三。政府的扶贫政策

从上一节我们知道，美国具有相当数量的穷人（大约１５％）。他们之中的大多数物质生活不是主要问题。但是由于他们的经济情况，他们在一定程度上与社会隔离，而且在教育和上升机会上也处于劣势。帮助穷人是整个社会各个方面关心的话题。在这一节，我们主要讨论美国联邦政府的扶贫措施和政策。

从建国以来，美国政府一直对穷人提供某种形式的帮助。但现代的政府扶贫体系（anti-povertyprograms），是从１９６４年詹森总统（Lyndon B Johnson）提出“向贫困宣战”以后建立起来的。广义地说，卢瑟福总统（FranklinD Roosevelt）建立的，在詹森任内扩展的社会保障系统（SocialSecurity和Medicare）的目的也是帮助民众避免贫困。所以它们也可以算作扶贫措施的一部分。这些统统加起来，占目前联邦政府花费的大约一半【一】。

除了联邦政府外，州和地方政府也有扶贫花费，大约在联邦社保退休金以外的花费的三分之一多【二】。私人慈善机构的扶贫花费大约是联邦政府的一半【三】。除了直接的贫困补助外，政府和民间还有很多项目帮助穷人自立和改善他们的生活和教育状况。一个典型的例子是以前介绍过的“不让一个孩子掉队”的教育法案。地方政府也有很多改善穷人区治安，卫生状况的努力。民间扶贫和慈善机构有些也从各级政府得到研究经费和种种项目经费。联邦政府和州政府为慈善捐款提供免税待遇，也是间接支持他们的扶贫工作。一下的介绍只局限于目前联邦政府直接提供的几种扶贫措施。

联邦政府直接支付的扶贫经费可以分成社会保险（SocialInsurance）和按收入的补助（means-tested）两种。前者福利的获得与个人收入无关，不是专对穷人的。但他们的目的是防止民众因为某种困境而落入贫困状态，所以也被看成是扶贫项目。后者只有收入低于一定限度者才能享受（不少还需要其它条件），是专门针对穷人的补助措施。下图显示过去四十年来政府扶贫人均花费的沿革【四】。直到１９９０年代初期，这些扶贫经费的增长比GDP增长要快。但以后两者增长的速度就差不多。横向比较的话，美国扶贫花费占GDP的比重比其他工业国家的平均值要低。

下表显示政府主要的扶贫支出项目(2007年)（【二】表一）。其中“案数”除了收入退税和住房补贴是以家庭为单位外，基本上是指接受的人数。所以如果每人都得到补助的话，全家拿到的总数可以是相当可观（相对于贫困线收入而言）。

从上表可以看到，虽然政府扶贫支出相当庞大，但平均到每个人身上的“现金”并不多。而现金补助中，社安补助与临时家庭补助只有部分穷人家庭才有资格得到。EITC虽然是给所有低收入群体（必须有工资收入），但因为是“税后”的，不影响贫困地位的判定。基本上每个穷人都能享受的项目只有医疗帮助和食品劵，而这两个都不是现金，在确定贫困状态时不计入收入中。

联邦政府的住房补助需要进一步说明。这个补助是通过几种形式进行的，有政府兴建的“经济适用房”，有对租户房租的直接补贴，也有补贴房东，换取他们提供低房租的。虽然这些补助的总金额和每人得到的都相当大，但得到补助的人数很少，通常穷人需要排很多年的队才能得到。

由上可见，美国并不是只要在贫困线以下就能得到所有的补助（大部分现金补助只是给没有工作能力的人或儿童），而且得到补助的数量也不能保证摆脱贫困状况。那么政府补助对于消除贫穷到底有多少作用呢？如上所述，大多数扶贫补助是不计入被补助人的收入的，所以不会降低贫困率。研究表明，如果计入收入退税，食品劵，学校免费午餐和住房补贴的话，贫困率会下降９.３个百分点【五】。在目前计入收入的扶贫项目中，社报退休金使得一千四百万老人免于贫困。否则，老人中的贫困率会是现在的４倍。如果没有失业保险，贫穷人数将增加三百二十万【六】。

向穷人发放现金或非现金的补助当然能改善他们的生活状况，也能降低当前的贫困率。（上一节说到美国穷人的物质生活情况，很大程度上就要归功于扶贫措施。）但另一方面，扶贫措施也会影响到人的行为，例如找工作和储蓄的动力。那么政府的扶贫措施对穷人的行为有多大影响呢？这个问题在学术界也是莫衷一是。根据一个研究，其影响很小，大概使得贫困率差一个百分点左右【四】。

政府扶贫政策是美国政界长期争论不休的话题。民主党通常主张加大扶贫的力度，他们认为世界上最富的国家有那么多穷人是不可接受的。而共和党则认为补助使得穷人产生依赖，造成世世代代“吃救济”的阶层。保守派更把贫穷的原因归于“个人选择”，认为不参加工作，单亲家庭，不重视教育等是贫穷的根源。所以他们主张，扶贫不要直接给予经济补助，而要通过政策和教育来改变穷人的行为。

１９９６年，共和党掌握的国会与克林顿总统合作，推出了“救济改革”法案。其主要点就是把原来的Aid to Dependent Children （AFDC）改成了Temporary Aid to Needy Families （TANF），规定总救济量的预算限制，而且要求受到救济者在两年内必须参加工作或职业训练，而且终身只能接受五年的救济。同时还加大了对未婚的孩子父亲追讨赡养费的力度，来消除原来救济系统对单亲家庭的鼓励。这个改革的后果也就成为两种理念争锋的“实验室”。

关于救济改革的后果有很多学术研究。总的说来，改革后穷人（特别是单亲母亲）参加工作的增多了，而参加工作的那部分人收入也有所提高，有些人脱离了贫困状态。单亲母亲的贫困率从１９９５年的５３.１％降低到２００１年的３９.８％，而在那以前的２５年中这个贫困率没有变化【七】。原先领救济的人中大约有一半参加了工作，而另一半没有工作的人也失去了救济，从而收入降低了。需要指出的是，是否参加工作并不完全是个人选择。有很多穷人面对参加工作的障碍，如忧郁症，毒瘾，文盲等【八】。而且参加工作会带来额外的花费（如交通，服装等），也给照顾孩子带来困难。总的来说，很多家庭因为工作增加的收入不能抵消失去救济的损失和其他花费的增加。穷人孩子的学习成绩和行为也没有显著的变化【九】。

以上显示穷人参加工作更多的数据都是九十年代中期到零零年代初期的，而那时美国就业市场很好，经济也很繁荣。然而，这个趋势至今仍然持续【九】。

综上所述，美国各级政府与慈善机构在扶贫救助方面的花费是相当可观的，对改善穷人处境也起了一定作用。但美国政府并没有政策保证受到救助的人能生活在一定水平以上，而且救济的发放途径也难免有不顺畅的时候。所以还是有极少数的穷人处于衣食无着的境况，需要我们从人道的角度给予关注和帮助。美国民间的教会与其他组织在这方面也是很活跃的。

四　总结与讨论

以上几节概要地介绍了美国的贫困现象。首先，“贫困线”就是一个很纠结的概念。一方面“划线”这个过程有很多随意性，另一方面以一条线来区别“贫困”与“非贫困”也过于简单化。不仅贫困人群中的生活水平有很大差距，从真的缺衣少食到基本衣食无忧都有，而且收入超过了贫困线也不等于就不需要帮助。过于强调“贫困率”也许反而会干扰我们关注真正的问题：贫富差别和缺乏流动性。所以，对贫困问题的了解不是一个简单的数字能完成的。

扶贫救济，当然第一是人道上的考虑。一个文明的社会，需要为所有成员维持一个起码的生活水平。这其中不仅是受助者得益，也使得所有人的爱心和同情心得到提升。

然而，美国的贫困基本是“相对贫困”的状况。所以进一步帮助穷人的话，就不仅是物质上的了，因为美国穷人的主要问题是与社会脱节，缺乏改善自身环境所需要的知识，资源和人脉。所以帮助穷人更重要的是社会融合，交流的问题。除了给钱以外，还有很多社区的工作要做。简而言之，就是为穷人提供摆脱贫困的机会。这个观念得到保守派和自由派双方的认同。但保守派认为问题的关键是穷人的个人努力（找工作，接受教育和建立稳固家庭）和民间慈善机构的协助，而自由派认为政府应该在这方面有更多作为。我想，政府与民间的良性互动与合作可能是关键。这方面也有一些成功的范例。例如前面提到的收入退税（EITC）就是一例：政府提供金钱动力和帮助，促使穷人参加工作。目前也有很多联合运作的项目和组织。　

作为来自中国的新移民，我们对教育和奋斗的作用有最深的感受。我们初到美国时，不管是收入还是资产都可算是“赤贫”了，也毫无社会关系可言。不少人甚至文化程度也不高，更别说语言和文化上的障碍了。然而，今天我们之中处于贫困状态的应该说是绝无仅有。其主要原因，我认为是我们都知道教育的重要，而且相信实现自己目标的关键在于努力。而今天，我们也有很多机会去把自己的经验感悟传给别人。例如，几乎每个学区都有家长自愿服务的机会，可以为学术竞赛当裁判，给学生讲述职业经历，担任课外辅导等。

作为民主社会，美国的正常运作需要所有国民的参与。从这个意义上说，一个庞大的贫困群体是很大的隐患。目前美国有近一半的国民不用交所得税，也有相当多人不工作。从某种意义上说他们丧失了社会“利益相关者”的身份。身处正常经济活动以外的选民，其自身利益与社会利益的“接轨”可能出问题。另外，目前美国的高中毕业率低于７０％。在当今复杂的经济政治社会，我们很难指望一个缺乏教育的选民能了解和判断他需要参与投票的事务。解决社会整合与选民知识这两个问题，都与缓解贫困现象有关。

在关于贫困问题的讨论中，我觉得还需要实现一个观念转变，就是把穷人看成资源而不是负担。目前，我们把帮助穷人看成是人道公义的要求或社会安定的需要。假如有外星人一夜之间把这些穷人都带走了，我们可能会有“如释重负”的感觉。然而，不要忘记美国社会中的不少贡献重大的人物，如乔布斯，柯林顿，都有着清寒的出生（虽然算不上贫穷）。在当今的经济环境里，由于面临全球化和计算机化的威胁，常规技能的价值日渐下跌。一个国家的竞争力很大程度上来自于具有出众远见和创造力的少数人的指引。美国近年来成功的企业如苹果，谷歌，脸书等都是得益于这种“出众”的创始人或领导者。而至少在目前，我们不知道怎样的教育方法能“培养”出这样的“天才”。我们所能做的只是给予更多的人尝试的机会。假定这种天才在人群中有一定的比例，那么有机会的人越多，最后成功的也越多，而国家的竞争力也就越强。所以给这百分之十五的穷人机会，也就是为国家增加了机会。同样道理，因为“成功”是个几率的问题而不完全是个人努力能决定的，那么“成功”的回报也不能全归个人。合理分配“成功”的回报，既提供个人努力的动力又确保尽可能多数人参与创新冒险的机会，是提高国家竞争力的重要一环。

总之，关注社会最底层的“百分之十五”不仅是人道和社会公义，也是建设和维持一个政治民主，经济充满创新力的社会说必须的。救助穷人不仅是口号和捐款，而且需要扎实的研究调查，才能得出真正有效的对策。

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