建立國家助學貸款擔保機構和相應的擔保機制，為國家助學貸款提供擔保，可減少貸款的風險和促使銀行、高校向貧困生發放貸款，實現國家助學貸款的可持續發展。在我國目前國家助學貸款法律制度缺失、個人信用體系不完善、政府主體角色缺位的背景下，國家助學貸款擔保機制的建立具有重要意義。美國國家助學貸款項目的順利實施有賴於其完善的國家助學貸款擔保體系以及運行機制。這對於建立我國國家助學貸款順利實施的長效機制有着重要的借鑑意義。

美國國家助學貸款的主要項目

美國的學生貸款資助計劃是世界上最龐大和最完善的，其貸款種類較多，貸款體系複雜。較有代表性的貸款項目主要有帕金斯貸款、斯坦福貸款和聯邦父母貸款等。

1.帕金斯貸學金(Perkins Loan)——政府出資、學校管理

帕金斯貸學金原名“國防貸學金”，是根據1958年《國防教育法》的規定，由政府出資設立的較早的國家助學貸款形式，20世紀80年代後改為現名。這種貸學金是由學校充任貸款機構，聯邦政府將貸款基金撥給學校使用。它資助的對象是有特殊經濟需要的本科生和研究生，貸款的標準由學校自行確定。在本科生中，優先考慮已獲得佩爾助學金的學生。利率為5%，學生畢業前的貸款利息由政府支付。這種貸款的還款期為10年，自貸款學生畢業後9個月開始分期還款，每月最低償還額為50美元。在1993-1994年度，該項貸學金的本科生最高貸款金額是每年3000美元，研究生最多可貸3萬美元。若貸款學生畢業後參軍或從事國家急需的社會公益事業可以全部或部分減免。

2.斯坦福貸學金(Stanford loan)——政府出資、政府承擔風險或金融機構出資、政府擔保

斯坦福貸學金原名“國家擔保貸學金”，根據《1965年高等教育法》的規定設立，1978年國會頒布《中等收入學生協助法》後規模急劇擴大,1988年更用現名。斯坦福貸學金是目前全美最大的大學生資助項目，也是美國最盛行的助學貸款，年貸款總額約100多億美元，該貸款項目約占聯邦擔保學生貸款總額的五分之四。

斯坦福貸學金按資金來源可分為聯邦家庭教育貸款（FFEL Stafford Loans）和聯邦直接貸款（Direct Stafford Loans）。聯邦直接貸款資金直接來源於政府，聯邦家庭教育貸款則是由銀行或其他金融機構提供貸款，由州政府進行擔保，聯邦政府進行再擔保。斯坦福貸款充分調動了銀行和社會資金,是綜合運用財政政策和金融政策的成功典範。它的資助對象主要是“有經濟資助需要的學生”。貸款利率一般不超過8.25%，具體利率隨物價浮動，每年調整一次。還款期限一般為10年，最長可以延長到30年。學生自畢業後6個月開始還款。從1993-1994年開始，本科生可獲貸款總額不得超過2.3萬美元，研究生年貸款額為8500美元，包括本科生期間的貸款在內，研究生可獲貸款總額不得超過6.55萬美元。

3.學生家長貸學金(PLUS Loan)——商業銀行出資、政府擔保

學生家長貸學金是根據《高等教育法1980年修正案》的規定而設立的，由商業銀行出資設立並管理、政府進行擔保，它主要面向有子女在大學學習，並有良好信貸信譽的家長。該項貸款利率不固定，一般小於9%，低於普通商業貸款利率，利息在貸款發放60天后開始計算，償還期限為5-10年。本科生家長貸款計劃的貸款額目前無具體規定，年最高貸款額為“教育成本”減去借款人的子女所得到的任何資助款額之差。

4.學生補充貸學金(SLS Loan)

學生補充貸學金是根據《高等教育法1986年修正案》的規定而設立，該項貸款主要是面向經濟獨立於父母的學生，貸款額度為高等教育的個人成本減去該學生獲得的其他經濟資助，該項貸款實行彈性利率，最高年利率不超過11%。本科生貸款總額為23000美元，研究生貸款總額為73000美元，研究生年貸款最高額為10000美元。國家擔保學生貸款項目是為不同的貸款對象而設立的，其利率和還款期限也各不相同。

5.聯邦直接貸學金(Federal Direct Loan)——政府出資、學生直接向政府還款

聯邦直接貸學金根據1993年美國國會《學生貸款改革法》的規定，由聯邦教育部於1994年出資設立。每年聯邦教育部將一定比例的貸學金撥給各大學，參加直接貸款計劃的高校可從美國教育部直接獲得貸款資金，並向符合條件的學生發放貸款。學生在大學申請貸款，畢業後按照約定直接向教育部還款，利率浮動。學生不必像“斯坦福貸學金”的相關項目那樣向商業銀行貸款，省卻了銀行、擔保機制等中間環節，可大大降低學生貸款的成本。

美國國家助學貸款制度的擔保機制

在美國，完善的、多層次的擔保機構是國家助學體系中的重要組成部分。美國助學貸款的擔保框架主要由三個層次共同搭建而成：第一層，對於聯邦政府提供的斯坦福低利率貸款，學生和校方簽署承諾書，提交給擔保人。對於由學生家長提供擔保的學生家長貸款，需學校、家長和學生簽署聯合申請承諾書；第二層，非營利機構或者私人保險機構提供擔保。在美國，每個州都必須建立自己的擔保機構或者和某擔保機構簽約以支持教育貸款和學生的信用需求；第三層，所有的助學貸款最終都會由聯邦政府提供再保險支持。如果擔保人的營運或者財務狀況降低到一定標準，或者教育部認為擔保人財務出現問題，教育部就有權採取措施確保擔保責任的轉移或直接向發放貸款企業償付。

美國助學貸款的機構可以是銀行，也可以是發放學生貸款的非銀行金融機構，如經營學生貸款的金融企業。貸款機構向借款人發放貸款，借款學生需向擔保機構支付擔保管理費，以分擔擔保機構向學生提供擔保的管理成本。擔保機構為貸款學生提供擔保，是介於貸款機構和借款學生之間的中介組織。當發生拖欠時，擔保機構將學生應還的貸款支付給貸款機構。擔保機構向教育部申請支付給貸款機構的拖欠貸款的回補。美國政府為相應的貸款提供擔保，要支付擔保機構一定的管理費，由擔保機構補償銀行全部被拖欠貸款。

美國各州的擔保機構主要負責回收銀行轉來的被拖欠的貸款，如成功回收貸款，擔保機構可獲得30%的回收款；如拖欠270天仍不能回收貸款，那麼就向教育部申請補償，讓聯邦政府履行最後的擔保職責。可見，在美國的助學貸款體系中，政府一方面採取直接出資、或通過銀行貸給學生、或予以充分的貸款貼息，並承擔貸款風險、提供貸款擔保的做法積極介入到學生貸款業務中，保證了學生貸款的高效實施，積極消除了商業銀行對發放學生助學貸款的風險；另一方面，政府擔保還能強化政府部門協助商業銀行防範助學貸款風險的責任。在美國的金融市場上，將貸款銀行和回收代理公司所持有的學生貸款打包成資產組合，以證券或票據的形式出售給投資者。由於美國的聯邦政府為部分助學貸款提供了擔保，使得投資者願意購買這種“亞金邊債券”，這為助學貸款體系提供了更多的資金，分散了違約的風險。

建立我國國家助學貸款擔保機制的政策建議

從發達國家助學貸款制度的擔保體系來看，借款人須向貸款機構支付擔保費用以及政府成為最終擔保人是其擔保體系的基本原則。結合我國目前助學貸款制度的實施現狀，基本原則也應是政府主導和收益與付費相結合。

1.建立國家助學貸款政策性擔保機構

國家助學貸款政策性擔保機構是指執行國家在國家助學貸款方面的政策、以資助經濟困難的學生為目的和服務對象、以銀行營業網絡為依託、以各級政府財力為支撐、以專業擔保公司為運作主體的能夠分散、控制、化解國家助學貸款風險，實現國家助學貸款可持續發展的擔保機構。

國家助學貸款信用擔保機構的資金來源於以下幾個方面:政府，商業銀行，高校，學生。國家助學貸款信用擔保機構具有體現政府政策為貧困學生提供信用保證的功能，因此，財政應該是信用擔保機構的主要資金來源。財政要撥付相當部分的資本金，隨後，根據政策性業務規模的擴大，不斷增注資本金。信用擔保機構的直接受益者之一是商業銀行，信用擔保機構的擔保，提高了貧困大學生的信用等級，有利於商業銀行降低貸款風險，改善貸款質量，擴大貸款業務的客戶範圍，商業銀行有責任為信用擔保機構投入資金。現行國家助學貸款制度規定高校來承擔風險補償金的一半，並與本校學生的違約率掛鈎，易引起高校的“逆選擇”問題。有信用擔保機構的參與，不僅使學生獲得貸款，繳納學費，彌補高校的教育成本，還不再需要支付風險補償金。因此，高校宜將學費的一定比例(遠低於風險補償金)捐資給信用擔保機構。信用擔保機構為學生提供擔保，解決了學生的資金需求，學生繳納貸款本金的一定比例作為擔保費，擔保費率的確定要考慮目前我國困難學生的經濟支付能力以及擔保期限、學生的信用水平等因素，但不宜超過1%。

2.國家助學貸款的信用擔保方式

按照《中華人民共和國擔保法》的規定，擔保形式主要有：保證、抵押、質押、留置和定金。對於剛剛步入大學的貧困學生來說，抵押、質押等都不適宜，化解助學貸款風險，順利獲得國家助學貸款最好的辦法就是採取保證方式，由純粹的信用貸款轉向信用擔保與政府機構或親友聯保並存。

國家助學貸款信用擔保可採取一般保證和連帶責任保證兩種形式。對於校園地助學貸款，可採取一般保證方式，因為發生學生逾期不還款時，銀行首先有責任進行追討，然後，信用擔保機構憑銀行提供的追討證明履行保證責任，支付貸款本息。對於生源地助學貸款，可採取連帶責任保證方式，由借款學生直系親屬聯保。結合我國國情，可把面向學生的信用貸款改為面向學生直系親屬、法定監護人發放的一般商業性助學貸款。家長的居住地和職業相對固定，收入來源比較穩定,又大都有房產等不動產可用來抵押。採取這種方式，可要求由家長代理學生申請助學貸款，由學生本人承擔第一還款責任。如果學生本人到期未能歸還，則要求家長承擔連帶還款責任，儘可能降低貸款風險。

3.建立國家助學貸款擔保體系的風險分散機制

首先，須建立政府再擔保體系。當信用擔保機構發生賠付時，由政府按與擔保機構約定的比例進行再擔保，當貸款學生不能履約時，由信用擔保機構代償，隨後，政府按相應的比例對擔保機構給予補償。其次，建立銀行、擔保機構與政府共擔風險機制。為了謹防商業銀行有了信用擔保而放鬆追收貸款，法律應明確規定，銀行要擔保機構履行擔保之責時，必須提供確實無法回收貸款的證據。這些證據包括是否與拖欠人進行了電話聯繫，是否郵寄過追討信件等。此外，在貸款銀行、擔保機構與政府之間，確定適當的擔保比例，既能合理分擔風險，又能激勵各主體去積極追索貸款。

4.建立國家助學貸款風險擔保基金

由於國家助學貸款的目的是為保證貧困生不因經濟困難交不起學費而失學，以保證教育機會的平等，因而國家助學貸款的政策性目標決定了國家助學貸款擔保基金應該屬於政策性的擔保基金性質。

國家助學貸款風險擔保基金的資金渠道主要有：政府財政作為基金投入、補償的主體，國家助學貸款擔保基金政策性特性決定了擔保基金的主要來源應是國家財政，政府財政的出資數額，可根據基金在社會的集資程度而定；商業銀行資金應作為擔保基金的另一重要來源，國家助學貸款擔保基金會成立以後，商業銀行雖然不直接承擔學生貸款這一政策性任務，但它更應該發揮其“蓄水池”的作用，將自有資金投資到學生貸款擔保基金上來，取得一定的收益；各高校在提取比例上，要因地制宜，充分考慮本校生源經濟狀況、學費欠繳情況；企業、個人可通過資助擔保基金的方式，改直接資助為間接資助方式，這樣不僅可以給企業帶來一些收益，也可以保留其社會的正面宣傳作用，為鼓勵社會捐資，國家如果能建立與此配套的稅收減免政策，就可以吸引更多的企業前來投資，擴大基金收入來源。

國家助學貸款風險擔保基金的運作管理包括保證責任的形式、擔保基金的擔保範圍、責任分擔比例、擔保放大倍數等。擔保基金運作的好壞直接關繫到擔保基金能否發揮槓桿作用。對於保證責任形式，《擔保法》中有兩種，一種是一般保證，一種是連帶責任保證。當學生違約拖欠貸款時，銀行首先有責任進行追討，並採取法律訴訟或仲裁，只有當銀行無法追回時，擔保機構才憑藉銀行提供的證明支付本金，因此應選擇一般保證方式。對於擔保範圍，擔保機構應只提供本金擔保，而不提供利息擔保。而學生的意外傷殘、身亡等原因造成貸款不能如期、足額歸還，擔保機構應給予100%的擔保，政府再給予擔保機構100%的補償。對於擔保基金的放大倍數，其決定的關鍵因素是擔保機構與經辦銀行對助學貸款不良貸款率的認可度。目前一般的放大倍數為10倍。當出現貸款違約時，擔保機構與銀行的分擔比例，部分西方國家的做法是由銀行承擔5%，由擔保機構承擔95%。我國目前信用環境狀況不佳的情況下，擔保機構的分攤比例應該提高。

來源：中國發展觀察