要分析鲍威尔两次接受电视访谈对于台湾地位与两岸关系的评论，必须先了解他此次亚洲行的背景与主要目的。

鲍威尔在美国大选前的东北亚三国行，主要关键在处理朝鲜核武问题，要求北京担负更多利害关系国的角色，协助朝鲜在大选后重回六方会谈的谈判桌。原本各方均不认为鲍威尔会对台湾问题做过多发言，但是事实已非如此，因此这段谈话除了针对两岸关系做出回应，也可以确认华盛顿的确是以紧缩对台政策来回应北京协助处理朝鲜问题，过去台湾所担心的朝鲜问题与两岸议题挂勾情况似乎已经出现。

另外，鲍威尔面对北京压力，质疑军售是美国释放错误讯息给台北支持台湾独立，因此鲍威尔才明确宣示美国不支持台独，也不认为台湾是一个独立主权国家，甚至希望双方可以和平统一，完全满足北京「反独促统」观点。以鲍威尔经验与背景，对重大政策与关键议题，像布什般「说溜嘴」可能性应该不高。因此华盛顿虽然否认鲍威尔谈话代表美国政策重大改变，然这项宣示确将压缩美国对台政策的弹性与空间。

鲍威尔的谈话基本上可说是克林顿三不政策的重复，只不过是以肯定句陈述之。克林顿的三不为不支持台湾独立、不支持一中一台或两个中国，以及不支持台湾参与以主权国家为前提的国际组织。鲍威尔的一中政策与台湾不是独立的，就是克林顿三不的前两项，而台湾不是主权国家，则是克林顿的第三不。因此，从这个角度观之，华盛顿否认鲍威尔谈话代表政策转变也无误，只不过是换一种说法，一种比较严重且清晰的说法。

鲍威尔谈话的真正原因为何？除前述朝鲜与军售近因外，两项可能关键因素，一是近来美中关系结构性改善所致，另一则是华盛顿为防止两岸各自单边改变台海和平现状，所做的预防性政策清晰的限制。美中关系在国际反恐反扩散、区域朝鲜问题到双边贸易加强各方面，北京表现出接受美国单极主导的国际与区域秩序，甚至协助美国在重要安全议题的调停与斡旋，使得华盛顿不愿为单一议题破坏美中间愈趋紧密与利益交错的复式交往与合作关系。

在预防两岸单方作为方面，美国认知到台湾内政已经是影响两岸关系与台湾安全的独立变项，而且走向台湾独立的趋势愈来愈浓厚，这将单方改变台海情势，也使得北京随之提高敲击战鼓的情绪与准备。面对渐趋战争边缘的两岸情势，美国过去维持两岸军事与政治平衡的战略模糊政策，显然不足以维持两岸现状，因此布什政府以战略清晰方式，明确吓阻两岸采取单边改变现状的作为，亦即台湾不可独，中国不可武，双重吓阻台北与北京单边破坏现状。但面对台湾内政变化与北京外交压力，鲍威尔谈话在战略清晰的双重吓阻政策上，再多加上一层清晰化限制，就是美国不但不支持台独，而且不支持台湾寻求独立动作，以避免两岸情势真的失控。

最后，美国对台政策有其「一致性」，但是一致性有两个层面，一是对台政策的原则与主轴维持一致，另一则是重要政策转变对于后续的影响也有一致性。换言之，从美国利益出发的对台政策，对于一中原则与维护台海和平现状的主轴不变，可是美国政府的对中与对台政策出现重要改变后，后续美国政府均继续执行与遵守。例如克林顿的三不政策，当时被视为取悦中国大陆的随意谈话，但是后续也成为对台政策的一部分。因此，鲍威尔谈话将如何被美国政府所延续与执行，则是检验美国政策是否转变的真正关键。

作者为台湾大学政治学系教授