（中国称南海）上漫游。中国宣称对几乎整个南中国海拥有主权。眼下，这个钻井平台停靠在越南附近海域，就像是中国领土的前哨，面对越南在海上施加的阻力（以及闹事者对位于越南陆地上的中国工厂一波波的攻击），这座钻井平台受到数十艘中国船只和低空飞行的军机的保护。上周末，中国开始帮助中国公民从越南撤离，越南当局则力争平息这场暴力事件。

在争夺南中国海及其自然资源控制权的过程中，中国一贯非常谨慎，利用法律概念证明其暗中的步步推进是正当的，无论这些概念在中国的邻国看来可能有多令人怀疑。

作为回应，美国一直在将其关注点转向法律领域。美国坚持认为，在海洋权和自然资源开发利用方面，真正重要的法律是国际法，而其中最重要的是1982年在联合国牵头下签订的《联合国海洋法公约》。除美国第七舰队和军事威慑之外，美国对抗中国自信姿态的最重要手段是法律手段。

但这里有一个问题：美国参议院尚未批准加入《联合国海洋法公约》，使美国成为极少数尚未加入《公约》的国家之一。包括中国在内的166个国家和地区已经加入了《公约》，公约规定了全球海洋权利的指导原则。


奥巴马政府官员称，《公约》未获批准关系不大，因为美国一直秉承公约的规定。但这与美国成为《公约》的活跃成员不是一回事，活跃成员需要参与制定《公约》的法律章程，遵守《公约》的争端解决机制，例如中国钻井平台所引发的争端。

华盛顿已陷入尴尬境地，一方面，美国支持菲律宾依照《公约》将中越纠纷提请国际仲裁，对中国根据“九段线”在南中国海（中国称南海）提出的领土诉求的整个法律基础发起挑战，但同时，美国又拒绝让自己正式受到海洋法的约束。中国拒绝接受仲裁。

美国前总统里根(Ronald Reagan)反对批准海洋法公约的理由是不利于美国的国家安全和商业利益。关键的问题在于公约中关于海底采矿的规定。但这个问题在1994年的修正案中已经得到解决，克林顿(Bill Clinton)之后的美国总统都赞成美国加入公约。美国军队是最主要的支持方之一，美国能源公司也表示支持。

但参议院保守派不愿意美国的自由行动权被一个多边机构所束缚。他们还担心环保组织利用公约中的海洋环境保护条款在美国法院推进自己的计划。

但由于迟迟未加入《联合国海洋法公约》，美国在国际法至高地位问题上与中国争论的底气不足。

美国的五位前国务卿2012年在《华尔街日报》(The Wall Street Journal)发表评论文章，呼吁参议院批准该公约。他们称，如果批准该公约，那么对于涉及其他国家试图延伸大陆边界的磋商和谈判，美国将会更有影响力。

中国从法律角度上在南中国海的主权要求有多个层面。当国际法有利于中国的海上领土主张时，中国就会附和《海洋法》。比如，中国坚称，该钻井平台靠近由中国控制的帕拉塞尔群岛(Paracel Islands, 中国称西沙群岛)，因此根据《联合国海洋法》中国完全有权在该区域进行作业。越南质疑中国对帕拉塞尔群岛的所有权，并表示该钻井平台设在这一海域属于非法。

在有些情况下，中国会选择忽略该公约。很明显的是，中国提出对南中国海的这片水域自古以来就拥有主权。但这一概念在《联合国海洋法》中并不存在。《海洋法》明确规定，对海域的权利只能来自于拥有相关领土。根据公约，各国可以将本国海岸线（包括可居住岛屿）以外的至多200海里（约370公里）划定为专属经济区。

另外，中国还通过国内立法来支持其对南中国海的主权要求。比如，中国在2012年将帕拉塞尔群岛其中一个岛上的小海滩社区升级为一个地级市，并赋予其对大片南中国海的行政管辖权。

从美国的角度说，在各种可选方案中，根据《公约》从法律角度抗衡中国更为重要。武力对抗中国充满不可估量的风险。中国与美国之间一旦开战，哪怕是一场有限的战争，都将是灾难性的。这就是美国极力避免在该地区领土争端中表明立场的一个原因：美国并不想卷入一场像扰乱中越关系这样的冲突中。

对于该地区越来越有风险的海事纠纷，《联合国海洋法》并不是唯一的解决办法。但在没有更好办法的情况下，美国立场中明显的自我矛盾削弱了其说服力