中国研究 一 |
送交者: 伯恩施坦 2022年09月28日01:47:14 于 [天下论坛] 发送悄悄话 |
作者 中国网友 写于不同历史时期 整理于二零二二年 1994年 中国经济市场化的前景与问题 一. 中国经济市场化的前景 二. 中国经济市场化所面临的问题 三. 结束语 田国强,美国德克萨斯农工大学(Texas A&M University)经济系副教授,明尼苏达 大学博士;曾任中国留美经济学会会长。 中共正式宣布要搞市场经济后,人们对中国经济市场化前景与经济改革得失的讨论又热闹起来。中国经济是否过热?是否有通货膨胀?高速的经济增长是否会引起经济崩溃?这些问题大家都很关心。我今年夏天回中国大陆跑了不少地方,接触了各方面的人士,总的印象是:最近几年中国大陆的变化大得惊人;市场上物资丰富,沿海地区人们的生活方式和市场繁荣的景象给人的感觉真有点象身在香港;可是,社会治安、风气、文明和公德却非常糟糕。回到美国,谈起中国大陆,说好的有,说坏的有,乐观的有,悲观的也有。那么,究竟如何评价大陆的改革?怎么解决当前所面临的问题呢? 在本文中,我将从一个经济学家的角度谈谈个人对中国经济市场化前景的看法,然后再谈中国现在及将来所面临的问题。总的说来,我的看法是:中国市场化的前景光明,但问题也不少,需要尽快加以解决。 一. 中国经济市场化的前景 对于中国大陆整体经济和中国经济市场化的前景,我一直比较乐观。这次大陆考察更增强了我的信心。我的乐观态度是基于下面几点理由。 首先,中国经济改革开放以来所取得的成绩让人乐观。1978年以来的中国经济改革,给中国带来了高速经济增长和人们生活水准的大幅度提高。1979-1992年,中国经济平均增长率为9%,居同时期世界各国经济发展速度之首,在中国历史上也许是前所未有的。最近,世界银行运用购买力评估法计算出中国的人均国民产值已达到1,500到2,400美元之间。我的感觉是,中国人的平均生活水平接近这个购买力估计的下限(只要想想每月100美元能在美国过什么日子,人们就会相信这一判断)。如果中国大陆能继续按现在这个速度增长,估计在二十年左右能达到台湾现有水平,也就是人均收入八千到一万美金。 这些成就是与实行市场化经济改革分不开的。在这一时期里,中国的经济体制发生了很大变化,已从一个以公有制为主的中央指令性计划经济体制转变为一个非公有制总产值占50%多的计划和市场混合的经济体制。这种向市场机制转换的过程显然会越来越快。去年中共十四大宣布中国要搞市场经济,这说明中国已在意识形态上很大程度地解决了走市场经济的障碍。特别重要的是,通过这十几年的改革,市场经济良好运行所需要的一些基本假设和前提条件在中国已基本具备。如承认人的自利性,允许经济上的自由选择,实行分散化决策(即中国所说的放权),引进激励相容(即,调动人的积极性)和竞争市场机制等。 市场经济学在论证竞争市场经济机制导致最优资源配置时,一个最基本的假设是:每个人都是自利的(理性的),每个人、每个企业都会在给定的法规、政策条令、预算约束、生产技术水平和价格等约束条件下争取自身的最大利益。通过改革,中国老百姓的价值观念、思维方法和行为方式已经发生了根本性的变化,变得更加理性了。人们都在根据自己的特长和门路想尽办法用或者正当、或者不正当的手段赚钱。这就是价值观的变化。这个根本性变化是在最近几年发生的。1986年我回国探亲时,大多数人还一心想到国营单位去找一份铁饭碗。现在,大多数人都在担心铁饭碗端不长久,赚钱也不多。于是有的“下海”做生意,有的要找一份能赚更多钱的工作,都在为如何发家致富、为个人的利益和前途而绞尽脑汁。中国政府也已基本上承认(至少是默认)人的自利性和个人利益。其实,承认人的自利性,是解决人类社会问题的一种现实的、负责的态度。“自利”是经济发展、社会前进的动力。中国农村生产承包制就是承认了农民的个人利益后才调动了农民的积极性。 中国经济改革中所取得的另一个巨大成就是中国老百姓有了很大程度上的经济自由。中国经济改革者做了很多事,但最重要的是:放宽政策。形像地说,就是“松绑”,即给生产者和消费者较多的选择自由。在农村,农民获得了土地的使用权(尽管没有拥有权),基本上可以决定种哪种农产品。在城市,人们可以选择继续呆在国营企业吃大锅饭,也可以辞职到非国营企业去工作并承受随时可能失业的风险。经济上的自由选择、自由交换和自愿合作在分散化决策的市场机制中起着根本性的作用,是市场机制正常运行的先决条件,也是保证竞争市场经济机制导致资源最优配置的一个最基本的前提。 市场经济有别于其他经济制度的最显着的特点可以概括为两条:信息利用的有效性及市场机制的激励相容性。竞争市场机制利用价格体系有效迅速地传递经济信息,使资源达到有效配置。分散化决策方式大大地降低了信息处理和传递的成本,所以更有效地利用了经济信息。正是由于信息不可能完全被掌握,人们才希望分散化决策。指令性经济机制主要是用集中化决策方式,而市场机制则主要是用分散化决策方式。通过这十几年的经济改革,分散化决策方式在中国已取得了很大进步。这包括权力下放、岗位制、取消各种计划、让个人和企业作出消费和生产的决策。 一个经济制度要解决的另一大问题就是如何调动人们的积极性,即如何通过某种制度安排来促使人们努力工作。一个经济制度如果不能激发其成员的积极性,反而压抑成员的创造力,制造出一批批的懒人、闲人,这个制度就不可能长期存在下去。市场机制成功地解决这个问题,它所提供的激励,使自利的个人和人们之间的互利统一起来了,这也就是经济学中所说的激励相容。能否实现激励相容,关系到任何一个经济体制的存亡。可喜的是,中国现在已建立了许多激励机制,它们大大地调动了人们的生产积极性。这就是为什么这十几年的经济改革给中国带来了高速度经济增长的一个重要原因。 从上述角度看,我对中国市场化的前景保持乐观、具有信心。 二. 中国经济市场化所面临的问题 从整体和长远的角度看,中国经济市场化的前景不错。但是,这并不意味着中国在转型期间不存在许多非常严重的问题。这些问题,有些是改革前就存在的,有些则是改革过程中出现的。例如:市场机制仍处在初始阶段,价格在很大程度上仍脱离市场均衡价格,国营企业的经济效益仍很低;国家面临着比较严重的财政赤字问题;许多领导干部思想僵化,还是用搞计划经济的方式来搞市场经济,甚至对向市场机制的转型有抵触情绪;老百姓不能承受失业和通货膨胀所带来的痛苦,经济、社会秩序混乱,法规、条例、劳工市场、金融市场、土地市场(房地产)、产权和社会安全福利制度等都还不完善,有的甚至还没有建立。许多人利用市场机制还没有完全建立、新老制度交接的空隙阶段进行不公平竞争。例如,利用权力或关系化公为私、贪汙,等等,这使得向市场机制的转轨更为困难。这些问题不解决,就会阻碍或放慢中国经济市场化的进程。但是,如何解决这些问题,仍然是一个新课题,并没有现成的理论可用。 当然,对经济机制转换的要求并不是基于什么理论,而是基于指令性经济所带来的令人难以接受的低效率。指令性经济下无法解决的许多问题,市场机制能够较好地解决。但是,我们需要特别指出,在向市场均衡转变的过程中,不能期望市场机制会马上导致很高的经济效益。必须认识到,象失业、财政赤字、通货膨胀和企业的效率等许多问题是转型期间不可避免的。反过来,根据动态过程的稳定性理论,如果初始状态离均衡状态太远,资源的配置也可能不会向均衡状态收敛,从而使得转型失败。因此,一方面,人们需要为机制转轨创造良好的初始条件,使得转轨更为顺利;另一方面,人们必需充份认识到,转轨的代价也许仍是高昂的,转轨的过程是充满痛苦的,不是短时期可以完成的。 下面,我想从农村改革、城市经济改革和中国的教育危机三个方面进行讨论。 (1)农村经济改革 我这次回国到湖北和湖南农村一些地方转了转,发现从经济制度和所有制改革的角度看,农村的情况要比城市好得多。这主要是土地的特性所决定的:土地的拥有权和使用权可以较好地分开。在中国当局坚持公有制的情况下,这是很重要的。我们知道,中国的经济改革是从农村开始的,它经历了包产到组、包产到户,最后是包干到户的家庭联产承包责任制。包干到户的做法是:生产队把耕地按人口或人劳比例承包到户,耕畜和农具固定到户使用,国家的征购任务和集体的提留部份分别落实到户,通过经济合同来保证承包任务的完成。这实质上是一种土地租赁制度,它使原有集体财产的存在形式发生了根本性的变化。集体的不动产(主要是几乎全部耕地以及相当一部份水面、草场、山林和荒滩等),都已承包给农户独立经营,收益的一部份以提留的形式上交集体。这种联产承包责任制大大调动了农民的生产积极性,使得中国的农业形势发生了很大的变化。 但是,联产责任制也存在着一些问题,其中最主要的是承包期过短,从而导致农民不愿意对土地进行长期投资,进行掠夺式生产,使土地的肥力下降。最近几年政府注意到这一问题,延长了承包期,情况已有改善。我所走访的村队,由于承包没有期限,也由于农民有土地的使用权(尽管没有拥有权)、产品的收益权及土地使用的转让(承包)权(必须得到村政府的批准),因此土地所有和土地承包已没有什么差别。我曾问湖南一位六十多岁的老农1949年前和现在他对土地肥力的投资和生产积极性方面有什么不同。他说,由于土地长期承包到户,几乎没有什么差别。另外,在我走访的地区,由于乡镇企业的蓬勃发展,许多农民弃农经商,对土地需求的压力在下降,农田开始向专业户转移。农村中以村为单位的社会福利保障制度也进行得不错。有意思的是,农村社会福利保障制度与计划生育有机地结合起来了。农村五保户的待遇是按村里中等平均收入决定的。我所走访的村中,五保户每年每人可分得800到1,000斤粮食和200元左右的现金。我问农民为什么会有动力负担五保户。他们说,一是由于村里是这么规定的,不得不交;二是由于一胎化政策,农民担心自己老了以后可能会变成五保户,也愿意分担供养五保户的费用。 当然,农村的问题也不少,有些还相当严重。不过,这些问题都是政策性或税制方面的,而不是所有制方面的。从短期看,主要表现在农民负担过重,各种苛捐杂税太多。由于税收太高而农产品价格过低,农民种地不划算,有的土地收入还不能支付生产的必要开支和税收。因此,有些地方地荒着农民也不愿意种。以前农民说:“国民党的税多,共产党的会多”。现在变为:“国民党的税多,共产党的税更多”。甚至更有人说:“共产党万‘税’”。这些税是从村政府起层层加上去的。由于基层政府没有其他方面的收入,国家又不给足够的行政开支,只好要农民去负担。要解决这个问题,国家要为基层政府提供全部的行政开支,并制定保护农业的优惠政策。保护农业的政策甚至在发达的市场经济国家,如美国,也是必要的。台湾也有类似政策。另外,要根据农民的收入制定税率,对收入太低的农民要减免税收。农村中存在的另一个主要问题是打白条。这引起农民极大反感和不满,有些地方出现了农民上访、告状、甚至与政府对抗的局面。此外,农村社会治安也是一大问题,偷抢拐骗妇女儿童、赌博和封建帮派迷信都比较严重。 从长期看,农村存在两大问题。一个是如何提高农业生产科学技术的问题。实行承包责任制之后,尽管农村生产技术水平可能下降了(为了减少成本,许多农民不用机器种田,我曾听说有些地方甚至把机器拆成零件分掉了!),但是由于农民的生产积极性得到发挥,农产量比改革前大大提高,大部份地区农民的温饱基本上得到了解决。现在,在农民的生产积极性已经得到了极大的发挥之后,如果生产科学技术还不能提高,农民的教育水准不能提高,经济的规模效益得不到发挥,农业产量要再上一个大的台阶是相当困难的。这就是为什么最近几年农村经济增长速度减慢的原因之一。第二个是水利建设问题。农民以家庭为单位进行生产,不愿意出钱出力搞公共水利建设。如何设计出一个分担水利设施成本的激励机制,是要尽快解决的一个问题。 城乡就业转移是九十年代的农村发展趋势。中国农村的社会结构正在发生着一场具有历史性意义的变革。这就是最近几年来不断高涨的“民工潮”,即农村的剩余劳动力向城市转移。我认为这是九十年代和下世纪初农村变革和发展最重要的历史性事件,它对中国尽快实现市场化和工业化起着关键性作用。 最近几年来,中国的民工流动大潮不断高涨。今年的民工潮来势比以往又更加凶猛,遍及几乎所有的大中城市。往年潮头主要涌向岭南,而今年潮势所向涉及西南、中南、华东和京津地区等大半个中国的城市,包括南京、上海、武昌、广州、成都、重庆、贵阳、南昌、蚌埠。这种流动有三个基本流向:1.农村剩余劳动力向大中都市流动,2.中西部落后地区劳动力向沿海发达地区流动,3.不愿出远门的农民向所在地区的县镇、乡镇流动。据不完全统计,1992年城市流动人口近7千万。广州、上海的流入民工已达百万以上,成为许多行业的主力军。尽管国内外许多人对这种“民工潮”持否定态度,把它视为一种非正常秩序、不安定的因素,说它带来许多社会问题,但我却认为它为提高农民的收入、缓解对土地的压力、改变城乡人口比例、加速中国的城市化和工业化都具有重要的意义。尽管它造成了一些棘手的社会问题,但这是中国从农业社会向工业社会急速转型的一个重要标志。这种现象在上两世纪西方发生的工业革命时也发生过。如何用市场经济的办法组织这支千万人的劳动大军,是中国要解决的重要问题之一。 (2)城市经济改革 □ 不公平竞争问题 不公平竞争是中国大陆目前存在的严重问题之一,也是老百姓对现实最不满意的地方。我在国内访问期间,许多人都说能容忍在公平竞争下由于能力的大小、机运的好坏和风险的高低所带来的收入结果的不平等及贫富差别,但不能容忍由于竞争不公平所带来的收入结果的不平等及贫富差别。 不公平竞争表现在许多方面,不过人们最有意见的是干部利用自己手中的权力谋取私利。有权力或有关系,就有可能买到未上市的原始股票。由于中国股票市场的不完善,这种股票一旦上市就成几倍、甚至几十倍地上升。有权力就可能搞到批文或指标。有权力就可买到计划价格商品,然后再转手高价卖出。有权力就可以贷到款搞房地产买卖。总之,只要有权力,就可以用权力做许多金钱交易,得到许多好处。这种好处的大小是由权力的大小和职位的重要程度来决定的。权力越大,职位越重要,你可能赚到的钱就越多。在现有体制下,许多以权谋私利的人比那些凭正当手段赚钱的人要赚得多的多,这导致了中国老百姓的强烈不满。 不过,话讲回来,在从计划经济向市场经济转型的过程中,这种不公平竞争是不可避免的。它并不是由于现行市场化政策造成的,而是一种计划和市场都占有相当成份的体制造成的。它只不过是钻了转轨期间市场分散化决策已经被引进但是法规不完善、产权没有界定清楚的空子。从减少转轨阻力的策略来考虑,它所带来的积极作用要大于它的消极作用。它为那些既得利益的干部支持改革、支持经济机制的转轨提供了很大的动力。如果有权力的人在改革中得不到好处,他们就可能不支持改革,甚至反对改革。况且,这些化公为私的财产,产权得到了比较清楚的界定,会增加经济效率。人们虽然不满,但是承受能力已大大增强,许多几年前不可想象的事现在却习以为常。相信一旦市场化过程完成后,不公平竞争问题就会大大地改善。 □ 所有制改革问题 我认为,中国的所有制改革是以两种非常不同的方式进行的:一种是间接的、自发的、不知不觉的;另一种是直接的、人为的、公开的和有步骤的。 间接方式是一种让非国营企业(包括集体企业、私人企业、乡镇企业、外资企业和合资企业)生存,通过竞争发展壮大的所有制改革过程。这种方式是由于人们有了经济上的一些自由选择后而导致的。通过各种所有制企业的竞争,非国营企业发展壮大了,国营企业的经济效率相对于改革前也相应提高了。十四年前,国民生产总值的百分之八十左右是由国营企业生产的。到1992年,国民总产值的百分之五十多却是由非国营企业生产的。为什么会发生如此大的变化呢?难道在这十四年中有百分之三十左右的国营企业被私有化了或破产了吗?不是的。在这期间,几乎没有什么国营企业被分掉或破产,而是大量的非国营企业,特别是乡镇企业诞生了。乡镇企业的蓬勃发展成为国民总产值急速上升的重要因素,导致了国营企业与非国营企业总产值比例的根本性变化。目前,中国非城市人口占总人数的百分之八十左右。将来中国发展为现代工业化社会,只需要百分之十左右的人进行农业生产。这样,剩余的百分之六、七十的人口还会进入工业。可以想象,到那时,即使现有的国营企业不倒闭,只要允许多种经济体制存在和自由竞争,非国营企业的产值及非农业人口会达到很高的比重。 相对于直接所有制改革的方式,这种间接式的渐进改革具有较小的风险和阻力。除了对国营企业造成竞争的压力外,不对国营企业采取任何措施。唯一需要的就是给人们经济上的选择自由,让各种所有制自由竞争。此外,为了这种方式的所有制改革的顺利进行,要尽快开放劳动市场,使人们有自由选择工作和就业的机会。同时还要给人们经营和独立创业的自由。当个人想转换工作时,个人与原单位的经济财物等关系应通过协商解决,不要一味地阻拦或设立重重关卡。人才的流动只会有利于劳动的有效配置。 间接式所有制改革方法的缺点是:转型的时间可能会拖得比较长,同时还必需容忍国营企业的低效率和亏损。1991年明亏和暗损的国营企业就占了国营企业总数的三分之二,只有三分之一的企业略有盈余。因此,对国营企业的改革已迫在眉睫。解决的办法就是明确界定产权,国营企业民营化。随着改革的深入,人们对公有制企业特别是对中小型公有制企业进行私有化改革的要求会越来越强烈。这就需要直接对国营企业进行所有制改革。这又有两种主要的改革方式:企业承包制和企业股份制。在所有制改革的早期阶段,大陆的一些领导和经济学家鉴于农村改革的成功,想把将拥有权和使用权分开的承包制的改革方式用到企业、商业及其他行业中去,既保持企业或生产资料的国有,又调动生产积极性。但是,效果不是那么如意。于是人们的兴趣转到了股份制改革上来,认为股份制是所有制改革的唯一出路。但是,我认为,现有的股份制还是有问题。由于中共要坚持社会主义公有制,就要国家持有很大的股份。由于国家持有的股份大,企业效率还不是很好。以前规定国家最少要持有51%的股份,最近据说已改为国家只要持有30%的股份就可以了。但是,即使只持有30%的股份,国家很可能还是最大的股东,拥有最大的股份,政府仍掌握着企业的经营权和人事任命权,其他小股东仍是不能参与企业的决策。这样,产权并没有完全地界定清楚,公有制企业的生产效率还是比完全私有制的企业要低。我在这里给出一个既简单又有效的办法:政府只掌握一种特别股,比如说它有优先分红的权利;但企业的厂长、经理、或董事会则应由法人股和个人股东选举产生。这样,既可保证公有制占主体(政府是最大的股东),又能让企业有效地进行生产。 另外,即使解决了股份化或民营化方面的意识形态问题,也要认识到具体实施起来的困难和艰巨性。台湾的经历告诉我们,国营企业成立容易,要民营化、股份化却很难。台湾的国营企业只有六十家(包括三十四家省营企业),只占国民生产总值的20%左右。尽管台湾已进行了几年的国营企业民营化(台湾国营企业民营化的定义是国家占有的股份少于百分之五十),但到现在为此还没有一家国营企业被民营化。国营企业上市的股票量一大,整个股票市场的价格就下掉很多(上海股市也出现同样情况)。由于国家的股份还占有相当大的比例,企业的决策权还是被政府(委派的人)掌握,人们担心这些企业的效率不高,风险比较大,因而不太愿意买国营企业的股票。中国大陆的国营企业占国民总产值的近一半,数目要比台湾不知多出多少倍,实行股份化、民营化的困难可想而知。 □ 经济过热、通货膨胀和金融体制改革 我认为,中国现有金融体系是中国经济市场化最大的障碍,也是进一步深化改革的关键。金融系统已到了不改不行的地步。否则,企业的所有制改革就不能很好地进行下去,资金市场就不能顺利建立,经济过热和通货膨胀的问题就不能很好解决,公平竞争得不到实现,国家财政和赤字问题也得不到很好的解决。 首先,现有金融银行系统中,政府的货币政策没有对整个经济的宏观调控发挥重要作用。为了讨论方便,我们把由于对生产要素的过度需求从而导致要素价格大幅度的上升、导致通货膨胀的现象称为投资过热或经济过热。本来政府应根据经济过热的程度调控货币的发行和信贷利率的高低,监督银行根据企业的信用和经营情况发放贷款,避免大放大缩的局面。经济一旦开始高速增长,社会对原材料、生产要素的需求必定上升,这时过热的可能性就会大为增加。产品的价格在一段时期后(通常半年左右)也必定会跟着上升,从而导致通货膨胀。这时,政府(通过中央银行)应收紧贷款的条件,控制货币的发行。如果等经济过热或通货膨胀已发生时再一刀切,停发贷款或控制货币的发行,则为时太晚,会导致资源的很大浪费。早在去年下半年,笔者和海外一些学者就提出了中国当时经济中通货膨胀的危险,认为如不及时采取有力措施,情况会更为严重。今年(93年)头几个月以来,中国已有明显的经济过热迹象:上半年工业总产值比去年同期增长25.1%,全社会固定资产投资比去年同期增长61%,其中国有单位增长高达70.7%。与去年相比,原材料价格上升40%左右,有些(如钢铁和水泥)甚至上升100%到200%。上半年全国居民生活费用价格比去年同期上涨12.5%,其中城镇上涨13%,三十五个大中城市上涨17.4%。如不采取应急措施,到年底通货膨胀率将达到20%以上。可是,国内有些经济学家至今认为中国经济不存在过热现象,不承认有通货膨胀或有发生通货膨胀的危险。今年七月初,我在海南参加由中国留美经济学会、中国留英经济学会和中国(海南)改革发展研究院联合举办的“中国走向市场经济过程中的理论与现实问题国际讨论会”上,就听到国内着名经济学家童大林、北大教授肖灼基、中央党校王珏教授持有此种观点。他们认为经济过热没有定义,因而否认经济过热。我猜想他们的出发点是好的,也许是怕中央象以往一样采取严厉的收紧政策。但是,经济过热和通货膨胀的问题如得不到正视,不及早采取措施,等问题很严重时,他们不想看到的事情可能真要发生。 对于以上情况,银行系统开始就没有及时采取措施,而其后采取的措施不是不得力,就是错误的。国内一些中基层银行工作人员告诉我,银行系统为收紧贷款条件而采取的措施是:只贷款给国营企业而不贷款给非国营企业。这就违背了公平竞争的原则,没有按资金应流向最有效的企业的原则行事。银行贷款给国营企业的规定是要贷给经济效益高的国营企业。这规定本身没有错,但问题是:银行如何知道、怎样确定一个企业效率的高低?银行办事人员有什么动力按照这个效率标准去做而不是凭面子,看关系,为个人的好处来发放贷款?另外,当地银行是双重领导,既受当地政府管辖,又得听命于上级银行,这给他们在执行指示时造成困难。当上级银行要当地银行限制贷款时,当地政府官员则希望他们给当地的企业多贷款,这给当地银行在工作上造成很大压力。这些银行人员告诉我,贷出去的款往往有三分之一是死款,收不回来,最后由国家作为财政开支抵消了。从今年元月到五月,他们所在县的银行已亏损了5千多万。另外,经济已经开始过热,对资金的需求非常旺盛,通货膨胀已经开始,银行本来应该大大提高信贷利率。但他们没有这样做,也不让下面所属银行做,否则要进行严厉处份。五月我在国内时,黑市利率已达到20%至25%,而银行的利率却只有百分之十点几。我问他们为什么不提高利率,这样一方面可减少银行亏损,另外一方面也可能减轻对贷款的需求从而减轻经济过热的压力。他们告诉我,中央银行有严格规定,不能动利率,否则要进行严厉处份。 金融体系改革的根本出路在于引进市场机制,主要由市场来调节利率,使资金能用于最适当之处。政府要做的是根据经济过热的程度来控制货币的发行。现在大陆金融业和金融市场的发展不适应现有市场经济发展的要求,应尽快发展和完善资金市场。此外,还要完善和发展包括外汇市场、债券市场和股票市场在内的金融市场,过度地限制会加剧资金供求关系的紧张。资金市场的建立与完善对资金有效配置起着重要的作用。现在国内闲散资金和储蓄已达到一万多亿人民币,在这种计划和市场混合在一起的经济机制转轨期间,黑市利率、黑市贷款、民间和单位间资金信贷地下交易普遍存在,政府利用以往行政手段来控制经济过热和通货膨胀的能力已经大大下降。在此种情况下,解决问题的办法是尽快建立一个运行良好的金融市场(包括股票市场),引导和消化闲散资金。否则,万一有什么风吹草动(象1988年夏季那样发生抢购风),后果不堪设想。当然,目前这种可能性还比较小。这是由于中共今年处理经济过热和通货膨胀与1988年比已有了很大进步,不是象以往那样等问题已到了非常严重的地步才采取措施,特别是中央银行换了领导人之后,采取了一些市场与行政相结合的有效措施。 □ 金融体制和所有制的配套改革 在现有状况下,国营企业仍然占国民生产中很大比重,并且国家对国营企业进行保护(主要通过政策性贷款)。这种情况下只进行单方面的金融体制或所有制改革是很难成功的。如果不同时进行所有制(股份制)改革,银行体制的改革很难进行下去。大陆及海外的一些学者建议,将专业银行的商业贷款和政策性贷款分开,即另外独建一个发展银行,统筹所有的政策性贷款,专门对国有企业及落后地区贷款,使得现有的专业银行变为真正的商业银行。我认为这个办法可能会起些作用,但不能从根本上解决问题。理由有几点。其一,这对减轻经济过热、投资规模过大没有什么用处。因为经济过热、投资规模过大本来主要就是由于国营企业盲目追求投资、对政策性贷款有巨大需求而引起的。即使建立另外一个发展银行而不采取其他措施,国家对国营企业的政策性贷款还是不能减少。非国营企业的贷款现在主要是通过非金融机构,象民间和单位间资金信贷、信托公司得到的,所付利率属黑市利率,已经非常高。如今后从真正的商业银行贷款,所付利率不会比黑市利率高。因此,总投资不会减少。其二,如前所说,只给国营企业优惠贷款而不给非国营企业贷款,违背了公平竞争的原则。同样,发展银行也有一个激励相容的问题,即贷款银行办事人员有什么动力按照所制定的标准去做而不是凭面子、看关系及是否个人能得到好处来决定贷款。另外,由于地理条件,所在地发展银行不可能不受当地政府的牵制或管辖,从而会影响银行的贷款决策。所以,所有制不改革,国营企业软约束问题不解决,金融问题也不能很好地解决。另外一方面,如果不同时对金融体制进行改革,不取消银行对大部份国营企业(主要指生产私人商品而不是指生产公共商品的国营企业)的优惠贷款政策,不解决国营企业的软约束问题,所有制改革也很难进行下去。由于有国家的贷款和资助的保证,国营企业并不会由于经营不善而倒闭,企业没有动力提高经济效益。 总之,在金融体制改革的同时,要对所有制进行改革。金融体系的改革的根本出路在于引进市场机制,尽快建立一个运行良好的金融市场,使利率主要由市场来调节。中央银行要做的主要是根据经济过热的程度来控制货币的发行,通过控制给其他商业银行的贴现率来间接控制市场利率。政府专业银行要成为自主经营、自担风险和自我结算的专业金融机构。 (3)中国的教育危机 中国长远经济发展的最大障碍,我认为是教育危机。忽视国民基本教育问题是最大的隐患,必须尽快弥补这项缺憾。中国对教育的投资还应大大增加。 可惜,人们(包括大多数经济学家和各级官员),还没有意识到这一问题的严重性。一般来说,人们总是只考虑短期或当前的利益,一些经济学家也许认为中国经济最近十四年的高速增长说明了对教育的投资对中国经济的发展并不是那么重要,各级官员也只想显示出自己任职期间做出的成绩,没有激励考虑教育这种“百年树人”长期投资的问题。但经济改革的成败应以长期增长率为重要标准。从未来社会经济的发展角度来看,国力的强大不是靠拼“劳力”而是靠拼“脑力”,要提高国民大众的基本教育素质和知识水准。最近几年出现的新发展经济学以及各国经济资料的统计分析显示,人力资本(国民的知识水准)是决定一个国家经济能否长期持续增长的最重要最根本的因素,它也是一个发展中国家迅速成为工业化国家的必要条件。要知道,后期工业化国家(如台湾、南韩、新加坡)与早期工业化国家(如英、美、法等国家)相比,在经济发展上和工业化的过程中有一个很大的优越性,那就是:早期工业化国家在工业革命时是依靠其本身的技术与发明的创新来提高其生产力,而后期工业化国家在发展经济之初已有先进国家留下的新知识和技术,它们不必靠本身的发明,只要吸收已有的技术和知识就可提高生产力。这就是为什么早期工业化国家要花100年左右的时间而后期工业化国家却只花了三、四十年的时间就完成工业化革命的根本原因。但是,一个后期工业化国家如要成功地吸收先进国家创造的知识和技术,一个先决条件就是必须有受过良好教育的劳工人口。这就需要提高国民的基本教育水平。据统计,亚洲新兴工业化国家的文盲率都在10%以下,国民受正规教育的年数都在8年以上。台湾对教育一直都非常重视,即使五六十年代,当时的巨大的国防开支及经济还没有起飞之前,也是如此。台湾的经济起飞是与从五十年代起实行九年义务国民教育分不开的。南韩的经济成长也说明了此点。 我认为,过去十几年中的中国经济高速增长主要是通过提高经济效率而达到的。这样的增长速度还会保持一些年。但要再上一个台阶,要赶上或超过世界工业化先进国家,在经济上称雄世界,就要大大提高科学技术和一般大众的劳动生产力,否则是不可能的。科学技术的进步和劳动生产力的提高都是以人力资本(国民的知识水准)的提高作为先决条件的。提高国民的知识水准必须加强对教育的投资。现在中国的教育危机日益严重。教育经费不足国民收入的百分之三(比体育经费还要低!),只有三、四百亿人民币。而世界上大多数国家的教育经费达国民收入的百分之六到七。以1990年为例,中国人均教育经费只有五十二元人民币,列世界所有国家和地区倒数第九;而发达的工业化国家目前的人均教育费用已以上千美元计。目前中国有25%左右的文盲,全世界每四个文盲中就有一个中国人。并且,文盲和半文盲队伍都还在扩大。据全国第四次人口普查,十二岁儿童在校的只有24.95%。许多适龄儿童由于交不起一年才几十元、甚至十来元人民币的学杂费而辍学。全国教师的平均工资在十二个行业中是第十位。大学教授的实际工资不足抗日战争前的十分之一,不到现在一个出租汽车司机的七分之一。中小学教师工资与其他行业比是最低的。现在愿意当教师的人不多,许多教师转行了,各地都出现了缺乏中小学教师的情况,因此导致学生失学越来越严重。现在真有点是“万般皆上品,唯有读书低”。 要解决这些问题,一定要提高教师的待遇,尽快增加教育经费,至少是基本教育的经费。谈到增加教育经费,许多人总是说没有钱。但现在用于吃喝的公款在大陆却达到一年1,200亿元人民币左右,是国家对教育的拨款的三倍,相当于建设两个三峡水电站的费用。最后,即使没有钱,办教育的钱也应当从其他方面省出来,宁愿把当前的经济速度放慢一点也是值得的。解决教育危机不要完全指望民间和个人捐款。“国民基础教育”具有公共商品的属性,主要应由政府来解决。可以先从六年义务国民小学教育做起(是要真正实施的六年义务国民教育,比如说所有学杂费一律免交,有教舍和教师,而不是象中国有名而无实的所谓的九年义务国民教育)。如六年义务国民小学教育也做不起的话,可对一定低收入的家庭的小孩实行减免学杂费,对达到一定收入的家庭,制定法律,要求家长有义务让小孩至少完成小学教育。此外,还应允许私人办学。可喜的是,曾一度在中国消声匿迹的私立学校又开始在许多地方出现。由于高水平的教学质量、高规格的师资队伍和高标准收费互为因果,令私立学校的发展势头强劲。据有关部门统计,到今年年初已注册的私立全日制大学有17所、中学54所及小学655所。仅在浙江温州,私立高中学校就有8所,占全市在学中学生总数的四分之一以上。之所以有高水准的师资队伍,靠得就是高薪吸引。 三. 结束语 我在本文中谈了回国的观感,讨论了中国经济市场化的前景与经济改革所面临的问题,其中包括中国农村经济改革、中国城市经济改革和中国教育危机问题。中国经济市场化的前景从整体的角度看是不错的。不过,这并不意味着中国在转型期间不存在严重问题。这些问题包括不公平竞争、所有制改革、金融制度改革、经济过热和通货膨胀。此外,市场机制仍处在很初始的阶段,很大程度上价格仍脱离市场均衡价格,国营企业的经济效益仍很低,国家面临着严重的财政赤字,经济、社会秩序混乱,法规、条例、劳工市场和金融市场、产权、土地市场、社会安全福利制度等都有待于完善。其中大多数问题是转型期间和经济早期发展阶段不可避免的。但是,这些问题如果得不到解决,就会阻碍或放慢中国经济市场化的进程。 最后需要提到的是,大陆许多领导干部思想僵化,用搞计划经济的方式来搞市场经济。本来有许多事可以让市场机制去做而不需要政府去做的,政府却要去做;另一方面,有些事(象上面提到的国民基础教育)市场机制不能做或做不好而政府可以去做的,政府却又不愿意做。我希望任何国家政府官员记住这么一条已被经济学理论和实践检验的规则:凡是市场能够做的事,应让市场去做,政府不要去做或管;只有市场不能或做不好的事,政府才应该要去做、去管。 不管怎样,中国人民正在创造中国大陆经济奇迹,已走上了市场经济的不归路,中国经济市场化的前景是非常光明的。 一. 宏观经济控制的行政手段与经济杠杆 二. 对当前整顿金融秩序的几点看法 三. 关于金融体制的改革 易纲,美国印地安那大学(Indiana University)经济系副教授,伊利诺伊大学博士; 一. 宏观经济控制的行政手段与经济杠杆 计划经济靠行政手段(即指令性计划)来控制;市场经济靠经济杠杆来调节。中国正在由计划经济走向市场经济,面临的危险是行政手段的效力在减弱,而运用经济杠杆调节的条件还不成熟。 十五年的改革使中国经济的宏观控制机制发生了实质性的变化。笔者分析了中国改革以来的数字,发现自1984年中央银行成立以来,中国逐步形成了以基础货币和倍数为核心的货币供给机制。中国经济中的货币量也由改革前的被动变量变为一个对经济起落有重要影响的变量。货币供给这个变量的外生性越来越强。货币量与经济活动之间呈现出明显的超前关系,即在增加货币量后,产出(需求)在大约两个季度后上升,反之,亦然。请注意,这里讲的是,货币供给量与工业产出在时间上的关系,并不是说货币的增长引起工业产出的增长。以上这些特徵均为市场经济的特徵。 但是中国运用经济杠杆进行宏观调控的效果欠佳。1985年和1988年的宏观失控就是很好的例证,1989至1991年的紧缩成功主要是因为政府使用了行政手段。 经济杠杆不灵的根本原因有两个,一是大量的国营亏损企业躺在银行系统的身上;二是中央政府的财政赤字也要依靠银行系统发票子来弥补。在1989─1991年的治理整顿中,有大约三百万个乡镇企业破产倒闭,而国营企业的破产则寥寥无几。其结果是对国营企业而言,紧缩达不到调整经济结构、淘汰落后企业的目的,从而造成经济杠杆调节不灵。中央政府的赤字对银行系统的压力更是显而易见。从国内外的借款只能解决一部份赤字,自改革以来的大多数年份(除1985年),中央政府每年都要靠银行发票子来弥补一部份赤字,使得中央银行无法独立地执行货币政策。 与此同时,中国宏观控制的行政手段的效力也在减弱。这是因为,第一,在改革中,地方政府对资源的控制力大大加强,北京所能支配的资源比例逐年下降。银行系统在地方的分行受地方政府的压力,有行为地方化的倾向。第二,近年来,所有制的多样化和大量非银行金融机构的出现使货币流通环节多元化、复杂化。 越来越多的环节是在银行系统的直接控制之外,从而使银行的控制力减弱。 只有深化改革,才能建立起运用经济杠杆进行宏观调节的条件。中国以渐进改革的成功而扬名于世界。但是下一轮的改革要求进行必要的配套改革。这是因为货币失控看起来是宏观病,其实根源在企业,是微观病;在财政,是税收病。不在金融体制、企业制度和税收体制上同时进行改革是很难奏效的。而要对企业进行改革,又必须在社会保障上有所动作。经过十几年的改革,中国经济和老百姓的承受能力大大增强,完全有条件进行在最小范围内的配套改革。 配套改革是一极其复杂、艰巨的系统工程。过去不少经济学家和中央有关部门都对此进行过研究并设计了具体方案。由于中国地区之间差异大,发展不平衡,设计全国性的大方案是件难于上青天的事。在前面讲的四项改革中,中央政府应把金融、税收体制改革的方案搞的细一些,建立全国统一的、规范的金融和税收体制。而企业和社会保障两项改革北京应只制定原则,具体方案应由地方(省一级)来做。比如,为了有利于劳动力在全国的流动,中央可以规定退休金量化到人,而且可以从甲地带到乙地。 但具体怎样建立退休金,扣职工工资的百分比等细节应由地方来定。地方有无限的创造力,让他们来设计,有竞争,一定是最好的制度获胜。广东省已经在这方面做出了可喜的尝试。 如果能在三五年内,完成金融、税收、企业和社会保障这四项的配套改革,中国的改革就上了一个实质性的台阶,中国市场经济的雏形就形成了。 二. 对当前整顿金融秩序的几点看法 1992年下半年到1993年上半年,中国经济出现了过热、通货膨胀的迹象。1993年头五个月全国零售物价指数上涨11.2%,在三十五个大、中城市中,零售物价上涨率平均超过20%。 1993年的通货膨胀有其特点。一般说来,经济学中定义的通货膨胀是由于货币的过量发行而造成的。所以,在通货膨胀时是较多的货币追逐较少的商品,从而造成商品价格水平的上涨。通常在通货膨胀的情况下,资金市场的实际利率较低,尽管其名义利率较高(名义利率减通货膨胀率等于实际利率)。 中国最近发生的是通货膨胀和资金短缺的并发症。请看中国的消费品市场、生产资料市场和资金市场。在这三个市场中,消费品市场情况最好,供求大致平衡,市场相当繁荣。生产资料市场1992年底到1993年初一直很紧张,价格上涨幅度大。入夏以来(即整顿金融秩序以来),生产资料市场开始好转,价格水平回落。资金市场是这三个市场中最紧的一个。笔者入夏以来在海南、广西、浙江等省调查,资金市场的实际利率相当高,不少地方名义利率超过30%。按通货膨胀率为20%估算,这些省份的实际利率大概在5%到15%之间。注意,这里指的在资金市场上的拆借均衡利率,不包括由银行系统提供的政策性贷款的利率。实际利率高说明银根紧,这与一般通货膨胀下银根相对宽松正好相反。 1. 紧缩银根的效果 政府一再强调,这次加强宏观调控不是全面紧缩,而是要优化产业结构。但对下面企业界来说(特别是非国营企业),银根是明显的紧了。整顿金融秩序,适当的紧缩是必要,但在目前资金市场实际利率本来就较高的情况下再抽紧银根,要非常小心。特别值得注意的是,银根抽紧对经济活动的影响有一个时滞。根据对中国经济的分析,这个时滞一般为六个月。也就是说在银根抽紧对经济活动(如工业产出等)的影响要在六个月后才能显示出来。所以进行加强宏观控制时,要切忌立竿见影的求成心态。笔者在海南、广西接触了一些企业界人士,感到银根抽紧力度大。金融整顿已开始奏效,其正面的效果有许多(如五、六、七三个月银行系统的存款大大增加)。这里只提几个银根紧缩的负面效果,以引起注意。 第一,银行系统的信用危机。在1988─1990年的治理整顿中,中央政府花大气力清理三角债。经过几年的努力,效果显着。遗憾的是,产生三角债的根源依然存在,在本次银根紧缩中,三角债台在悄悄高筑。企业间,企业与银行之间,银行与银行之间的拖欠问题日益严重。打白条(向农民拖欠),打绿条(向收汇人拖欠)在某些省份很普遍,有些地方甚至出现红条、黄条、蓝条(大概指银行之间的拖欠,企业间的拖欠,票据不能按期兑现)等名目繁多的信用违约。在某些城市,同城支票要半个月才能兑现,因为银行头寸紧张,需要挪用客户的头寸才能周转。如不采取措施, 这一次紧缩所产生的三角债可能会高于前一次。 第二,由于产权和社会保障改革没有完成,破产法无法从真正意义上执行,所以银根抽紧对效益高的企业的伤害相对大。在银根抽紧时,银行要求企业归还不规范的拆借和贷款。笔者在海南、广西、浙江等省所见: 效率高的企业产品对路,资金周转良好,手里有钱,可以还钱给银行。其结果使效率高的企业把原来准备扩大再生产、上项目的计划推迟了。这些效率高的企业可以先少干事,或者不干事。而那些效率低的亏损企业手里没钱,不论银行怎样三令五申,也不可能还钱。如果我们把经济分成两块,国营和非国营,前一次治理整顿的经验表明: 非国营这一块可以在银根紧缩中优胜劣汰,达到结构调整的目的。据统计,1989到1991三年间,乡镇企业破产大约三百万个,其经济含义显而易见。而对国营企业而言,紧缩不能带来产业结构的优化,相反,紧缩对效率高的企业伤害相对大。在1989到1991年的治理整顿中,国营企业的亏损面大幅度上升,其原因虽很复杂,但以上分析显然是值得注意的。 第三,据估计,目前在城市打工的农民民工有几千万,银根紧缩可能在局部地区影响较大(如广西的北海市),造成局部的民工潮,导致一些相关联的社会问题。 2. 金融体制的改革与法制建设是解决问题的关键 整顿金融秩序的关键是金融体制的进一步改革和法制的建设。在我国从计划经济向市场经济的转轨中,金融体制(主要指银行系统)的改革是落后的。这金融体制的改革是一项极其复杂的系统工程而且对经济运行影响相当敏感。深化金融体制的改革已是燃眉之急,而法制的建立是保证金融秩序的关键。这里不去做进一步的论证,只举两个例子。 例一、金融体制改革的目标模式要明确。在这次整顿金融秩序中,政府要求银行要立即停止向自己兴办的各种经济实体注入信贷资金,银行要与自己兴办的各种经济实体彻底脱钩。这一规定表明中国金融体制改革的目标可能是和美国相类似的模式,即银行和证券业、信托投资业分开。而在日本,对银行限制则比较少,银行几乎是全能的。究竟美国模式还是日本模式更适合中国国情是可以讨论的问题。笔者的感觉是现在理论界、银行界对此问题还缺乏共识,没有充份讨论,因此金融体制改革的目标模式还不是很明确。 例二、立法要充份考虑中国国情。近几年来,中国在经济方面有不少法律出台。但是执法的情况颇叫人担忧。总的说来,中国的立法考虑国际惯例过多,考虑中国国情少;考虑法律的完美性过多,考虑法律的可行性和执法的成本少;考虑法律本身的逻辑性过多,考虑中国执法人员的素质少。所以有不少法从一出台就名存实亡,不得不被束之高阁。有些法律谈起来和发达国家对应的商法非常相像,殊不知中国的国民性和西方差异极大。在这方面,台湾的立法经验和教训值得借鉴。 三. 关于金融体制的改革 1. 关于中央银行的改革 在中国,中央银行存在的最大问题是它还没有完全脱离商业银行的业务。作为中央银行,中国人民银行的分行一直下到县一级。中央银行的分行执行中央银行对货币的监控管理职能,同时也有自己的一部份贷款。问题在于中央银行的有些管理机制设计与其中央银行作为货币政策的执行人的身份不符。比如中央银行的分行也采取利润留成的办法。这显然鼓励其分行多贷多放,以获更多的利润。 要成为严格意义上的中央银行,人民银行必须从商业活动中完全脱离出来,变成非盈利机构。 国内有关部门已提出的关于撤销中央银行的县级分行的改革方案非常极值得重视。根据发达国家的经验,中央银行没有必要把分行一直深入到县一级。可能比较适合中国国情的做法是把中央银行的分行设在省一级和重点城市就够了。 2. 银行系统的呆账与所有制改革 第一,中国的银行系统现在到底有多少呆帐谁也说不清楚。笔者估计应该在贷款总额的15─20%左右。中国现在贷款总额在2万亿人民币左右,按这个数字,呆帐是3千亿到4千亿人民币左右。 第二,中国的银行系统短期内不会有问题。一是有国家的强有力支持,二是有老百姓的积极存款。但这一问题早晚有一天要被提出来,想办法解决。 第三,银行系统的呆帐的风险最终是落在老百姓身上,因为在银行的存款主要是老百姓的。 第四,能否考虑银行系统用已折扣的价格向它们的存款人出售呆账。而出售的呆账将变成欠帐企业的股权。要向人民讲清楚: 银行的呆账的负担最终会落到存款人头上,这个问题早解决比晚解决好。 第五,出售呆账可采取拍卖的方法。有些欠呆账的企业可能相当有前途,有些则应淘汰,所以在价格上不宜一视同仁。 第六,假如工商银行有一千亿呆账,平均出售价格为五折,这等于把500亿百姓的存款转化为股权,而且工商银行收回了500亿呆账。 剩下的500亿呆账分五年按亏损从工商银行的帐面上逐步冲掉。 这一安排的好处不言而喻。加速了股份化、产权界定;解决了呆账问题;百姓、银行、企业、国家均受益。 3. 改革的主要难题 中国改革深化的难题是缺乏利益主体来推动改革。改革中的机置设计十分重要,而机置设计的关键是找到有积极性去推动改革的利益主体。任何一次成功的改革的最重要经验就是有这样的利益主体去推动。利益主体通过改革而得到了好处。也就是说利益主体的利益与改革的方向是一致的。以八十年代初的农村包产到户为例,当时农民就是从包产到户中得到好处的利益主体,所以农民有积极性去推动这一政策的实施。当时的阻力主要来自党内的左派和农村的基层干部。但是农民的力量足够强大去冲破这些阻力。再以放权让利改革为例,向地方政府放权,向企业放权,让他们得到好处这样就形成了以企业和地方政府为主的利益主体。他们看到了放权让利的改革能使他们得到好处,因此就有积极性去推动。 金融整顿是有代价的,牺牲了速度,使不少人失业。只有抓住时机,有真正的改革措施出台,才不白付此代价。否则整顿还是治标不治本。因此,前面提出要不失时机地推出在最小范围内的配套改革(或一揽子改革)。 但问题是能不能通过整顿形成(或凝聚)一个能推动改革深化的利益主体? 周其仁先生在和我讨论此问题时提出过一个深刻的看法。他认为整顿的过程是收权的过程。中国目前只有靠中央各部门的行政力量去推行整顿措施。在整顿中,中央的控制力和中央各部门的权力都在增大。而从计划经济走向市场经济转轨的总方向是放权的过程。中央各部门的权力通过整顿得到了加强,当他们大权在握时,他们会抓住时机推出有利于市场取向的改革方案吗? 在此我提出这个没有答案的问题,向大家请教。 一. 金融改革十四年的主要变化(1979─1992) 二. 目前的主要问题 三. 发达国家金融体制的两种模式:银行主导与证券市场主导 四. 中国金融体制转型近期方向的选择 五. 金融体制转型起步中的几个问题 钱颖一,斯坦福大学经济系助理教授,1981年北京清华大学应用数学系毕业,哥伦比 亚大学统计学硕士,耶鲁大学管理学硕士,哈佛大学经济学博士,曾任中国留美经 济学会会长。 一. 金融改革十四年的主要变化(1979─1992) (1)金融机构 1978 年中国人民银行从财政部份离出来。五年后,中国人民银行与工商银行脱离,成为中国的中央银行,并领导下属的四个专业银行,即农业银行,工商银行,建设银行和中国银行。1988年,另外两个跨专业的银行相继成立,一个是股份制的交通银行;另一个是中信公司下属的实业银行。到1990年,这六家银行在全国设有12万个机构(分行、支行、营业所等),共有职工130多万。除了这六家银行外,城镇和农村信用合作社另外设有6万多个网点,职工人数超过50万[5]。 最初,每一专业银行有特定的业务领域。从1984年开始,四家专业银行之间开始有一些业务交叉。比如,农业银行不仅在农村开展业务,也在城镇设立营业所吸引存款。同样,工商银行也开展了外汇业务,这在过去则由中国银行完全垄断。尽管如此,专业银行之间的竞争极为有限,它们仍然在各自的专业领域内占绝对的优势。 就所有制改革而言,银行业与工业完全不同。在工业领域,非国有工业企业,包括乡镇、城镇集体、个体、私营、合资等多种形式,在改革中增长显着,工业产值所占比例由1978年的22%上升到1991年的47%[6]。而在金融领域,四大专业银行均为完全国有,基本上垄断了市场。即便是属于集体所有制的城乡信用社,也紧紧受控于工商银行和农业银行,没有多少自主权。 金融体制改革带来的另一个变化是非银行金融机构的建立。在改革之前,中国唯一的非银行金融机构是中国人民保险公司。1979年以后,许多非银行金融机构成立,主要是信托投资公司(有不少是省、市建的)和企业联合组建的财务公司。虽然地方的信托投资公司在不断扩大,但其作用仍然十分有限。 (2)资本市场 相对于金融机构的改革而言,资本市场的发展则显得较快。这是金融改革中的一个特点,即改革现有的金融机构较慢,而引入和接纳新的机构和手段,比如证券,则较快。原因是前者牵扯到旧的计划体制各部门之间的相互关系,相互关联复杂,利益冲突较大;而后者可使几乎所有人都得利(至少在短期)。资本市场中投资手段(instruments)不断增加,目前,除了国库券外,还有金融债券(由金融机构发行的债券)、企业债券、股票等等。从1981年至1991年累计,有价证券的发行总量估计在2100亿左右,这其中政府债券约占2/3,其他证券占1/3。在这些已发行的债券中,大约有300亿左右可以在二级市场上交易。1987年,约99%的二级市场的交易为国库券,而到了1991年,大约30%的交易是股票。1991年,大约2/3的财政赤字是依靠发行国库券来弥补的,这有利于缓减通货膨胀的压力。 目前,在中国有两个证券交易所,即上海和深圳。此外,在北京还开设了一个自动报价系统(STAQS),即一个连接九个城市的计算机运行装置。1990年,台外交易(OTC)开始运作。 随着证券市场的快速发展和股份制企业的增多,人民银行已经无力协调和管制证券的发行和交易。1992年国务院成立了直属的证券委员会和证券监督委员会,以求统一管理。 (3)金融深化 随着金融市场的发展和居民储蓄率的增加,近几年来,中国的金融与类似收入水平的国家相比,显得更好“深化(deep)”和“易流动(liquid)”。由下面一组数据我们看出:现金与GNP的比值由1978年的6%上升到1990年的15%;M2(即现金加准货币,即存款)与GNP之比由1979年的37%增加到1988年的69%,进而到1990年的84%。全部金融资产(包括各种有价证券)与GNP之比由1985年的93%上升到1988年的113%。 一般在计划经济的国家,这些比值显得较高的一个原因是消费品短缺,这种现象往往被视为“强制储蓄”或“货币过度”的表现。但是,从中国目前消费品供应充足这一情况来看,这种判断似乎不正确。可能的解释有二:一是改革的14年由计划经济走向市场经济,经济的货币化进程迅速,特别是非国有经济(首先是农业,以后是工业,现在是第三产业)的急剧扩张,对货币的需求增加。二是在居民的收入增长,储蓄倾向增加的同时,却缺乏流动性小的投资手段,如住房和汽车。近几年来,耐用消费品的需求已趋于饱和,对多数人来说,金融资产是唯一的资金去处。 二. 目前的主要问题 (1)银行的组织结构 企业的目标应是追求利润或效益,经过了十几年改革,这一点已成为共识。当然能否做到这一点是另一回事。然而在金融界,专业银行要不要企业化、商业化,却一直争论不休。至到1991年,中国人民银行行长还认为,中国的银行不仅是商业机构,而且也要为国家承担政策性贷款──专业银行不能仅仅追求利润,也应有宏观调控的功能。以这种思想为指导,银行体制向市场方向的改革就很难有重大进展。 在现有的体制下,中国人民银行既是国家的中央银行,又是国家统筹金融管制的机构, 还是各专业银行的主管单位,行使所有者的所有权和控制权。因此,中央银行与专业银行的的分离只是形式而已,并没有实质的变化。至今为止,人民银行依旧运用过去惯用的直接办法,如现金与信贷规模及向专业银行贷款的额度,来控制宏观的平衡。而市场经济依靠的间接办法,如利率和准备金要求等,在中国并不起重要作用。给定中国的金融体制和银行的组织结构,也许这种直接控制方法是唯一有效的宏观调控方式。除非银行同企业都成为自负盈亏的独立商业机构,利用利率和准备金要求是无法制约银行与企业的需求行为的。 有两个直接原因使得专业银行无法成为财务独立的商业银行。第一是“政策性贷款”,即那些不能盈利的贷款(1989─1991三年治理整顿期间的所谓“安定团结贷款”便是一例);第二是人民银行向专业银行提供的低息贷款,这种贷款数目之大,可能超过总贷款额的1/3。这两点是相互关联的:因为人民银行强迫专业银行作政策性贷款,所以就必须为它们提供低息贷款;既然专业银行不断从人民银行借到低息贷款,做政策性贷款就义不容辞。有趣的是,不少专业银行并不愿意取消政策性贷款。这是容易理解的:正是由于这些政策性贷款的存在,才好掩盖银行在其它贷款上的不良表现,也使专业银行更有理由向中央银行借到低息贷款。在某种意义上说,企业的“软预算”约束,正是来自于银行的“软预算”约束,而后者又来自于人民银行可以制造货币这一特殊功能。 目前银行组织结构复杂性的另一原因是各银行的支行都受双重领导:一方面受上级专业银行的领导(即“条条”),另一方面又受所在地区的政府的领导(即“块块”)。地方政府的干预体现在两个方面:其一,在贷款之前,地方政府直接参与信贷计划的制定,在很多情况下,往往强制专业银行向某些企业贷款;其二,在贷款之后,如果企业还贷有困难,地方政府又可以允许企业延期还贷。地方政府(首先是主管局)往往和企业站在一个立场,而银行也不敢违背地方政府的旨意,因为地方政府在住房、福利、人事等方面都有很大的发言权(在三年治理整顿期间,相当一部份权力被收归到条条)。 (2)银行与国有企业的关系 改革十几年来,国有企业,特别是大、中型国有企业,一直不能解决效率低的问题。国有企业的厂长、经理们报怨政府管得太死,没有自主权。可是,既然企业不为厂长、经理和职工所有,有什么理由可以使人们相信,在充份下放自主权后,国有企业会变得有效率呢? 事实上,国有企业效率低的一个基本原因正是所谓的“软预算”约束现象:在企业遇到财务困难时(无论是外在还是内在原因),政府总会出面帮助解决,而不会看着不管[4]。虽然1986年人大通过了《破产法》,但是很少被执行。既然如此,企业当然只求自身的利益,而不顾投资效益,也不害怕亏损,反正最后国家都要负责。简单地给企业下放权力,可能使情况变得更糟。这由承包制中出现的“包盈不包亏”的现象便可说明。全国工业亏损单位的亏损额由1985年的34亿元增加到1990年的454亿元[5]。实际亏损还要大得多,因为企业(以及政府)经常用这种会计技巧做假账来掩盖亏损。其中的一种办法叫做“挂账”,即把某些支出部份“挂”起来,不打入成本。那种表面上盈余,实际上亏损的情况被称为潜亏。连高级政府官员都承认,目前国有企业中,约有1/3明亏,1/3潜亏,只有1/3盈利。 亏损企业通过两条途经得到财务帮助,一是财政渠道;二是银行渠道。从1986年至1991年,每年政府从财政预算中拨出的对亏损企业的补贴约占财政收入的15─20%[6]。在财政愈来愈吃紧的状况下,政府就越来越多地希望依赖银行系统来承担这一责任。近年来,“软贷款”已成为中国软预算约束的一种主要形式。在最近的一项中外合作完成的调查中发现,自1986至1988年间,在403家大、中型国有企业中,有229家(即一半以上)在偿还贷款时有困难。其中的203家企业在不同程度上得到上级部门的帮助:其中48%的企业税前还贷;30%的企业将还贷期限延长;12%的企业以新货款还旧账[1]。 因此,我们不会感到奇怪,贷款愈期与呆账的情况近年来迅速增加。但是, 这方面没有公开的数据,甚至在目前的财会制度下,连“坏账”的定义都不明确。据银行界的经济学家们私下估计,目前“坏帐”至少占全部贷款余额的1/4─1/3。 (3)银行自身的财务状况 中国金融部门改革的另一个特点是在存款方面的改革较多,而在贷款方面的改革较少。在存款方面,由于对宏观失控的担忧,又由于财政赤字的压力,政府一直对如何吸引存款极为关切。比如1988年当通货膨胀的压力增加时,政府引进了“保值储蓄”的方法。然而,在贷款方面,改革的难度就相当大了:它直接与计划体制下的信贷管理、国有企业所有制,以及政府各部门的权力分配有密切关系,因此进展甚慢。 这种改革不平衡的一个直接结果是:银行的成本上升(由于储蓄利率的提高),而贷款回收情况越来越糟,使得银行自身的财务状况变坏。特别是近年来,银行的自有资本率呈下降的趋势(de-capitalization)。举例而言,仅仅从1985至1990年的五年间,银行的自有资本率(即自有资本与总资产之比)就从9.6%下降为6.2%。 银行坏帐增加的另一个原因是财政体制改革跟不上,把财政的负担甩向银行。在80年代初,投资改革的一个重要内容是“拨改贷”,即把过去的财政拨款改为银行贷款。这并没有使企业提高效益,因为即使贷款要付息,但是“软预算”约束使得企业不在乎利息的高低。同时,本来应由财政支出的许多项目(比如对政策性亏损企业的补贴),都转嫁给银行,成为“政策性贷款”。财政赤字是明的,而银行的坏账和亏空则是暗的。如果说改革前是财政做银行的事,那末现在是银行做财政的事。这种状况不改变,银行系统的根基就会受到损害。 (4)银行体制与宏观调控功能 银行系统创造货币。因此,银行系统的运作与经济的宏观调控功能有着密切的关系。在目前的银行体制下,人民银行依旧使用对现金和信贷规模的控制来平衡总供应和总需求,就不免出现一放就乱,一收就死的状况:紧缩时一刀切,有效益的企业,高回报的投资也贷不到款;而放松时又一窝蜂上。在市场经济中,宏观调控是靠利率上升和下降完成,这样总可以将有限的资金配置于回报最高的企业和项目上。只有转换宏观调控机制才可能从根本上稳定经济。 改革14年来,信贷规模不断扩大,这在88年引起较大的通货膨胀,而在80年代初和90─91年并未引发物价的上涨。80年代初,由于实行农村家庭承包制,使几亿农民家庭由消费单位变为生产单位,对货币的需求大幅增加。90─91年,信贷的平均年增加率为20%,而物价指数仅上涨2%─5%,多发的货币转化为储蓄,使银行存款余额在两年内增加近一倍。虽然还没有很好的理论解释这一现象,有一点似乎可以肯定,即城镇居民对未来住房改革的期望使得储蓄倾向升高。货币化的过程中对货币的需求增加,政府可以从中无形增加收入(称为“铸币税”)。但这都是暂时的和一次性的。一旦货币化的过程停止或放慢,继续扩大信贷规模势必引起物价上涨。从东欧和俄国的经验教训来看,谨慎的货币政策和稳定的物价是体制转型成功的先决条件。 三. 发达国家金融体制的两种模式:银行主导与证券市场主导 中国经济改革的目标已确立为市场经济,然而,即使是发达的市场经济国家,也没有单一的金融体制模式。比如,英美、日本、德国的金融体制各不相同。近来,经济学家们对各国的金融体制做比较研究,归纳为两类模式:一类以证券市场为主导的金融体制,一类以银行为主导的金融体制。在前一类中,公司直接走向证券市场,以最便宜的价格(即利率)融集资金(通常是债券)。这种融资方式能够实现的前提是高效运行和流动性强的证券市场。这一类金融体制的突出例子是美国和英国。在后一类中,公司的主要融资渠道不是证券市场,而是银行。一般来说,公司与银行的关系相当密切和长久。日本和德国都属于这种模式。 无论是银行主导还是证券市场主导,均指公司寻求外部资金时的方式。应当说明的是,在所有国家,公司的内部融资(即使用自留利润)仍然占资金来源的多数。其次,即使在股票市场极发达的国家,通过新发股筹资的比例也非常之小,绝大多数的市场融资来自于债券(其中的一个原因是对企业而言,债券的利息可以免税,而股票的红利则不能)。因此,两类金融体制的的主要差别在于,是通过非人格化的市场发行债券集资,还是从有长期关系的银行那里取得贷款? 经济学家们过去一直认为,象日本和德国那样依靠银行贷款集资是证券市场不发达、落后的表现。这是因为公司在证券市场上发行债券筹资的成本(即利率)要比从银行贷款低。但是近来经济学家们开始意识到两种方式各有利弊[5][2]。 融资过程中的一个突出问题是借贷双方常掌握不同的信息。比如出资人不完全清楚用资人投资的真实风险;又比如一旦资金出租借,出资人就很难控制用资人的行为。作为公司经理,经营别人的钱总不象经营自己的钱那样当心。不仅在公有制下,即使在私有制,这都是一个大问题,这就是经济学家所称的“代理人成本(Agency costs)”问题。 用这种观点分析问题,可以解释许多用传统理论无法解释的现象。比如,在发达的国家,既使在充份竞争的情况下,市场的利率总是低于使供求相等的值,即出现求大于供、信贷配给(Credit rationing)的现象。既然有人愿意出更高的利率借款,为什么市场的利率不上升呢? 这是因为,申请贷款人的投资风险有高有低,但出资者事先很难准确判定。结果,往往是投资风险越高的人更愿意出高利率:如果投资成功,除本利外的余额仍然很高,全归用资人;一旦投资失败,受损的是出资人。因此,如果一味提高利率,就会使得投资项目的平均风险上升,反而会使出资人的期望利润下降! 正是这种信息非对称的原因,造成在充份竞争的市场机制下,利率也不一定会使供应和需求相等[9]。 由于借贷双方的利益与所掌握的信息不同,就迫使出资人或其他机构通过多种方式和途经监督(monitoring)用资人的行为。在证券市场中,有各种各样的机构,如投资银行、信用评分公司、咨询公司等等, 专门从事搜集信息,传播信息并协助投资者监督企业投资行为。美国证券管理委员会执行法律的规定,要求上市公司定期公开公司的经营状况等等则是政府监督的一种形式。任何监督都是有成本的。如果一个企业通过证券市场集资,通常的情况是有成千上万的投资者出资。那么其中的任何一个出资者相对来说就非常淼小,他既没有兴趣,也没有能力来收集信息监督企业,因为每人都想“免费搭车”。这就会造成低效率。比如,如果一个企业由于某种原因遇到暂时的困难需要暂缓还款时,企业就不可能同几千名债权人重新谈判,所以只好宣布破产,尽管从长远来看该企业是有前途的。这样的情况就导致,企业经理不得不追求短期利益,放弃那些长远有益,但短期内不收益的投资,即“短期行为”。 在银行为主导的体制下,银行相对于个人来讲较大,而且由于银行与企业保持长久的关系,对企业的状况和前途比较了解,故可以做较紧密的监督。银行的另一特点是要为企业结算往来帐目,不但对企业的细致的财务情况更为了解,而且可以威胁切断短期的信贷,所以企业也更会服从银行的监督。另一方面,如果企业遇上暂时的财务危机,银行也较容易判断是否值得再增加贷款。如果真的有长远利益可图,那么银行也不会逼迫企业破产。 在银行主导的金融体系中,日本的主银行体制(the main bank system)是有特色的一例。在日本,几乎每个企业都有一个主银行。一般来说,主银行在企业中有一定的股份,虽然法律规定不得超过5%,这很可能就成为最大的股东了(在美国,法律规定商业银行不得保持公司的股份)。因此,主银行可以派自己的人去企业董事会中做董事。虽然主银行向企业提供相当比例的资金,但它并不是企业唯一的开户银行,企业同时向几家银行贷款。主银行的主要责任之一是当企业发生财务困难的时候,派工作小组去整顿。最有名的例子是马自达汽车公司在70年代遇到危机,它的主银行,住友银行,派了副总裁去整顿,注入300亿日元的紧急资金,重整结构,裁减员工,结果使马自达起死回生。如果没有住友银行作为主银行同马自达的长久关系和责任,马自达就很难会生存下来[3][8]。 四. 中国金融体制转型近期方向的选择 1992年中国掀起了股票热。中国对股票上市的热衷(或过份热衷)是有原因的。如前所述,改革已有的机构较难,而在现有体制之外建新的机构则较容易。从投资者和用资者双方来看,发展股票市场似乎都很有吸引力。第一,从企业厂长、经理的角度看,企业股份化并公开上市,溢价发行,不仅可以立即集到大量没有任何固定偿还义务的资金(这是股票与债券的不同之处),而且还可以在“股份制企业”的借口下摆脱政府主管部门的行政干预。企业也正确地估计到,在相当长的一段时间内,资本市场的竞争机制还不能有效建立,对企业形成不了制约; 第二,从企业职工的角度看,由于企业股份化时,职工能优先于一般投资者以便宜价格买到“内部职工股”,股票上市后价值便成倍增长,当然是求之不得的; 第三,从投资者角度看,虽然股份溢价5─6倍发行(即超过票面价格5─6倍),但一旦开始交易,平均会涨到票面价格的10倍。这就出现了这样的状况: 投资者热中于新发行的股票,而对二级市场上的交易无大兴趣。在成熟的资本市场上,新发股票的价格也总是低于后来的市场价格,这里的原因是投资者对新上市的公司不了解,生怕发生“谁出高价谁上当”的情况(即“赢家的诅咒,” winner's curse)。但中国的情况不同,因为上市价格是由政府控制的。由于股票上市尚属实验阶段,政府害怕失败,担心上市后股票价格下跌,所挑的企业都是经营最好的,宁愿低价上市。腐败是另一原因,因为只有压低发行价格,才可利用权力,内部走后门,牟取“租金”(rents)。 应当指出,中国目前的股份化,股票上市与东欧、俄国的私有化并不相同。在上市的企业中,个人股部份一般只占20-30%左右,国家仍然控制70-80%的股。因此,个人股只有边际作用。也正是这个原因,如果投资者看准政府害怕失败的心理,就自然不大会考虑股票的风险。在这种情况下,股票价格就很难反映企业的真实经营状况。 世界各国的经验都表明,证券市场的建立,需要一整套的法规和机构,需要经历相当长的时间。随着住房改革进行,其它的投资手段增加,就使得购买股票的机会成本增加。另一方面,越来越多的企业上市,上市企业质量的下降,个人股份比例的上升,都将使政府不愿意,也无能力继续为股价做支柱。股票作为融资和投资的吸引力也随之下降。在股票市场发展的初级阶段,其对企业的监督能力十分有限。日本也只是到了八十年代,少数成功的大企业(如丰田),才开始摆脱银行利用债券融资。在发展中国家,由证券市场集资都不是主要融资方式。作为一个处于制度转型期间的发展中国家,中国在近期内(即5─10年内)仍然将会以银行融资和非正式的民间方式融资为主。少数已成名的大企业将会通过证券市场融资。这有以下几个原因。 第一,中国的制度转型以渐进为易,在目前的银行体制下,转向以银行为主导的体系成本比较小。企业与银行维持一种长期的关系并不一定是一件坏事,它可以减少信息不完全造成的市场失灵。在计划经济的单一银行体系中,问题是没有竞争。一种可能是建立三级银行体系,即国家银行、地方银行和城乡信用社,对引入竞争会有作用。 第二,由计划经济向市场经济转型的一个重要特点是极高的不确定性[10]。在转型过程中,新旧体制并存,新的规则也在不断变化。企业产业的大幅整顿和调整,都将导致需求和成本的不确定性,这从这两年东欧和俄国的经历中可见一斑。 在这种超常的不确定性中,股票市场很难有效运作。股票价格有着传递信息的作用,但是当“噪音”很大时,股票价格的“信噪比”就很低,因此,价格所含的信息的扭曲程度就很大,如果依照股票价格来做决策,可能是很危险的。比如,真正有前途的企业会因股票价格低而面临倒闭,而没有前途的企业反而会因股票看涨而吸引到资金。另一方面,股价的上下巨烈浮动会吸引本来就稀缺的人才从实业转向股票投机──与成熟的股市不同,在“噪音”很大的环境中,投机活动仅仅是“寻租”活动,对改善市场的效率没有多少作用,更不要说投机本身加剧股市震荡了。 第三,由于在目前中国的条件下,大、中型国有企业还不能走私有化的道路,股份制和合资化似乎是唯一的选择。在计划体制下的主管工业局被取消之后,谁来监督企业呢? 毕竟国有企业并不是属于企业的职工和厂长的,他们在用别人的钱做事,对企业不监督是绝对不行的。不少经济学家们提出由各种持股机构,如控股公司,养老基金会,保险公司,互助基金会等等来监督。但这些建议都忽略了银行的作用。事实上,银行作为信贷的提供者,有着更细致的信息和更方便的手段来从事监督:它可以以切断信用来威胁企业,这是其他金融机构所不具备的[7]。因此,保持有效的银行监督作用对国有企业的转型有相当大的意义。 五. 金融体制转型起步中的几个问题 1)保证财政与金融的分离,各司其事。政府的财政平衡是金融稳定的前提。明的、暗的财政赤字都迫使政府不得不采取向银行透支的方法(即所谓的“通货膨胀税”)弥补赤字,从而威胁物价水平的稳定。在当前,利用金融系统解财政困难的趋势十分明显。首先应当由暗转明,财政和金融分离,应该由财政补贴的部份不应再从银行贷款。 2)为了建设基础设施,或执行政府的产业政策而必须的非赢利的贷款并非不重要。但是这种“政策性贷款”的规模应当严格控制,并由单独成立的国家与省开发银行专营。开发银行追求的目标应是社会效益而非利润。这样做的好处是可以使其他银行的目标确定为单一的利润追求,从而成为企业化的商业银行。 3)人民银行专职为中央银行与部份金融管制,而不应再成为各商业银行的主管部门。对商业银行的资产管理,应交由国有资产管理局,或其他对利润有兴趣的部门。在台湾,公营银行(直到80年代中,台湾绝大多数银行都是公营的)一直下属财政部,但这种办法可能不适于目前的中国大陆。 4)东亚的经济发展经验表明,在经济起飞的初级阶段,非正式的民间融资往往起非常重大的作用,特别是对中、小企业。非正式的民间融资(informal financing)包括多种形式:亲朋好友间的借贷,各种民间、社区的会、社。事实上,中国的许多乡镇企业都是以各种方式在民间集资开创的。在台湾,据估计民间融资曾经在发展初期占1/2左右,既使是后来,也占约1/3。 民间融资面临的一个问题是如何保障合同的履行,即按时偿还到期债务。台湾曾经实施的“预开支票,跳票坐牢”的办法颇为有效。另外,东方人好面子,讲情义的文化传统也是自发保障亲朋好友间有借有还的有利因素。 5)积极发展非银行的金融机构和非正式的民间融资不仅可以满足风险较大的小企业和新生企业对资金的需求,同时还可以转移风险,使银行的货币支付系统免受波动。单一的银行系统往往处于两难境地:要么非常保守,不能满足高风险、高回报的投资需求;要么就使风险增加,动摇人们对货币支付系统的信心。台湾虽然直到80年代仍然是国有银行占绝对优势,由于另有近一半的融资在民间进行,使得银行系统稳定,保障了货币政策和物价的稳定。这对维持长久的高速增长起了很大作用。(本文系一九九二年夏由当代中国研究中心资助回国考察后所写的研究报告。) 程晓农 一. 中国的新经济体制:市场社会主义 二. 市场社会主义支配中的中国经济 【参考文献】 程晓农,美国普林斯顿大学社会学系博士研究生, 曾任中国经济体制改革研究所综合研究室主任 一九九二年以来,美国、西欧、日本等发达国家的经济陆续步入低谷,中国却以其经济的高速增长和活跃的商业机会吸引了世界的注意。一些敏感的记者大胆乐观地预测未来中国的增长潜力和国际地位。作为一个改革中的原计划经济国家,中国不仅避免了俄罗斯目前那种经济困境,甚至拥有比此刻东欧各国都要好的经济表现:高增长、高收入、城市的低失业率。能不能从中国目前的局势中得出这样一个结论,中国走了一条改革的捷径、中国经济从此即步步青云、直追东亚四小龙?无疑,这会是一个可能引起广泛争论的问题,而焦点之一则在于如何估价经过十五年改革后形成的新经济体制。 中国的经济改革至少有三个方面的成就可以得到公认,第一是农村的经济活动已主要由市场机制支配,第二是对工商业的计划控制已经逐渐失效,第三是证卷市场、期货市场、房地产市场等已有雏形。这三点都意味着社会主义计划经济的瓦解。在中国的报刊上,不少官员、学者用计划控制的范围大大缩小,国营部门在经济中的比重下降,来证明中国经济改革的进展。这两项指标确实可以说明计划经济在瓦解中,但是它们能不能表示计划经济已经被市场经济替代了呢?这恐怕是有疑问的。如果把经济制度简单地分成两种,计划经济和市场经济,两者互相排斥、非此即彼,那么从中国计划经济的瓦解,就可以在逻辑上推出市场经济已开始替代计划经济。甚至,还可以进一步推论,中国目前的经济增长与市场经济国家的增长,已经是同质的了,可以用中国的增长率直接推算中国成为世界经济强国的时间,而不需要再考虑中国的增长率会不会因社会主义弊端而缩水。作者下面将说明,这种计划、市场两分法不适合解释中国现况。 在中国,计划经济的瓦解,市场交换的扩大,使收入分配出现了一些扑朔迷离的结果,其中之一是城乡收入差距继续扩大。改革以前的1978年城乡人均收入之比是 2.3:1,在改革中的收入差距曾一度缩小,到1992年,城乡收入之比是2.5:1,改革后的收入差距比改革前还大[1]。由于乡镇企业的快速成长,城乡收入差距已不单纯是工业、农业收入差距问题。农村经济主要由市场调节,城市则还保留了社会主义大锅饭,城乡收入差距可以被看作是两种体制的收入差距。美国社会学家维克托·李(Victor Nee)的市场转型理论认为,市场化改革应使完全依托市场的生产者在收入分配中占据有利地位。但是,为什么中国改革了十五年后,计划经济瓦解了,吃大锅饭的城市职工反而比依托市场的农民越来越好呢? 这个问题引导我们来具体分析改革后的中国经济体制,它不再是典型的计划经济,又不太象市场经济,那么它是种什么样的体制呢? 一. 中国的新经济体制:市场社会主义 分析中国的经济体制,有不同角度。一种常见的观察方法是看改革把计划经济体制的哪些部份消除了。本文采用另一种方法,观察在改革中社会主义制度的哪些部份保留未动,从而看它们是如何与市场型的经济活动相互结合的。 中国的改革是选择比较容易改的地方下手,然后进入了“攻坚”阶段。从1988年中国开始大讲“改革攻坚”,到1993年末,已历时六载。我们可以用观察非国营部门比重或计划控制比重的相似方法,来判断社会主义经济制度的核心部份有无变化。反映典型的“社会主义病”的几个灵敏指标有收入膨胀、投资饥渴、公费消费,如果在国营部门这几个现象毫无变化,就说明改革在国营部门收效甚微。过去五年来,不管经济是萧条还是繁荣,国营部门员工收入的增长总是超过经济增长,即使遇到企业利润大幅跌落的年份工资奖金的平均水平也照样提高。五年来,国营员工的工资奖金已经翻了一番,是经济成长率的一倍。八十年代中国讲“投资饥渴”主要是指国营企业不顾一切争固定资产投资,又不能善加利用,造成严重浪费。过去两年的现实表明,国营企业的“投资饥渴症”更加严重,不仅继续争抢固定资产投资,而且越来越多的企业抢不到银行短期贷款就活不下去。公费消费是过去五、六年来越来越兴盛的现象,一年公费吃喝开支在1000亿元人民币以上,吃喝水准甚至远超过发达国家的饮宴水平,公费度假、公费出国旅游也已蔚然成风,以至于美国东西岸两大赌城中由中国来“访问”的干部流水不断。从这几个方面看,改革远未治愈中国经济的“社会主义病”。 由于计划控制的逐渐瓦解,和非国营部门的扩大,中国的经济体制确实已远不是计划经济型的了,但是它也不是一个市场经济。中国经济制度的转型停留在从计划经济向市场经济转变的半途中,保持着一种“市场社会主义”的状态。一九九三年十一月召开的中共十四届三中全会宣称中国改革的目标是社会主义市场经济,更证明了中国的改革将维持一种非计划经济,也非市场经济的中间状态。在中国颇有影响的美国经济学家科而奈给市场社会主义画了幅像:“权力结构和居支配地位的公有制必须保留下来并与‘市场’相结合。社会主义(即一党独治、权力垄断和公有制主导)加‘市场’(即企业独立性,企业间的合同关系,价格信号的效果):这就是解决社会主义经济问题的混合型式”[2]。中国的社会主义市场经济改革目标与科而奈描绘的市场社会主义基本上是大同小异。市场社会主义诞生于南斯拉夫、匈牙利和波兰,但却在中国被戴上了“中国特色的社会主义”的桂冠。 社会主义脱掉计划经济的外衣,留下权力与资源垄断的本体,再与市场交换相结合,这就是市场社会主义。从中国版的市场社会主义中,可以看到两大类特徵。第一类源于社会主义,即政府保护下的一部份人对资源、权力、机会的垄断。这并不只是政府官员才有垄断权,大部份的国营员工也有。这种垄断一方面是表现为我有你没有,我是国家职工,政府给工作,给收入,给房子住,你是农民,不受社会主义保护,社会主义的好处与你无缘; 另一方面,垄断又表现为拥有某种资源、权力、机会后就不会失去,干部有铁交椅,职工有铁饭碗,铁收入,铁福利。这样的垄断使受保护的国营员工不耽心职位和收入会有朝一日因市场变化而不保,又能无条件地享用诸多福利,他们感受不到逼迫他们努力工作的压力。这就是为什么留学生文学介绍了发达国家紧张的生活工作节奏后,在中国反而引起很多人对留学生的怜悯和对社会主义生活方式的眷恋。这种垄断同时也意味着对私营经济的压抑,使私营业主时时耽心改革容许发展私营经济不过是“养肥猪”,最终还是要“宰”[3]。中国私营经济发展了十来年,养育了一批富翁,但只见他们花钱赛富,不见他们把私营企业扩大,相反,还有私营企业要戴“红帽子”,重走集体化、公有制之路的。 中国的市场社会主义同时也具有市场经济的某些特徵,对金钱和利益的追求已被充份激发出来,商业交换渗透到经济活动、社会关系中,竞争也出现了。但是,这样的交换与竞争与市场经济中的交换、竞争又不一样。在中国,不仅仅商品、劳动力可以交换,被垄断的权力、资源、机会也都参与商业性交换,商业性交换因此与行政管理、公共事务服务相结合。官员以行政权力交换好处费,医生用医务质量交换红包,教师用招生权交换奖金。四五年以前,比较多见的钱权交换是利用双轨价格进行“官倒”,现在,钱权交换更广泛、公开了,进出口许可证、批文、免税指标、低息贷款、免费公地都是交换对象。与计划经济相比,经济在这样的交换中搞“活”了,垄断权力、资源、机会的人也有了更多的发财机会。然而,在这样的交换中,竞争一方面是不同权力支配者之间的竞争,一方面是权力垄断者或组织与单打独斗的农民、私营业主的竞争,谁更容易在这样的竞争中获胜是显然易见的。 中国有很多学者对市场社会主义产生的结果尖锐批评。一位着名经济学家说,中国搞经济是三分权力经济、三分关系经济,剩下的四分才是货币经济[4]。有人呼吁,权力不能进入市场[5];有人警告,改革不要“新瓶装旧酒”,搞走样了[6]。如果以国际标准的市场经济来衡量,中国在改革中形成的这个新经济体制是走样的;但假如按市场社会主义的模子去套,中国的“社会主义市场经济”不偏不倚正符合它,但是,市场社会主义不是市场经济。中国有学者提出,市场经济不是“筐”,不要把各种五花八门的做法都往这个“筐”里瞎装[7],这是针对目前中国上上下下大谈市场经济,实际做的却不是发展真正的市场经济这一情形而言的。随着非国营部门的扩大,中国可不可能逐渐、自动地由市场社会主义转为真正的市场经济?这里的关键在于是否去除对权力、资源、机会的垄断。 二. 市场社会主义支配中的中国经济 分清市场社会主义与市场经济,不是为了讨论概念,而是旨在准确地判断中国经济现况。在市场经济国家,经济成长率超过百分之十是了不起的成就,在市场社会主义中,对经济增长率需要不同的解析方法。 综观中国经济,可以看到“五高一低”的现象,即高居民货币收入(城市居民)─高储蓄─高贷款─高产值─高库存和资金占压─低效益[8]。这一系列现象可以引导出不少重要的判断。 首先可以分析高产值─高库存─低效益。中国工业的高增长始终伴随着产品结构落后、过度积压,同时也未能阻止利润率急速下降的趋势。国营工业1983年利润率高达百分之十五,到1992年已低到不足百分之三。利润萎缩使得三分之一到三分之二的国营企业经常处于亏损状态。乡镇企业的利润率也有下降趋势。 正是由于利润率过低,才出现高贷款支撑高产值,高产值维持必要利润的局面。利润率过低,只有把“饼”做“大”一些,国营工业才能获得用来发奖金、办福利的起码利润,因此,工业本身只有在经济快速增长时才能有高产值,低亏损。1993年上半年经济过热,工业盈利才稍见好转,当年夏季稍稍紧一下银根,马上十月份利润下降百分之二十,亏损的企业又高达百分之四十。所以,尽管1993年下半年物价不断上涨,政府也只得在秋季悄悄终止反通货膨胀的政策。中国的工业已依赖于经济过度膨胀,如果把需求调节到适度,国营工业就难以维持。 扩大贷款制造需求,支撑工业高增长,让银行担负着越来越大的风险。由于过去几年中,资源分配和政策优惠明显偏向于保护城市,农民收入徘徊不增,负担加重,农村消费市场清淡,无力推动经济扩张,政府只能倾注大量贷款到城市投资项目,制造投资需求。然而,城市国营工业利润率仅有百分之二到三,根本无力偿还贷款,企业只借不还,债务负担急剧上升,也同时加大了银行的风险。银行贷给国营企业的上万亿贷款收不回来,而且不得不每年追加新增贷款维持工业高增长,新增贷款投入得稍少一点、或稍慢一点,国营企业马上“三角债”成堆,周转不灵,陷入困境。 银行之所以还能应付这一局面,是因为储蓄源源不断。储蓄主要来自城镇居民,他们一则收入增长快,二则福利多可以省去不少支出,所以有钱储蓄。然而,他们的收入、福利增加快正是国营部门利润萎缩的原因,中国经济学界形容这个过程的术语是“工资侵蚀利润”。 从短期来看,高收入─高储蓄─多贷款─工业高增长─高收入这个循环是可以维持一阵的。中国目前的稳定正是建立在这个循环之上的,也是市场社会主义经济体制的必然结果。这个循环不再是单纯由计划经济操纵的,但也不是市场经济中应该出现的现象。因为在市场经济中,企业不可能无力还债还源源不断借新债,利润率快接近零了还继续为员工加薪,银行也不可能给大批长期亏损或无利可盈的企业年年提供大量贷款,让它们得以为继。只有在市场社会主义中,上述循环才可能存在。 以长期眼光看,市场社会主义体制不能充份改善效率,依赖于大量投资又无力遏止投资浪费与公费消费,再加上必须满足城市里的高收入欲望,因此必然是要靠倾注、消耗大笔财力来支撑的。中国改革的第一个十年,靠财政花钱买人心,基本上掏空了财政的“家底”。到八十年代末,财政的正常收入只够养活国营部门,成了“吃饭财政”,要靠举债来维持最低限度的基础设施投资。而进入九十年代后,财政连养活国营部门都已力不从心、捉襟见肘,凡是依靠财政拨款的机构都有经费不足之苦,必须另谋生财之道。 除了财政之外,社会主义还有另外两个“大锅饭”,即国营部门的资产和银行资金,为了维持市场社会主义下的稳定,这两者也严重亏蚀。机电工业部不久前对机电行业大型国营企业的财务状况调查表明,约半数企业已完全失去用自有利润投资的能力,连资本折旧都无法补偿,其“债务负担逐年加重,偿债能力持续下降”[9]。这是国营部门总体状况的写照,利润萎缩还要维持员工高收入,只好大量贷款,不仅利息支出吃掉仅余的利润,而且因无力偿债,企业的净资产(总资产扣除企业负债)也在减少。笔者的初步估计是,国营部门的净资产率在1985年时约为百分之七十,现在则仅剩百分之三十左右。实际上,国营企业是把自己典押给银行而维系生存的。这样中国的“破产法”也难实行,因为一旦让亏损企业破产,银行作为主债权人将收不回资不抵债的那部份债权,结果常常可以看到银行为了维持帐面上的债权而反对国营企业破产。如果国营部门的净资产率进一步下降,随之而来的一个问题是,国营部门的庞大资产在改革已逐渐耗损,所余无几,一旦将来中国要把国营部门私有化或全面股份化时,是私有化资产还是私有化债务,大批资不抵债的企业能卖给谁呢?看到了这一点,就更容易理解,中国目前的稳定是以寅吃卯粮,未来潜在的不稳定为代价的。 不仅国营工商企业资产空壳化,银行也有相似问题,正被财政和国营企业“掏空”。一九九二年末,银行帐面上的自有资产约二千亿,但财政借了近三分之二,而且是有借无还,相当于银行用自己的家底垫付了财政赤字,同时,财政对外贸、粮食、石油、煤炭等部门的亏损补贴也常常欠付,而让银行代垫,一九九零年末累计已达二千二百亿[10]。如果再加上国营部门在银行的上千亿烂帐,银行的潜在亏蚀更大。 如果说,中国八十年代的稳定,很大程度上是财政花钱买来的,那么,九十年代是银行在扮演这个角色,用大量贷款买稳定。而银行在这个过程中,逐渐把自有资本垫付掉,也把居民储蓄的一部份赔了进去。但是,银行能不能长期用这种方式支撑市场社会主义下的稳定,显然是令人怀疑的。目前,银行这种“赔本买卖”是靠垄断经营维持、政府信用支撑的,依赖于金融形势稳定、储蓄源源流入。然而,由于资本亏蚀、呆帐猛增,银行不得不年复一年过度投放贷款,以维持经济增长,这本身却可能破坏金融形势,引发通货膨胀,减少储蓄。中国有学者警告,“下一次的经济危机很可能是并发大规模的金融危机”[11],这绝非危言耸听。 市场社会主义满足了国营员工目前的收入欲望,避免了企业破产、社会福利缩减等不受欢迎的结果,维持了短期的社会稳定,但是赔掉了社会主义体制几十年积累起来的家底,换来了经济高增长、城市居民高收入。在这个分食社会主义“大饼”的过程之后,中国仍然不可避免地面临由市场社会主义向市场经济的转型。 现状:股份化的热潮 问题:与美国股份制对比所看到的七点缺陷 前景:七条改善中国股份制的建议 杨壮,美国复旦大学(Fordham University)商学院助理教授,哥仑比亚大学博士,曾任中国留美商学会会长。 中国国有企业当前主要存在四大问题:(1)经济效益下降,国有企业亏损面达百分之三十六;(2)企业利税负担过重,严重影响了技术改造,设备更新;(3)企业经营负债累累,三角债已达3000亿人民币之多;(4)现代化企业管理水平低下。可以说,中国国有企业改造的成败将对整个经济体制改革结果起一种决定性的作用。 八十年代以来,为搞活国有大中型企业,明确企业产权关系,提高企业经营效益,中国政府和企业相继采取了三项改革措施:一是推广企业承包制,二是建立三资(即私有资金、外资和合资)经济体制,三是实行国有企业股份制。承包制尽管对提高企业经营效益起了积极的作用,但并未从根本上解决产权问题,项目承包的结果经常导致经营人员的短期行为,以至企业无法彻底扭转负债亏损的被动局面,企业经营结构及管理行为也无法发生质的变化。项目承包并未改变中国企业的两种依附性:一种是对政府部门的行政依附,一种是对职工利益的被动依附。由政府任命的厂长虽然名义上是法人代表,但在国家与职工的双重压力下实际上很难在重大问题上作出自己的决定。三资经营体制对改变企业机制,明确企业经营目标以及提高企业的现代化管理水平起了重大作用。但是三资企业的数目有限,形式有很大的局限性,涉及的方面也很多。由于国有企业在国民经济中举足轻重的地位,它们的改造任务无法全部采用三资企业的形式去实现。实践证明,国有企业股份化的形式恐怕是三种改造方案中最有成果的一种方式。股份化对最终解决产权问题,明确企业经营宗旨以及提高企业专业化的管理起了重大的作用。本文就中国企业股份制改造的现状、问题及前景发表一点看法。 现状:股份化的热潮 国有企业股份化已成为中国经济体制改革的一个热点。 九十年代以来,中国出现了一个股份制的热潮。企业股份标准公司、企业改造咨询公司、企业战略咨询公司、律师财会事务所等等雨后春笋般地诞生,协助各种类型规模的国有企业从事股份制改造。许多大型国有企业积极地申请在国内外股票市场上市。至今为止,在美国已有两家中国企业股票上市,在香港也有九家中国大型国有企业相继上市。许多中小型企业也不甘落后,千方百计地争取把自己改造为股份制企业。 中国股份制热潮的动力是什么?从经济角度考虑,企业股份制有利于:(1)明确产权关系,转变企业经营机制;(2)制定经济目标,提高企业经营效率;(3)筹资融资,解决企业资金短缺问题;(4)发挥市场机制,促进市场自由竞争;(5)打破地方保护主义,促进资源流动。但是,在实际运行操作中,筹资融资似乎是许多国营企业争先恐后申请股份制改造的一个主要动机。在当前中国经济财政收紧的情况下,通过股份制公司的形式筹资融资变得更为迫切。 股份制企业当前在中国主要有两种类型:一是有限责任公司,二是股份有限公司。有限责任公司与美国的S(Subchapter)公司类似。公司的人数至少三人。投资人各方共同出股,股东对公司承担有限经济责任。公司不发行股票,股东的股份凭证不能上市交易,但可以转让。转让时公司现有股东持有优先购买权。而股份有限公司的全部注册资本以股票形式为股东持有。股东对公司承担有限经济责任。公司向社会公开发行股票,股票可以上市交易。这种形式类似西方大型企业的股份公司模式(Corporation)。 目前在中国的有限责任公司已有2000多家。没有上市的股份有限公司也有1000多家左右。在上海、深圳证卷交易所上市的股份有限公司现有100多家。这100多家公司大多数为国有大型企业,股本额在5000万元以上。上海证卷交易所现具有157亿面值的31种不同功能的证卷,424名来自全国30省市的会员,260万登记的股东。海外投资者有7000多人。 在向股份制转变的过程中,中国股份制企业的操作方式与西方主要工业国家的股份制企业的操作方式有许多本质不同的特点。尽管设立了证监会、证管会以及三大证卷公司,中国至今为止还没有一个完整的统一的股份制体系。中国许多省市地区采取了不同的作法。影响最大的则是深圳模式和上海模式。 深圳模式的特点是股票上市的股份制企业和股票不上市股份制企业同时存在,设企业股和不设企业股的企业同时存在。许多企业建立了较为规范的董事会制度。而上海模式的特点是不设企业股,股份企业由三种股份构成:国家股,即国家投资形成的股份,法人(单位)股,即外单位投资形成的股份,个人股,即职工和社会个人形成的股份。但是,深圳和上海的股票市场的一个共同特点是:国家股不能上市流通,个人股可以上市流通。 股份制改造以及上海、深圳股票市场的建立对增加企业资金,加速改变经营机制并提高企业效率起了积极作用。比如说,上海第二纺织机器厂1991年改制并发行A股和B股,1992年的利润额提高了150%。许多股份制企业在改变体制实行股份上市之后生产效益有了显着的提高。但是,在国有企业机制转变的过程中出现了许多严重的问题。一些已经上市或将要上市的国有企业,往往只重视股份制的形式以及企业上市前的转制评估与转制工作,而忽视了股份制企业成立之后对股东的重大责任以及严峻艰巨的经济管理任务。这些问题如得不到及时解决,整个经济改革将会受到巨大挫折。下面集中分析股份制企业所产生的几个问题。 问题:与美国股份制对比所看到的七点缺陷 为了便于了解当前中国股份制企业所存在的主要问题,我们不妨回顾一下美国大型股份有限公司的几个重要的特徵与条件。美国的企业形式一般分为三类:第一类是独资企业,第二类是合伙企业,第三类是股份公司。第一和第二类企业一般对企业债务负有无限责任,而第三类公司的经济责任则是有限的。 美国的股份公司主要有以下一些特点:(1)股东是公司的雇主,公司拥有财产;(2)股东对公司债务负有有限经济责任;(3)普通股东对公司债务不负法律责任;(4)董事通过股东大会选举产生;(5)董事长通过董事会选举产生;(6)董事会制定公司经营方针并任命总经理;(7)公司经营人员对董事会及股东负责;(8)董事会监督公司经营情况并在必要情况下介入公司事务;(9)企业的最终目标是为了最大限度地攫取利润;(10)公司收入,股票价值以及红利高低是衡量企业成功的标志;(11)美国政府制定了公司法并设有专门机构监督公司运作;(12)上市公司必须向股东如实地报告公司情况,进行信息披露;(13)为保证经理与股东利益一致,美国公司采取“认股权”政策。 这样一些特点,体现了美国股份制公司的一系列基本原则,即:(1)股份公司的产权明确;(2)所有权与经营权分离;(3)股份公司的有限经济责任;(4)政府与法律在公司中的重要作用;(5)董事会产生的民主程序;(6)董事会与经营管理之间的关系;(7)企业对公众信息披露的要求;(8)企业的经济性质及最终宗旨。 用以上所说的美国股份制企业的经营原则与标准,来衡量一下中国股份制企业的现状以及中国企业公司领导对股份制公司的现有观念,我认为中国现存的股份制企业存在以下几大问题: (1)股份制企业的产权关系不明确。中国大部份的股份制企业仍没摆脱国家的控制,这种控制通过国有上市企业中大量的国家股而得到实现。国家在股份制企业中所占的重大比例使得企业得不到产权机制的约束。尽管组织形式变了,国家的权力还是无比之大。国家股的垄断地位对企业提高经营效率起了消极的作用。因为有了国家作后盾,即便股价大跌,上市的企业也不会破产。不破产的结局对企业经营造不成压力。产权不明确导致公司的经营目标不明确。由于社会压力,一些股份制企业仍不能随意解雇工人。厂长不得不花费许多精力去注意企业的社会效益,关心职工的福利、婚姻、儿童抚养及父母疾病等等问题。而股份制公司的经营目标本来应当是以追求利润为主,不应具有太多的国家行政职能。 (2)股票价格不能客观地反映市场的供求关系。由于国家股不能在市场进行交易,市场机制没有得到发挥,股票价格不能真正反映市场供求关系。国家股部份在股票价格上涨时未能受益,在股票价格下跌时却遭受损失。国家股不参加交易缩小了股票市场的经营量。缩小了的二级市场不但造成供求关系紧,而且导致股市不稳定。企业也不能得到足够的资金。 (3)国家对行业的过份控制。由于国家股的存在,通过国家政府部门对企业的控制仍然很大。名目繁多的政府机构对具体工业的行政管理政策有增无减。国家对有些行业的控制大到制定企业长期发展计划,小到规定企业福利待遇水准。有些工业(如重工业、高科技领域或基础设施行业),得到国家的保护并受到特殊政策的优惠,而另外一些工业(如轻工业、服务业等)则得不到这种优惠政策。由于国家不同机构对不同行业的政策不同,股份制企业所处的经营大环境也不同,这就导致了企业在不同的起点上的不公平的竞争。 (4)股份制公司管理运行不规范。国家对有限责任及股份制公司的审查不严,政策也不规范。现有的政策往往得不到落实。许多转制的公司名不符实。少数设有企业股的公司则建立了自己的二级市场,在私下进行股份的黑市买卖交易。由于对社会发行的股票量太小,需求量太大,政府无法有效地控制股票内部信息问题。一部份人以捞取内部信息为职业而发了横财。一些企业的法人股在上市之前被发行人作为礼品在内部廉价拍卖给朋友、政府官员或客户。 (5)股份制公司的税收问题。西方发达国家的政府对各种股份公司规定了详细的累进税收政策并设有一整套严格的徵税制度。由于没有股份制企业法,加上中国国民很低的税收意识,中国企业的逃税漏税现象极为严重。国家收不上税,造成严重的政府赤字,宏观失调。 (6)股东会、董事会与管理机制之间的关系还没有解决。由于国家在股份制企业中占了大股,股东大会的召开,董事会成员的选举,公司经营大纲与企业最终经营目标(最大限度地攫取利润),总经理的认命与解雇等一系列问题,也受行政的影响。许多企业的董事长实际上还是原来国家任命的党委书记或厂长,并非是经过挑选的专业管理人才。股东大会对公司董事会的产生以及公司经营情况并没有实质的发言权。董事会挑选经理人员的过程也仅仅趋于形式。一些原来工厂的负责人现在又在新的管理机构任职。这些对提高企业经营效率只会起阻碍的作用。 (7)企业经理的短期行为。由于西方企业的所有权与经营权分权的管理方式并没有在中国以国家股为控股的股份制企业里真正得到实现,经营人员的挑选和招聘没有一个严格的标准,高级经理人员的工资待遇水准得不到确定,管理人员的利益与股东的利益之间也没有发生密切的联系。国家政策、客观环境、社会压力以及社会福利之缺乏使得企业经理无法像西方企业那样按照经济规律自由解雇不合格不称职的员工。在这样的经营环境下,企业经理人员往往存在着严重的短期行为。一些经理只注重股份制的形式,不重视实质内容,只重视满足职工和股东的短期要求,而忽视了企业的长远投资目标。 前景:七条改善中国股份制的建议 中国经济体制改革的前景取决于今后五到十年国有企业改革的成效。只有对国有企业进行彻底的制度上的变革,提高生产效率及劳动生产力,才能保障高度发展的中国经济得到平衡的、稳步的增长。而达到这个长远目标的条件之一,就是中国的企业改革不应停留在形式上,而应该从实质性的改革下手。由于中国国有企业具有大量的人力物力财力资源,而且控制了中国的主要工业部门,如能源、交通运输、公用设施、机器制造及银行等,国有企业股份制的改造就成为中国经济改革成功与否的关键。 为早日实现企业改革这一战略目标,我提出以下几点建议: (1)国家应放松对企业的管制。在市场经济的环境下,中央政府及国家主要部委的重要经济职能应是调节宏观经济,制定财政、货币及税收政策,建立社会保险福利制度,制定法律规则,创造公平竞争的投资环境。在以股份制企业为基础的市场竞争的形势下,国家切忌对各种行业管得太死。除几个关键的工业外,国家应放松对其它行业的管制。要做到这一点,国家应对主要工业主管部门繁杂臃肿的机构进行精简。对上市公司的管理应有重点。申请手续□人股与法人股增大,这势必增强市场流通,增加企业流动资金,并对稳定股票交易市场有积极的作用。 (2)公开拍卖部份国有企业。国有企业中有一大部份企业应拍卖给私人或集体去经营管理。在保证对关键工业的控制下,国家应对一些不重要的企业在社会上公开拍卖。对收购公司的个人或集体,国家可以制定政策,但不应有过份苛刻的规定。收购企业者可以有集体企业、合资企业、独资企业和海外华侨。我认为这是提高国有企业经营机制以及生产效率的好办法。 (3)健全董事会及股东大会制度。董事会董事应经股东大会选举产生。董事的挑选过程应当慎重,董事应在资金、资历、名誉、专业等方面符合一定的要求。董事长一定要经过董事会民主选举产生。董事会的董事应有至少一半来自企业外部,这对改变企业传统的文化会起积极的作用。董事会应制定企业经营大纲并严格监督企业经营管理情况。为了使经营人员自由地掌握人事大权,自由地招聘或解雇职工,国家应尽快地健全一整套社会保险福利制度及所得税制度。 (4)企业经营管理人员应在企业内部和社会上公开招聘。除优秀人员之外,经营人员不宜全部是原企业的人员。经理人员也不宜同时担任董事。为保证总经理的素质,企业应提出具体条件与要求并到社会上去招收最符合条件的人选。这些经理候选人应有较高的专业知识、丰富的工作经验以及一定的冒险精神。除在国内有丰富经验的人选之外,已经在国外毕业并具有一定实践经验的有志回国报效的中国留学生也应该是被挑选的对象。 (5)建立合理的工资奖金制度。企业的总经理应能得到较高的工资待遇。企业工资制度的制定应以市场供求关系的信号为指南,并与企业的经营效益相挂钩。为减少经营人员的短期行为,中国股份制企业公司应模彷美国公司的“优股选择权”(STOCK OPTION)制度,发给经理若乾股份,以求经理的经济利益与公司的经济利益一致。 (6)健全法制,改善投资的法律环境。国家应当尽早制定公司法并加强证管会与证监会的监督职能。证监会的主要作用应是保障上市企业把公司的财务经营信息情况全部地如实地公布于众。对于违法乱纪以内部信息攫取暴利的人员,国家应给予严格的法律制裁。为了加快股份制转变工作,应增加股份制企业评估与企业管理咨询机构。 一.劳资关系紧张已成为一个严重的社会问题 二.新型劳资关系产生的社会背景 三.劳资矛盾激化的原因: 四.结论:潜在的危机和潜在的机会 王燕滨,美国肯特州立大学(Kent State University)政治系博士候选人,曾任教于北京大学国际政治系。 劳资关系指的是劳动力与资本的关系。做为一个社会问题,它可以表现为雇员与雇主的关系,职工与经理的关系,工会与企业的关系等等。在任何工业化国家中,劳动力和资本都是两个最重要的社会集团,劳资关系都是最基本的社会关系之一。因此,建立一个公正、稳定和平衡的劳资关系,对任何社会来说都是一项至关重要的任务。在比较发达的工业化社会中,劳工问题通常都是政府所关注的头等大事,劳动立法通常是法制体系中的一个重要分支。对处于经济和社会制度剧烈变化过程中的中国大陆来说,这一问题尤其重要。 近几年来,随着经济体制改革的发展,尤其是各种新的经济成份的出现,中国的劳资关系正经历着一场新的变化。在这场变化的背后既蕴藏着巨大的社会危机,又蕴藏着巨大的发展机会。 一.劳资关系紧张已成为一个严重的社会问题 长期以来,生活在社会主义制度下的中国人对于劳资关系这一概念已经相当陌生了。一些与此相关的问题,或者已被人们遗忘,或者改变了原有的含义。例如,“劳资纠纷”在所有正式文件中被“劳动争议”所取代。其原因是,按照官方的理论,在社会主义国家中,“资”是不可能存在的。“劳资”一词因此从“劳动力与资本”的原有含义变成了“劳动工资”这一新的意义。例如,国营企业中的“劳资科”就是专门负责处理有关工资问题的部门,与劳资关系或劳资纠纷并无直接关系。在通常情况下,企业中的“劳动争议”是由工会组织负责处理的。 然而,最近一两年来,劳资关系这一过去表面看来平安无事的领域突然间成了各种社会问题中的一个热点。各地有关工人罢工“闹事”的消息不断出现在各种中外新闻媒体的报导中。政府有关方面也不得不对这一日益严重的社会问题表示关注,并力图采取措施尽快制止不断蔓延的罢工浪潮。为此,于一九九三年十月三十日闭幕的全国工会代表大会已经把缓解劳资关系,平息劳资冲突做为该组织今后的一项重要工作内容。 劳资关系紧张在“三资”企业中表现最为明显。据报导,一九九三年前三个季度,仅天津和大连两城市就发生了十多起外商投资企业工人罢工事件。其中,在九三年二月份发生的一起较大的工人抗议事件中,曾有七百多名合资企业女工到市政府门前游行示威,要求建立自己的工会组织和改善企业中的工作条件。另外,一九九二年仅广东省有报导的罢工事件就达十八起之多。北京新建不久的“麦当劳”餐厅也发生了严重的劳资纠纷。 其实,“三资”企业中的劳资纠纷只是劳资关系紧张这一重大社会问题中的一个小小方面而已。它成为人们关注的中心并不是因为劳资关系在“三资”企业中比在其他企业中更为紧张,而是因为当局出于政治上的考虑,允许国内新闻界对一系列“三资”企业中的工人罢工事件进行了报导。换句话说,这是一种“新闻效应”。事实上,国营企业中劳资纠纷的严重性绝不亚于“三资”企业。据美联社报导,一九九二年,在中国大陆国营企业中仅官方承认的工人抗议活动就有有数百起之多。其中,大多数是与厂方裁员有关的抗议活动。 此外,还有大量未报导的劳工抗议事件。如笔者一九九二年底在北京从事社会调查时了解到,当年十月底北京一些出租汽车公司的职工曾经因为油价上涨和工人的福利待遇得不到保障而举行过小型的罢工活动。但是,由于工人没有组织公开的游行示威或其他抗议活动,也没有与政府方面发生直接冲突,这些罢工事件在北京市内也鲜为人知。从各方面反映的情况来看,类似的事件在各地也时有发生。 除了正式的罢工以外,以怠工、上访和个人与厂方冲突等形式出现的劳资纠纷更是层出不穷。毫无疑问,这些活动汇集在一起,已经成了中国大陆一个新的、严重的社会问题。面对这一问题,具有不同利益,站在不同立场上的人和社会集团自然会作出不同的反应。但无论如何,没有人会否认这一问题的严重性。反对和不理解改革的人认为这是资本家对工人剥削的重新出现,是削弱国营经济而造成的严重的社会倒退;政府官方认为这是个别人,尤其是“三资”企业中的外资方面违反有关的政策法规而引起的非正常现象,只要严格执行有关政策,即可杜绝此类事件;而主张激进政治改革的人则认为这是引发民主变革的大好机会。在本文中,笔者不想从任何政治立场出发对此问题进行评论,而是想针对这一新的社会现象考察它所产生的社会背景,并对未来的发展趋势进行估计和预测。 二.新型劳资关系产生的社会背景 近一两年来在中国大陆发生的诸多劳资纠纷事件表明,一种新型的劳资关系已经在中国产生。而这种新型劳资关系产生的社会背景,是经济改革所带来的国家与社会关系的变化。 从理论上讲,国家与社会的关系是一个非常广泛的范畴。在制约国家与社会关系的各种因素中,产权关系,即我们通常所说的生产资料的所有制,是最基本的因素之一。自八十年代中期以来,城市经济体制改革在一定程度上改变了产权结构,因而造成了国家──社会关系的重大变化。新型的劳资关系是这一变化所带来的必然结果。 在一九八五年城市经济体制改革开始之前,除了极少量的外资企业,中国并没有真正意义上的,独立于国家之外的工业资本存在。自从一九五六年所有制的社会主义改造完成以来,国营企业在整个工业经济中一直占据着绝对优势。与此同时,由于国家通过指令性计划和对资源及市场的控制来干预集体经济,工业经济中的集体企业,特别是由县、区以上单位所管辖的“大集体”,除了职工待遇低于国营企业之外,在经营管理上几乎与国营企业完全相同。社会主义改造完成后,在国营和集体企业之外,在城市中有幸生存下来的私有经济成份,只剩下了一些对整体国民经济毫无影响的零散个体经济。国家统计局公布的数字表明,从一九五六到一九九零年期间,在整个城市就业人口中,全民所有制单位的职工始终占绝对多数。如果加上集体企业职工的话,由国家直接控制的就业者占了整个城市就业人口的百分之九十五以上。 由于绝大部份就业者是在国家的控制和管理之下,企业领导人在一定程度上只不过是国家在各个单位中的代理人,因此,职工与企业的关系长期以来实际上是一种职工与国家的关系,而不是劳动力与资本的关系。从表面上看,人们是在不同的单位中就业。但是实质上,大家都是国家管理下的职工。在这种情况下,通常意义上的“劳资关系”是不存在的。在这种“国家──职工”关系中,首先,因为企业并非厂长、经理或任何人的私有财产,企业领导人没有必要,也没有权力超越国家政策去降低工资,以减少劳动力成本。相反,为了提高在职工中的威信,确立自己的领导地位,企业领导人通常总是设法提高工人的收入和福利待遇。在工厂中,每一个工人都明白,为了提高工资而向本单位领导人施加压力是无济于事的。另一条可能的出路是,大家共同行动起来,一起向真正的雇主──国家施加压力,强迫其改变劳动工资政策。而这种办法在一个“无产阶级专政”的政权下几乎是不可能的。因为工人无法采用通常的劳工运动方式,如罢工游行。 另外,工人“利益平均化”也是“国家─职工”关系的主要特徵之一。由于国家在同类企业中实行基本相同的工资和福利标准,再加上统一的劳动人事管理制度,因此,各单位在就业市场上基本没有竞争,而职工也没有可能在基本的工资和福利标准上与其他单位进行攀比。在这种条件下,任何人敢于站出来“闹事”都无异于为了别人而牺牲自己。所以,对工人来说最可行的办法就是在争取自身利益的过程中同时实现“风险平均化”。这就产生了共产党国家公有经济中一种特殊的劳工运动形式──怠工。这一形式的特点是,无组织、无领导、无明确要求,而且无始无终。 总之,“国家──职工”关系是一种特殊形式的“劳动力─资本”关系,是经济改革开始以前中国国家──社会关系的一个重要特徵。在典型的共产党国家中,由于工人面对的不是企业主,而是国家政权,不是私人资本,而是国家资本,因此,以经济利益为目的的有组织的工人运动只能面临两种结局:或者不能发生,或者在爆发之后很快转变为向国家政权挑战的政治运动,如波兰的团结工会运动。 经济改革开始以来,中国原有的产权制度受到了一系列的冲击,国家──社会关系也发生了一系列变化。一方面,在原有的经济体制之外,又产生了一大批私有性质的经济成份。伴随这些私有经济成份而来的,是一种新型的“劳动力──资本”关系。而另一方面,由于在一定程度上改变了企业内部的经营机制,国营和集体企业中的职工─企业关系也发生了重要变化。这些变化主要表现在以下几个方面。 (1)外资企业数量大增。一九八五年,中国大陆在外资企业中就业的职工共有六万人左右。到一九九零年,这一数字超过了六十五万,五年增长了十倍。一九九零年底,中国大陆各种形式的外资企业共有3,808个,而据《人民日报》(海外版)九三年九月三十日报导,到九二年底,在中国大陆注册的外商投资企业突增到84,371户。一九九三年更是外资大举进入中国的一年。仅一至八月,新注册的外资企业就达四万四千个。据美联社十一月四日报导,一九九三年前三个季度外商在中国的投资总额比九二年同期增长了百分之一百七十一。据一九九三年九月三日《人民日报》(海外版)报导,目前中国大陆开放地带的总面积已达五十万平方公里,包括339个县,人口总数达到3.2亿。 (2)私营经济迅速发展。据《中国日报》九三年四月九日报导,到一九九二年底,中国大陆正式注册的,除个体户之外的私营企业已达一千五百三十多万个。这些企业占整个服务行业的四分之三,商业的二分之一。仅一九九二年一年,他们就为国家纳税二百多亿元。而这些正式注册的私营企业仅仅是真正的私营经济中的一部份。根据一九八八年的一项调查,有大约一半左右实际上的私营企业想方设法把自己注册为其他性质的企业,避免承认自己的私有性质。 (3)乡镇企业成为工业就业人口中的主力军。乡镇企业是在七十年代出现,在八十年代迅速发展起来的。根据《中国统计年鉴》发表的数字,到一九九零年底中国大陆共有18,504,000个乡镇企业,就业人口达92,647,500人,占整个工业就业人口的百分之四十,是其中最大的一支力量。乡镇企业在整个国民经济中也占有十分重要的地位。中国大陆工业总产值的四分之一和出口额的四分之一是由乡镇企业提供的。 (4)除了上述三种在改革过程中成长起来的经济成份之外,原体制中存在的集体和国营单位也发生了重大变化。首先,集体所有制单位基本上实行了承包,脱离了国家对企业的直接控制。另外,改革后的国营企业扩大了企业自主权,实行自负盈亏,国家和企业的关系也较前大大疏远。 以上四个方面表明,经过十多年的经济改革,中国原有的以国营企业为主的工业产权结构已经发生了巨大变化。这种变化必然伴随着职工──企业关系的变化。从企业方面来看,中国现在不仅有了有了真正意义上的私人资本,甚至外国资本,而且,国营和集体企业也正在向自负盈亏的经济实体转变。在新的市场经济环境中,所有的工业企业,无论是哪一种所有制形式,都不得不考虑如何降低劳动力成本,以提高经济效益。从劳工方面来看,在非国营企业中就业的人员已经大大超过了国营企业职工;而国营企业由于实行了全员劳动合同制,工人与企业的关系也已发生变化。对工人来说,过去那种“利益平均化”的情况已经不复存在了。工人不仅有可能,而且也有必要面对自己的雇主,维护和争取自身的经济利益。 总之,以产权制度的变革为核心的国家──社会关系的变化是产生新的劳资关系的社会基础。这种变化从企业、雇员和国家三方面都可以明显看出。在企业方面,由于外资企业、私人企业和其他非国营经济的迅速发展,以及国营企业内部经营机制的逐渐转变,企业做为一个法人有了自己的利益,不再单纯是国家的代表了。在劳工方面,不同企业中工人的经济利益不再以平均化的形式出现,雇员因此有了新的手段和相当大的余地向雇主要求更多的利益。而国家也在被迫改变自己的角色,从劳资关系中矛盾的一方撤出来,转变为居于其上的仲裁者。在这种新情况下,劳工向雇主争利益不再意味着向国家挑战。这一切表明,中国的劳资关系已经从“国家──职工”关系向“资本──劳工”两个社会集团之间的关系转化。不论人们能否接收这个现实,这一变化都将沿着自己特定的方向发展下去。 三.劳资矛盾激化的原因: 国家、企业、工人三方都没有适应新的变化 新型劳资关系的产生并不意味着劳资矛盾必然激化。近期以来出现众多劳资纠纷和冲突的原因是,国家、企业和工人三方面都缺乏必要的准备,无法适应新的、变化了的形势。 一. 临沂地区的人文状况 二. 乡村政权的基本结构及其运作 三. 现阶段农村经济状况 四. 乡村社会关系的新紧张 五. 矛盾与出路 王兆军,记者、作家,加拿大布罗克(Brock University)教员;曾任中国新闻出版社副总编辑。; 从一九九三年五月到八月,笔者对中国大陆农村现状进行了为期约一百天的实地调查。调查的范围主要是山东省临沂地区。调查方法为个别走访、数据收集和现场考察。从调查的结果看,中国大陆农村自一九八五年以后的八年中,经济处于停滞时期。以牺牲乡村为实际基础的政策导致了乡村甚至整个中国社会的被动局面。急速恶化的形势正迫使中共重新反省。农村政策面临着新的突破。 本调查报告包括如下几个部份:调查地区的人文状况;乡村政权的基本结构及其运作;现阶段乡村的经济状况;乡村社会关系的新紧张;乡村的基本矛盾和出路。 现将几个部份分述如下。 一. 临沂地区的人文状况 临沂地区地处鲁南,现辖八县一市,人口约一千万,其中临沂市(县级)一百六十万。该地区的经济以农业为主,农村人口占百分之九十五。沂蒙山区是老革命根据地,民风纯朴,对中共新政权有相当的亲和力。四九年以后,临沂农村在土改、大跃进和文化革命中受左的伤害和影响比较深。三年困难时期有大约一百万人死于饥饿。六四年社教后,临沂地区的农业生产曾经有过短暂的发展,成为全国四个先进地区之一。文革时期,临沂农村陷于严重的经济困境,大量农民不得温饱。 从八零年到八五年,农村实行家庭联产责任制以后,临沂出现空前的繁荣。粮食生产突破了历史最高记录。农村不仅解决了温饱问题,而且逐渐向商品经济发展。临沂遂成为全国百强县之一。乡镇企业在农业生产得到发展的基础上迅速兴起。象罗庄这样的镇,年工业产值已经达到十四亿五千万元,成为全国十大先进乡镇之一。 二. 乡村政权的基本结构及其运作 首先,家族色彩越来越重。 四九年后,临沂地区乡村政权的结构成份经历了几个过程。初期主要是由老党员、回村工作的老游击队员和退役军人。这些人有很强烈的斗争热情,领导了与地主阶级和国民党军干及其追随者的运动。大跃进期间,乡村政权中介入了一些从外村调来的运动积极分子,以便于开展工作,因为本村的干部怕得罪乡亲,打不开情面。这个时期的政策叫做基层干部交换。四清以后,主要是青年团员中输送干部到党支部;文革中是造反派。文革以后的最初几年,党支部是由恢复职务的老干部组成。 现在,乡村政权的成份发生变化。家族头人开始成为党支部的成份。如果一个村子有若干个姓氏,主要的大姓在当政机构中都要有代表。他们在决策和执行政策中往往优先考虑本家族的利益。同时又出面解决那个家族中出现的问题。如果不这样安排,有些工作就很难进行。比如,张姓中出现了抵触计划生育的,就要由党支部中张姓委员去解决;同时,上边来了招工指标,张姓的也不能没有。 这个变化,增加了基层政权的封建家族色彩。小姓家族比以前更加抱团,也注意依附在支部内有代表的大户人家。政府中的很多事务开始依靠家族势力。比如,公安局到村子里抓人,一般要打听那个家族的态度,以免引起反抗和冲突。 其次,对工商业的依靠越来越强。 乡村工商业一兴起,村干部就和那些新财主发生政治关系。他们要从村镇企业那里得到好处,比如吃喝和零花。他们还要从那里得到工资和福利。汤河乡大多数有村办企业的,干部的工资都从企业那里提取,不到农家集资。 另一方面,乡村个体工商业者,也需要政权做依靠。在抵挡税收,逃避某些管理和取得原料、市场和优惠政策方面,需要乡村干部的支持。有时为了对抗当地流氓地痞的侵扰,也要干部的支持。这种交换,使乡村政权和资本靠近。有些干部本身就是工商业者,是政权的构成朝自由和市场的色彩转化。 第三,自由度增加。 乡村政权的独立性日见增长。它们经常地造成上级政令的不畅通。由于农民得到相当程度的解放,比前敢于说话了,其情绪、意见和行为,随时影响村政权。失去经济控制手段(比较公社化时期而言),基层政权对农民的态度开始软化。 又因为干部的收入直接来自农民,双方都看清楚了彼此的关系,这也使农村干部不得不对农民手下留情。而且,世世代代居住在一起,彼此都有很多历史上的关系甚至是亲戚关系,不便太跋扈。 上级虽然对村干部有管理权,但拿不出钱来,无法控制得太死。因此,村干部和脱产干部的关系不是那么紧密。如果上级的某项指示特别为农民所反感,并且对干部也没有什么直接的利益关系,村干部就不认真执行。乡村人口增加快,和农民的超指标生育有关,也和村干部不下狠心执行政策有关。谁家有女无子,想再生一个甚至两个,干部会睁只眼闭只眼的装看不见。等生下来,要点罚款就行了。 政令不通造成北京的意志经常落实不到基层。这个现象很复杂。有些后果是好的,有些是坏的。比如集资,上边无论怎么禁,下边都不会停止。这对缓和当前的官民关系无利。在反贪汙浪费方面,也不会奏效,或者效果很小。但是当本村农民的利益受到损害时,他们能够主动地保护自己的群众,有时甚至敢和上级对抗。临沂城东某村一青年因为交通问题和警察吵架,公安局到村子里要人,结果被村干部赶走了。 这种现象预示着一个不能统一控制的基层政权已经出现。这个政权,从构成成份到经济依赖,从思想方法到行为方式,都和以前的大队支部有很大区别。现在的村政权更象家族联邦的议会。 三. 现阶段农村经济状况 和八年前比较,农村经济没有新的提高;和城市人口比较,农民生活有所下降。 实行联产承包制以后的五年里,临沂地区粮食产量曾经突破五十万吨。五年的增长等于过四九年到七九年三十年的增长幅度。农民年收入从七九年的九十四元提高到一九八五年的一百五十元。不得温饱的农民由五十万人减少到不足三万。这个超常发展的时期被农民叫做第二次土改。 然而,八年后的今天,临沂地区的粮食单产和总产比较八五年依然没有增加。人平均年收入虽然已超过三百元,但是去掉通货膨胀的因素和生产成本的增长,净收入并没有提高。随着农民负担的加重和乡村治安问题的恶化,农民对社会的不满情绪变得强烈起来。 农村问题重又趋于严重,原因在哪里呢? (1)耕地减少 虽然土地使用权放到家庭,但是并没解决归属问题。由于所有制问题没有明确,农民对土地的责任心还相当淡漠。他们不知道现在所使用的土地还能使用多久,村政府随时都会调整土地,也许随时都会收回做别的用场。农民喜欢在承包地上盖房子,盖了房子就属于自己的了。盖房子占有土地很多。在过去的八年中,农民盖房用地超过过去三十多年,很多村庄扩大了一倍,而耕地却减少了百分之十一以上。 从九二年到九三年,特别是邓小平南巡后,各级都搞了名目繁多的开发区。有的县划定的开发区占地上千亩。乡镇的开发区,大的也有几百亩。靠近县城的村子,多数也圈占一些土地作为开发区。这些开发区占用了大量土地,使建国以来又一次土地大减少。 单位面积产量没有提高,而土地总量的减少,造成粮食总产的减少。最近几年来,乡村的统计存在严重问题。类似大跃进时期的浮夸和虚报非常严重。上边相信数字,下边造谣撒谎,大家都明白,可是不愿揭穿。虚报的要求是:第一条,是必须年年有增长;第二,必须达到一定的指标。这造成了官方数字的严重失真。就我本人实地所见到的,农民的粮食和八年前差不多,但从统计上看,却是增加了百分之六十以上。 (2)土地投入逐年减少 投入的劳动力在减少,劳动力的素质在下降。农村现有剩余劳动力占总劳动力的一半。这些余劳动力大都流入城镇。所谓“离土不离乡”,只有在乡镇企业比较发达的地方能够实现。普通乡村的劳动力,大都流入城里和有企业的地方。临沂流入城市的农民有十三万五千人。从事粮食生产的劳动力减少了,作物管理变得粗放,没力量精耕细作,影响了粮食产量。 流入城镇的劳动力又多是有文化的青年,剩下的劳动力素质差。比如一家有父子两个劳动力,流入城镇做事的是儿子,老子留在家里。这些年龄大又缺少文化的劳动力,对农村生产和生活缺乏更进步的要求。比如对新技术,他们就接受得慢。八十年代初期,刚试行地膜种植时,最先使用地膜种花生、西瓜的,百分之七十以上是上过中学的青年农民。他们对新技术非常敏感。现在留在土地上的上一代人就差劲。他们从八五年开始过上了“三五亩地一头牛,老婆孩子热炕头”的日子,满足了。 由于土地所有制问题没解决,农民对改良土地也缺乏远见和积极性。比如,使用农家肥有利于改造土壤构成,对产量的持续增长有益。但是农家肥的肥力发挥得慢,农民担心自己今年使用了很多农家肥,可是明年土地就转到别人手里去了。所以他们把圈肥上到菜地里,大田里只是使用速效肥料。( 3)苛捐杂税多,农民难以承受 该拿到的钱拿不到(比如白条子),不该拿的钱却非交不可。按照农业部的资料,一九九一年农民每人年缴税四十九点四元,比八零年增长了一倍。国家统计局调查结果,一九九零年农民负担的农业税和集体提留比上年增加百分之十和百分之二十一点三。九一年又比九零年增长百分之十点四,大大高于纯收入百分之七的增长数。全国平均,农民的缴纳的税占他们收入的百分之十一,有的地方甚至达到百分之三十!还不算集资和摊派的钱物。 对于农民来说,农业税负担算是小头。最沉重的负担是集资、摊派等额外负担。以九一年为例。临沂市农民人均负担税收以外的集资等约一百二十元,占其净收入的百分之六十五;有的县占到百分之八十。有的乡和村,集资品种达一百三十多项。集资增长的比例,从八九年起,每年递增百分之十八点三。 (4)工农业剪刀差增大,打击了农民的积极性 按说,工业的发展应当为农业提供了廉价的生产资料,并导致农产品的增加和成本下降,但现实情况相反。由于流通渠道环节过多,农业生产资料反而没有下降,剪刀差越来越大。农民无法承担,只好年复一年地重复简单劳动,生产力难有发展。 现在农民种地已没利可赚,这从对临沂市黑墩乡的调查表可以看出。 作物 单产 单价 产值 种子 化肥 农药 水费 土地税 劳动 小麦 500 0.40 200 12 110 10 20 16 32 大豆 350 0.70 245 18 70 10 10 16 121 稻米 600 0.70 420 30 180 60 60 16 74 西瓜 1500 0.20 300 25 100 30 20 16 109 合计|产值:1165元 成本:829元 劳动:336元 一个农民劳动力,一年种四亩地,其产值不过一千一百六十五元,去掉生产成本,只剩三百三十六块钱,每人平均八十二元。现在农村平均占有土地差不多一人一亩,一个四口之家,一年也就是靠这些劳动换来的价值。这些钱,还不够各级分下来的集资摊派。农民要想应付包括集资和生活必需品的开支,还必须从事一定的副业生产。临沂市农民的手工和副业收入主要来自柳制品、鞭炮、加工食品、缝制成衣、屠宰、收集破烂等。有的家庭让子女去城里做工,得些收入补贴家用。 农产品价格的过份低廉,伤害了农民的积极性。不断减少的土地及对土地的投入,造成了整个农村的经济停滞和生活水平的下降。这个停滞是从八十年代后半期开始的,现已成为社会的重大积弊。 四. 乡村社会关系的新紧张 八十年代初期农业方面的辉煌成果,成为后来者的乘凉大树。多年来过甚其词的宣传,使国内外对大陆农村产生了错觉,以为现在的农村依然很好,甚至比八十年代初期更好。有人没有及时看到问题,有人故意不看。这种错误政策导致了面临动荡危机的乡村现实。 (1)发展胃口太大,造成严重的经济“失水失血”现象 好大喜功,一直是中国政策的情绪化特点。不看农村经济条件,一味强调高速度,造成竭泽而鱼的后果。中国农村本来就穷,必须确定一个合适的速度。八年来的政策是,既没有给农村以发展的条件,反而抽农民的血。主观地要求发展,恨不得一口吃成个胖子,没想到钱从哪里来?税收就那些,财政上没余力兴办那么多事业企业,于是只好到农民身上挖肉,强迫农民集资。有钱的乡报喜,说他们乡的公路铺了沥青;没钱的乡也打肿脸冲胖子,不甘落后,生怕自己的乡因为路不好就影响了提拔,也集资修路。上级在制定发展计划的时候,只要熟饭,不给柴米。害得下边只有集资。 集资把农民挤干了。农村经济存在严重的失水现象,生产发展不起来,生活也难以改善。 (2)牺牲农民利益造成上下冲突 农民人口多,一人身上挖一块钱就很可观。减少对农业的投资,压低农产品价格,是中共节约财政开支、集中资金、保护城市和转嫁危机的惯用方法。在过去四十多年中,中共一直使用这个方法保护其经济体系。 牺牲农民利益的做法包括两个方面:不给农产品价格上以好处;随时加大农民的负担。 在国营大企业普遍亏损,中小企业效益普遍不好的形势下,大陆经济发展资金主要是靠盘剥平民──工人和农民形成的。工农收入之低,比马克思描述的西方资本家在资本原始积累时期残酷剥削工人的现象还要严重。临沂市乡镇企业的工人,月工资平均只有一百多块钱。即使有十几年工龄的,连工资带奖金加起来也只不到二百多块钱。而车间承包人的工资和奖金在一千块钱以上。这些承包人平常的花销,有很多是从工厂的收入中报销的。他们的实际收入比这个数还高得多。工人创造的利润,大部份被承包人盘剥去了 因农村劳动力过剩而从乡下流入城市做工的农民,其收入常常低于一百元,有的学徒工甚至得不到足够的饭钱。我有一位教师朋友,他的女儿在某齿轮厂当工人,月工资才四十五元,连自己吃饭都不够,每星期天都要回乡下的家里带点饭菜补充。 (3)集资造成普遍的政治紧张 干部队伍太大也是增加农民负担的重要因素。 乡村政权现在普遍存在严重的超编问题。一般地,一个县辖有二十个乡,每个乡吃“官粮”的就有一百多人,全县超编一千多人。这些人的办公费和工资、福利一年至少要三百七十多万元,而财政拨款只有不到二百万元,缺口只好向农民摊派。 按照法律,农民纳税后,等于完成了公民的经济义务。所缴的税中已经包括了教育、交通、环境保护、水利设施维修、计划生育费用以及政府工作人员的薪水了。额外的集资和摊派,其实都是非法侵犯公民的合法利益。 现阶段中国各级政府都过份庞大。从历史上看,官员和人口的比例,汉朝是1:7943,唐朝是1:3927,明朝是1:2299,清朝是1:911。全国现有2348个县,55%吃财政补贴。解放初期是294人养一个干部,现在二十四人就得养活一个官员。而且现在的官员比过去的更能挥霍浪费。 山东某县一九九二年七月到九三年六月一年中,每口人主要集资数目如下:统筹费,30元;修县城到乡的沥青路,45元;订阅报刊,5元;水利设施维修,15元;村政府办公费,15元;育苗基金,10元;养路费,10元;计划生育管理费,15元;集市贸易管理费,5元;排汙费,3元;民兵训练费,7元。不算别的收费,光这些主要项目,每口人就达160元。对那些没有副业收入,光靠种庄稼的农户,其收入根本不够缴政府的苛捐杂税。 除了这些项目外,还有一些局部的集资。农村中小学收费极多,有文体费、档案费、班费、实验费、图书报刊费、自行车保管费、租用课桌费、课外活动费等。教师经常向学生推销书籍簿本墨水纸张等,有的还规定学生需要交粮食、废铁、空啤酒瓶、易拉罐等。 大学招生故意不招满员,留下相当多的名额作为自费招生,一九九二年山东大学的自费生光学费每个学生每年将近三千元。不是农民能负担得起的。 很多地方强制农民买保险。不缴纳保险金的家庭受歧视和虐待。如不准去城里打工,不准领取社会救济,等。某县为避免上边批评,改头换面将各种集资合起来,叫“统筹款”。还有的地方叫做“捐献”。但不管自愿与否,都得捐。有些捐献是三级政府分成,上下相护,即使农民告状也没有地方。某些从上级下来的收费,下边再加码,叫做搭车收费。 各级都有规定的很多达标项目,这也是收费的借口。如民兵训练基地达标,教育先进县达标,骨灰堂建设,水库建设达标,灭老鼠达标,妇女放环达标等。连正常的政府工作,如婚姻登记,发放工商许可,学校基本建设等,都要农民负担。 集资是农村的现实苛政。农民说:“集资猛于虎。”四川农民写的对联是: 你集我集他集农民集,你筹我筹他筹农民愁,大口喘气; 催粮催款催性命;防火防盗防干部;提高警惕。 农村教师写的对联: 昨天十五今天二十明天几何不敢想,拉屎要钱撒尿要物放屁零出莫吱声,幸福生活; 花钱修路路不通,集资治水水不来,怎么回事; 物价长学价长只是粮价不长,官有路商有路唯有农民无路,等等再说; 前天刚收治安费,昨夜小偷又临门,总是有事。} 农民因为集资被逼而自杀的事件屡有发生。有些地方的不满情绪转化为暴烈的抗议。八月初,临沂市九曲乡农民数千人集体示威请愿,要求政府取消集资,并且惩办乱集资乱摊派的村干部。游行的农民拥挤在市政府门前,公安方面如临大敌。苍山县农民继八六年蒜苔事件(那次农民砸乱了县政府和县委机关)以后,又多次造反,抗议集资和乱收费。农村到了一处点火八方冒烟的程度了。 (4)社会治安每况愈下 当今中国大陆社会是个极不规范的社会。做什么事都没有章程。无论是市面形像还是行政运作,都乱七八糟,无章法可循。任何政策,都有太大的解释范围。如果和办事人有交情,或者那个机关的最高领导是你朋友,能给你说上话,也许很快就办好了。如果没关系,就难了。今天要你开这个证明,明天叫你办那个手续。没有一定之规。慢办有慢的道理,快办有快办的说法,不办也没有办法。 这种现状并不是对每个人都平等的。没有规范的社会,总起来说是对强权和金钱的占有者好处大。既没有职务权力,又没有职业方便的农民就倒霉了。他们缺少路子,必须破费本来就不多的正道收入来打发那些邪门歪道的要胁、敲诈和交换。农民叫苦连天,骂没有真理,骂不公道不公正,骂衙门黑暗。怨声载道。 因为失去规范,中国的专制威力被削弱了,极权正在被溶解。同时,民众对公平、公开和公正的要求正普遍形成,情绪非常强烈。当局惧怕民间情绪的发展,采取的基本是怀柔政策,尽量不刺激农民,以防燃成燎原大火。另一方面,当局因为自己的利益,又没有决心建立一套统一的法规,从而使社会更加没有章法。 这样的社会是不会平静的。在特权者肆无忌惮地利用机会浑水摸鱼火中取栗的时候,那些心怀闷气无法正常发泄的人就走向犯罪。笔者询问了一些刑满释放的劳教青年。他们说:“反正社会就是这个样了,谁抢了是谁的。老实人吃亏,安分守己就没有活路。” 土地迅速减少,人口大量增加,剩余劳动力比比皆是。一般地说,二十岁上下的青年,未婚,仍然和父母一起生活。他们的父母年龄在四十岁左右,是壮劳动力,完全可以将地里活干完。这些血气方刚的青年就成为农村的半失业者。每个村子都有一群群无事可干的青年少年,如野马野驴似的,叫嚣乎东西,隳突乎南北,搅得鸡犬不宁。狗多了狂群,人多了有时就寻思坏事。这些人形成很多小团伙。好的,在一起打打扑克,喝个小酒,或者练练拳;坏的,就打仗殴斗,盗窃财物,强奸妇女,杀人放火,兴风作浪。现在农村可谓盗贼丛生,犯罪比比皆是。 农村治安问题非常严重。大多数村子,都有人因夜里回家晚一点而被劫掠。劫路的强盗一般就是附近村子里的不良青年。现在,天黑以后,大家就不敢出门,女的尤其不行。去年秋天,黑墩屯村一位姑娘半夜里被人叫出去,没回来。后来有人看见禾场上有人放火,大家救火时发现那姑娘已被烧死了。 八月初,五个青年持刀劫掠了一辆客车上的四十多位乘客,弄走两万多块钱,重伤十几个有反抗意图的人。官庄乡有个盗窃集团,夜晚开着拖拉机偷猪。他们先看好目标,一个人先将泡了酒精的馒头撂到猪圈里,等猪醉了以后,将猪撂上拖拉机就走。他们都带着刀子,谁也不敢惹。有个老头听见自己的猪被逮了,要出去阻挡,老婆死活不让出去,命总比猪值钱。 各地都成立了联防队。可是联防队也犯罪。他们晚上盘查行人,见了有钱的人和漂亮的女子,就忘记自己的身分和责任,变成了抢劫犯人和强奸犯了。步行的人危险,骑车的人也危险,坐在轿车里的稍微安全点。 五. 矛盾与出路 从以上调查不难看出,大陆农村现实比较八十年代上半期没有明显的进步。无论从生产力还是从生产关系看,农村都陷入了困境。这个八年,可以称为停滞的八年。中国在农村政策问题上面临着新的重大挑战。中共政权的基础是农民,社会的重头在农村。农村乱了,不比学生闹事,当局难以扑灭。 九三年六月五日,四川仁寿县上万农民示威,被当地政府视为造反。他们出动正规军平暴,逮捕了农民领袖张德安、向文清等人。但农民毫不退让,农民暴乱开始迅速蔓延。巴中、万源、南江、三台、高县等地都要响应。对抗可能马上引起燎原大火。北京政府遂下令马上释放张和向等八名领袖,免除了地方强加在农民身上的苛捐杂税。这是建国以来唯一的一次农民暴乱成功。由此可见,现在农村局势多么紧张。如果不是一触即发的局面,中共不会让步,现在的宏观调控也很难达成共识。 朱扁基就是在这种形势下上台的。他和他的支持者正是利用农村积压的问题的严重后果,夺取了国务院的实权。但是,他同时也就负担了怎样解决农村问题的担子。如,过去欠农民的白条有三百亿,今年秋季收购又要七百亿,这一千亿元人民币哪里来?只有变通。中国市场大,农民的自由意识还不很发达,现行体制使中央政府依然具有统一调控经济局面的手段,农村问题可望得到迅速改变。 农村问题严重,矛盾冲突相当激烈,解决农村问题的方法却只有前行,无法后退。让农民再回到集体经济中已经不可能。积极的科学的态度是:必须高瞻远瞩地确定一个方向,大踏步走过障碍,使农村摆脱现在的困境,从泥潭中跳出来,从而结束持续八年的停滞。 1.土地所有权要彻底放下去,放给农民,同时确定严格的使用土地法律。这样的好处是:土地商品化,农民积极参与土地投入。由于城市对粮食的需求增加,粮食生产将有所提高。一些种地能手将返回农村,种植业将更加商品化。 2.实行轻赋薄税制度,给农民三年左右的休养生息,以便增加生产资料的投入。同时,对生产资料的价格,应当实行最高限价,只留小幅度的浮动。 3.国家应设立农业基金,扶持农民,尤其保证收购粮食不打白条。一九九二年全国收购农产品使用的白条达到六百亿元,不仅影响了农民的生产投入,甚至也影响了农民的生活。 4.对农村劳动力进城,应有劳工法限制。 5.迅速研究制定一个关于社会治安问题的法规。 这些措施的实行,完全依赖社会各个势力间利益的重合与分离。农村问题,几乎与社会上各种集团的利益都有联系。主要涉及的是当局、农民、城市工商业者和市民。如果某项政策适合所有人的利益,就容易实行;如果只符合其中一个或少数集团的利益,就比较难以实行。我们不妨分门别类地考查以上五项。 第五项,加强农村的社会治安,对各个利益集团都有好处,上下都能接受。 第四项,建立劳工法,对农村劳动力实行一定程度的限制,加强劳动力的使用管理。这一点,与当局、城市工商业者和市民的利益无大冲突,农民虽然受到一点限制,但可以接受。 所以,以上两项比较容易实行。我们希望在最近就会看见有关这两个方面的政策。 第三项,不打白条子,对农民有利,对其他各界无害,只是官方能否拿出钱来。中央政府说必须给钱,问题是地方财政近年来早已透支,能否有钱当时付清。这一点,仍然可以存疑。今年夏粮收购中,虽然打白条的少了,但是有的地方收购粮食时,将农民的粮食款项以银行存折的形式发放,等于白条。现在因为农村矛盾激化,火种遍地,政府非常敏感,所以今年的粮食收购可望能够基本兑现。关于农业基金,实际上早就有不同名目的基金了,问题是名存实亡。政府即使现在充份意识到农业基金的重要性,一时也难以拿出大量的资金充作农业基金。此项需要一定的时间去积累。 第二项,实行轻赋薄税制度,给农民三年左右的休养生息。同时,对生产资料的价格,应当实行最高限价,只留小幅度的浮动。这符合农民的利益,但与城市工商业者的利益有冲突,与当局的实行的计划经济制度也相左。控制商品的流通环节,以便控制价格,肯定会打击城市工商业者的利益,他们不高兴。如果这种政策造成商业的衰退,政府在流通领域中所得到的税利也必然受到冲击。再说,控制农用生产资料的价格,必然使一些工业发生困难,它们的破产会降低产品的数量,反而造成价格的再上升。国家如果对农村实行轻赋薄税,将不得不放慢发展速度,这与目前中央政府的好大喜功心态相冲突。所以,这一项应当有的,对未来发展有好处的政策不一定能够实现。 最后一项,进一步下放土地所有权。这一项最困难。即使确定严格的土地使用法,当局也不一定会轻易走出这一步。虽然土地商品化,会刺激农民参与土地投入,不仅粮食生产将有所提高,一些种地能手将返回农村,而且种植业将更加商品化,但是它会冲击中共的权力基础。一个完全私有化的农村和完全自由的农民,对现行政治体制是个致命的冲击。同时,中共作为统治者,还必须解决连带出现的种种问题:完全出卖土地后的流民问题,无家可归的穷人的救济问题,拥有大量土地而又不事粮食生产的问题,哄抬地价影响工商业发展问题,等等。一个对自己统治没有多大好处却会因此担当很多责任的政策,中共可能不愿实行。除非有万不得已的情况发生,或者出现了大智大勇又有推动力的政治家。 综上所述,农村的改革虽然迫在眉睫,但是重大的改革也难以出台。适当的政策性缓解是可能的,必须的,但是决定性的政策难以出现。其原因,有些属于当局的狭隘利益,有些确实和国内社会实际问题有关。 一. 少数民族的文化与宗教民族主义诉求在中国的特殊背景 二. 中共对少数民族政策的重大转变 三. 维吾尔族文化民族主义的特徵 胡杨,美国路易斯安那州立大学(Louisiana State University)宗教系助理教授, 斯坦福大学博士。 地处中亚腹地的新疆维吾尔自治区,在未来十年将成为中国大陆最重要的石油工业 和对外贸易基地之一。目前,中共和地方政府投资达数百亿的大西北开发计划,其 中包括中国最大的油田开采计划─塔里木─轮台石油城,横贯欧亚的“大陆桥”铁 路工程及对外贸易,通往喀什、和田的南疆铁路建设等,均已在新疆境内全面展开。 中国与前苏联哈萨克、乌兹别克、克尔克孜等共和国的边境已经开放,随乌鲁 木齐至阿拉山口铁路工程竣工,中国对中亚阿拉伯各国和欧洲的大门已敞开,号称 “欧亚大陆桥”的铁路,东起江苏省连云港,西至荷兰鹿特丹港,连接新疆、哈萨 克共和国、俄罗斯、波兰、德国、荷兰、日本、南朝鲜、香港和东南亚国家,已开 始利用这条欧亚通道进行过货贸易,且以数十倍的速度每年递增,因为它比取道苏 伊士运河海运省近25%的运费,同时,又可缩短一半的运期。对外和边境贸易,目 前已成为新疆经济发展的主要动力。 新疆占据中国版图的六分之一。且是多民族聚居地区,少数民族尤其是人数最 多的维吾尔族,因文化宗教信仰、文字及生活方式与汉族不同,随近年来伊斯兰教 复兴,民族主义与伊斯兰教相呼应,使汉族与维吾尔族关系出现了前所未有的局面。 下面我们将从三个不同的层面上,分析检讨维吾尔族的伊斯兰民族主义走向及 特徵,以及今后它与中国大陆汉文化地区的关系。 首先从汉民族与少数民族关系的层面着眼,我的发现从整体而言,汉民族与少 数民族之间的关系,已由自一九四九年以来的“汉化”走向转变为八十年代以来的 “各自发展”的多元倾向。中共出于政策和经济发展的需要,已有条件地容忍和接 受少数民族要求保存和发展自己文化、宗教、及民族性的主张。这将在剖析中共对 少数民族的新政策与策略时,详细展开。 其次,从少数民族日益高涨的民族主义情绪层面上看,维吾尔族的文化与宗教 成为表达其民族主义的主要工具,同时,它已在重新对它的民族性进行解释和定义, 出现了在中共政权四十多年统治下从未曾有的一种新的民族主义思潮。 再次,从宗教、文化、语言和民族性之间互相影响的层面上来看,可以发现维 吾尔族的民族主义很明显地与哈萨克等共同信奉伊斯兰教的民族主义诉求不同,同 时也与它在八十年代之前的历次民族主义兴起的形式不同,诉求也有所区别。 一. 少数民族的文化与宗教民族主义诉求在中国的特殊背景 要理解中国大陆地区少数民族中兴起的文化和宗教民族主义,必须首先对汉民 族的文化民族主义有一基本认识,这是因为虽然少数民族的“文化民族主义”和汉 民族的“文化民族主义”都使用了共同的字眼,但在中国大陆的政治背景下,少数 民族的文化民族主义,实质上是与汉族的文化民族主义(或如少数民族常称作的 “大汉族主义”,及“汉化”)对抗下的产物。同时,它也是对中共政权主张的包 容各少数民族文化在内的泛中国民族主义教育的抗议。在中共对少数民族所进行的 “爱国主义”教育和宣传中,包括藏、蒙、维、哈等少数民族的文化宗教传统,一 并纳入中华民族文化的范围之内。因而,中共提倡的民族主义与爱国主义宗旨,与 少数民族要求保持和独立发展本民族文化、宗教和民族性的主张,相互冲突抵触。 在过去的四十多年中,中共一直要它治理下的各少数民族认同它提出的爱国主义和 民族主义的诉求。 在这种意识形态和文化背景下,少数民族的文化民族主义情绪,基本上是一种 对抗汉文化和中共党文化的防卫性姿态。这种在少数民族中日益高涨的文化民族主 义,不同于汉民族的文化民族主义,它一般不强调本民族文化的历史悠久性,或是 过去的灿烂辉煌文明。少数民族的文化,与汉文化传统相比,相对处于不甚发达的 地位,这在历史上和现状中,都是如此。 少数民族的文化民族主义,往往强调的是它本民族语言与宗教文化的独特性, 或是地域和历史上的特殊性。这种为维护本民族特殊性而出现的文化民族主义,突 出地表现在要求使用自己的语言文字、践行本民族的宗教信仰与习俗,保护自己居 住地域的经济和政治利益等方面。维吾尔族的文化民族主义在这一方面表现得特别 充份。 首先,它特别强调维护本民族的语言文字,并最终迫使中共放弃了强力推行的 “新文字改革”,由地方立法的形式,全面恢复使用原有的维吾尔书写语,停止强 迫推广由汉语拼音形式发展而来的维吾尔“新文字”。 虽然维吾尔族与中国第二大少数民族─回族,均信仰伊斯兰教,但回族使用汉 语,而维吾尔族在强调伊斯兰教信仰的同时,特别着重强调本民族的语言文字。 在维吾尔族与伊斯兰教的关系之间,维吾尔族的文化民族主义又格外强调伊斯 兰教经典与本民族老文字之间的文化联系,当中共允许全面在新疆维吾尔自治区恢 复使用老文字时,学习伊斯兰教经文便立即成了传播老文字的主要途径。同时,维 吾尔族的文化民族主义,也以伊斯兰教来作为本民族与汉民族文化之间的差异之一, 以伊斯兰宗教习俗,作为本民族成员之间、相互认同、为民族主义推波助澜的标志 之一。 此外,维吾尔族的文化民族主义,除在宗教上有泛伊斯兰主义的倾向; 更有地 方主义的色彩。维吾尔族居住的地域十分明确,绝大多数分布在新疆南部及东部, 尤以喀什、和田等地人口至为集中。维吾尔族仅有数千人因历史上的原因,迁移到 湖南和河北两地,定居下来。它的绝大多数人口,几乎全都居住在新疆境内。这一 特点,也使维吾尔族的民族主义诉求,与哈萨克族、乌兹别克族以及其它与苏联接 壤地区的少数民族的诉求有所不同。处于中苏边境地区新疆境内的哈萨克、乌兹别 克、克尔克孜等民族,在前苏联境内,均已有自己民族的国家,而且,与前苏联境 内的哈萨克等民族的人口数量相比,在中国新疆境内的哈萨克族、乌兹别克族等, 远远少于它们自己国家的人口,可称之为名副其实的“少数”民族。而维吾尔族在 新疆境外几乎没有人口定居在他国,也没有由维吾尔族人居主导地位成立的国家。 维吾尔族在新疆与其它“少数”民族相比,是人口居多数的主要民族。 如果说,哈萨克族、乌兹别克族等的民族主义,其向心力是偏于它们在前苏联 境内的本民族国家一边,那么,维吾尔族的民族主义诉求,则偏重于本土,因而, 地方民族主义的色彩非常浓厚,对汉人移民新疆地区,格外排斥。激进的维吾尔族 民族主义势力,与流亡在土耳其、伊朗和其他阿拉伯国家的维吾尔族分离主义者, 相互呼应,期望在中共政权解体之时,也能象发生在苏联的情况一样,出现由少数 民族自己治理的独立国家。 二. 中共对少数民族政策的重大转变 八十年代初期,中共对边疆少数民族地区的政策,出现了重大的转变。首先是 公开宣布放弃以前以“ 阶级斗争为纲”的少数民族政策,并承认文化革命期间推行 的民族政策犯了严重错误,指责“四人帮”实行的是法西斯式的少数民族政策。 另一个极为值得注意的转变,是中共由过去强迫推行“汉化”,或要求少数民 族向汉文化融合的政策,调整为一种因地制宜、容忍共存的策略,具体表现为允许 少数民族信奉自己的宗教,容忍各少数民族的宗教与文化在不威胁中共政权的条件 下,相对自主地发展、重建寺庙经堂,恢复宗教学校等。 这种由过去的以汉文化统一少数民族文化的政策,过渡到汉文化与少数民族文 化共存共生的多元化政策,不应单纯看作是中共在宣传策略上的手段,它的确反映 出自中共十二届三中全会以来一系列的重大政策调整,以及为了求得稳定的环境发 展经济,对少数民族作出的有条件让步,以缓和日益激化的民族间矛盾。 与中共多元化民族政策相配合,自一九七九年下半年以来,出现了前所未有的 少数民族文化、宗教、语言、行政、自治权方面的重大政策转变。 一九七九年尾,刚刚复刊的中共民族政策喉舌《民族团结》杂志,在复刊首期 刊登了当时任中共民委主任的杨静仁的文章,题目为“中国民族政策的首要任务是 为社会主义现代化服务。”在此文中,杨以官方的身份,公开批判过去中共推行的 以阶级斗争为纲的民族政策,认为把一切民族问题归结为阶级斗争问题,是歪曲和 肢解毛泽东关于“民族斗争说到底是阶级斗争问题”的论断。在同期的“社论”中, 提到毛泽东当年提出此论断,是为了支持六十年代在美国兴起的黑人民权运动,而 并不适用于“各民族已平等相处的社会主义中国”。这就为改共原有的以阶级斗争 为纲的民族政策,过渡到允许少数民族相对自主的发展的多元化民族政策,作了理 论上的辩解。 一九八零年,在中共十届三中全会决定重新开放少数民族地区的寺院、重印伊 斯兰教《古兰经》之后,新疆、宁夏、青海等省,重开过去被封闭的寺院和经堂, 重修毁坏的寺庙和宗教遗迹。农村和城镇中的经文学校,如雨后春笋,几乎遍布各 个城乡,成千上万的学龄儿童进入经文学校,学习念经和老文字。不少维吾尔族和 回族家长索性让孩子不再去上汉文学校,或是政府办的少数民族语言学校,而只到 经堂去诵习伊斯兰教经文。一时经文学校人满为患,而公立学校却学生不足。这一 点为中共始料未及。没有想到在经过三十年的无神论宣传和意识形态灌输,宗教对 少数民族仍有如此巨大的号召力。 一九八一年,当时中共总书记胡耀邦鉴于西藏境内汉藏关系急剧恶化,亲赴西 藏调查,并代表中央,提出具体的解决方案。据中共内部印发的中央文件透露,胡 耀邦在西藏看到藏人的贫困状况,十分震惊,竟同情地落下泪来,同时,也目睹了 汉藏人民之间日益加深的不信任和仇视。 胡返回北京,立即召开了一次特别会议,着重处理西藏地区的民族关系问题。 会中制定了“西藏政策”宣布放弃过去的错误做法、将给西藏人信奉自己宗教的自 由,自己治理文化与宗教事物的权利,以及由中央政府向西藏提供更多的财政援助, 以缓和一触即发的汉藏民族冲突。 同年,中共在意识到其它少数民族地区也存在类似问题的情况下,召集各少数 民族自治区和省的负责人进京,举行特别会议,指示这些地区的党政负责人,中共 关于西藏地区的新政策、其主要方针及精神也适用于其它少数民族地区。各地区必 须根据当地少数民族的情况,制定改善民族关系的政策。 一九八二年的新宪法,正式承认少数民族有对自己文化与经济发展自治的权利。 而在一九七八年的宪法中,这种权利根本就没有提到。 同年,中共中央前总书记胡耀邦指示,在新疆地区,汉族与少数民族之间的关 系,应当强调汉族与少数民族“谁也离不开谁”。汉族离不开少数民族,少数民族 也离不开汉族。在过去,汉族以其经济和文化的较为发达,总以“老大哥”的姿态, 处处以帮助少数民族为己任。 紧接着在一九八四年,多次修改的“中华人民共和国地区民族自治法”颁布, 规定自治地区有权根据本民族的历史、文化、宗教和经济发展等特点,制定相应的 法规。但中共为控制自治地区,规定所有少数民族自治地区的立法,必须要得到中 共的认可,方能生效。 少数民族地区对中共的一系列新民族政策,迅速做出了反应。最引人注目的是 宗教全面复活,要求与汉语平等使用少数民族语言文字,以及文化民族主义勃兴, 旨在不受中共控制和汉文化同化,独立发展本民族的语言、文化和宗教。 就全国范围来看,一九八零年召开的全国人民代表大会第三次会议上,少数民 族的代表公开指责中共强行推广少数民族文字改革,以汉文化同化少数民族文化。 他们也要求中共践行写在一九五五年宪法中的诺言,给少数民族地区真正自治的权 力。少数民族代表在会上对中共民族政策的不满,以及批评言辞之激烈,是以往历 次代表大会所不曾见到的。 在各民族自治区,尤其是新疆、西藏、宁夏和内蒙古,随着中共对宗教和文化 政策的开放,最先出现的便是宗教全面复活,成千上万的寺院被修复,新的寺院和 经文学校到处出现。据一份官方的报导,一九九零年末,宁夏回族自治区已有部份 伊斯兰信徒,依伊斯兰教义和礼仪规定结婚,无视中共制定的婚姻法。 在民族自治地区的某些城乡,汉族与当地少数民族之间的暴力流血冲突日益增 多,特别是在新疆的喀什地区和西藏的拉萨市。一九八一年十月间喀什地区发生的 汉维之间的武装流血冲突,和同年十一月在拉萨市发生的流血暴动,便是两个极好 的例证。 这些流血冲突没有大规模地蔓延开来,其中主要原因是中共动用了军队和武装 警察部队,开枪镇压,平息了暴动。 在少数民族的民族主义主张中,文化与宗教上的相对自由,只要不危及中共政 权的稳定,一般来讲,已为中共所容忍接受。另外,以排斥汉族为特徵的地方民族 主义情绪,虽遭中共多次批判,但在目前中共企求国内政治稳定局面的心态下,也 较以前变得能够容忍,一般不把少数民族的地方民族主义情绪,视作反对共产党和 分裂国家的敌对行动。 中共尽管在少数民族政策上实行了重大转变,也采取了多元和容忍的策略,但 它对要求独立的少数民族分离主义,却从不宽容,也决不手软。即使在它的民族政 策转变以来,中共对西藏和新疆出现的独立运动,采取了严厉镇压的手段。这一政 策今后中共也会坚持下去。 三. 维吾尔族文化民族主义的特徵 在考察中共对少数民族政策的转变时,我们注意到各少数民族地区相继出现了 要求本民族文化、语言、宗教独立发展的民族主义倾向,其中,处于新疆地区的维 吾尔族,它的民族主义诉求,不仅反映出中国各少数民族所表达的普遍情绪,也还 具有它自己的特徵。 首先,维吾尔族与居住在新疆地区的哈、回、乌兹别克、塔吉克等民族,均信 奉伊斯兰教。伊斯兰民族主义的兴起,波及到所有这些少数民族。维吾尔族因其人 口最多,居住地区最广,拥有的穆斯林寺院和经堂最多。 维吾尔族也同居住在新疆各地的其它少数民族一样,怀有强烈的地方民族主义 情绪,突出表现为排斥汉族,反对汉人的大规模移民,与汉族争夺地方经济资源。 因新疆是维吾尔族自治区,虽包括有各少数民族的自治州和自治县,但维吾尔族因 其人口数量最大,占地最广,因而有主人或者说地主的心态,对汉人的排斥,尤为 强烈。 维吾尔族的文字改革,始于一九七一年。经过一段时间试行,由中央和自治区 强行规定,废止使用维吾尔族老文字,而在全自治区境内使用罗马字母改编的新文 字,由小学到初中的教材,也一律改用新文字印刷。这种强迫推行的文字改革,以 及废除维吾尔老文字,造成了维吾尔族文化和宗教传统后继无人的严重局面。在公 立学校教育出来的年轻一代,不识维吾尔老文字,不能阅读老文字的历史文献,而 谙熟老文字的上一代,大都又不熟悉新文字,文化断层现象日益严重,汉化越来越 普遍,这使得维吾尔族人感到本民族文化面临解体崩溃的危机,而维吾尔族老文字, 又恰恰是载负本民族文化和宗教传统最主要的工具,它也是使维吾尔族与其它信奉 伊斯兰教的少数民族区别开来的特徵之一。在共产党接管新疆之前,老文字主要是 由宗教经文的研习和传授,来普及到一般民众中。当中共在六十年代中期以来,禁 止大部份宗教活动,并关闭所有经文学校,以后,又废除老文字,致使维吾尔族的 文化与宗教传统延续,出现了无以为继的严重局面。 在中共于八十年代重新检讨它的民族政策和宗教政策,放宽限制,允许少数民 族重新信教,做礼拜,读经文,维吾尔族人要求恢复使用老文字的呼声日高,并不 等政府宣布废除新文字,民众已在民间自行开始利用经文学校和寺院集会的形式, 恢复和传播老文字,出现了遍及全自治区维吾尔族中的“老文字复辟运动”。在大 势面前,中共终于于一九八二年九月十三日,以自治区立法的形式,宣布全面恢复 使用维吾尔族和哈萨克族老文字,并使老文字与汉语并列,成为新疆自治区的官方 语言文字。 八十年代初兴起的维吾尔族文化与宗教民族主义,是以伊斯兰教复兴、老文字 全面恢复使用,以及地方民族主义这样三个主要成份构成。与八十年代以前的维吾 尔民族主义相比,它多了“老文字复辟”这项新内容,同时它也力图摆脱汉文化和 中共意识形态的控制,争取本民族文化与宗教独立发展的空间。 那么,应怎样看待主张建立独立的维吾尔族国家的分离主义运动与维吾尔族目 前的文化与宗教民族主义之间的关系呢? 客观地讲,分离主义运动一直是维吾尔族 民族主义的一部份。自一九四九年以来,分离主义的活动就没有停止过,虽然中共 一直采取了极为严厉的武力镇压政策,六十年代有喀什地区的暴动,以及分离主义 者组成的东土耳其斯坦国政府,均遭到中共的镇压。一些身居中共地方政府要职的 维吾尔族官员,也多次参与分离主义的活动。如一九五八年九月,中共宣布拘捕包 括伊敏诺夫在内的四名维吾尔军政官员,其中一位任中共喀什地区公安局局长,而 伊敏诺夫本人则当时担任中共喀什地区专员。 据后来公布的文件透露,他们参与分离主义者组织的创立独立的东土耳其斯坦 伊斯兰国的活动。在此后的年代中,不断有维吾尔人因从事分离主义活动而被中共 逮捕、判刑。近几年来,分离主义运动又见抬头,并与新疆境外流亡的维吾尔族分 离主义组织相呼应。对于维吾尔族分离主义者来说,仅仅争取使用本民族语言文字, 信奉本民族宗教,自己治理文化与宗教事务,不受中共和汉人的控制,是远远不够。 他们所要求的是从中国分离出去,成为独立的国家。而目前在新疆维吾尔族中高涨 的民族主义,目标仍主要集中在要求文化与宗教不受中共和汉人控制,争取更多的 自主自治权利。这并不是说,大多数维吾尔族人不希望有自己的国家,独立管理自 己的事务。但经过在中共四十多年的治理下,大多数维吾尔人接受了一个并不情愿 接受的现实:除非出现象苏联解体、共产党政权垮台的局面,中共拥有足够的军事 实力和警察力量,扑灭任何分离主义力图创立独立国家的举动,而且,中共虽然已 改变了过去的民族政策,但它决不允许也不会容忍分离主义的活动。如果把分离主 义建立独立的维吾尔族伊斯兰国家的目标,同目前维吾尔族要求文化和宗教独立发 展的文化民族主义结合起来,将会招致中共的严厉镇压。 而目前维吾尔族文化民族主义致力的恢复老文字使用、恢复伊斯兰宗教活动, 保护本地区和本民族的经济利益,都是中共所能接受,或至少是能够容忍的。虽然 这些活动已经对中共的统治构成了挑战,在八十年代之前,也不会为中共政权所容 忍,但就目前的中共政策看来,只要少数民族,尤其是具有举足轻重地位的藏、维、 蒙等,不提出分离的要求,接受中共政权,在文化、经济、宗教以及自治权方面, 中共是愿意做出妥协和让步的。 前面谈到,只要中共继续在大陆执政,任何少数民族的分离主义运动都不会成 功。现在摆在中国前途面前的问题是,今后一旦中共政权瓦解,或是出现有民主政 体的政权,不以武力去解决民族间的冲突,新疆的维吾尔族会不会要求从中国分离 出去,成立自己的国家? 如果发生这类少数民族要求自决的情况,一个民主政权应 怎样去解决? 是通过谈判,达成协议,或允许少数民族独立,或留在类似联邦的国 体中,还是不得已采用武力,以维护中国领土的完整? 在探讨应付这种可能局面的不同对策时,我们需先注意到新疆目前的局势,以 与二十年前有几处显着的不同。而这种新局势,有助于将来解决民族冲突下的国家 统一与分裂问题。 首先,在新疆地区的汉族人口,已由五十年代占总人口的百分之六点七,剧增 到九十年代初的百分之四十一。若包括流动的国防驻军在内,汉人已是新疆人数最 多的民族。 但这并不是问题的所在。一个真正被忽略的因素是,汉族人口在新疆北疆地区, 与其它少数民族相比,九零年时已是十三比五,远远超出了各少数民族人口的总和。 更值得注意的是,在1950年中共接管新疆时,当时北疆的人口,仅占全新疆人口的 百分之二十四,而到了1990年,北疆人口在全新疆人口的比例,已增至近百分之四 十七(46.9%)。这意味着,在北疆,汉人已成为占绝对多数的民族,并拥有最强 的经济实力。 即使将来中共政权解体,在新疆北疆出现独立的少数民族国家,已不 可能。 问题是在新疆的南疆,尤其是维吾尔族人口占绝大多数的喀什地区一带,那里 也是历史上维吾尔族分离主义运动的策源地。大陆若是发生类似前苏联共产党政权 解体的情形,维吾尔族的分离主义运动,极可能在南疆,特别是喀什地区揭竿而起。 但如果今后十年,中共政权仍然延续,以目前汉人向南疆流动的速度,加之塔里木 油田的大规模开发,汉人的职工人数将剧增,就会出现新疆北疆目前的局面,即汉 人在人口和经济实力上,都将成为南疆地区居多数的民族,而维吾尔族在喀什地区 也可能成为人为的少数民族。 假使这种预测符合今后的发展趋势,则十年之后或更长时间,即使不使用武力 解决分离主义的独立运动,维吾尔族在新疆建立自己独立的国家,也是不可能的。 一. 国家在经济生活中应起的作用 二. 中央政府与地方政府的分工 三. “政府失灵”问题 王绍光,美国耶鲁大学(Yale University)政治系助理教授,康奈尔大学(Cornell University)博士;曾任中国留美政治学会副会长。 国家与市场的关系在经济研究中并不是一个新问题,但在中国,有相当长一段时间这个问题很少被人讨论,因为在计划经济体制中,国家起着主宰一切的作用。市场既使被允许存在,也只不过是起点“辅助”作用。既然国家与市场的主从关系被认为是天经地义,当然也就无须讨论了。如今,中国已宣布实行“社会主义市场经济”,市场因而也被承认为社会资源的基本配置机制。现在的问题是,国家在社会主义市场经济中应该起什么样的作用? 中国学术界在这个问题上大致有三派观点。第一是传统计划经济派。这些人现在已不再坚持让国家计划涵盖经济的所有方面。他们也承认市场机制应在资源配置上起相当大的作用。但他们的思维方式,乃至遣词用字,仍摆脱不了传统计划经济理论的巢臼。在他们看来,国家仍是经济的主导力量,市场只不过是国家实现自己意志的工具。这个工具的应用范围可宽可窄,完全由国家掌握。既是如此,讨论国家在经济中的作用便没有什么意义。这一派的观点在九二年上半年以前小有影响,但邓小平南巡谈话公布后便从媒介中消声匿迹了。当然,这并不意味着持有这种观点的人已不存在了。 第二派可以称之为“市场失灵”派。这派学者注意到福利经济学中关于市场失灵的论述,并据此得出了福利经济学早已得出的结论:国家只应在市场失灵的领域进行干预。在市场有效运转的领域,国家则应靠边站。 第三派学者承认市场会失灵,但他们认为政府也会失灵,而且政府失灵的危害比市场失灵的危害要大得多。因此在他们看来,市场失灵并不是国家干预经济的充足理由,相反,国家干预的范围应尽量缩小,小到只起“守夜人”的作用。由于这派学者的观点是从西方新古典经济学中借来的,他们可以称作中国的新古典经济学派。 本文的目的不是全面评述以上三派的观点,而是针对中国目前所处的实际情况,就国家在经济中的作用提出一种结构主义的看法。本文的第一部份将讨论国家应起哪些作用,第二部份讨论中央政府与地方政府的分工,最后一部份将简要地讨论一下政府失灵问题。 一. 国家在经济生活中应起的作用 第一,国家要发挥新古典经济学派的作用 新古典经济学家视国家为“利维坦”(Levintan),希望最大限度地制约它的作用范围。因此,凡是新古典派经济学家认为国家应起作用的领域,必是国家非起作用不可的领域。国家若不在这些领域发挥作用,整个市场经济就无法运转,更谈不上什么效率之类的高标准。这些领域包括: (1)维护主权和领土完整; (2)制定和实施法律,维持社会基本秩序; (3)界定产权,保护产权; (4)监督合同的执行; (5)维系本国货币的价值。 新古典派经济学家认为,这五种功能之外的事应交由市场自行调节,用不着政府来瞎操心。但这个理论有三大缺陷。(一) 它只强调了“效率”,忽略了“公平”。效率在这里被定义为这样一种状况:除非损及某人,没人的地位能得到进一步改善(经济学中称之为“帕罗托佳点”)。如果我们把帕罗托原则稍微向前推进一步,可以设想这么一种情况:某些变化使有人得有人失,但所有的“得”加起来大于“失”的总和。理论上,得者拿出一部份他们之所得补偿失者之所失后仍能有所得。在这个意义上,就全体而言,“得”并没有造成“失”,应算作一种帕罗托改善,或效率提高。问题是在新古典派经济学家所景仰的“自发秩序”中,没有办法保证得者一定会补偿失者。这样,效率提高的代价便可能是不公平。(二) 帕罗托效率是一个静态的概念,只涉及给定资源的配置效率。赫施门(Hirschman)及其他一些经济学家早已指出,经济发展实际上是一个不断打破均衡,跳跃前进的过程①。新古典经济学理论无法解释均衡一旦被扰动后如何能恢复并得以保持。在静态模式中,市场价格可以起资源配置的协调作用;但现实世界是动态的,“未来市场”(the future market)一般又不存在。价格如何能指导动态世界中的资源配置呢?新古典经济学派的理论没有提出有说服力的证据让我们相信,分散的、短期的对市场信号的反映一定有利于长期的发展。(三) 所谓“看不见的手”只有在一些很严格的条件下,才能起新古典理论假设它能起的作用,而这些条件在现实中很少,或者说几乎从来不存在。格林瓦得(Greenwald)和斯迪格林慈(Stiglitz)的研究表明,在市场不完全、信息有缺陷的情况下,市场竞争形成的资源配置不一定是有效率的。这就是说,既使在静态中,市场竞争形成的均衡也不一定是有效率的②。如果没有政府干预的市场经济秩序并不如新古典派形容的那么美好,也许国家的作用范围应比他们划定的范围要大一些。 第二,国家应在“市场失灵”的领域进行干预 象新古典派一样,“市场失灵”派也相信市场是比其它任何机制都更有效的资源配置机制。任何现代经济都应建立在市场的基础上。在这一问题上,两派并没有什么冲突。两派矛盾的焦点是国家作用的范围。“市场失灵”派认为,除了建立和维护市场“游戏规则”外,政府还应修正市场失灵。在市场失灵的领域,光靠自觉自愿的行为是无法解决问题的。 政府应在下面市场失灵的领域进行干预(为了方便记述,编码由(6)往下数): (6)提供“公共财”(public goods)。公共财的特点是:花钱的人与不花钱的人同样可以享受其好处。如国防、道路、桥梁、汙染控制等。这些公共财一经提供,花钱投资的人没法阻止未拔一毛的人也沾光。既是如此,愿当“冤大头”的人也不会多。可见,如仅仅依靠老百姓之间的私下交易,到头来公共财便没人提供。因为谁都想免费“搭便车”。公共财的提供使所有人都得到好处。没有公共财,所有人的利益都会受损。市场交易却解决不了公共财的提供问题,只有靠政府出面以税收和公共支出的方式来解决。 (7)保持宏观经济稳定。宏观经济稳定也可看做一种公共财。市场经济的一个重要特点是经济周期性的波动。时而一片繁荣,时而百业萧条,严重时还会产生二十年代末三十年代初那种大危机。在市场经济中,物价和就业水平波动的根本原因在于,总需求和总供给很难维持一个稳定的关系,因为有关生产和支出的决策是由千千万万分散的厂商独立作出的,而追逐最大利润的厂商们作决策的依据是他们各自对经济前景的估量。虽然所有的厂商都希望宏观经济能相对稳定,但没有人愿意为实现宏观稳定作出牺牲。这就需要国家用财政和金融政策来调节总需求水平,以实现充份就业、相对稳定的物价水平、健康的对外贸易和适当的经济增长速度等目标。 (8)使经济的“外部性”(externalities)内在化。经济外部性是指某个经济实体的行为使他人收益(正外部效应)或受损(负外部效应),却不会得到补偿或付出代价。例如,新产品的研制与开发就具有很强的正外部效应,而汙染具有很强的负外部效应。正外部效应的极端便是公共财或公利。反之,负外部效应的极端便是“公害”(public bad)。由于外部效应的存在,社会收益或成本大大高于行为者的个体收益或成本。因此,在外部效应很强的领域,市场机制 (价格信号)就不可能有效率的进行社会资源的配置。具体说,在正外部效应很强的领域,市场经济活动会显得不足;而在负外部效应很强的领域,市场经济活动却来得太多。总之,单靠市场中的自愿交易,经济的外部性无法被内在化。只有站在单个人之上的国家出面干预时,经济的外部性才可能被内在化。 (9)限制垄断。市场的真谛在于竞争,但不受政府干预的市场又可能产生垄断。这是因为,现代经济的一个特性是收益随规模扩大而递增,或边际成本随规模扩大而递减。大企业因此在竞争中占据自然优势。久而久之,一些行业便会由几家寡头所垄断。垄断一旦形成,便会用降低产量或提高价格的方式赚取最大收益。这就阻碍了市场机制的有效运作。既然市场本身不可能防止垄断的出现,反垄断的职责只能由政府来承担。 (10)调节收入和财富的分配。即使市场竞争能相对有效地解决资源配置问题,随之而来的分配格局却不一定是公平的。根据福利经济学第二定理的说法,任何帕罗托有效配置都可能在不同价格水平上实现。每种价格水平虽然都可使配置达到市场均衡状态,但其产生的福利分配后果却各不相同。问题是如何确定哪一种配置方式最符合社会认可的公平分配原则。很明显,市场作不了这个选择,因为它根本没有作这种伦理价值判断的功能。只有政治解决是唯一出路。 (11)弥补市场的不完全性和信息的不对称性。“市场的不完全性”不是指有些市场可以建立但由于历史的原因还没有建立那种情况,而是指有些市场在本质上就根本不可能完全,如未来市场和风险市场。未来市场和风险市场对长期投资关系重大,但这两种市场却严重缺失。因此,指望靠市场来指导长期投资是靠不太住的。“信息的不对称性”是指交易双方对与交易有关的信息占有量严重失衡,如医生与病人的关系便是如此。更一般地讲,在产品与服务提供者和消费者的关系中,信息分布往往十分不均匀。指望市场竞争就能保护消费者的利益,恐怕常常会落空。 但是,“市场失灵”派的理论有两个缺陷。(一) 他们依据的福利经济学认为市场失灵只是例外,在一般情况下市场对资源的配置是有效率的。而最近一些研究把这个假设倒了个头:市场只是在例外情况下才是有效率的③。如果市场在多数情况下都会出现不同程度的失灵,讨论市场失灵恐怕不如讨论市场在什么情况下显灵更有意义。换句话说,国家可以干预的领域大概比“市场失灵”派承认的要大得多。 (二) “市场失灵”说背后有一个未加言明的假设:天下的市场经济都一样,不管何时何地,市场只会在那些特定的领域里失灵。事实上,市场经济是一个包容性很大的概念。世界上有各种各样的市场经济。美、英、德、日、法、加、北欧、拉美、非洲、东亚、东南亚的市场经济都不一样,市场失灵的频率、严重程度因而也各不相同。此外,对市场失灵的态度以及为矫正市场失灵而采用的方法更是各有千秋。例如,日本和美国实行的都是市场经济,但两国对什么是“市场失灵”和如何纠正“市场失灵”的看法大相径庭。美国的态度是,只要市场运作没带来明显的恶果,政府就不应插手。日本则对袖手旁观的政府是否有利于优先产业的发展、公众利益的实现和民族目标的达成执怀疑立场。结果,在日本,政府的“有形之手”与市场这只“无形之手”往往同时起作用,与美国形成鲜明的对比。另外,在日本,政府干预的范围时宽时窄,总的趋势是越来越窄④。这似乎说明,市场失灵的情况会因各国当时追求的目标、经济发展水平、地理位置、大小、文化、国际环境等因素的不同而各异。如果这个推测是对的话,希望在理论上一劳永逸地解决国家与市场关系便无异于痴人说梦。 第三,各国政府要因其经济的结构需要发挥特殊功能 结构主义者不相信有一种放之四海而皆准的市场机制,也不相信政府的功能应一成不变。根据中国的实际情况,结构主义者认为,除发挥上面提到的各项功能外,中国政府还应承担下列功能: (12)中国正处于向市场经济转型的过程中,政府应加强对市场转型的主导作用。这里有必要破除三种对市场转型的“迷思”(myth),一是市场经济的自然性,二是向市场转型的自发性,三是向市场转型只有收益没有成本。(一) 市场经济也是一种“公共财。”作为一种制度安排,它的运行规则不会在自发交易中形成;即使形成之后,也无法保证人们在交易中会遵循市场的运行规则。只有作为公共权威机构的政府才有能力将市场经济的运行规则强加给社会。由此可见,市场与国家的关系并不是一种“零合”关系。如果政府全面退出经济,市场机制也不可能存在了。(二) 从历史上看,市场制度的形成从来都不是一个自发的过程。波兰尼(Polanyi)从其对英国市场制度形成过程的研究中得出这么一个结论:“正是在中央集权式的干涉主义不断膨胀的前提下,通向自由市场的道路才得以开拓并未曾再关闭⑥。”国家强制力之所以必要,是因为在市场经济形成以前往往存在着某种“伦理经济”(Moral Economy)。市场经济的原则与伦理经济的原则相互抵触,因此引入市场机制便会造成社会骚动不安,并可能造成大规模的政治冲突。在一定意义上,传统计划经济也是一种“伦理经济”,其特徵便是“铁饭碗”和“大锅饭”。确立市场经济就会危及这种伦理经济,并造成普遍的恐慌。历史上市场经济的形成都是以国家强制力为后盾才得以完成的。否则就无法将市场的逻辑强行灌入千万个仍被非市场伦理观念主导的大脑中去。(三) 市场转型不仅涉及观念的转变,也涉及资源和权力的重新分配。在这个过程中必然有人得、有人失。国家当然可以用暴力强制人们接受市场改革为他们确定的新角色。但这样做既不符合正义原则,也会为改革增加许多不稳定的变数。为了实现较为人道的市场机制,也为了使转型过程相对平缓,政府应采取种种措施来缓解必然出现的紧张状态,包括建立新的社会保障系统、补偿那些利益受到市场改革损害的社会集团等等。这些措施的特点可以用两个字概括:“昂贵”。但这是必须付出的成本。 (13)在市场发育不全的情况下,政府要帮助克服“市场缺失”带来的问题。“市场缺失”是理论上和实践上都可能出现的、却因为历史的原因仍未出现或残缺不全的市场。雷本斯丁(Leibenstein)曾将经济比作布满点与线的网络。个人(或企业)就是网络上的点,无数条市场之线把他们联结在一起。理想的市场经济中,每条线都是畅通的⑦。在中国经济这张网络上,现在却还有许多“裂痕”、“漏洞”和“断线”。政府可以在填裂痕、补漏洞、接断线方面发挥作用。例如,由于信息不充份或不准确,厂商往往抓不住市场信号,或抓住了却作不出正确的解释。如政府能提供信息服务,便是一项功德无量的事。又如,由于种种原因,中国的一些市场往往是被分割的,如果中央政府出面打破这种局面,也会改善市场运作的功效。 (14)作为一个发展中国家,中国政府要注重公共投资和利用产业政策。即使在发达国家,长期、大规模投资也不能完全靠市场导向。理由有二:(一) 不存在能为这种投资导向的未来市场;(二) 这类投资往往有很强的正外部效应,因此即使未来市场存在的话,市场决定的投资量也会远远低于最佳点。在发展中国家,资本短缺和资本份散往往是经济发展的两只拦路虎。私人企业家往往缺少向基础性设施投资的意愿和能力。然而,基础性设施的建设是经济起飞的必要条件。这个任务因此往往要由国家来承担⑧。发展中国家的政府不仅应在资源动员方面起主导作用,还应善于利用手中掌握的有限资源来引导社会资源的流向。历史上,很多国家曾运用产业政策促使某些产业优先发展,从而带动整个经济不断升级换代。日本和东亚四小龙便是最近的例子。产业政策是它们在国际市场上能立于不败之地的一件秘密武器。过去一直有人认为比较优势是自然形成的,但现在看来,只要产业政策运用得当,比较优势是可以创造出来的。 (15)中国是一个大国,地域辽阔,自然地理条件复杂,山地、高原、丘陵占国土面积的三分之二,这就决定了中国在公路、桥梁、铁路、通讯、航空等基础设施上的投资会有成本相当高、规模相当大、周期相当长三个特点。为了促进经济的发展,政府必须集中社会资源,超前发展和强化发展这些基础设施。国家大,也带来了各地区发展不平衡的问题。中国目前各地区发展的不平衡程度远比美国和前苏联大。如果,中央政府不能用调济办法来制止差别越来越大的趋势,并设法逐步缩小沿海与内陆的鸿沟,政治上将后患无穷。 (16)中国环境正在急剧恶化,这是对未来的“透支”。人们不但要忍受环境汙染带来的种种恶果,还要准备将来为此付出成倍的代价。环境保护是一种“公共财”,政府对此负有义不容辞的责任。 (17)中国人口正在迅速老化。到本世纪末,中国将成为人口老年型国家。人口老化必然给社会带来一系列问题,其中最大的压力是养老金的筹集和分配。按市场原则运作的保险公司和退休基金在这方面的作用有限,政府管理的社会保障体系必须尽快建立。 上面列举了中国政府在市场经济转型中应起的作用。乍一看,这是个长长的清单。不少主张市场经济的朋友看了不免会摇头。笔者相信,政府如不能在以上领域积极地发挥作用,社会主义市场经济就不可能建立起来。需要说明的是,以上列举的十七项政府功能中,没有包括中央指令性计划和政府对企业微观行为的干预。这两项实际上构成了传统计划经济体制中国家活动的大头。国家从这两个领域退出,政府干预的范围实际上是大大缩小了,同时也有利于政府将注意力集中在宏观调控上来。另外,说政府应在这些领域进行干预,并不等于说政府应沿用旧式行政干预方式。行政干预方式当然不能完全放弃,但其作用范围应尽量缩小。财政政策、金融政策和法规应变成政府影响经济活动的主要工具。 二. 中央政府与地方政府的分工 上述种种政府职能当然不能只由中央政府承担,但也不能全让地方政府承担,只能由各级政府分担。在中国过去十几年的改革中,向地方分权是一项重要内容。分权也在激发地方政府积极性、创造性等方面有着不可磨灭的功绩。可以这样说,没有分权就没有改革的成功。那么是不是说权力下放越多越好呢?是不是所有上述功能地方政府都能承担呢?不一定。干任何事都有一个度,超过了这个度,好事也可能变成坏事。分权亦如是。如果不该分的权也分了,其结果也许是事与愿违。例如,稳定宏观经济的职能就不能分。国内有些经济学家建议,宏观经济要分级调控,中央、省、甚至市、县政府都应担负稳定宏观经济的职能。这是一种幼稚和危险的想法。过去十几年里,每当中央政府认为整个宏观形势过热要降温时,我们发现地方政府还一个劲地坚持本地经济还热得不够,不愿刹车。有些地方政府还总结出一套应付中央宏观调控的经验,叫作“见到红灯绕道走,见到黄灯赶紧走,见到绿灯拼命走。”这种不合作态度并不难理解,因为宏观稳定是公共财,各地政府都愿意享受宏观稳定的好处,却希望别人负担实现宏观稳定的成本。很明显,如果把宏观稳定的职能分散到各级政府,宏观经济是稳定不了的。 调节收入分配的职能也不能分。如果由地方政府来承担收入分配的功能,既使在每个地区内收入分配符合公平原则,在全国范围内,收入分配仍然会是十分不公平的。 有些职能则可由各级政府分担,如中央政府应提供全国性公共财,投资全国性基础设施,地方政府则可提供地区性公共财,投资地区性基础设施。 由于篇幅限制,这里不可能逐项讨论哪些职能由中央政府独掌,哪些职能应由中央与地方政府分担,哪些职能可由地方政府单独承担。这是一个重大的理论问题和实践问题,应引起经济学家、政治学家、法学家和政策制定者的高度重视。迄今为止,中国中央与地方事权的划分缺乏宪法基础。中央与地方权力关系的变化是中央与地方领导人之间讨价还价的结果,没有法律依据。放权与收权只凭一纸文件。这种状况是造成地方政府行为短期化的一个重要原因。要在中国形成一种稳定的中央──地方关系,必须在充份讨论事权划分的基础上,以修宪方式把中央与地方的事权关系用法律形式确定下来。 三. “政府失灵”问题 讨论国家在经济中的作用,不能不正视“政府失灵”问题。不可否认的是古今中外政府犯错误的事例的确举不胜举。问题是我们应不应因噎废食。“公共选择”(public choice)派学者坚称,政府失灵现象比市场失灵现象更普遍、后果更坏。“产权经济”派学者认为,只要产权清楚,公共财和经济外部性问题的解决用不着政府代劳。“理性预期”派学者相信,政府的宏观稳定政策不会有效。“竞争性市场”(contestable market)派学者提出,只要没有进入市场的障碍,既使出现垄断,政府也不必大惊小怪、进行干预。如果我们将以上各派理论照单接受,结论只有一个:不管事的政府是最好的政府。对政府干预的动机、能力和效果持怀疑的态度也许是明智的,但否认政府在经济活动中的积极作用则恐怕已走得太远。篇幅所限,本文不可能对上面提到的几种理论一一作出评论,只能对“公共选择”派关于“政府失灵”的说法提出几点质疑。 一,什么是“政府失灵”?“市场失灵”的含义很清楚:市场被认为应能带来有效率的资源配置,当它带来的不是有效率的资源配置时,它便是失灵了。但“政府失灵”的衡量尺度不清楚。“帕罗托佳点”能用来作为衡量政府干预功效唯一的标准吗?显然不能。因为政府干预经济往往不是为了实现静态的“帕罗托佳点”,而是为了争取动态的效率。有时,为了争取动态的增长甚至有必要牺牲静态的资源配置效率⑨。另外,政府干预的一个重要目的是财富和收入的再分配。这方面的干预从定义上说就不可能带来“帕罗托佳点”。 二,当人们分析“市场失灵”时,他们能明确指出,市场在哪些领域最容易失灵;而公共选择派学者讲“政府失灵”时,给人留下印象,政府可能在所有领域都失灵。即使情况确实这样,人们还是希望知道“政府失灵”最可能在哪些领域出现及其原因。 三,狭义的“市场失灵”是指,即使在完全竞争市场的情况下也会出现的失灵,它们是必然出现的。谈“政府失灵”的人没有告诉我们,是否“完美”的政府也会失灵?“政府失灵”是必然的,还是或然的? 四,“公共选择”理论把政府化解为单个的政府机关,然后把政府机关化解为单个的“官僚”。它断言“官僚”们象商人们一样,其目的都是追求个人利益的最大化。这个假设有两个问题,一方面它把复杂的人性简单化了;另一方面它完全忽略了“体制”(institution)对个人偏好形成的影响以及对个人行为的制约。政府是由单个“官僚”组成的,但政府不等于“官僚”加“官僚”的算术总和。 五,“公共选择”理论自称是一种“实证”(positive)的理论,但它有关“政府失灵”的结论是直接从其对人类行为的假设中导出的,从未诉诸经验研究的验证。公共选择派大师图洛克(Tullock)在其“关于官僚的动态假设”一文结尾处有一段妙语:本文提出的假设也许很难验证,但这并不意味着它一定是错误的⑩。”既然未经验证,又何以见得它是正确的呢? 六,从人类的实践看,也许没有一个政府是尽善尽美的,所以他们都或多或少有失灵的时候。但是,有些政府很明显比另外一些政府失灵地少些、轻些。作为一种有关“政府失灵”的理论,公共选择派应拿出理由来解释失灵程度之不同。笼统的“政府失灵”说只能解释失败的例子。而成功的例子似乎告诉人们,“政府失灵”在一定条件下是可以避免的。果如此,则纠正“政府失灵”的方式不必是完全放弃政府干预。真正值得人们花工夫探索的反倒是,设法确定在什么制度条件下可以克服“政府失灵”。 一. 改革、发展与政府的作用 二. 经济规模与经济增长 三. 如何适度集中资源 许小年,美国艾姆赫斯特学院(Amherst College)经济系助理教授,戴维斯加州大学(University of California)博士。 以分权让利为中心的中国经济改革打破了中央计划一统天下的单调沉闷局面,极大地调动了地方、集体、个人的积极性,促进了生产的发展,为建立新型的市场经济体系奠定了良好的基础;另一方面迄今为止的改革也造成了资源的分散化和经济结构的日益轻型化。这种分散化和轻型化的趋势表现在两个层面上,一是中央政府所掌握的资源逐渐减少,二是企业规模不断缩小。笔者在这里着重讨论第二点,关于第一点,特别是涉及到政府财政问题,我们只做一简短的说明,有兴趣的读者可参考王绍光、胡鞍钢所着《加强中央政府在市场经济转型中的主导作用》一书。 一. 改革、发展与政府的作用 自1978年改革以来,中央财政收入占国民收入的比重一路下降,1978年是37.2%,1985年26.6%,1990年23%。如扣除债务收入,1990年的国家财政收入还不到国民收入的20%。1970-1990年间,这个比例在美国是35%左右,日本30%,欧洲各国为45%。七十年代两次石油危机期间,各工业化国家的政府收入和支出均大幅度上升,说明政府需要控制相当数量的资源,以应付非常事件对经济的冲击。 税收权的下放和地方政府对货币发行的干预,使中央政府几乎无法实施有效的财政政策和货币政策,对处于制度转型过程中的大国经济来讲,这种情势是极为危险的。中央政府不仅无力消除短期经济波动造成的振荡,还有可能使短期波动演变成大萧条。由于缺乏足够的物质实力,它也很难推行积极的产业政策,从而失去对经济结构以及长期经济增长的影响力。 新古典主义经济学家认为弱政府并非坏事,它为市场充份发挥其资源配制的功能让出了道路。例如佛里德曼就曾建议恢复金本位制,防止政府控制货币供给。八十年代里根政府两次大减税,使联邦政府负债累累,时至今日,只有填补赤字的功夫,而无执行财政政策之力。与发达国家不同,中国没有一个完备的市场体系,当务之急并非要不要利用和如何利用市场的问题,而是如何通过改革建立市场,培育市场。自由市场经济学只适用于已具有发达市场的国家,非完备市场配制资源的效率是一个理论上尚未完全解决的问题。建立市场和确保其有效运行,唯有政府可以完成这一任务。为达此目的,政府必须掌握资源,拥有强大的经济实力。如果像西方各国工业革命时期那样,通过资本原始积累和自然竞争建立市场体系,这就需要相当长的一段时间,从而引出下面的一个问题。 中国是发展中国家,其经济建设的短期目标是提高资源配制的效率以及人们的生活水平,其长期目标则是经由稳定、高速的经济成长缩小中国与世界发达国家的差距。世界经济史上,绝大多数落后国家在赶超先进国家时都要相对集中使用资源,执行倾斜性的产业政策,德国之超过英国,日本之超过美欧莫不如此。大国中只有美国的崛起是个例外,政府没有在经济成长中发挥重要的作用。这或许和美国拥有丰富的资源有关,相对平缓的国际环境可能是另一原因。美国虽卷入两次大战,一战对其影响不大,二战之前美国已经成为世界头号经济强国。 二. 经济规模与经济增长 企业的平均规模可用多种指标衡量,例如固定资产净值、净产值或职工人数。由于统计资料有限,在本文中我们使用平均职工人数。中国工业企业平均职工人数呈连年下降趋势,1985年为10.7人,1991年是8.1人,不仅和发达国家有很大差距,与处于经济起飞阶段的韩国(68.8人,1976年)和台湾(34.6人,1976年)相比也小得多。数字表明,中国工业企业平均规模下降的主要原因是乡镇企业的崛起和繁荣与国营大中型企业的衰落和解体。虽然全民所有制企业平均职工人数在1985-1991期间由407.2人上升到418.0人;集体和乡镇企业却从3.3降到2.3人,基本上以家庭为单位。全民所有制工业的产出1985年占工业总产值的65%,集体乡镇占32%,到1990年变为55%和41%。目前正在进行的国有企业所有制改造助长了这一趋势的发展,国营企业承包给个人,合资改组,或卖给外商,企业规模一般来讲都会减小。 中国工业经济规模实际上的变化比数字能反映出的还要大。在机构改革之后,国务院各工业部现在基本上只负责行业规划,以及信息咨询、人员培训等外围服务工作,有计划的跨企业资源调动已不复存在。 企业规模的缩小短期内可能有利于加强管理,提高效率,但对经济的长期增长却十分不利。这是由中国的国情,当前国际竞争的特点和现代工业规模经济的特点所决定的。 自一九七八年以来,中国经济增长的推动力可以说一是改革二是开放,在今后的很长时期内依然如此。粗略划分一下,是不是可以说第一阶段的开放是以引入外国投资、技术和管理方法为主;第二阶段以廉价劳力为基本竞争工具,依靠香港和国外代理进入海外初级和低档产品市场;第三阶段不可避免的要走出国门和发达国家以及新兴工业化国家面对面地争夺国际市场。第二阶段从时间上来讲不会很长,东亚"四小龙"的经验表明,发展中国家低劳力成本的优势大约可维持十年左右。随着经济的发展,国内劳动力价格迅速提高,劳力成本优势对发达国家不断减小,对更为后进国家则变成劣势,从而处于两难的境地。今日之台湾即面临着这样的问题。台湾在美国的传统市场,例如玩具、纺织品、塑胶制品,已被中国大陆及东盟各国拿去不少,对美国的市场占有率近年来不断下降。相比之下,中国大陆在美国的市场占有率却不断上升。台湾对日本出口占其总出口的份额从1988年的14.5%降到1991年的12.1%, 对美出口1988年占总出口的38.7%, 1991年降为29.3%。台湾曾采取了一些措施以摆脱被动局面,但迄今尚未见到很大的成效。原因之一就是台湾经济结构长时间内过于轻型化,中小企业投资研究与开发的意愿和能力都十分有限,无法很快推出资本或技术含量高的新产品。 以大企业为主导的韩国走的是完全不同的道路,它依托大型工业集团对重点工业重点产品作密集投资。韩国对美出口产品已由玩具、服装转为汽车、高档家用电气,近年来又向电子计算机、半导体材料和半导体器件发展,其产品和技术更新换代所代表的工业升级趋势清晰可见。韩国向上与发达国家如日本和美国竞争,这样作虽然难度较大,但最终将提高已有工业的效率,促进新兴工业的成长,实现本国经济的现代化,争取在世界上获得和保持经济领先地位。经济结构轻型化的台湾更多的是向下和发展中国家竞争。和欠发达国家竞争尽管可以很快赚取利润,然而时间一长,难以为继。一方面,本国工业无法提高,另一方面,后进国家会迅速赶上来。这也是为什么台湾当局总是带着很矛盾的心理看待台商到大陆去设厂。很多台湾企业因此失去了产品、技术升级的动力,紧迫感消失了,给台湾经济的长期发展埋下潜伏的危机。 现代国内、国际经济竞争的特点是谁有新技术、新产品和行销网络,谁就掌握主动权。世界经济发展到今天,已不是爱迪生的时代,开发新产品并占领市场已不是仅靠一个人的聪明才智和简单的实验设备所能实现的,它需要大量的前期研究与开发投资,需要雄厚的技术和人员力量。以汽车和电子计算机为例,产品和生产工艺技术的开发费用动辄上千万美元,甚至数亿,需要由大型工业公司和银行协作制定计划,工业、金融、研究、社会各界密切配合,政府从中协调,并提供政策法律保障。中小企业受人力财力的限制,根本无法担当如此重任。 研究与开发的能力很大程度上决定了一个公司一个国家的国际竞争能力。台湾1989年非军工研究与开发支出占其国民生产总值的0.95%,韩国是1.19%, 到1989年,这个比例在台湾上升到1.38%,韩国走得更快,达到1.92%。以此指标衡量, 韩国的研究与开发已接近发达国家如美国(1.95%)和法国(1.99%)。工业竞争能力较强的日本和西德同期研发费用/国民生产总值比分别为2.66%和2.71%。我们找不到中国的数据,从企业规模的缩小和中央财政收入比例的下降来推测,估计改革以来研发费用占国民生产总值比重是越来越小,如果真是如此,其结果必然是经济增长后劲不足。 第二, 中国是一个大国,必须拥有自己的完备工业体系,在这个体系中,很多行业特别是将要成为支柱产业的汽车、电子、金融等工业,都有很明显的规模经济效益。骨干企业只能是大型的,中小企业的作用仅仅是在外围协作配套。表一给出中国工业企业的规模效益,除了十人以下的小厂外,基本的规律是企业越大,效率越高。三千到五千人的企业按人均产值和人均利税计算的劳动生产率最高,利税产值率则以万人以上的大厂居首位。韩国的情况与中国的类似,1973年韩国制造业中小企业(三百人以下)平均劳动生产率指数是72.9,大企业为123.7,相差50.8%,到1982年时,两者相差71.5%。 表一.中国独立核算工业企业规模效益(1987,单位:人民币元) 企业规模 人均固定资产 人均利税 人均产值 利税产值率(%) 10人以下 7806 3343 15168 22.0 10-50人 5092 902 9159 9.8 50-100人 5455 1014 9524 10.6 100-500人 7144 1548 11414 13.6 500-1000人 10751 2534 14728 17.2 1000-3000人 16754 4044 18342 22.0 3000-5000人 20639 4921 19870 24.8 5000-10000人 18984 4312 17892 24.1 10000人以上 29662 4234 14635 28.9 (资料来源:中国工业统计年鉴,293页,1988) 大企业效率高的原因,一是规模经济,二是平均每个职工的资本拥有量大于中小企业。换句话讲,大型企业的资本/劳力成本比高于中小企业,然而经济发展的趋势是资本品价格相对降低,劳力却越来越贵。中小企业虽较易发展,从长远看却在做反向替代。 有人认为,经济结构轻型化,扶植中小企业有利于改善收入分配,防止收入分配的两极分化。不错,台湾的基尼系数(衡量收入分配平均化的指数,基尼系数越低,收入分配越为平均)1980年是0.28,韩国是0.39,远高于台湾。韩国学生运动、劳资纠纷频频发生,台湾社会则相对稳定。这是韩国重型经济结构所造成的最大社会弊病,也是台湾最为引以自豪之处。然而经济集中程度和收入分配之间似乎并没有确定的,一成不变的关系。1988年台湾的基尼系数上升到0.3, 而韩国的则下降到0.34。德国经济是非常重型的,但其基尼系数只有0.28,比台湾还要低。国民受入的分配有一次分配和通过政府税收及开支所实现的二次分配,台湾用分散产权的办法来达到比较平均的一次分配,西欧各国在一次分配上讲效率,在二次分配上讲公平,利用税收和社会福利开支纠正一次分配的偏差。我们认为西欧的做法更值得效彷。 从一个高度集中的计划体制过渡到市场经济,经济决策分散化是不可避免的,笔者也无意在这里否定它对经济发展所起的促进作用。我们只想提请读者注意到一个问题:大规模的资源调度,大规模的资源使用是现代经济的一个特点,特别对于发展中国家来讲更是如此。集结资源方式可以是中央计划,可以是市场为基础的自愿组合,抛弃中央计划并不意味着否定资源的相对集中。如何建立间接经济政策手段,使中央政府能够对经济发展实施有力的影响,如何建立企业及金融制度,使得大规模的跨企业资源调度成为可能,这些问题应该提到深化改革的议事日程上来。 三. 如何适度集中资源 中央政府应绝对控制货币供给,收回某些税收权,提高财政收入占国民所得的比重。当前的经济过热提供了一个很好的收权机会。我们在这里所说的收权和过去历次收权的最根本不同之处在于它的着眼点是建立基于市场原则的宏观管理系统,而不是在现有体制内重新划分权限。应急性的紧缩措施当然有必要,然而这些措施应和建立与完善宏观调控手段结合起来。需要强调的是,政府不应该也没有必要回复到旧的计划体制,全面控制资源的分配。相反,由于市场的存在,政府不需要直接掌握很多资源,因为通过市场执行的财政政策或货币政策一般都具有乘数效应或示范带动效应,政策决定人应学会利用市场。 国营大中型企业是国家财政的沉重负担,长期以来效率低下,大中型企业的改造理所当然成为当前经济改革的重点之一。但是目前企业所有制改革过程中存在着急于甩包袱、廉价拍卖和就地瓜分的倾向,非常令人担忧。政府应当采取慎之又慎的态度,在改造所有制的过程中争取保持甚至扩大规模,可以考虑将规模列为批准改制的条件之一。 除了已有企业的改造,组建新的工业、贸易一体化的大型公司为提高经济规模的另一出路。这类公司目前已在酝酿和形成中,国家应有积极的政策予以鼓励,加速其发展。这些公司财务上应完全独立,但又和国家及金融界有紧密的联系。国家在尊重市场规则的前提下,通过银行参与和影响这些公司的运作,而不能像现在对待首钢那样只给特殊政策,企业实际上并没有很强的市场竞争能力。这些公司是国家推行产业政策的工具,同时利用产业政策和国家的支持迅速扩张,突破地方行政和行业的限制,成为全国性的、综合性的经济实体,成为中国的三菱、三井公司。 工业集团、金融集团和政府按照市场经济的规范进行合作,将使中国经济发生质的变化,对于中国进入二十一世纪,进入竞争激烈、竞争规模越来越大的世界经济具有重大的意义。这对缺乏团队精神、特别不习惯合作的中国人来讲也是一个巨大的挑战。 一. 引 言 二. 两难的困境 三. 转型期政府的双重职责 四. 结论 文贯中,美国纽约市立大学勃鲁克学院(Baruch College/CUNY)经济系助理教授,芝加哥大学(The University of Chicago)博士。 一. 引 言 从太平洋西海岸,越过辽阔的西伯利亚和乌拉尔山脉,直到中欧诸国的边界,将近三十个国家(前苏联分裂为15个独立国家,捷克斯洛伐克和南斯拉也已分裂)正在由中央指令性计划经济体制走向市场经济体系。在二十世纪即将结束之际,这场改革的意义是不可低估的。如果说,从市场经济体制强制性地过渡到中央指令性计划体制已有先例,则从后者重返前者是史无前例的。如果这场改革以成功结尾,那么人类在二十世纪的前途无疑将光明得多。但是,如果这场转变以失败、混乱告终,则会给二十一世纪人类的命运抹上一层浓厚的阴影。 这场转轨的基本方向已经确定。那就是市场经济将取代计划机制承担资源配置的主要工作,让市场这只看不见的手来传递生产和消费的信息,来配置资源、协调生产,来惩罚懒怠、奖励勤劳,来自动完成收入的分配和财富的积累。过去这些国家中,政府无处不在、无孔不入、无事不管的形像今后要大大改变。要由到处见到政府的影子逐渐变到政府退出经济活动的领域。即为了使看不见的手起越来越大的作用,政府在这些国家中传统的作用必须逐渐缩小。换句话说,一只看不见的手,应由一个看不见的政府配合,才能真正起到资源配置的优化。 可是,这种看不见的手与看不见的政府的结合,虽然作为改革的最终目标是正确的,但是在转轨时期,即从中央指令性计划体制向市场体制过渡时期,政府是马上全面撤退,躲进幕后,还是继续承担生产的协调,同时积极催化市场的延长和成熟,成为争论的焦点。这场争论实质上在更深的层面也反映了在市场机制和计划机制的竞争以计划机制失败而告终后,在市场体制的内部又出现新的竞争。这就是自由放任式的市场体制与受政府引导的市场体制之间的竞争。这场竞争不仅反映在东亚式的市场经济与欧美式的市场经济对政府作用的不同评价上,也反映在东亚前计划经济与东欧前计划经济对政府作用的分歧上。本文即对这一问题作一初步探讨。 以下,在第二节中,笔者讨论这些国家的两难困境。在第三节中,笔者讨论转型期政府的双重职责,重点是讨论走出困境之路。第四节是小结。 二. 两难的困境 1. 政府的经典作用 政府的经典作用,根据新古典经济学理论,应该局限于以下几个方面: a)提供公共财,特别是社会基础设施; b)克服外部经济的不利之处,扶助外部经济的有利之处; c)防止垄断,促进竞争; d)宏观调控,保证稳定的货币政策,通过税收政策,完成收入的再分配,促进社会安定; e)立法和执法,以保障产权,保护合同。 新古典理论一般假定交易成本可忽略不计,信息是完整无缺的,因而市场是完善的。在这种假定之下,新古典理论并不认为市场会有严重的失灵*。因而新古典理论并不赋予政府很多经济功能。这当然是指今日发达的市场经济国家。政府的功能是否应进一步扩大,在过去十多年中引起许多争论。主流的意见是政府应减少对经济的干预。 2. 市场失灵的严重性 在高度发达的市场经济国家,经济学家已开始认识到新古典经济学理论的某些假定是不现实的。交易成本理论和信息非对称性理论所得结果,都显示既使在这些国家的经济活动中,市场失灵的程度也比预先假想的要高。例如,市场是不完整的,许多风险市场由于信息的不充份而无法运转。另外,资本市场、劳动市场和土地市场的运转也都存在种种问题。如何匡正这种市场失灵就成为争论的焦点。 但是,如果说在高度发达的市场经济中,市场失灵的程度虽比原先设想的要高,但毕竟还不是什么严重的问题,那么在前中央计划经济中,市场的失灵就是根本性的问题。这种失灵不但有先天性的,即任何市场经济都固有的,而且因后天的发育不全而更形严重。在这类经济中,本来并不存在要素市场,土地和资本是国家所有或集体所有,劳动则不是终身制(国营企业的职工)就是变相的农奴(例如人民公社制度下的农民)。许多原材料市场或中间投入市场也不存在。主要的要素价格(利息、地租、工资以及汇率)都严重失真,造成所有其他价格的相应扭曲。 3. 政府失灵的严重性 在这类经济中,在存在严重的市场失灵的同时,又存在严重的政府失灵。这种政府失灵体现在以下几个方面: a)政府应做的没有做到,例如提供公共财、克服外部不经济、防止垄断、促进竞争、执行良好的货币、税收政策和制定法律、保障产权、保护合同等。 b)政府对不应做的,却卷的太深。政府不但管生产,管物资调拨,还管消费、就业、迁徒、订价、货款、汇率和居民的住房等等。 c)由于这类经济都经历过政府任意高压、迫害民众的时期,所以民众与政府的关系存在潜在的危机。即使在更换新的政府后,这种对政府根深蒂固的怀疑仍然存在,使政府在行使职权时面临重重障碍。例如,税收系统的加强是现代政府无法回避的职责。然而,这种努力常常受到重重阻力。 4. 计划经济中的根本问题 中央指令性经济中的主要问题是信息的非对称性。而这种信息的非对称性是由所有制造成的。在私有制下,虽然财产私有,但对于资源配置这种至关重要的信息主要还是反映在价格之中,因而是全社会共有的。成对比的是,虽然在中央指令性经济中,财产是归全民所有或集体所有,但信息是高度私有的,价格由于不反映资源的相对稀缺性,因而并不包含正确的信息。计委直接调拨国营企业的产品,固然掌握一部份物资流动的信息,但这类信息并不对社会公开,而只垂直流动于基层企业和上级主管部门之间。而且,由于企业负责人的升迁只决定于生产任务完成的好坏,因而企业经理争相多要原材料、资金、人员,却竟相压低生产指标,以便轻松完成任务。为此,企业经理永远不会如实报告有关投入──产出的实际信息。这是为何在中央指令性计划体制下,实际产出永远低于生产可能性边界的原因(图一)。 在市场经济中,是用“剩余的认有权”(residual claimant)的制度安排来消除资源的浪费的。但在公有制下,企业负责人并不能从成本最小化或利润最大化中获得多少好处,却要为此付出大量的精力和时间去监督生产,核算成本,对付同行竞争。因而他们会把企业的投入生产关系的真实信息私有化。 三. 转型期政府的双重职责 以上讨论,说明由中央计划经济向市场经济过渡,市场失灵和政府失灵的严重程度远甚于一般的不发达经济,这不但因为市场的不成熟,更由于政府对经济的卷入远较后者为甚,因而造成经济高度依赖政府的行政协调。在这种情况下,政府左右为难。因为如果政府放弃行政协调,则经济活动的联系一时就会全面崩溃,造成生产水平的绝对下降。可是严重的市场失灵又使市场难以立即替代行政协调使经济活动重新从无序迅速走向有序。这就使政府不得不又恢复行政协调,但这种行政协调却又会窒息市场协调的发育和成熟。于是,改革就会呈现进退两难,左右摇摆,无法深入。 1. 走出困境之路 前苏联和东欧国家进行体制改革远早于中国,但在收到一定效果之后,却又渐渐趋于停滞。这一历史教训使许多经济学家深信,除非先将中央指令性经济体制彻底打破,在获得清理的废墟上,可以迅速建立一个完整的市场体系。不然的话,是无法进行改革的。Ericson是这种观点的代表。这种观点也体现在波兰正在实验之中的休克疗法或俄国正在试行的大爆炸理论。这两种理论都主张尽快实行价格的自由化、产权的私有化和交换的市场化。这种激进的改革理论都要求尽快打破原有的行政协调。但是由于市场协调无法在一夜之间产生,因而对产量造成负面的影响。在资源贫瘠、人口稠密、人均收入低下、国民素质不高的国度,是难以执行这种改革策略的。 2. 释放被囤积、浪费之资源 经济改革的根本原因是中央指令性计划体制之低效率。而中央指令性计划体制低效率之根本原因是经济将投入──产出的信息私有化,使一定的产出所耗费资源较竞争市场下应有的资源消耗高出许多。所以经济改革的主要目的是要消除这种浪费。 上文已指出,在中央指令性体制下,这种因信息的非对称性(即上级部门与企业经理这两者对投入──产出的真实关系的信息是非对称性的)是无法克服的。在这种体制下,国营企业中投入──产出关系永远是个黑箱。上级部门只能根据过去的投入──产出资料要求企业在给定的的投入水平上,递交一定的产品。如果上级部门要求更多的产品,企业一定会相应要求更多的投入。所以,问题的关键是引诱企业经理自愿地释放原来被囤积和浪费掉的资源,使之转化为对社会有用的最终产品。这里,渐进主义路线不但注意增量,即原先被浪费掉的资源能转化为有用的产品,同时也重视原来的产出水平。在追求增量的同时,也保证产出水平的维持。这是政府的双重职责。 政府可以采取如下措施: a)政府继续维持现有的行政协调。这意味着各国营企业至少仍能保证从行政渠道(即从计划渠道)获得原有的资源; b)政府只要求各国营企业按以往惯例交出一定的产品; c)开放各种要素市场、中间投入市场和最终产品市场,由市场根据供求关系自由定价; d)私营部门合法化,并可自由进出各种产品; e)国营企业可在完成指标之后自由地在各类市场上出售产品或资源,所得归企业所有,并在企业管理人员及工人之间分配。 这些措施既能保证原来的生产水平,又能保证将原来被囤积、浪费的资源释放出来,转化成社会最急需的产品。 3. 企业优化与社会优化的一致 在中央指令性计划体制下,企业优化是偏离社会优化目标的。国营企业有内在动力囤积多余的物资。这些物资最终都浪费掉了。但是关于这种囤积、浪费的信息,社会是得不到的。 现在政府承认国营企业对这部份资源的产权。在新的制度安排下,国营企业可以独立的、自由地作如下选择: a)如果企业所产生的产品(并不一定是最终产品,有可能是另一种原材料)属于短缺产品,则其价格在自由市场上的价格必然较高(高于计划价格)。这种情况下,将多余物资转化为这种产品较有利可图。于是企业选择增产,并将超产部份供应自由市场。社会也就获得了更多的这类短缺产品。 b)如果企业所生产的产品并非短缺产品,则其自由市场价格一定低于计划价格。在这种情况下企业会尽量以最少的资源完成计划指标,而将省下的资源在自由市场上出售。于是,社会不会增加不需要的产品,但原材料(这是永远短缺的)的实际供应却增加了。其他企业,特别是私营企业可以购入并生产市场上的短缺产品。 c)由于私人企业并不受计划体制的约束,其产品的品种与产品的数量都可根据自由市场上的供求关系自行决定。在这种情况下,即使它们必须以较高的价格购入国营企业释放的多余物资,但它们可以永远选择生产社会的短缺产品而仍然获利。社会因短缺产品的增加而提高总福利水平。 d)随着原来被囤积、浪费的资源的慢慢释放,社会的总生产将由原来的A点逐渐移向B点。至于移向B点或是移向C点,取决于社会的偏好(图2中A点移向B点,这是假设无差异曲线与生产可能性边界相切于B点)。 图2中,A点将移到B点。但是如果社会的偏好倾向于消费更多的Y产品的话,A点将逐渐移向C点,在总资源没有增加的情况下,产出增加了。这是由于企业的优化与社会的优化趋于一致。 要实现以上目标的关键,是在开放自由市场, 使私营企业合法化的同时,必须在一定时期维持原有的行政协调,使原有的产量至少维持在A点,而不是下降到F点。显然,在市场体系没有成熟到足以替代原有的行政协调之前便解散计划体制的结果,必然是产量的崩溃。另一个关键是必须承认国营企业因其信息的非对称性而要求对一部份资源的事实上的产权。不承认这一点, 这部份资源就不会被释放出来。 四. 结论 上面的讨论,论述了在经济转轨期间,政府必须在维护产量水平的同时追求产量的增量。产量的已有水平主要是通过行政协调,由国营企业来完成。产量的增量主要通过释放被囤积和浪费的资源,由非国营企业来完成。在这样一种模式中,国营企业会把成本最小,或利润最大作为企业行为准则,将节省的资源释放出来,由私营企业根据供求关系和盈利性转化为社会紧需的产品。这里,政府的双重职责不但体现在扶植新生的各类市场,而且体现在继续在一段时期维持行政协调之中。这种行政协调的维持,不但能提供较安定的社会环境,也使改革较易获得民众的支持。并且,这种行政协调的维持,并不会损害私营部门的产生和成长,而又有助于提高国营企业的效率。 由于国营企业的主要责任是维持原有生产水平,而非国营企业负责增量,在一个动态过程中,非国营部门的产值很快可以超过国营部门的产值。根据台湾、大陆的经验,10─15年的时间就足以使国营经济在GNP中的比重由80%下降到50%以下**。假以时日,国营企业的产值不难下降到20%或更低。 即使根据新古典理论,国营或国有经济也永远不会消失。但它们应局限于生产公共财,特别是“公共投入”(public inputs)以及有自然垄断倾向的部门。当国营企业的产值只占GNP的一小部份时,显然从中央指令性计划经济向市场经济过渡的历史任务就可以说大功告成了。 一. 改革前大陆经济制度的一个重要特徵──等级产权 二. 等级产权制度与渐进改革 三. 等级产权的局限及其在渐进改革中的演变 罗小朋,美国明尼苏达大学(Minnesota University)农业经济系博士候选人;曾任中国国务院农村发展研究中心理事、农村发展研究所宏观研究室主任。 一. 改革前大陆经济制度的一个重要特徵──等级产权 在任何一个社会中,财产制度和政治制度是社会制度安排的核心。社会主义制度的共同特徵是:在政治上实行共产党一党专政,在经济上排斥私有产权,实行在国有制基础上的计划经济。但是,自从七十年代大陆对外开放以来,西方学者发现,中共的计划经济远不如苏联、东欧严密。地方政府有一定的投资权,可以与中央分享剩余产品和财政收入,因此相当比重的经济控制权掌握在地方当局手中。有学者把这一现象概括为地方产权(如 David Granick)。此后,又有学者进一步指出,地方产权的存在是大陆经济改革过程不同于苏联的基本原因 (如 Carsten Herrmann-Pillath)。 中共把自己的产权制度概括为,“以公有制为主,多种所有制并存”。即由所谓“全民所有”的国有经济单位在国民经济中居主导地位,同时多数人口被组织在大量名为“集体所有”的经济单位中,此外还存在非常有限的家庭经济(在改革前,主要是农村的自留地和自养家畜)。集体经济和少量的家庭经济是为实现完全的公有制所进行的一种过渡性的安排,因此从属于国有经济。 笔者认为,用这两种说法来概括,均没有突出大陆产权制度一个极重要的特徵,即在所谓公有制为主导的前提下,严格地把(个人和集体的)社会地位与不同的财产权利相结合。改革前,正是这一独特的制度安排,使中共一方面能象其它中央计划经济的社会主义国家那样维持高度的政治集中,同时又能够实现相对分散的经济控制。不仅如此,这一制度对大陆经济和社会生活发生了深刻的影响,是许多大陆所特有的经济和社会现象的重要原因。因此,用“国家主导的等级产权制度”(简称等级产权制度)来概括大陆的产权制度,似乎更准确,也有利于从更深层的构造来分析大陆的制度。 1. 等级产权制的要素 (1)主要生产资料实行国有(即全民所有制),同时保留非国有的所有制(主要是农村的土地集体所有和城市劳动密集的轻工业和手工业),排斥生产资料私有。对不同所有制政治、经济和社会地位实行系统的差别待遇。国有制优于非国有制,国有制内部按统一的行政等级来区分地位的高低,级别高的优于级别低的;非国有制内部,城镇集体优于农村集体;城镇内部,大集体优于小集体,行政等级高的集体优于等级低的集体;农村内部,实行所谓公社、生产大队和小队三级所有。原则上,等级高的所有制有较大的政治权重,同时在计划资源分配中享有优先权;在较高等级单位就业的人员,有较高的经济和社会福利,并享有较高的政治待遇。 (2)等级产权与等级身份制度。 在等级产权制度下,每个人一旦在一定的所有制单位就业,就获得了一种由所有制等级所决定的、不得由自己任意改变的社会身份。在大陆生活过的人都知道,在何种等级的所有制单位就业,不能由个人自由选择,而依次取决于:一,父母的身份,包括家庭的政治出身和户口的类别;二,社会关系的地位;第三才是个人努力。虽然受教育的程度也是决定个人身份等级的一个重要因素,但是,这个因素并不独立于以上三个因素,尽管这个因素与个人努力的关系较另外两个要大。 任何制度都导致社会身份的不平等,但机制不尽相同,因此,社会身份的性质及其经济、政治和社会后果也就大不相同。大陆的等级身份是国家在对人口流动实行全面限制和控制的同时实行等级产权的结果。等级产权对不同所有制的就业人员实行差别待遇,在这一前提下限制人的自由流动,就把人的身份与产权的等级固定地联系在一起,形成非常制度化的社会身份。这种社会身份的一个突出特徵,就是个人的社会地位与职业的关系从属于产权等级的关系。比如,同样是司机,在全民所有制单位和集体所有制开同样的汽车,社会地位可以相差很大。这与许多其它社会,特别是市场经济社会,形成鲜明对照。 (3)身份与产权的反比关系。 大陆等级产权和等级身份制度的另一个重要特徵是:个人或单位的等级地位越高,独立支配财产的权利反而越小。 这首先是因为,国家所有或全民所有制的等级地位最高,而这种单位的资源集中控制的程度也最高。但是,为什么要给等级较低的单位和个人较大的独立产权,而且,把产权的独立性与社会等级相联系?从功能上,这种安排:第一,保障了国有制的政治和经济特权;第二,减轻了中央集中配置资源的行政负荷,从而减少了共产党领导人、特别是毛泽东对技术官僚的依赖。 由此产生的一个问题是,不实行单一的国有制,而给非国有的单位一定的独立产权,如何实行控制,特别是如何避免产权对共产党政权和计划经济的威胁? 对产权的控制由以下几个机制实现: (a)共产党对所有产权等级单位都实行一元化的组织领导,各单位的实际权力都由该单位的党组织负责人掌握(书计挂帅),或乾脆党政合一。 (b)非国有单位的产权是极不完全的。首先是没有处份权,以杜绝资本和土地市场;其次,把产权与自给性生产挂钩,以减少独立产权在经济中的外部性,压制产品市场。比如,地方国有经济,原则上只为本地区生产,集体经济更是如此,如对社队企业的三就地原则(就地取材,就地加工,就地销售)。 (c)调整产权等级和身份等级。如果一个单位的经济外部性上升,则可以通过提高其等级地位来减少其产权的独立性,反之,如果一个单位的经济外部性下降,则可以通过降低其等级地位,提高其产权的独立性来减少计划部门的负担。在大陆,国有单位的升级和降级被称为“上收”和“下放”,集体所有制从低级转高级或转国有制被称为“所有制升级”。 在产权等级调整时,对人的等级身份的安排一般遵从“宜升不宜降”的原则,即在提升单位的产权等级时,全体员工的身份等级一般也被提升。但是,在降低单位的产权等级时,则尽可能保持职工原有的身份等级,至少要不降低单位领导人和骨干的身份等级。在大陆,降低个人的等级身份通常是一种重要的政治性惩罚手段,通称“下放”。 这种安排,构成了一种有利中央控制的激励。其政治性意义无须在此赘述。在经济上,它为个人和集体,提供了一个制度化的、通过经济成功实现向上流动的渠道。当然,这里所谓的经济成功与市场条件下的评价不尽相同。比如说,重要的标准之一是看在当时的政治气候下,争得中央分配资源的数量。但是,由于大陆的经济一直存在市场因素,因而也存在类似市场的评价准则。如果一个生产消费品的城镇集体企业,获得销售成功,就有可能实现“集体转全民”的美梦。 除了激励的功能,提升成功企业的等级,还有利于对经济剩余的集中控制。上级政权通常用这种手段来改善自己的财政。另一方面,这也是保持等级身份秩序的要求。如果一个等级较低的企业,拥有大量可支配利润,其职工的福利水平就有可能超过同样等级甚至更高等级企业职工的福利水平,导致“富贵分家”,引起等级关系的混乱。 (4)等级产权的地方化特性。 等级产权制度以承认地方和集体(或社区)有限的经济自主权为前提。由于中国大陆地域辽阔,地方经济差别显着,中央不可能对地方和集体的经济自主权作统一、详尽的规定。即使有统一规定,也不可能同样贯彻执行。 等级产权的地方化特性主要表现在:(i)所有制构成的地方化。虽然全国有统一的等级序列,但是,由于经济结构和历史背景不同,各地工业的所有制构成也就不同。有的地方国有工业比重大,有的则集体比重大。更有意思的是,决定是否国有的标准并不统一。同一企业,在经济发达地区可能只够集体企业的标准,在落后地区则可能归入国有企业,因为其相对重要性可能改变了。(ii)地方政府和领导人,尤其是在省一级,对非国有单位的权利有较大的决定权。因此,非国有单位的经济权利长期有重要的差异。(iii)由于历史的、政治的或领导人个人的原因,各地的个人权利,尤其是在非国有单位中的个人权利,有重大的地方性差异。 2. 结论 第一,等级产权制度是共产党政权对中国传统产权结构进行革命性改造的产物。}一方面,等级产权制度否定了中国以家产为中心的产权结构,代之以国家、地方和社区财产为核心;另一方面,它又继承了中国传统产权制度的一些重要的因素,这些因素包括: (i)象中国的家庭财产一样,等级产权是一种机构产权(institutional property rights)而不是一种个人产权。 (ii)更重要的是,这种机构产权与西方现代的机构产权也有本质性的区别。西方的机构产权是建立在明确界定的个人权利(包括产权在内的经济权利以及平等的政治和社会权利)基础之上,而等级产权则象中国历史上的家庭产权一样,是以统一的“差序”(费孝通用语)的政治和社会权利结构为基础的。中国家庭产权要服从统一的“君、臣、父、子”的尊卑长幼之序,等级产权则要服从“全民、集体、个体”的统一等级身份秩序。 (iii)等级产权的主体是国家、地方和社区,虽然不象家庭那样以血缘为纽带,但既不是契约组织,也不是“自由人的联合体”,因为个人没有流动自由。 (iv)等级产权象中国传统的家庭产权一样,不依赖独立的司法系统的保护,而依赖政权的保护,尤其是政权领导人及其政策的保护。 第二,等级产权制度是中国大陆的一个稳定的社会契约,它与大陆的政治制度配合提供了一套完整的激励和控制机制。} (i)等级产权制度的稳定性首先来自于这样一个事实:这一制度在中国历史上第一次提供了一种全民的经济保障。从农村基层开始,每一个人都被固定在一个单位中。在农村集体所有制单位中的个人,其基本的经济需要首先由所在集体负责。如集体遇到不能抵御的灾害,则由中央统一救济,保障生存。在城市的个人,则由国家统一配给基本的食品和纺织品,确保基本的生存所需。 (ii)在中央保证最低生存所需的前提下,个人的总福利水平在很大程度上取决于单位和地方在计划体制下争夺资源的能力。对集体所有制的职工尤其是这样。国有企业职工的福利一方面取决于其在国家和地方计划中的地位,同时也取决于其所在地方以及本单位谋福利的能力(即争夺和控制资源的能力)。由于存在集体升级的可能,在一定条件下,等级产权提供了某种集体激励机制。 (iii)等级产权制度同时也提供了两种不同的个人激励。一是与集体激励相联系的个人激励,即通过提高集体福利来提高个人福利;二是通过在同一集体内部的个人竞争,达到个人升级的目的,即中国人常说的“踩着别人向上爬”。这两种激励显然存在矛盾,不同的形势,决定哪种个人激励主宰另一种。 第三,等级产权制度可以在不依赖技术官僚系统的条件下,达到很高的资源动员水平,但是在市场关系受到严重约束的条件下,等级产权制度的经济效率低下。 等级产权的组织和权力结构,极有利于实行大规模的政治动员。通过所谓“群众运动”和“群众路线”,在短时间内,可以实现很高的士气,实现技术人员和一般劳动者的高度合作。显然,这种“突击”式的生产方式,较少依赖技术官僚的协调,而极大地依赖不断搞政治运动来制造政治压力。其结果,由于宏观协调能力极差,又不可能持续和普遍地支持象“大庆”那样的“X”效率,经济的整体效率呈不断下降的趋势。但是,由于不仅有中央的高度权威,而且存在一定的集体和地方的激励,中国大陆经济在改革前的资源动员的水平绝不亚于任何其它计划经济国家,尽管其技术的平均水平和进步速度要落后于技术官僚占主导地位的苏联和东欧经济。 二. 等级产权制度与渐进改革 经济市场化和政治民主化是社会主义制度转型的核心内容。毫无疑问,这是对原有的制度安排进行革命性的改造。由此引出的一个问题是,完成这一变革,是否一定会发生激烈的社会或政治革命,或者说,在多大程度上以及在什么条件下,能够渐进地实现这一变革? 由于中国大陆与前苏联改革经验的鲜明对比,这一问题引起了一些学者(特别是中国学者)的浓厚兴趣。 对中苏改革的反差,一种代表性的解释是:中国领导人机智地、正确地选择了渐进的改革策略,尤其是先经改后政改的方针,而苏联领导人则在先政改后经改的大错之后,又被西方“大爆炸”(Big Bang)的建议所误导。这种解释在中国大陆很有市场,却难以令海外学者信服。因为事实上,苏联领导人早有经改的努力,更不乏渐进的愿望,只是在经改屡试不成之后才求救于政改。不料政治民主化的进展反而使渐进的经改更难实行,苏联领导人身不由主地把局势引向了非激进手段不能打破僵局的全面危机。一些西方学者更断言,苏联根本没有可能实行象中国大陆那样的渐进改革。 认为苏联的改革进程只能是已经发生的那样而不曾有更好的机会,似乎太决定论了。反过来,如果仅仅从改革策略选择的得失来解释中苏改革进程的差异,也有明显的偏颇。多数人易于接受的看法是,中苏改革道路的差异,主要是历史性的原因造成的。这虽然不错,但未免失之于空泛。 解释中苏改革反差的原因,显然需要多方面的分析和比较。笔者认为,一个十分重要的角度是比较中苏领导人在改革过程中面临的约束,特别是制度性约束。只有那些凝聚在现行制度安排中的历史因素才是真正重要的、起作用的因素。 3. 大陆的等级产权制度凝聚着以下几个重要的历史因素: 从近代历史的角度: (i)在1949年以前的长期的革命战争中,中共形成了空前的社会组织能力。这种能力包括两个要素:首先是能穿透中国社会几千年来牢不可破的组织基础──家族和家庭壁垒,把社会从最底层到最高层严密地纳到统一的组织体系中;其次,这种组织体系可能在经济高度分散的条件下,维持很高的政治统一。 (ii)毛泽东从五十年代就看到苏联的计划经济模式不合中国国情,寻求用“人民战争”的方式发展经济。“大跃进”虽然失败了,但毛始终没有提供机会技术官僚成长为象苏联和东欧那样重要的利益集团。 (iii)“大跃进”失败以后,在供给十分短缺的形势下,中共成功地利用其组织和意识形态的能力,在建立一套有效的配给和经济保障体制的过程中,完成了对人口流动的空前严密的控制,固定了等级身份及其转变规则。 (iv)在第三个五年计划和文化大革命中,以备战为目的,地方经济自给得到鼓励。中央计划和协调的能力因政治动乱而削弱,通过各省参与的多边计划协调以及合法和半合法的地区间以物易物成为经济平衡的重要机制。地方工业有重大发展。 (v)文化革命加剧了中央权力继承的危机。军管把不同派系的高级将领推到不同的省份主政。地方经济政策出现微妙差异并对地方经济发生重要影响。其中,社队企业在苏南的发展是最突出的例证。 从中国长期政治和经济结构传统的角度,中国以家产为中心的私有产权历史悠久,但是,中国的私有财产从来没有获得近代西方产权的独立性。产权依附于统一的差序权利和权力结构,是中国政治和经济制度的传统。大陆的等级产权制度可以说是在现代的条件下继承和发展了这一传统。 4. 实行渐进改革的条件 文革十年,大陆经济保持了相当高的平均增长率,等级产权制度的发展是实现这一增长的重要制度因素。但是,等级产权制度并没有能避免大陆的计划经济走向危机,它只不过导致了不同于苏联和东欧的危机形式和不同的改革初始条件,从而为选择改革途径提供了不同的空间。笔者认为,由于等级产权制度以及与其相应的经济和利益结构的存在,大陆的经济体制比苏联和东欧具有更大的渐进改革的机会。 对社会主义制度转型来说,所谓渐进的经济改革,就是指在没有改变共产党一党专制的政治结构下,逐渐实现从指令性计划经济向市场经济的转变。很难想象,任何共产党能完成这个过程而不失去政权或完全改变党的性质,因此,没有共产党的领导人会愿意完全实现这个过程。但另一方面,面对经济低效率的压力,只要政治可行,任何有理性的共产党领导人,都愿意尝试有限地引进市场因素以提高经济效率。 但是,实现渐进改革的可能性空间的大小,并不取决于愿望,而取决于原系统能否满足一些重要的条件,从而使前期有限的改革能不断地为下一期的有限改革提供成功的机会。即改革的政治经济进程能不断地内生出足够的动力而不导致太大的社会和政治危机。 实现渐进改革的第一个必要条件是:经济在原有政治结构基本不变的约束下,有较大的潜力通过份权(即经济决策分散化)获得增长。 计划经济终因效率低而输给了市场经济,但是,并非在任何条件下对原来的计划经济实行分权都能够带来经济增长。现在看得很清楚,中国大陆的渐进改革得益于毛泽东留下的高度分散的生产结构,这一经济结构的重要特徵是其潜在的、被原体制压抑的市场需求结构与已形成的供给结构差距不大,一旦分权,市场交换并不存在严重的技术和组织结构屏障。 导致这个特徵的主要是以下两个事实:第一,自五十年代中以来,农村中相当比重的人口既不能被低效率的城市工业吸收,又不允许在农村自由交换,被迫进行自给性的集体农业。有几亿处在大陆等级结构最底层的农民温饱未足,是一个潜在的、技术要求较低的巨大市场。另一方面,由于集体农业严重的激励问题,多年对农业基础结构的大量投资远未有效利用。因此,一旦改善激励,技术上可能迅速地增加农产品和其它短缺的初级产品的供给。第二,由于推行地方经济自给,各地经济结构雷同但效率相差悬殊。贸易理论证明,一旦解除贸易限制,这种经济格局反而更有利发展交换,因为各方需求相近而资源条件并不相同。在竞争的压力下,各方都可能通过发展贸易发扬比较优势,共同受益。 与中国相比,苏联改革前的经济结构较为不利,尤其是其生产结构集中,在严密的计划下实现了远离市场经济的专业化分工。没有中央技术官僚的直接协调,企业无法正常生产。但是,第一个条件仅仅提供了分权改革的技术可能性,要实现渐进改革,还必须满足另一个更重要的条件:即原有的权利关系必须与经济分散决策在一定程度上相容,这不仅要求对市场初次分配有较强的社会和政治承受能力,而且有能力按原有的利益结构对市场分配进行矫正。换言之,只有在来自分权的经济收益不会迅速地动摇原有的权利和权力结构的条件下,渐进改革才可能实现。 等级产权制度通过以下几个机制,满足了这个条件: (i)等级产权把比较独立的产权作为社会等级低下的特徵,这样就使较激进的改革从社会的底层开始而并不使上层感到太大的威胁。当初步的市场化给农民、小贩带来迅速的收入增长时,这一发展并没有立即改变多数人的相对预期收入。 (ii)等级产权制度提供了多种机制,使市场化释放的各种广义地租被广泛分享。一个经济单位在市场上的成功,必须使本单位的每个人都受益,然后通过等级链条,使上级单位也随之受益。这种再分配机制在改革初期不但不会引起激励问题,反而有助于各种人才启用。 (iii)等级产权制度对稀缺资源的分配实行系统的歧视。一般来说,等级地位越低,所得资源的实际价格越高。这种分配方式,刺激了等级低的经济单位提高效率,同时,又为等级较高的单位通过资源转手,分享市场化的收益。 (iv)国家和政府对金融机构的垄断以及对个人和集体财产形式的限制,迫使等级较低的单位,特别是家庭和个人以银行存款和手持现金的形式积蓄财富。非国有部门强制储蓄的迅速增长为国家提供了再分配的手段,极大地减轻了通货膨胀的压力。 总之,等级产权制度不仅为下层改革提供了动力,又能不断地把下层改革的效率转化为上层的经济收益,在保持改革的激励和维持既得利益的稳定之间,实现了微妙的平衡。没有这种平衡,渐进改革只能是空想。等级产权之所以能实现这种微妙的平衡,关键在于这种制度安排既非象典型的计划经济那样,完全排斥个体和集体产权,同时也不象典型的市场经济那样,把个人产权成为一种受到全面保护的特权。等级产权制度既承认产权存在的必要,同时又歧视产权,在个人(或集体)产权与社会地位之间建立了一种可替代的关系,从而为渐进改革铺设了一座重要的制度桥梁。 实行渐进改革的第三个条件是,原有体制有较高的空间可分解度,即对地方政策和体制差异有较高的政治和社会承受能力。在中苏这样的大国,只有前面两个必要条件是不够的,只有加上第三个条件才构成渐进改革的充份条件。这是因为,从计划经济向现代市场经济过渡,领导人面临严重的信息不足问题。国家越大,领导人不仅获取准确信息越困难,而且,因信息不足导致的政治风险也越大。在实行某种改革之后,下一步应向那里走更稳妥,是改革领导人天天头痛的问题。“摸着石头过河”真切地反映了中国大陆领导人的心态。即使知道存在某种较好的选择,但由于涉及复杂的利益协调问题,也往往会踯躅不前,错失良机。假设一个大国能够在实行重大改革时,把国家分解成若干小国,改革的信息和利益协调就可能大大简化。但是,分解一个大国本身的政治和社会成本和风险,使任何当权的领导人都不可能去想象这种选择。 如前所述,等级产权制度的一个重要特徵,是在统一的政治结构下,个人权利在不同地区和单位之间,可以有很大的实际差异。这种情况,在中央的权力斗争加剧,或处于某种寡头均衡状态时,可以发展到局外人难以想象的程度。导致这一特徵的基本原因在于对人口流动的全面控制以及组织结构的刚性。在这种约束下,为了适应中国大陆复杂的地方差异,唯一的途径是允许在同样的组织结构下,有不同的内部关系。大陆的“土政策”历来禁而不绝,其源概出于此。地方领导人如不被默许某种便于行事的权力,整个系统就会陷于瘫痪。当然,地方政策差异的程度和方向,取决于特定的政治和经济形势。 等级产权制度的这一特徵,为实行分权改革的策略创造了难得的条件。所谓分权改革策略,就是让地方各自试探改革的途径。分权改革本非来自中央的自觉,而起源于十一届三中全会前后中国大陆的权力斗争。当时,以陈云、邓小平为代表的,在文革中失去权力的中共资深领导人,正在与毛的继承人华国锋争夺权力。他们(通过胡耀邦)控制了中央的人事权,并被民众寄以希望,处于有利的地位。邓、陈的同盟和代理人,分别控制了一些重要省份的领导权。如,杨尚昆、习仲勋在广东、赵紫阳在四川、万里在安徽、刘杰在河南、宋平在甘肃。为了在中央取胜,邓陈在地方的代理人,必须实行合民意的政策。这是1978年,万里在安徽大胆支持部份农民搞包产到户,赵紫阳在四川取消劳民伤财的三熟耕作制,习仲勋、杨尚昆在广东实行对外开放等改革政策的重要背景。 万里在安徽支持的包产到户,是当时最激进、最有争议的政策。中共多数高级干部,对此都持不同程度的疑虑和保留,多数中下层干部更认为是危险的离经叛道。但是,万里由于在对“四人帮”的斗争中旗帜鲜明,深得民众的支持,在邓、陈与华国锋的斗争中,有不可替代的地位。结果,邓小平决定对包产到户的争论采取中立,由地方领导根据自己的判断行事。邓的这一态度在中共历史上是十分不寻常的,他事实上是让两种本质上互相对立的政策同时并存。在邓不事声张的鼓励下,包产到户首先作为一种解决局部贫困问题的权宜之计在最贫困的地区实行了。但是,一旦意识形态的禁锢被突破,其自发的曼延就难以控制了。一九八三年春,最后一个抵制包产到户的省──黑龙江省领导决定放弃原来的立场。于是,这场为期三年、史无前例的政策竞争以包产到户的全胜而告终。这是中共经济决策过程的一次历史性的转折,因为推动这一次伟大的农村解放运动的是农民和地方真实的利益,而不是少数精英的乌托邦热。 对整个改革过程来说,包产到户的成功,使分权改革成为改革派自觉的策略选择。这是因为,第一,包产到户的成功,是邓小平实用主义哲学的胜利。中共的经济决策从此走向非意识形态化,因而不可避免地导致经济政策的分散和多元化。第二,包产到户树立了一个成功的改革范式。在这个范式中,地方和基层的主动性和首创行动是改革成功的最重要因素之一。另一个重要的因素是鼓励多样化的试验以及不同地区之间的政策竞争。 包产到户的成功给中共改革派领导人很大的启发。当改革遇到中央官僚集团或保守势力的抵制时,胡、赵都曾自觉地利用地方改革的主动性来打破僵局。此外,国营工业的改革显然也曾受到包产到户的重要影响。一九八一年各省自发试验工业生产责任制的热潮,以及后来的企业承包,就是在农村改革成功的直接启示下兴起的。 从八十年代开始,中央实行了“地方财政包干”的重大改革,其实质是扩大地方产权,并使其货币化。这一改革为地方分权改革提供了直接的利益动机。由于包产到户解放了长期压抑的农村市场,分权的市场化改革不仅有了有效的内部激励也有了理想的外部环境。在这一新的条件下,等级产权制度为渐进改革提供了重要的动力和平衡机制。首先,在动力方面,实行两项重大改革后,市场竞争成为资源在地区间分配的重要机制。等级产权制度迫使各级地方领导人进行有利于提高本地经济效率的改革,使市场化改革内化为地方领导人的利益。在实行包产到户和财政包干之前,对各地资源分配的多寡,与其经济效率的关系较弱,尤其与市场评价的效率脱节。现在,谁能通过改革先提高效率,谁就能捷足先登,多得收益。在这种压力的推动下,各地政府对本地的企业管理制度和所有权结构进行了积极的改革实验。 在另一方面,等级产权制度的等级权利结构又约束着地方领导人,使他们不能采取过于激进的改革政策,特别是不能以牺牲过多的城市既得利益为代价来推动改革。这样,每个地区的领导人,都象国家领导人一样,必须不断地在改革与稳定之间寻找平衡点。但是,地方分权改革对平衡和稳定的追求,与集权改革相比,有一个重要的优点,那就是不易陷入僵局。地方的多样性,决定了各地不可能同时找到相同的平衡点。因此,各地总是处于某种制度和政策的竞争之中。成功的创新,有较多的机会在局部实现,然后被效彷。这样,在市场存在的条件下,等级产权就提供了一种使渐进的市场化改革内生化的微妙机制。 等级产权制度有利于渐进改革,其根本的原因在于,它为计划经济向市场经济这一极为复杂的制度转形过程提供了两种重要的可分解性,有效地解决了任何制度变革不可避免的利益问题和信息问题。第一种可分解性是社会结构的可分解性,形像地可以概括为“纵向”的可分解性。它通过对产权的歧视性的承认,使市场关系从社会的底层开始恢复,并使旧体制的既得利益在市场化过程中得到补偿,从而极大地减少了改革的利益冲突。第二种可分解性是空间的可分解性,或“横向”的可分解性,它通过引进地区间的制度创新竞争,提高了改革的信息质量,使改革能够选择比较稳妥的突破点,不断从一个均衡走向另一个均衡。 对比之下,原苏联的体制缺少这两个可分性,因此,在进入渐进的市场化阶段之前,发生了旧体制的大崩溃。通过大崩溃,初步实现了空间的分解,但是,由于前苏联不存在象中国大陆那样的等级身份制度,其社会的可分解性问题,不可能用中国的办法解决,而必须另辟途径。 三. 等级产权的局限及其在渐进改革中的演变 等级产权制度存在的一个前提条件是不允许人口自由流动,这样才能保持统一的组织和政治权力结构的稳定。等级身份制度以及相应的等级化的福利制度为这种稳定性提供了有效的激励。在实行经济分权之后,这种制度结构能支持产品市场的发展,但是对要素市场有极大的约束。这一点,在改革初期并不是缺点,反而是优点,因为它有利于社会和政治的稳定,改革努力首先被引向改善各种内部激励制度,调动现有生产能力的潜力。前面已经指出,中国改革前潜在的市场供求结构特徵,对这种改革是有利的。 但是,对要素市场的压制,会损失许多经济收益。因此,改革初期的另一个重000000000大的步骤就是恢复小型的私营经济,主要是家庭企业,并允许少量雇工。等级产又增加了一个新的、等级最低的层次。家庭经济的合法化,在国有和集体经济的外部逐渐发展出一个初级的、分散的要素市场。由于中国农村人口比重很大,这个初级要素市场的总规模很大。由此产生的投资和消费需求为国有和集体经济提供了空前有利的市场。包产到户之后,中国大陆的经济改革出现的皆大欢喜的经济高速增长,原因即在于此。 在市场扩张的条件下,对国有经济内部发展要素市场的压力并不大,但是,随着竞争的加剧,特别是非国有经济的发展,这种压力逐渐增长。一部份低效率的国有和城镇集体企业成为地方政府的财政负担。另一方面,非国有经济的成长,需要得到许多国有经济垄断的生产要素,其中特别是技术人才。过去,等级身份制度成为隔绝人才向非国有经济流动的有效屏障,现在,非国有经济开始有能力用高收入与国有经济竞争人才了。 从宏观的角度,对生产要素市场的约素,随经济增长,投资的规模增大,付出的代价也越来越大。首先是投资的经济合理性不足,不仅造成很大的浪费(如重复投资导致过度竞争),而且加剧了地区间发展的不平衡和工业布局的扭曲。其次,由于缺少要素市场的调节和约束,经济的稳定性不足,对宏观经济政策的制定带来越来越大的困难。 由于国有经济内部缺少要素市场约束,国有经济职工对收入平等的要求成为通货膨胀压力的重要来源。各地政府通过对银行的干预,以信用膨胀来竞争国内资源是通货膨胀的另一个重要来源。以肉类供给不足为媒介,一九八八年,通胀的压力达到高峰,改革派领导人面临巨大的政治压力。这种压力终于酿成了一九八九年的政治风波。 从事后看,八九事变的深层原因在于,虽然市场化进程已不可逆转,但是在原有利益结构下进行改革已经达到某种极限。近一步的市场化要求对国有经济进行分解,否则,国有资本和人才的价格不能实现。但是,这意味着急剧拉开国有经济内部的经济收入差别,这种明显的发展趋势引起了国有经济内部多数人深刻的不安。因此,随着通胀压力的增长,城市居民反市场化的情绪增长。 但是,改革派领导人的困境在于,一方面大规模私有化的政治条件并不具备,另一方面,通过特权的货币化(即“官倒”和腐败)来解决国有资本和人才市场化的初步发展又遭到政治权力较大的知识分子和大都市居民的强烈不满。在这一背景下,领导层中的保守派和知识阶层的激进民主派都企图利用这一改革的僵局,结果是保守派在政治上获得成功。 “六四”事件使中共政权的合法性受到极大损失。之后,保守派的经济政策又遭到完全失败。但同时,激进民主派也丧失了影响。这两方面的发展为利用特权实现国有资本和人才市场化创造了条件,也为等级产权制度的瓦解创造了条件。 “六四”后保守派经济政策的惨败在统治集团内部引起了极大的恐慌,为了避免经济崩溃,政府以病急乱投医的心态,悄悄地放开了土地和股票投机的改革试验。国有体制内一批处于有利地位的知识分子,抓住这一时机,纷纷“下海”,从原有的组织体系中游离出来,建立了全新的企业组织,迅速地控制了相当规模的金融资产和房地产。这种新的以金融和房地产投机为主业的企业,实行了不同于国有企业的人事和分配制度。其特点是高流动和高收入。这一发展,极大地推动了国有资产和人才的流动和交易,从根本上动摇了等级产权制度。中国大陆的改革进入了等级产权界定失效和等级身份变形的新阶段。 等级产权界定失效的一个明显的标志是,通过国家和集体的资本获得的纯收益,越来越不按等级产权的原则来分配,而趋于个人化。大陆近两年来,个人实际收入的差别,急剧拉开,就是这一发展的明证。等级产权界定失效的另一个标志是,出现了许多无法按等级所有权定义决定归属的财产。目前,许多新企业采取了股份合资的形式,再加上大量台资、侨资和外资的进入,出现了许多“无上级”企业,过去通过企业的“上级”来界定产权的准则开始失效。 随着等级产权界定的失效,等级身份也在变形。中国人可能很难改变“人分九等”的传统,但目前大陆的社会身份标志已经悄悄地改变了。“大款”(发了财的人或有合法权力挥霍的人)和“老总”已经使共产党的“高干”相形失色。许多出身农村的成功企业家,虽然还要被报纸和其他媒体冠之以“农民企业家”的头衔,但已经不能给停产的国营企业职工带来任何心理上的满足,更不能阻止漂亮的都市小姐与他们谈婚论嫁。 毫无疑问,等级产权体制的解体呼唤着新的社会和经济规范,但是,中共领导人能否胜任这一新的挑战,将决定渐进改革的前途。目前,以朱扁基为代表的集权改革派,正在试图通过加大中央权力来对付各种新的压力。从改革十几年的经验看,这是一条走不通的路。但是,在等级产权失效的条件下,如何继续渐进地推进改革,恐怕是一个需要付出相当大的学费才能找到答案的难题。 一. 建设性地方主义(Constructive Localism)与中国的改革 二. 财政分权、投资模式的变化,半联邦制的演进 三. 新制度能否生存与发展 郑永年,美国普林斯顿大学(Princeton University)政治系博士候选人,曾任教于北京大学政治学与行政管理系。 1993年6月至8月,笔者回国就中央与地方关系这一研究课题做了实地考察,走访了北京、广西和浙江等省、区共50多个市、县、乡。除了收集硬性资料外,还和各界人士,尤其是基层政府官员、农民进行了广泛的交谈,倾听了不少说“北京话”及各种地方“方言”的人士的言论。这里,结合本人的考察情况以及自己的研究谈一些观感与意见。 一. 建设性地方主义(Constructive Localism)与中国的改革 人们普遍地认为,分权和党国(Party─State)独裁是邓小平时代中国改革的主要战略。而事实上,这种战略并非邓小平支配下的中国领导集团的首创。回顾中国近代史,我们不难发现这样一种普遍的改革模式,即改革总是在权威庇护下展开的。一方面,中央需要把权力下放给下层政府组织,甚至非政府组织,以获得他们的合作而达到目标;另一方面,中央政府不愿失去对其下属组织及其市民社会的控制。结果,分权常常伴随着再集权。 从清朝后期开始,中国进入了建设一个现代“国家”(state)的过程。“国家建设”(state building)的主要内容是权力在国家内部(即中央政府与其下属)及国家和社会之间的分配。从晚清到孙中山革命时代,由于内外压力及中央政府的一向软弱,改革的主要内容是社会承担国家功能。然而,随着地方精英进入地方政治事务,他们不仅要求参与地方事务的管理,而且进一步要求高层政府官员在决策时考虑他们的意见。换句话说,中央决策时须有地方因素。到了光绪年间,随着变法而急剧的分权,慈禧太后感到在推进地方参与中央政治方面走得太远,中央会面临失去独立决策的能力。出于这一考虑,她镇压了戊戌变法,砍掉了一些激进改革者的脑袋。 1911年革命以后,分权成为中国政治舞台的主题,各级地方精英都从共和革命中获益匪浅。他们在革命中扮演了重要的角色。在革命获得很大自治权力的省级官员竭力想巩固和扩大自治,阻止再出现一个全能的专制的中央政府。国家本身不再是铁板一块,而是由利益互为冲突的权威组成的妥协体。在省级以下,地方精英掌握了地方自治体,控制了地方的财政金融大权。 军事强人、后成为民国大总统的袁世凯从这种“政治自由化”(political liberalization)中认识到,权力下放给省及地方妨碍了国家权力的强大。袁决心重新建立中央的政治统治。但袁的努力没能抵挡得住来自各方面的压力而归于失败。另一方面,自治政治的理念并没有得以具体化和制度化,新的中央与地方关系也没有得以建立。中国因此进入了军阀混战时期。 直到1927─1928年的北伐战争,中国才在蒋介石的军事专制下重获统一。蒋是采取下列两种策略成功地实现重新集权的:在军事领域,中央政府控制了各种军事势力;在社会领域,中央政府竭力地把其控制深入到社会基层。然而蒋的国家建设的努力并没有使国家得到稳定。蒋家王朝赖以存在的地方精英没有能从基本上改进农民的生活状况。农民民族主义的兴起和日本侵华,使中国共产党的力量由此崛起并最终把国民党赶往台湾岛。 毛泽东主宰的中央政府通过50年代早期的土改运动,成功地消除了地方政治势力。这场土地改革运动消除了中国国家建设的障碍。追随苏联模式,毛政权成功地建立了一个“霸权政体”(hegemonic regime),有效地控制了地方社会。然而,由于中国政体的限制,集权势力与分权势力之间的紧张关系并没有消除。与其它发展中国家一样,没有地方国家组织的合作,中央政府不可能使其政策贯彻下去。所以,一旦当集权得以成功,中央政府就感到了集权的代价及分权的好处。毛泽东不久就把重点放在中央与地方关系上。对毛来说,如何激发地方的热情成为主要问题。毛认为应该扩大地方权力,给地方更多的独立性,让他们做更多的事情,因为中国地大人多,情况复杂,两个积极性总比一个积极性要好。1957年,毛便发动大跃进运动,把决策权力从中央下放到地方。 大跃进造成的混乱,使毛感到要加强中央集权。60年代早期,中国又经历了一次集权。但到60年代中期,毛又感到了分权的必要。毛写信给刘少奇说,把什么都集中到中央不是件好事。中央应鼓励地方积极性及自给自足的发展。当然,这次分权与毛的反官僚主义及群众运动战略有关。 从某种意义说,邓小平没有治理中国的新战略。他的改革仍体现了毛泽东、蒋介石、袁世凯及自强改革者改革的特点。和他的前人一样,邓小平也倾向于有计划的社会转型,即改革须以秩序和稳定作保证。然而,邓小平有其独特的一面,他不喜欢动员型改革,但也不完全依赖中央官僚机构。结果,邓的改革使中央与地方关系具有了半联邦的性质:即中央和地方各具有了相对制度化的独立的权力资源。 我把邓小平的改革策略称之为“建设性地方主义”。它是通过“利益代表”(interest representation)来寻求改革动力的一种机制。确切地说,它是一种制度化了的模式,中央政府通过谈判,显现地或隐现地与其属下国家组织达成协议。谈判中最主要的一个因素乃是获得利益或制度化利益的下属组织或个人保证他们的行为大致代表中央政府。这种模式的出现有多种因素,诸如中国没有政治上的自由主义和经济上的资本主义传统。领导集团又致力于脱离苏联集权模式。毛泽东摆脱苏联模式用的是群众动员战略,而邓用的是稳定与市场取向的发展模式。 市场发展意味着中央政府及其官僚机构从经济活动中撤离出来,也意味着把决策权下放给基层组织和企业。厂长和经理应有权决定生产什么,生产多少及追求什么投资机会和如何融资。但如何把这一理念性的东西转化为现实? 分权并不必然与稳定的目标相吻合。中央政府呼唤地方积极性来发展经济,但问题是为什么地方政府官员会有动力来发展经济呢? 与毛的高压政策不同,邓使用的是物质刺激的方式来激发地方积极性。就是说,让地方官员从地方发展中获得好处。财政改革因此成为必然。由于改革是采取“摸着石头过河”的方式,中央政府逐渐地从经济事务中撤出,但并没有具体的发展计划。地方政府因此被赋与事实上的极大的自主权。各种地方改革模式的出现使得地方有权力与中央政府谈判。出现这一现象的另一重要原因是中国产权制度的发展。 改革以前,中国实行的国家所有制,企业的所有者是全民。中央政府假定,企业会代表整体社会作出投资决策,追求经济效益。但事实上,全民所有制产生了一种无人负责所有制的效应。政府官员无需对他们所作出的投资决策和经济效果负责。企业管理者和职工无需以最有效的方式使用和维护生产资源。与俄国不同,中国并未使用休克疗法、价格完全放开及暴风骤雨式的国家企业私有化。换句话说,中国并未大胆地步入资本主义,而是偷偷地走入资本主义发展的轨道。改革派领袖鼓励把市场导向的方式引进国家企业。但这是个不断摸索、反复试验的过程。尽管企业自主权要求地方政府不再过问其经济活动,复杂的财政制度使得政府干预成为必然。企业不可能完全脱离政府而存在,地方官员也不可能不去干预企业。事实上,由于缺乏一个发展完好的市场机制,发动市场取向的改革及建设市场本身就是一件政治任务。 “分权”因此也出现在财产权领域。许多国家所有制的企业下放给了地方,中央不再管理企业,而是通过财政、金融等渠道和企业发生关系。生产和投资事实上下放给了地方。在企业内部,政府依靠承包者来管理企业。集体所有制的企业仍很普遍,其活动规则类似于国家所有制企业。地方政府仍是主要的财产所有者。再者,个体和私人所有制也是允许的。在一些地方,地方官员能在集体和私人所有制企业中获利,这两类企业经常享受到地方的优惠政策。 财政和所有制分权结合提供给各级政府强大的动力去推动经济发展。由于政府官员能从地方经济发展中获利,在地方便形成了一种“公司类型的国家政权”。就是说,地方政府组织具有了公司组织的特徵,政府官员类似于董事会成员。 中国的产业结构发展至今非常类似于东亚国家而非东欧和俄国。小公司控制了中国产业的产出。在1978年,国家所有制企业占全部工业产出的78%,如今已不到50%。如果把农业及服务业也算在内,国家所有制的产出只占全部的25%左右。同时,中央政府负担大大减轻。在1978年,约有700种产品由国家计划支配。至1991年,只剩下不足20种。在快速发展的非国家所有部份,没有一种产品在国家计划之内。据统计,今天的市场分配着69%的煤,55%的钢和90%的水泥。市场决定着90%的工业品价格,80%的农产品价格及70%的工业原材料价格。 分权促使地方官员扮演了企业家的角色。市场经济下的企业间的竞争在中国变成了地方间的竞争,各地方纷纷制定优惠政策来吸引外资及有利可图的企业。地方行为非常类似于美国各州政府的经济行为。这种竞争客观上有利于经济发展。 二. 财政分权、投资模式的变化,半联邦制的演进 中国的改革始于农业。改革派领袖集团逐渐开放了农产品的价格,最终瓦解了人民公社,代之以家庭为基本生产单位。政府也使用物质刺激方法,诸如减税,农产品补贴。这些改革措施相当成功。但农业改革对国家财政制度有消极影响,巨额的补贴大大增加了中央政府的财政负担。 国家财政收入的大部份来自国家所有制的工业企业。1984年中央政府开始了全国性的工业改革以减轻国家财政负担。但向企业要钱则要求企业先赚钱,这就必须要提高企业的积极性。这就又要求政府给企业优惠的财政政策。各种改革包括“利改税”和“承包制”使得企业能够提取很大一部份企业利润,同时中央政府能从企业直接提取的利润却急剧减少。 中央政府在贯彻财政改革时面临着一个两难。财政改革的最初目标是增加财政收入来对付财政危机。政府必须向企业提供动力以产生更多的利润。如果把财政下放给企业,中央政府如何获取财政收入?地方政府显得非常重要,因为地方是财源收集者,政策落实者,也是利益主体。由于前两个因素,没有地方政府的合作,中央政府的财政分权几乎不可能实现。由于第三个因素,地方政府很有可能成为中央政府的利益竞争者。 美国社会经济学家熊彼特(Schumpeter)认为,徵税是现代国家中央政府的一项主要功能。中国的财税制度具有独特的特徵:一方面,它是单一制国家。中央政府统辖支出政策和税收政策的所有重要方面,几乎所有的税收都是国家级税收,直接征向中央政府,地方政府很少有自己的财政资源。地方与中央政府分享税收,其中中央政府有权决定配给地方的资源;另一方面,中国的财政制度是相当分权的。中央政府没有一套全国性的税收征集制度。财税首先由地方政府征收,然后上交给中央。依赖地方徵税使得中国的财税制度变得相当复杂。因为地方政府对其所征收的财税具有相当的发言权。为了取得地方政府的合作,中央政府被迫把财权下放给地方,以换取地方增收的努力。各种财政制度改革,如分灶吃饭和财税承包制相继出台,地方管理地方企业的积极性增强。 财政改革对中央─地方关系影响极大。中央政府的财税资源在GNP中的比例从1978年的31.2%下降到1990年的18.7%。另一方面, 由于中央政府无法减少支出以适应不断减少的财税,财政赤字不断扩大。但是在中央支配的全部财税中,中央本身所征收的比例不断扩大,从1981年的20.6%增加到1990年的41.3%。这一转变基本上是由于中央政府的税收改革把企业的一些利润直接转移给中央。 再者,在1981年,中央政府的支出相当于它所徵税收的262%,这意味着中央政府严重地依赖于地方所转移上来的财税。在1990年,中央只花掉了它所征收税收的96%,中央的支出减少了。这说明,其一,中央政府增强了其直接徵税的能力;其二,地方减少了向中央转移的财税。 就地方来说,所分享的财税从1981年的79.4%下降到1990年的58.7%,而地方的支出在这段时间从46%增加到60%。这些变化意味着地方变得相当独立,原来转移给中央政府的财税,今天有相当一部份留在地方一级。世界银行的一份报告指出,一般说来,在收入高的地区,地方所征收的财税高,贡献给中央政府的亦多。 财政改革对中国的投资模式的影响也很大。随着财政分权的发展,地方和企业能征收到中央控制之外的许多财税。同时,中央政府的投资能力急剧下降。由于地方倾向于投资于短期项目,各地的工业结构现在相差无几。实际上,在改革年代,地方政府不仅负责经济发展,而且也要负责改善生活,减少失业。一个有效的方法去应付这些责任便是扩大投资,多上项目。由于财政承包制的实行,地方政府很难向上一级政府要求增加额外的支出。地方因此须依靠自己寻求更多的财政资源。由于大多财税资源来自工业部门,农业只生产一小部份,地方政府不得不新开更多的工业项目。追求富裕成为地方投资于短期项目的强大推动力。 很难评判邓时代的财税改革。中国的财政制度变得越来越复杂。简单的分权与集权、弱政府与强政府不能反映事实的全部。在支出方面,这一制度变得极为分散。地方政府所征的财税不断下降。中央政府的财税在全部GNP中的比例也在下降。但在徵税方面,问题较为复杂。中央政府的徵税能力提高,使得其有能力投资于重点部门。尽管地方政府的能力增强,其所负的责任也随之增大。总而言之,双方在各自管理的权限内,有了较为独立的、制度化了的权力。这使得中国开始具有半联邦制的性质。 三. 新制度能否生存与发展 在当今世界,大多数国家,如美国、加拿大、德国、巴西、印度和尼日利亚等,都是以联邦制来组织的。联邦制下,中央政府把对地方财税的控制权转移给下层国家组织,如州、省和部门。由于复杂的社会需求,联邦制使得中央政府避免了直接处理地方事务的麻烦。 从宪法上说,中国是个单一制国家。而邓时代的改革已使这一制度复杂化。对财政改革的考察表明,中国已具有半联邦制的特徵。这一制度的一大特徵是中央与地方各具有相对独立的财权。 1989年以后,重新集权、尤其是集中财权的呼声甚高。但是一种制度一旦诞生,便有了其生存欲望及相当的生存能力。在改革派领袖的庇护下,分权继续推行。1992年中央政府宣布在一些地区试行分税制。最近,政府又宣布即将在全部范围内实行这一制度。在这一制度下,所有财税分为中央固定收入,地方固定收入及中央与地方共享收入。 中国现行制度把决策权分散在地域式经济基础上的地方国家组织和企业。与联邦制国家不同,尽管中国的中央与地方有相当“制度化”的分权,双方并不互相独立,并且这一半联邦制从单一制演化而来,地方事实上的权力还未制度化 (宪法,法律权力)。中央地方间矛盾、冲突频繁,增加了双方间谈判的强度。这种冲突一直是双方关系制度化的强大动力。 地方政府被赋与处理其域内事务的权力。由于能从地方经济发展中获益,地方政府的行为类似企业家,对地方经济发展有相当大的兴趣。地方政府因此有能力向其属下居民提供经济上的好处。在过去14年中,GNP年增长率为9%。在1978年至1991年间,谷物消费人均增长20%,水产品消费增长三成,食油和鸡蛋增长九成。在1981年,每一百户城市居民拥有彩电不足一台,10年后变成70台;1981年,每百户拥有洗衣机6台,1991年为80台;1981年,每百家有冰箱 0.2台,1991年为50台。因此只要政府(中央与地方)有能力提供好处,政治稳定是有希望的。即使有局部性的不满和抗议,全国性动荡的可能性则很小。这与前苏联与东欧国家形成鲜明对比。 “建设性地方主义”,也使中国避免了东欧国家和俄国的激进私有化及其剧痛。中国的财政及投资改革为地方政府提供了一种新的动力机制。与个人所有制一样,集合权力所有制对经济发展也具有积极影响,只要权力关系被制度化。 “建设性地方主义”也有政治含义。这一制度已抛弃了极权主义而向权威主义转化。改革已大大减小了政府的管辖范围及政治干涉人民日常生活的专断性。人们被鼓励投身于经济事业。同时,精英的吸收已成为改革派取得经济发展和政治稳定的关键。因为技术型精英,诸如企业家,对经济发展至为重要。 但是,如果地方官员的经济重要性继续增长,他们的政治利益也需得到满足,许多经济成绩卓着的地方领袖被吸收进了中央政府。中央政府也默许了地方政治权力的兴起。在最近的地方选举中,浙江、贵州的人民代表大会把他们自己的候选人而非中央指定的候选人选为省长,这就是明例。 就国家与社会关系来说,尽管中央政府的权力减弱,与此同时地方政府的强大却消弱了社会的力量。这就是为什么中央政府的相对弱并未导致强大的社会力量兴起的重要原因 。 一. 中央集权与改革风险 二. 中央集权与政治压力 三. 中央集权与组织的局限 四. 结束语 周雪光,美国康奈尔大学(Cornell University)社会学系助理教授,斯坦福大学(Stanford University)博士。 中国经济改革的前景面临着两个严峻的挑战。第一个挑战是如何寻找一条促使中国改革具有内在动力、不断深化的途径。综观历史上大的社会转型,往往不同的机遇与选择导致不同的发展道路和不同的社会后果。因变革途径坎坷挫折而半途而废的例子不在少数。第二个挑战是政治上的利益分配。中国八十年代以来的经济改革同时也是一场重新规范权力结构,重新界定社会利益分配的革命。在这一过程中,社会利益集团随着改革措施对其利益的影响也在不断的重新分化组合。社会利益集团的形成与演变必然导致政治的和经济的新的要求与冲突。简言之,中国社会的未来仍然面临着因社会转型所引起的巨大改革风险与政治压力。我以为,中国改革成功取决于政策制定者是否可以选择一条分散改革风险、分散政治压力的途径。 正是在这个意义上,我以为近年来呼声渐高的加强中央集权,强化国家职能的主张值得商榷。国家政权之存在,中央权力之必需是毋庸置疑的。但是我们在倡导加强中央集权的同时,必须对中央集权的代价与潜在危险有一个清醒的认识。这也是本文要讨论的主要问题。 一. 中央集权与改革风险 我以为加强中央集权实质上是选择了一条集中改革风险的道路。主张强化国家职能的一个潜在前提是认为中央政府较之其它社会机构(地方政府、经济社会实体)能更为有效地使用社会资源,可以选择与实施更为合理的社会经济政策。然而这个前提是建立在一个古老而又富有生命力的神话上,即我们可以认识和把握“客观规律”。然而人类发展史恰恰证明这一神话的危险性。计划经济在二十世纪的失败与市场经济的兴起在客观上提供了最好的例证。应该看到,中国改革发生在一个“不确定”(uncertainty)的时代。虽然这种不确定性贯穿了人类社会的发展史,在社会演变缓慢的过去,前人成功的模式常常可为后人之鉴。但是,今天的世界政治经济模式正发生着深刻的变化。以大规模生产模式为代表的“福特时代”已经成为历史。二战以来居世界中心的美国经济正经历着一场深刻的结构性演变。官商结合的日本经济在近年来的经济衰退中迟迟不振,而新的经济区域的组合正重新划分经济贸易的“国界”。 从世界历史上几次大规模的社会转型过程看,中国目前经历的这场变革在起点与结构上都是十分独特的。西欧在十八世纪末十九世纪初由封建社会到资本主义社会的过渡,是由分散、封闭的区域性经济走向统一的国内市场,由分散微弱的领权力走向相对集中强大的中央集权。而中国改革的起点恰恰相反,它由一个成熟完整的中央集权过渡到社会内在机制的运转,从而逐渐替代行政的纽带。中国改革的经历亦不同于拉美、亚洲地区的强权国家模式。在这些地区的过渡过程中,政府职能、尤其是政府在经济领域的控制能力从未达到过中国集权模式的广度和深度。因此,政府权力的演变及扮演的角色与中国改革面临的困难截然不同。 客观环境的不确定性和社会转型的特定社会政治背景意味着中国改革并不能简单地套用其他成功模式,必须在摸索中承受失败的风险。 如何估价中国改革面临的不确定性呢?值得一提的是,前些年关于中国改革“摸着石头过河”的说法。笔者以为这一描述是对中国改革处境的贴切写照。客观世界的不确定性与人类认识能力的局限性不仅是中国改革的特定困境,也是人类发展过程的基本特点。如果说“摸着石头过河”是中国改革理性的唯一可行的方案的话,那么,问题的焦点在于谁去摸“石头”,是否有一个最合适的人或组织承担这一任务?按照加强中央集权主张的思路,这意味着利用中央政府的总体方案去摸石头。不难想象,这个方案一旦失误,则全国十亿人皆翻降水中。但如果允许不同地区、不同部门各自尝试,找出一条(或几条)过河途径的机率则大大增加。既使有失败者落水,其后果也会相应地局部化、地方化。 如果我们承认中国改革面临的不确定性,那么,选择一条分散改革风险的道路是至关重要的。正因为此,我以为强化国家职能的主张实质上是选择了一条集中改革风险的道路。加强中央集权意味着集中社会资源于中央政府,从而限制地方与局部在不同方向上的探索的可能性。改革的风险因此集中到中央政府的决策正确与否上。既然所谓“客观规律”并不存在,这一途径犹如一场冒险赌博。中央政府要能够输掉一场赌博后仍有余力进行第二次、第三次......赌博,就必须通过加强一统的政治结构和维持强大的国家机器来实现。这样中国改革就会走上“改革困境──中央集权──改革困境”的恶性循环。可见,在不确定的条件下,这一思路的潜在代价是十分昂贵的。 二. 中央集权与政治压力 加强中央集权的一个不可避免的后果是,随着中央权力的增强,其承担的来自社会各方面的政治压力也相应膨胀。权力与责任是一对孪生的政治现象。在传统的中央集权模式中,中央政府揽社会资源、经济发展、百姓生计于一身,虽然拥有绝对的权力,但同时亦邀各种社会矛盾冲突于中央。这一体制有三个结构性特点:(1)社会的政治化,即社会各领域、各阶层为政治进程的波动所制约并只能通过政治方式实现其利益;(2)政治的集中化,即中央政府成为社会各种矛盾冲突的中心;(3)政治的放大化,即局部的地方性的问题与冲突由于必须由中央政府插手解决而表现为中央政府与社会的矛盾。这种情形在中国改革中仍然存在。中央政府既然揽设计、规划、实施诸大权于北京,成为改革的主要驱动力,那么改革中出现的矛盾冲突亦必须要反馈到中央政府,形成强大的政治压力。这样,中央政府在各方政治压力的激流湍浪冲击下必然导致内部的急剧分化,为派系斗争提供基础。而另一方面,中央政府因为穷于应付四面八方的压力及接踵而来的各种危机,其政策也趋于不稳定和不连贯。回顾中国改革前期的经历,经济领域中各项政策的出台与实施,每每半途而废,转弄蹊径,虽名曰“深化”改革,往往是政治上不得不转移矛盾的无可奈何的应急措施。 如何解决社会矛盾导向中央政府是保证中国改革持续发展的一个严重挑战。一个值得注意的政治现象是, 在中国特定的国家与社会关系中,中央集权模式导致了社会各阶层群体行为上的同步性。尽管社会各利益集团的要求与利益十分不同,但由于他们都受到中央政策的直接影响,并只能通过向中央政府施加压力来实现其利益,结果是他们在行为上常常表现出一致性,在一定条件下导致没有组织的大规模集体行为,对社会政治经济诸领域产生巨大冲击。中国自五十年代以来的恶性政治循环与这种特定的政治现象有十分密切的关系。 应该看到,在十五年来的经济改革中,尤其是近年来,随着中央集权的削弱,上述中央集权引起的弊病也有了明显的改观。第一,社会非政治化的趋势明显增长。市场经济的潮流冲垮了意识形态所构造的群体界限。金钱的尺度在一定程度替代了政治权力的力量。实现个人利益的渠道由政治领域转向经济领域。社会群体内部的分化导致了传统利益群体的瓦解与重新组合。连对政治一贯敏感的知识分子阶层也明显地游离于政治运行过程之外。尽管金钱拜物教腐蚀了传统的社会关系,但在政治学意义上,它在很大程度上推动了中国由政治社会到经济社会的转变,使得经济过程在一定程度上与政治过程分离开来。 第二,政治的分散化。在传统的中央集权模式中,中央政府是社会财富再分配的中心。这一结构造成了社会压力集中于中央的状况。随着近年来地方政府、工作单位分配资源的独立权力的强化,社会矛盾的重心由中央转向地方,政治冲突亦随之局部化、地方化了。随着地方权力的扩大,“问题上交”的倾向也转移到新的权力实体。这一趋势一方面表明中央权力的削弱,而在另一方面也意味着中央政府承受的政治压力与政治冲突也随之减少。 因此,中央集权的衰落为中国改革走出恶性循环创造了一个良好的机遇。这是中国改革在政治领域的一个重要突破。在这一前提下,中央政府有可能逐渐摆脱直接的社会压力,过渡到扮演仲裁者、执法者的角度,保持稳定持续的宏观社会经济政策,引导社会转型的进程。 然而,主张加强中央集权的一个潜在危险是导致中国政治运作回到旧的集权模式中去。在这一模式中,虽然国家职能及国家对资源的控制从表面上看十分强大,但在实际的政治运行中,中央政府受制于社会各个领域、不同阶层的政治要求,疲于应付连绵不断的政治经济危机,因此只能是一个被动的不稳定的政权。 三. 中央集权与组织的局限 强化国家职能,建立一个强大的国家的主张是靠一个庞大的“科层组织” (Bureaucracy)来实现的。中央政府的决策与实施均需要以组织的形式完成。因此有必要在这里讨论一下组织的局限性。 本世纪初,当韦伯阐述科层组织在现代社会中的地位时,他提出科层组织形式是一个理性的结构,具有高效率、非主观意志的特点。然而组织学领域在近几十年来的大量研究表明,科层组织的行为常常是非理性的。西蒙(Herbert Simon)早在五十年代就提出了“有限理性”的观点。他认为由于信息加工能力与组织结构的限制,组织的决策过程是不可能进行理性选择的。组织学家马奇 (James March)在六十年代明确提出组织首先是一个政治联合体,其决策是各种政治力量相互冲突、相互妥协的结果,因此必然偏离经济学意义上的最优化目标。 正如韦伯所指出,一旦组织存在,它就有着内在的生命力,力图维持其自身的生存与发展。组织内在的生存逻辑是什么呢?第一,组织必然表现出历史的依赖性,即为过去经验和其自身历史演变过程所制约。当经验在组织内部得以保证,信息渠道已经建立起来时,这些因素就会成为组织结构的一个部份,从而限制组织摄取新的信息的方向和能力。 第二,避免创新,保持稳定是组织的内在机制。信息渠道一经建立必然走向结构化。任何组织意欲创新也就不得不付出极大的代价。而且,组织内部结构同时也是各种利益的分配方案。一旦组织结构变化,就会导致利益的再分配,这必然会引起既得利益者的顽强抵制。 组织的这种持续性和稳定性特徵在环境条件发生变化的情况下,就会变成一种对内部变革和创新的桎梏。由此,组织与环境的矛盾就会导致组织的危机。组织作为一种固定的结构,拥有一定的资源,必然倾向于遏止环境条件的变化以保持自身的优势。特别是当组织在社会结构中占有重要地位时,这种阻碍作用就更为明显。此外,组织为了维持其原有优势,必然在力图改变客观条件以利于自身生存的同时,强化其内在的控制机制。正是针对这一情况,美国经济学家阿罗 (Kenneth Arrow)在《组织的局限》一书中告诫说:“我以为正是这种思维方式导致了历史上的巨大灾难,这种对过去目标的信奉使得我们恰恰在以后的经历表明这一观念必须改变时,反而强化了最初的承诺。”这一点值得我们生活在不同组织中并试图通过不同组织为社会造福的人们深思。 从中国社会现实条件看,改造现有的组织体系以适应新的社会经济运行是一件十分艰巨的任务。几十年来滋长积累的行政体制的种种弊病是众所周知的。当我们主张强化国家职能时,首先必须对承担这一功能的组织有一个现实的估计。在这个意义上,我想我们应该首先对中国科层组织进行深入的分析,并提出切实的改革措施。 四. 结束语 关于中国改革的未来发展,我想,改革思路的基本出发点应该是:(1)有利于鼓励不同地区、单位在不同领域和方向上的尝试,以达到分散改革风险的目的;(2)有利于分散决策过程,改变地方性社会矛盾冲突导向中央的倾向,从而减少中央政府承受的政治压力;(3)有利于克服组织结构的局限性,以新的调控手段代替旧的行政组织纽带。 在上述意义上,加强中央集权的主张似乎没有对中央集权的代价与困难给予足够的考虑。值得注意的是,近年来中央集权的削弱在很大程度上并不是来自中央政府有意识“放权”的政策,而是中央政府实际上无能为力的结果。客观上,这种“放权”实现了社会政治经济利益的重新分配。而“中央集权”论却意味着收回这些改革利益进行再一次分配。且不论如上所述的这一方案在理论上是否合理,现实上,中央政府是否还有这样的能力也值得怀疑。其结果极可能加深中央与地方的矛盾,引起政局动荡,延缓改革的进程。 吴国光 一. “政府能力”这个概念是什么意思? 二. 为什么提出“政府能力”的问题? 三. 改革中政府能力发生了什么样的变化? 吴国光,美国普林斯顿大学政治系博士候选人;曾任中共中央政治体制改革研究室研究员、人民日报评论员。 一. “政府能力”这个概念是什么意思? 亨廷顿(Samuel Huntington)在讨论社会转型中的政治秩序的时候,开宗明义地将美国、英国、和当时苏联的政治制度一同归为现代政治制度。他的理由很简单:在这三个体制中都是由政府来统治(“In all three systems the government governs”)①。 这里,并不涉及到这种统治(governance)的标准(normative)方面。 新制度学派(the new institutionalist approach)所提出的“国家能力”(state capacities)的概念与亨廷顿的着眼点和我们的关怀非常接近。按照通行的理解,这一学派一般把“国家能力”的概念解释为国家贯彻自己的政策目标的能力②。 新制度学派的这样一种“国家能力”概念有很多的模煳之处。同样沿着这一学派关注国家的角色这一思路,科利(Atul Kohli)深入讨论了在印度这样一个发展中国家的民主政治制度下的政府能力问题。他用统治能力(governability)这样的概念来展开论题,并把研究的基本着眼点放在国家(the state)与社会的关系上③。科利的研究在事实上把他的“政府能力”的概念界定得比较清楚了。 本文不准备在理论和概念上展开讨论“政府能力”的概念,而只是在相对模煳的意义上使用这一概念。粗略地说,我把“国家能力”或“政府能力”分为三个方面。一个可以称为实现“消极的国家职能”的能力,包括调节基本的社会利益冲突,维持起码的社会秩序,防止暴力和犯罪;另一个则不妨说是实现“积极的国家职能”的能力,主要表现为促进经济发展和社会福利。从上面所给出的学术线索来看,使用“国家能力”(state capacity)概念的学者一般比较注重第二个方面,而第一个方面的内容似乎更适宜于在“管理”(to govern)的意义上来谈论,也比较接近科利的意思。这个概念的第三个方面可以叫作实现“超国家职能”的能力,就是国家要实现上述两个方面的职能之外的由国家为自己设定的某些职能的能力。比如,共产主义国家往往给自己赋予意识形态上的职能、全面改造社会的职能,等等。一般使用“国家能力”这一概念的学者没有看到第三点,只是笼统地讲“国家实现自己官方目标和政策的能力”,就把一些要害的关节搞模煳了。 我在下面经常把“国家能力”和“政府能力”的概念交换使用,这是因为这两个方面我们都会涉及到。但是,我强调使用“政府能力”的概念,则是因为本文的讨论更多地集中在和科利的研究相接近的方面,集中在国家行使其消极职责的方面。另外,在八十年代中国政治体制改革的讨论中,“政府能力”已经是一个被广泛使用因此在中文中已经被接受和理解了的概念,而“国家”的概念在中文中还不像在英文中、特别是不像在政治学中这么明确。 二. 为什么提出“政府能力”的问题? 提出“政府能力”的问题来讨论,当然是针对目前中国的实际情况。不过,这种针对性仅仅是学术的,即仅仅在于使用这一概念来帮助理解和分析中国目前的问题;而不是政治和政策的,即不准备在本文中形成任何对策性方案。 今年夏天回国,我对中国目前局势最基本的感觉可以用两句话来概括:生机勃勃,秩序混乱。分析起来,“生机勃勃”主要表现在经济发展的势头和社会自由扩大的程度上,而“秩序混乱”则主要是一个政治问题。这两个方面,都在说明中国的国家和社会的关系在发生着深刻的变化。这一变化的实质,在中国的共产主义全权政治的背景下看,就是国家的作用在减弱。正是国家作用在减弱这个过程产生出以上两个后果。具体地说,就是: 第一,中国过去几十年长期存在的国家对于社会、经济和各种其它事务无孔不入的控制正在解体,经济、社会的活力因此正在释放出来,经济的市场化和市民社会(civil society)的逐渐形成是中国局势富有生机的根本原因。 第二,中国的国家(或政府)在过去几十年中通过严密控制社会、经济、政治和人们生活的其它各个领域而达成了多方面的社会公共功能,包括制定和维持各个领域的秩序。因此,国家能力的减弱在现阶段同时也在导致中国社会生活各个领域的失序。所谓“秩序混乱”,盖源于此。 这两个方面的现象都和政府能力密切相关。正是在这样一个背景下,我们才有必要讨论政府能力的问题。需要交代一句的是,本文的研究内容和观点并不代表我本人在意识形态上的价值准则和我个人的政治意愿。换句话说,我讨论政府能力问题,并不表示我希望中国目前政府能够具备继续统治下去的能力;而我说中国的政府能力在下降,也并不表示我判断中国目前政府将不再具有统治下去的能力。 三. 改革中政府能力发生了什么样的变化? 改革以来,中国的政府能力的基本变化趋势是下降和削弱。不过,事情还需要具体的分析。 按照我们上面对于政府能力所作的三个方面的划分,可以这么分析中国的政府能力的变化: 第一,在实现“超国家职能”的能力方面,中国的政府能力大大地下降和削弱了。这个变化从根本上改变了共产主义国家(the Communist state)对于中国社会的全面控制,是中国经济发展和社会生活活跃的基本原因。(当然,我们也可以说后者是前者的原因。准确地说,政府能力的削弱和中国经济、社会、乃至政治的自由化是一个过程的相辅相成的两个方面。在这个意义上,政府能力的削弱在中国是有助于经济社会发展的,也是有助于政治发展的。 第二,中国政府实现积极的国家职能的能力也在发生变化,但是这个变化不能简单地用“削弱了”或者是“加强了”这样的判断来概括。也许可以这么说:中国政府这个方面的能力一方面有所削弱,另一方面却有所加强;根本的变化是它实现这方面能力的手段发生了变化。过去中国政府使用高度集中的计划手段来推动经济和社会发展,在工业化初期也取得了明显的成效;目前它的这种凭借集中和计划来实现某一经济社会发展目标的能力则大大削弱了。但是,另一方面,中国的经济发展和某些方面的社会发展的总体成就表明了中国政府实现积极的国家职能的能力在改革中加强了。比如说,市场机制的引进,乡镇企业的发展,对外开放的扩展,都是促进中国经济达到目前这样的良好发展的关键因素;而在这些方面的活动中,政府(中央或地方)都扮演了积极的角色。考虑到后一方面的问题更具有根本意义,我们或许应该说中国在改革中事实上加强了政府能力。 第三,中国政府目前行使“消极国家职能”的能力很弱,相对改革以前应该说是大大下降了。简单地说,这一方面的政府能力如果不迅速加强,中国社会的无序状态可能会加剧。不过,这个结论还需要矫正,理由如次。 首先,上述三个方面的国家能力是互相联系的,在不同的国家结构中不同的方面占有不同的地位。在中国的共产主义国家结构中,“超国家职能”方面的国家能力占有核心地位。因此,它能够实现维持秩序等消极的国家职能,首先在于它具有实现“超国家职能”的能力。所以,在它实现“超国家职能”的能力削弱的同时,它的维持秩序等起码的国家能力也大大下降了。反过来,只是简单地说要加强实现“消极国家职能”的政府能力,不分析如何加强这一能力,在现实中很可能发生首先是实现“超国家职能”的政府能力得到加强的后果。这样一来,中国的经济和社会发展就有可能受到极大的阻碍。 其次,与上一点密切联系的是,中国过去几十年的强大的国家能力基本上是通过严密的社会控制来实现的。如果政府能力的加强同时意味着政府对于社会的控制也要加强,那不过就是要重复中国过去几十年的老一套。所以,加强政府行使消极国家职能的能力,要以区分社会控制和政府能力为前提。 这样,在第三点上,我们同样也必须说,中国是否具备相当强的政府能力,关键也还在于政府使用什么手段来达成它的能力。 一. 回 顾 二. 反 思 三. 展 望 【编者按】 雷文勋博士,1961年生,四川省内江市人。曾师从四川省社会科学院院长林凌攻读硕士研究生,1988年考入苏联国家科学院经济研究所攻读博士生,1992年春获博士学位。1989年任中国留苏学自联副主席。1991年任当代中国研究中心研究员。1992年秋不幸遇难,享年三十一岁。 此文作于1992年2月,与独联体各国现状已有距离,且其所用术语、方法为中苏原政治经济学表达方式。但该文对中国大陆的读者仍有可供比较、参考的价值,故本刊特予发表,同时也作为对英年早逝的作者的纪念。 原苏联已经分崩离析,取而代之的独立国家联合体名存实亡。原苏联正处于历史上最 混乱、最复杂、最微妙的转折时期。制度更迭,社会动荡,发生剧烈的经济危机不 可避免。独联体经济将向何处去?本文力图简扼地概述原苏联经济体制改革的脉络, 对历次经济体制改革的不彻底性进行反思,在独联体形成后的大背景下,对危机进 行实况分析。 一. 回 顾 综观原苏联的经济体制的变迁与改革,大致可以分为三点:早期恢复性的改革;六十年代以后实施的发展性改革和目前的根本性改革。 具有典型意义的恢复性改革是本世纪一十年代末和二十年代初,列宁力主的“新经济政策”和“战时共产主义体制”(集权式计划经济的雏形)的实现。实行这种恢复性改革的背景是由于当时苏联国内经济危机,政治不稳,国际经济政治形势于苏联不利。此时,高度集权化的计划经济体制在苏联尚未确立;旧有的利益集团被打破,新的利益集团尚未生成;生产力水平很落后,尚处于小农经济的包围之中和工业化的起始阶段。所有这些都决定了恢复性改革不仅是巩固政权之需要,而且是改革的根本目的。 三十年代苏联社会主义工业化时期,成熟的经济体制确立。当时,由于迫切需要为社会主义建立物质技术基础,对落后的国民经济进行技术改造,不得不把有限的人力、财力和物力集中起来建设新的企业,发展工业。适应这种需要,苏联建立了高度集中的、自上而下依靠行政办法,通过指令性计划来管理经济的体制。在当时的特殊条件下,“这种体制曾保证在极短期内解决了发达资本主义国家花了几十年时间才解决了的战略任务①。”但是,这种体制本身存在着严重缺陷,随着社会生产力的发展和经济关系的日趋复杂化,其弊病也越来越明显地暴露出来。这就是集中过多,管得过死,束缚了企业的手脚,企业没有发展生产、改善经营的内在动力。随着经济的发展和科技的进步,尤其是随着经济发展方针从粗放到集约经营,这种体制越来越不适应生产力的发展需要了。改革不可避免。 从五十年代以来,苏联就多次对经济体制进行改革。1957年对工业结构的调整,1965年推行新经济体制和1979年完善经济机制。这些改革有一共同点,即都没有突破原体制的基本框架,都只是在原有体制模式上作一些改进。1957年对工业结构的调整只是改变了企业的行政隶属关系,把部门管理改为地区管理,而没有改变国家和企业的经济关系。1965年推行新的经济体制虽然涉及到国家和企业的经济关系,但只限于扩大企业自主权,减少下达的指令性指标数目,对企业完成国家计划任务给与一定经济刺激等局部的修补措施,而没有从根本上改变企业的经济地位。1979年采取的“完善”经济机制措施也只是对国民经济具体管理环节作了轻描淡写的改进。这样的改革不能解决经济体制不适应生产力发展需要的问题,反而把矛盾掩盖和积累起来,使得其阻力越来越大。但我们可以清楚地看到,这几次改革都不是为了挽救经济危机、经济崩溃之急,而是出于促进社会主义经济持续稳定增长之需要,探索替代传统计划经济体制及其运行机制,适应社会主义经济集约增长的新型经济体制和运行模式的改革,是具有明显发展社会主义经济性质的改革。 应当指出的是,原苏联过去进行的所有经济体制改革,都是在中央集中统一领导下,自上而下有计划地实施改革措施,从根本上没有跳出传统体制的巢臼。正是在总结历史经验的基础上,自八十年代中叶,苏联提出了根本改革经济体制的方针,即突破原有体制的基本框架,改革经济体制的作用方面,从根本上消除旧体制的弊病。 在1987年苏共六月全会上,通过了《根本改革经济管理的基本原则》这一经济体改的纲领性文件,赞同《国营企业(联合公司)法》。七月,苏共中央和苏联部长会议又根据《基本原则》的精神,通过了有关宏观经济各领域以及国家机关职能改革的十项决议,与《国营企业法》相配套。这些文件构成了一个完整的综合配套改革方案,标志苏联经济改革进入了具体实施操作阶段。这个改革阶段的实现,将使苏联传统的经济体制发生根本的模式性的变化。这表现在以下四方面:第一,在企业的经济地位问题上,企业将从单纯的计划执行单位变为相对独立的商品生产者,成为自负盈亏的经济实体;第二,在计划和市场的关系问题上,因取消了指令性计划制度,而打破了统一的计划调节的格局;第三,在国家和企业关系问题上,企业的经营活动摆脱了对上级主管部门的行政依附关系;第四,在国家管理经济的方法上,由行政手段改为经济手段,即运用多种经济杠杆,协调多种经济利益关系。这表明,苏联已从根本上抛弃了旧有的经济体制,将建立起一种计划和商品货币关系相结合,国家集权和企业分权相结合的经济体制。 经济改革是一项复杂艰巨的系统工程,其操作是非常困难的。经济改革从本质上讲是利益的重新调整和分配,这势必要触及到每个人的切身利益。在改革过程中,人们从自身的经历以及现有的政治经济地位出发,对改革有不同的看法,甚至有人在一定时期内对某些改革措施持抵制态度,这不可避免。问题在于遇到困难和阻力时如何克服。苏联六、七十年代的经济改革在强大的旧习惯势力和传统体制的压力下选择了拖延、迁就和妥协的办法,最终夭折了。八十年代的经济改革,苏联领导人决心以巨大的魄力排除一切干扰,坚定不移地在最短时间内迅速推进改革。 根据原苏联中央政府的布置,自1989年起,占工业总产值大约三分之二的企业和联合公司要推行《国营企业法》。到1990年,将同时实现集中的经营管理职能的改革,包括计划管理、价格管理、财政信贷、物资供应,并制定出第十五个五年计划期间长期有效的经济定额,然后“带着新的经济体制”进入第十六个五年计划。这样。改革将在二、三年内完成。 原苏联制定出这样紧迫的改革日程表,一方面反映了经过多年的社会经济停滞面临危机边缘局面迫切要求进行改革的客观要求,另一方面也是在理论上分析以前改革失败教训后的结论及其它社会主义国家经济体制改革的促进。但遗憾的是,苏联上层领导人把改革过程的复杂性简单化了。到1990年,政治和经济危机已相当深重,改革并没有取得预期的效果。政府失信于民,通货膨胀严重,物资短缺,人民生活水平直线下降。为了摆脱危机,政府提出向市场经济过渡。但这种提法太笼统而无实质内容,没有可操作的计划。因此,在90年夏天同时推出了总理雷日科夫的政府计划,沙塔林院士的“五百天”计划和戈尔巴乔夫的折衷计划。三个计划都明确指出要摆脱危机,非向市场经济过渡不可,而且周期越短越好。但他们却忽略了新旧体制转变的复杂性,天真地设想用一年多的时间来摆脱危机,实现公民的经济自由和在此基础上建立高效的经济体制,以保证经济主体的最大自由和完全的责任感、竞争和自由价格。这当然会在严峻的现实面前落个贻笑大方。1991年8月政变以后,危机加剧,苏联解体,独立国家联合体出现,选择市场取向改革道路的独联体经济政策,已经在现实中陷入了进退维谷之境地。 二. 反思 传统社会主义经济运行机制之所以长期存在,是因为其运行有相当的稳定性,但它的运行效果却呈递减趋势。故而导致社会主义体制内部矛盾激化,改革不可避免。 苏联过去的经济体制改革同中国的经济体制改革一样,都是从放权让利开始的,接着就探索“计划和市场相结合”的有效方式。时间证明,这种改革途径步履艰难,成果不佳,导致了目前的危机,拉长了体制转换的过渡时期。原因自然是多方面的,但根本的就是没有触及到传统的社会主义所有制关系,而所有制关系往往是一切经济关系和经营机制的基础。这就使得所要建立的新的经济关系和新的经营机制和其基础──所有制形式和所有制关系脱节。人们常说,改革遇到了“新旧体制”的矛盾,而这种矛盾最突出的表现还不在于新老管理方式的矛盾,而在于传统所有制模式的矛盾冲突。这种矛盾从产品经济向市场经济转化过程中,从行政管理向间接控制转轨的变型中,表现尤为突出。 从传统的产品经济向市场经济过渡可以说是大多数社会主义国家经济改革的方向。苏联过去的经济体制改革也力图实现从计划经济向市场经济过渡。但在这一过渡时期中,似乎步子迈得越大,问题就越多,新旧体制摩擦引起的矛盾就越突出。这种现象使得越来越多的人认识到,业已形成的公有制特别是国家和社会所有制关系与市场经济间存在着深刻的矛盾。在这方面,苏联及中国经济学家有不少揭示和深刻分析,本文将其归纳为以下几点: 第一, 市场经济要求产权明确,而旧的公有制模式恰恰是产权虚置或模煳。因为一个主人或没有主人,就不可能产生真正意义的商品货币关系和商品交换。 第二, 市场经济要求产权明确的同时还要求生产者和经营者对其经营成果最终负责,而在传统的经济模式下,伴随产权虚置带来的正是责任虚置。企业的经营成果最终仍由国家和社会负责,实质上是责任上的真空。 第三, 市场经济的最大效用在于竞争,而在传统的经济模式下,由于产品和责任虚置不可能有实质上的竞争,起不到对无效生产者的惩戒作用,因为在这种形式下的竞争中并没有真正的失败者 第四, 市场经济发展的动力基础,是经营者和生产者的直接的集团和个人利益,而且这种利益又主要是生产性的利益。而在传统的产品经济条件下,经济发展的主要动力是直接的国家和社会利益,国家和社会利益虽然包括了个人和集团的利益,但后者主要表现为消费。 第五, 市场经济运行机制的核心是经济利益体系及其调节机制,而产品经济运行机制的核心是行政隶属关系和行政指令以及调节体系。 总之,市场经济和产品经济无论在产权、责任和利益体系方面还是在动力机制方面都有重大差别,而所有这些差别又源于所有制关系。 在苏联以往的经济改革过程中,在经济理论上对社会主义也是一种商品经济以及利用商品货币关系和市场机制的必要性,已有相当深刻的论述。中国和东欧国家也有相似的改革理论。这无疑为经济改革实践提供了理论依据,是对传统理论的大突破。但是人们对已经形成的公有制特别是国家所有制与产品经济、计划经济的客观联系认识不足,相应地也对市场经济同公有制的矛盾估计不足。以致于认为,改革无须触动所有制关系,只要调整一下所有制结构,改进一下经营机制和管理手段就可以发展商品经济。这种认识上的片面性,使得经济改革步履艰难。人们还常说,改革出现问题是“改革措施不配套”,而所谓措施的不配套又主要强调管理方法方面的协调。现在看来,最大的不配套就是没有触动所有制关系。 由于社会主义各国在改革过程中都不可能绕过所有制问题,因此在总结南斯拉夫“社会所有制”的问题和矛盾基础上,原苏联学者提出了“寻求生产资料公有制合理的经济实现形式”的问题。 戈尔巴乔夫在苏共二十七大以及后来的一系列讲话中反复强调,国家所有的一个突出弊病就是“无主”。而在这种情形下不可能体现劳动者作为生产资料主人地位和培养他们的主人翁精神。他还特别强调,认为劳动者的主人翁责任感可以靠意识形态来培养和锻炼的认识是“幼稚的”。因此,必须对传统的所有制关系以及与其相联系的经济机制进行“革命性”的变革。在这种指导思想下,苏联学术界就开始探索生产资料公有制新的经济实现形式。 原苏联学者认为,不能把所有制关系简单地归结为归谁所有。它应包括所有权、占有权、支配权等一系列的权力结构以及国家、企业劳动集体和职工等一系列利益关系。根据着名经济学家阿巴尔金院士的解释,所谓寻求公有制合理的实现机制,就是要正确处理上述权利结构和经济利益体系。把生产资料归为国有,建立起法律上的国家所有制还不等于就建立起了公有制关系,这还只是生产资料社会主义改造的第一步,更重要的一步是如何在经济机制运行中,在企业乃至国家的管理中,真正使劳动者行使直接的支配权和管理权,与此同时承担起相应的责任。而长期以来,苏联仅停留在第一步,在第二步上只是踏步不前。这就是经济机制中各种弊病之根源。 如何实现阿巴尔金所设想的第二步呢?这就要找出国家、劳动集体和劳动者个人之间的经济利益的“纽带”。而这种纽带不是简单地从分配关系和物质刺激方面去寻求,而是要调整生产关系体系,特别是所有制关系。这里的关键是区分并正确处理生产资料占有关系和经营关系。占有关系的变化虽然是主导的,但却是浅层次的变化。更深刻的变化还是经营关系。占有关系的变化可以是一次性的,而经营关系的变化则需要有一个探索和适应的过程。占有关系是相对稳定的,而经营关系是相对多变的,它受生产力水平、社会分工、再生产结构以及各种社会政治因素的影响。更为重要的是,占有关系只能通过经营关系才能实现。苏联经济改革的问题就在于,把所有制的关系简单化,模煳占有关系和经营关系,未能建立起合理的经营关系,也未能根据变化了的条件及时合理的加以调整②。 那么,这种新的经营机制是什么呢?概括起来讲就是所谓的“三自一全”,即企业实行“自我补偿”,“自筹资金”,“自我管理或自治”,“完全的经济核算”。其核心内容是:企业是商品生产者;国家不再向企业提供无偿投资;企业所需简单和扩大再生产资金自筹;国家只按规定的标准定额以税收、基金付费、利润分成等形式征收企业的部份收入,余下由企业自行支配;企业自己职工的劳动报酬与经营成果挂钩;国家指令性计划任务改为国家订货;企业领导人由职工民主选举产生,上级加以任命。这实质上是国家与企业间的一种承包制。由此可见,原苏联的经济改革还不是取消“国有”,而是取消“国营”。 承包制与传统的经营方式相比无疑是重大的变革,但无论在理论上还是在实践上都有许多问题需要进行探索。承包制不改变现有的所有制关系,比较容易实行和能很快地取得短期效益。但某些承包企业的实践也证明,在什么基础上确定承包定额,由谁来确定这种定额,如何防止企业的短期行为,如何保证企业维护国家资本不受损害和不断更新增值?这些问题都有待解决。 而近年在社会主义国家推行的股份制在一定程度上能避免上述矛盾,而且能在更大程度上体现劳动者与生产资料“直接结合”这一改革设想,但实际操作却颇为困难。因为在现行条件下,企业职工和居民并没有能力大量购置企业的股票。这种办法在某些小企业比较容易推行,而对绝大多数企业都难起实际作用。 因此,在过去苏联内部,越来越多的人认识到,不实行私有制,要想实现新旧体制的转换是非常困难、甚至是不可能的。私有化──已经成为91年8月政变后经济改革的最重要的动作。 既然独联体内部各国都要实行最有效的私有制,那么怎样才能实现从传统公有制向私有制的过渡呢?这是现阶段独联体各国和东欧国家在“民主革命”以后的迫切问题。 在这个问题上,中国学者和独联体学者提出的资本商品化思路值得注意。从理论上讲,生产资料和劳动者直接结合,并非商品经济发展的必然规律。商品经济发展的一个突出现象就是资本的所有者与生产者乃至经营者越来越分离。实际上,商品经济发展是一个漫长的历史过程,它经历了循序发展的不同阶段。在资本主义以前是产品商品化,这时资本的所有者和经营者乃至生产者往往是结合在一起的;到了资本主义时期,不仅产品而且劳动力也商品化了。这时的生产资料不仅与劳动者而且在一定程度上与经营者也脱离了;到了目前这种商品经济发展的高级阶段,不仅产品、劳动力乃至资本也商品化了。这时的资本已达到了高度的社会化,同任何商品一样成了买卖的对象,实际运用和支配这种商品的不是它的所有者,而是经营者。而资本商品化持有者的权益归结为占有受市场供求关系影响的价值。这一点已被世界范围内各种股份公司和跨国公司的实践所证明。 通过上述分析可以看出,目前社会主义国家特别是独联体国家和东欧国家向市场经济过渡,实现私有化的关键就是国有生产资料和资本的商品化与企业关系的商品化。如何实现这种“商品化”,独联体各国和东欧国家已有不少探索,本文只提出一些粗略的内涵设想: 第一,明确国有资产是商品,可以出租、出售、转让和直接在企业入股,可以独股经营和合股经营。 第二,打破国营、集体、私人企业的界限,企业可以吸收任何来源的资本,一律按商品原则处理和持股人的经济关系。 第三,设立国家产权管理系统。该系统与国家行政系统脱钩,其基本业务是处理与资本占用单位的关系,其基本任务是保护国有资产及其增殖,初步实现国有资产私有化。 第四,产权管理系统与企业协商,确定企业利用国家资产的方式,并根据这种方式确定国家与企业的经济关系和利益分配。 第五,企业和任何行政部门脱钩,完全自主经营,自负盈亏。国家用经济手段和法律手段调控企业的经济活动。 目前,独联体各国的私有化主要在各国有关法律的指导下,采取以下几种形式操作:赎买、租赁或分割国营企业;改造国营大型企业为股份制或有组织的承包制;国营小企业和社会服务行业通过拍卖转为私人经营;转让一部份土地为公民经营和使用;转让(拍卖)现有房地产为个人所有。但实践证明,私有化进展缓慢,实际操作难度很大。 三. 展望 原苏联经济改革经过六年,正处于一个关键的历史转折关头。在这历史的十字 路口上,理论逐渐成熟,但实际操作上却因为经济危机、政局不稳和民族矛盾尖锐 而步入怪圈。 1991年,工业生产比上年下降7.8%,农业生产下降7%,商品流通减少7.1%, 服务产业减少9.2%,居民生活必需品减少4.5%。更为严重的是基础工业部门生产 大幅度下降,首先是石油和煤产量减少。1991年石油开采下降到1977年的水平,比 上年减少10%;1991年煤的产量下降到70年代的水平,比上年下降10%,1991年国 民生产总值下降17%,国民收入减少16%,社会劳动生产率下降13%,财政大量赤 字,据公布1991年赤字为1500亿卢布。 1991年外汇状况恶化,外贸减少39%,其中出口下降33%,进口减少44%。 1991年通货膨胀更加严重,当年发行货币1273亿卢布,比去年增长4.8倍。社会零售物价总水平指数比去年上涨196%,居民生活水平下降15%。 改革六年来,原苏联国民生产总值呈下降趋势。参见下表: (原苏联)国民生产总值(年) 增长速度%(比上年) 1986 3.3% 1987 2.9% 1988 5.5% 1989 3.0% 1990 -2.0% 1991 -17% 原苏联经过六年经济改革,社会劳动生产率下降,居民收入失控,居民劳动所得与劳动成果脱钩。六年来劳动生产率的增长速度和居民收入增长如下表: 年份 社会劳动生产率% 居民收入增长% 1986 2.1 3.6 1987 1.6 3.9 1988 4.8 9.2 1989 2.3 13.1 1990 -3.0 16.9 1991 -11 43.5 1991年8月政变后,联盟解体,独立国家联合体出现。独联体内部各国经济联系减少,国民经济濒于崩溃边缘。独联体各国经济改革过程中私有化进展缓慢,经济管理紊乱,经济效益极低;民众心理压力极大,对国家前途悲观失望;民族矛盾进一步激化,阿塞拜疆和亚美尼亚之间战火纷燃。在此大背景下,独联体及各国改革可能面临三种前景: 一是动乱。 如1991年8月政变。该政变是苏联民众对改革失望的表现。六年的改革,带来的是生产的减少,劳动生产率的下降,人民生活水平的降低。民众在改革中得到一点点人权和自由,却填不饱饥肠碌碌的肚子。人们在思考,在寻找出路,在积蓄力量。但是政变只维持了三天。这也说明人们再也不愿回到过去的旧秩序下生活。他们不仅想得到面包,也需要自由和民主。但是,胜利的民主派却缺乏收拾苏联残局的本领。准确的说,政变就是动乱的开始。独联体尽管出现了,却因为旧机制的崩溃和新体制的难以再生,势必要经历一段动乱时期。 二是停滞。 目前独联体的危机势态已经到了不可收拾的境地。独联体名存实亡,各国间和各国内部矛盾增多。结果只能用“收”的策略。以强硬的手段来恢复旧秩序,无非是穿新鞋走老路,势必造成国家垄断经营,取缔市场,管理价格,回收权利,重蹈八月政变者之复辙。这或许能制止或消除一部份混乱,也能抑制目前的危机扩散。但集中需要更强有力的集中,集权需要更多的收权,强硬必然带来残酷。这样,分权的经济管理办法就会复归到行政指令办法。放权的混乱和收权的摩擦,一收就死的忧虑和一放就乱的痛苦,往往生成恶性循环。 当然,指令性办法的复归或许是现实的要求,而不一定是改革的丧失。但这种办法的结果就是停滞。 三是腾飞。 从独联体目前的危机状况来看,实现这种前景的希望非常暗淡。但有人认为,只要政府能真正调动广大人民群众的积极性,组织好生产,提高经济效益,那么摆脱危机仍有希望。要争取到这种前景,改革的战略就要面对现实,作重大调整。而且对科学决策的要求就更高了。同时,独联体各国要加强经济联系,互相配合协作,两眼向内,加强管理,努力调动劳动者的积极性,提高劳动生产率。私有化并非是目的,而是手段,要研究具体可行的私有化措施。只有这样,在独联体这块富饶的土地上,才能出现希望之光。 1992年2月5日 潘维洛、陈闽 I. 背景简介 II. 代表性着作 潘维洛,美国丹佛大学(University of Denver)国际关系学院教授,曾任北京国际关系学院教授。 陈闽,美国国际经营管理研究院(The American Graduate School of International Management)助理教授。澳洲国立大学太平洋研究院博士。 题 记 “中国学”作为当今社会科学里的一门学问已日益引起西方学者的兴趣。这不仅由于中国这个东方文明古国有其丰富灿烂的文化遗产,吸引着许多西方人,更重要的是自1949年以来,中国成了共产主义大国,迫使西方人十分注意它的发展,尤其是自1979年改革、开放以来,对中国的变革极其关心。 1990年,在美国纽约出版了一本《附有简介的1983-88年出版有关研究中国的书目》(Peter R. Chang:Current Books on China, 1983-88 -- An Annotated Bibliography, Garland Publishing, Inc., New York, 1990),全书237页,载录626版书。该书归纳的项目很广,包括中国的国土与人民、地理与历史、人物传记、宗教与哲学、社会结构、人口与教育及卫生、政治与法律、农业与工业、劳工与就业、经济与财贸、对外关系、科技、语言、文艺、传媒、乃至研究参考书目。该书列出1983至1988这六年间的着作600余本,则1979年改革、开放以来至1990年这十一年,在美国出版的研究中国的着作,至少在1000本以上,因为1989年“六四”事件以后,更是连续不断的出版了大量关于研究中国的书刊。 这些美国学者研究中国的范围虽然非常广泛,但是,本文只打算就他们在研究中国在改革、开放方面的主要着作,作一初步介绍,目的是使我们知道一下别人怎样在研究中国,以及作为“它山之石”对我们也可有所启发。另外,本文的介绍,着重在美国学者研究当今中国社会变革的所谓“动态研究”,至于历史(比如文化大革命)、人物(比如毛泽东)或专题(比如经济、军事)等多少属于“静态研究”,则因限于篇幅,无法一一列入,容后再议。 I. 背景简介 在本文III附录中,作者对比较知名而在80年代还在出书的研究中国问题的美国学者作了初步整理。总人数达130多人,其时间跨度有半个世纪,而师承关系达四代人。 可以说,真正开始对当代中国作系统研究的,是在本世纪30年代以后的事;比较有代表性也经得起时间考验的着作,乃始自费正清的《美国与中国》(John K. Fairbank:The United States and China)。该书初版于1948年,中经不断修订并跟踪中国的发展,到1983年出第四版(增订版)。在此书之前,关于介绍中国的书,其中最着名的当然是斯诺的《西行漫记》(Edgar Snow:Red Star over China),始版于1937年,但它不是学术研究着作,而是报导介绍,尽管就其政治影响而言,该书超过了所有的学术着作。此乃题外的话。 费正清出生于1907年,一生研究中国,门生满天下,是美国第一代研究中国的最知名学者。他写作、出版关于中国的着作,从40年代一直到80年代。在他80岁时,即1987年,还出了一本叫《中国研究》(China Watch),而在前一年他79岁时还出了一本很有见地的书,叫做:《1800年至1985年间伟大的中国革命》(The Great Chinese Revolution, 1800-1985),该书在短短的370页中将中国社会如何在进入十九世纪的1800年,即清朝嘉庆皇帝时代,开始起变化,直到二十世纪80年代的1985年邓小平领导的改革与开放,这185年中变革的主要脉络整理了出来。费正清的功力在于深谙中国历史,因此他对中国当前出现的问题,总能以历史的眼光作出比较深入的分析。本文将在第II节中介绍该书的结论部份。 50年代以后,由于中华人民共和国的建立与发展,影响日渐扩大,又成了共产主义大国,于是,在美国便出现专门研究当代中国的一批学者。他们在费正清等开辟对中国历史作系统研究已有建树的基础之上,进一步研究当代中国的具体问题,比如1921年出生于上海的鲍大可(A. Doak Barnette)就专门研究了中国共产党和中国的权力结构;另一个1921年出生于山西的白鲁表(Lucian W. Pye)则着重研究了中国的政治文化。还有不少知名度很高的如史乐伯(Robert A. Scalapino)等人,他们可算是第二代,都在50年代就开始出书了,一直到80年代还在出版着作。本文第II节将介绍鲍大可和白鲁表于1985及1988年出版的新作。 60-70年代,即中国文化大革命和中美关系解冻以后,出现了研究中国的热潮,造就了一大批研究中国的学者。这代人就是今天在美国各大学和研究机构里中国问题研究的骨干。他们的许多研究心得,不仅在读者那里有着影响,而且影响着美国决策部门对中国的看法。他们可算是第三代研究者,其中不少人与前述第二代里的学者都是美国国会听证会上的座上客。本文在第II节中将介绍何汉理(Harry Harding)、黎安友(Andrew J. Nathan)、奥森伯格(Michel Oksenberg)等人在80年代出版的着作。 1979年以后,中国进入改革、开放的年代,在美国出现了第四代的研究者,人数更为众多,方面更为广泛,研究更为细致。这批人年纪不大,大多数在80年代以后才开始出书,仍在成长之中,其影响远不如第三代学者。本文第II节中选了一位着重研究90年代的中国将往何处去的作者加以介绍。 就背景简介而言,还应该介绍一下美国学者自己对他们研究中国问题的看法,尤其在50年代以来,经过近30年对当代中国的研究已有一定成果,同时也出现问题之时,总结一下得失,是很有意义的。在他们的反思之中,可以让我们了解到美国学者的思路及其对成果的估量。 这里介绍的是1982年10月号美国加洲伯克利大学出版社出版的杂志《亚洲评论》(Asian Suervey)和1982年夏季号加拿大温哥华出版的杂志《太平洋事务》(Pacific Affairs)上刊载分别由三位美国大学教授写的评论性文章。一篇是当时还在斯坦福大学任副教授的何汉理论美国学者过去是“带着爱去中国”,现在是“带着瞧不起的心情从中国回来”这种对当代中国问题研究的偏向所作的分析,另一篇是威斯康辛大学教授费里德曼(Edward Friedman)论当代中国问题的研究,必须冷静、客观、艰苦作业才能有成果,不能单凭耳闻目表的见闻实录;第三篇是加州伯克利大学教授约翰逊(Chalmers Johnson)论对当代中国研究的框架问题,并提出他自己的框架。这三位美国学者都属于前述第三代中国问题专家,即从60-70年代以后一直在潜心研究当代中国的变革。 下面就以直接摘录原作者语句的方式来介绍他们的论点。 何汉理说:“我们美国人总在忙于澄清自己对中国误解的地方。可是就在我们试图走出一套误解的观念之时,我们又常常用另一套新的误解来取代它。我们用天的‘真实情况’来代替昨天的‘虚构事物’,接着就发现今天的‘真实情况’变成了明天的幻觉现象。这就是为什么美国人对中国的态度一直在变,一会儿是热情奔放,一会儿是冷嘲热讽,一会儿是一切皆好,一会儿是一无是处。就这么转来转去.....。如果说美国人在70年代时认定共产主义在中国是成功的,到80年代初,最普遍的判断是,共产主义在中国已经失败,而且失败得相当惨。 70年代里,多数人的看法是,文化大革命是由毛追求公平和公正的社会这一理想而发动起来的,它采取的纲领、措施,有力地实现了这一理想,在人员和经济方面所付出的代价,既属必需,亦可原谅......今天......文化大革命......被描绘为一段‘混乱和破坏’的岁月,‘造成了这片古老大地上所曾经历过最坏的极权主义政权的统治。’ 70年代的中国曾被描绘为社会经济发展的一种模式,不仅适用于其它发展中国家,而且还适用于美国。......今天,学者们在对中国的社会和经济成绩重新估价之时,进行了比较研究......在促进教育、扫盲、营养、预期寿命、平等和女权方面,是取得了很大成就,但是,它的发展记录,在亚洲的发展中国家里也只处于中等成绩,而非冒尖的成绩......‘中国模式’实际上已销声匿迹。......当1981年初一切真相均已大白之时......问题成了:中国人可以借助于什么样的模式来摆脱自己的困境呢?” 何汉理对美国研究中国的学者所以前后如此不同,提出了他自己的解释,可归纳为四点: (1) 70年代中美关系解冻,许多美国人怀着良好的愿望来中国,而且“许多美国人认为,只有我们暂时放下我们的道德标准和政治准则,才能正确理解中国。”“不能用西方的价值观如个人自由、论功行赏和消费主义来看问题,我们应该以毛泽东思想里的集体主义、平等平均主义和审美标准来看中国。”但是,在文化大革命之后,真相大白,80年代的美国人“更愿以他们的价值观和原则用之于对中国的估计,特别是,美国人很感到自己有理由提出关于个人自由和人权等问题,尽管中国领导人一再拒称这些资产阶级观念对中国是不适用的。" (2) “70年代时,我们认为中国应首先按它的领导人决心要实现的有价值的目标来衡量它。”“今天,对比之下,我们倾向于对官方宣布的政策要打折扣,认为那是宣传,而坚持要看看中国的实际在社会、经济和政治的执行效果才判断人民共和国的表现。” (3) “也许更重要的原因是,美国人的思想和政治气候的变化......”“早期我们对中国的看法一切皆好,从某些方面说,与美国政治的关系比与中国政治的关系要多得多。它直接与美国自己的‘文化大革命’相连,即在60年代末至70年代初那段时期美国民权运动和反对越战而引发的政治和思想的激荡......”“对那些否定美国社会政治秩序下基本的政治标准的人们来说,象中国这样正好提供了一个让他们中意的另一倾向,即提倡社会主义而非资本主义,提倡和谐而非竞争,提倡集体主义而非个人主义,提倡平等平均而非物质繁荣。”“如果说,70年代时认为中国一切皆好,是与许多美国知识分子否定西方自由主义价值密切相关,今天对人民共和国的幻灭则又因重新肯定这些自由主义价值而得到加强。” (4) “最后,当然必须考虑我们对中国估价的改变是否是由于变化中的中国造成的。”“应为自从毛泽东去世以后,不同意见纷起云涌,自我批评比比皆是......的确,很少其它国家──也许只除了60年代的美国是这样──其政治领袖在毛以后的年月里,如此迅速而彻底地从自我欣赏走向自我鞭挞。中国的新领导实际上批判了所有西方观察家曾赞扬过在文革十年中出现的‘新事物’......尽管继续号召抓当的领导和无产阶级专政,他们还是批评了没有民主,没有法制,没有文化创新,而且他们还开始承认他们自己的中央集权式的计划经济带来的僵化和浪费。”“......出现抗议和持不同政见者已成为中国政治生活中重大而可以看得见的特点。1976年的‘四五’运动,1978年末的民主墙和1979年的‘北京之春’,所有这些都使美国人对中国的形像产生了戏剧性的影响......最终把这三次运动都镇压下去,说明在中国持不同政见之极大局限性和中国领导人不能或者说不愿在中国采取根本性的自由化。”“......粉碎了这些期望,在西方产生了对中国政治制度深刻幻灭的情绪。” 由于有以上种种原因,何汉理提出在今后对中国重新认识之时,应该避免重犯当初肤浅幼稚的毛病。比如第一,仍旧存在“一种延续下来的倾向,对中国进行全面的道义审判,”“好像不能把中国看成是个复杂的社会,有些特点值得赞许,另一些则应该批评。”第二,“仍存在一种信念,认为消除误解的唯一途径是把一切都颠倒过来......理想化的形像正以全盘否定来取而代之。”第三,“我们也还没有摆脱对中国一直就有的浪漫主义色彩的喜爱和幻想。”第四,“我们仍旧好像只相信眼见为实这一条。”“70年代初,短期的访问者似乎未曾意识到两个星期的旅游,使他们对中国的了解何其表面。同样,今天常住在中国的人似乎也未曾意识到,在他们试图了解人民共和国时所面临的障碍何其复杂......甚至长期驻留中国的访问者也没有机会接近中国人口中重要的那一部份,如农民、中层干部、军人或左派人士,而且很少能同几个中国人建立友谊。” 何理汉最后说:“校正煳里煳涂的理想主义,绝非再来一个煳里煳涂的满腹牢骚......我们应该力求有个独立思考的、系统的和比较有研究的对中国的重新估价包括所有的矛盾和复杂因素。只有这样一种态度,才能有助于抑制那种在缺乏根据的赞扬和过份否定的评价之间摆来摆去......”。 威斯康辛大学教授费里德曼认为当代中国的变革,因素十分复杂,看法极难一致,因此必须要作深入细致的分析和研究,才能有所收获,绝不能只凭印象就下结论。他的文章是根据1979年出版的5本专门研究中国变革的着作进行综述评议的。 费里德曼教授说,“在1981年出版之时,博钠维亚(David bonavia)的《中国人》(The Chinese)这本书是对今日中国的现实最为平实的概述......但是......当博钠维亚说中国现在正回到斯大林主义的轨道,以求与中国的专制传统相一致。这样的说法,让人觉得可信吗?”......“佛来塞(John Fraser)观察中国的角度则相当不同......他的书《中国人:一幅民族的画像》(The Chinese: Portrait of a People)为我们提供了一幅与1978-79年所谓‘民主墙’相联系的扣人心弦又含情脉脉而且深怀同情之心来描绘中国如何变化着的图像......与博纳维亚相反,佛来塞不认为中国的情势是走向斯大林主义,而且有着更加民主的前景。”......“舍尔(Orville Schell)作为短期旅游者重返中国,记录下许多小插曲,比其他几本书写得都要生动。他主要关心的是西方文化会腐蚀中国的革命,这种情绪跟中国掌权人物里的保守派所说的一致......舍尔对事情的设想没有考虑到当前中国人的看法,而更多的以西方的抽象概念而非以中国现实里的各种组成因素为基本材料来塑造中国。”“加沙德(Roger garside)与他们不同。他在中国生活了一段时间,而且用了很长时间来潜心研究中国,他的着作令人信服地深入到中国问题的核心。1968至1970年,他在中国为英国外交部工作。他的这本着作《毛以后,中国又活过来了》(Coming Alive:China after Mao)是我所读过的最近写中国政治的书籍中最好的一本,也是唯一有说服力地将国家大事与老百姓日常生活联系起来的一本书。加沙德的书所以与众不同,主要是他不停留在他所观察到的。他已是‘中南海专家’,也就是熟知中国政治内情的学者......加沙德对中国前途的观念......与博纳维亚相反,认为中国的现领导正在使中国的经济离开苏联模式,而且它自觉而公开宣布的目的,是完全脱离苏联模式。不过,尽管加沙德在这点上可能是对的,还应该肯定成问题的是,现领导......是否能解决根深蒂固的党政这种权力垄断的问题,改革强大的斯大林模式的政府结构和管住曾经是战绩辉煌而今又特权在握的毛氏军队,”......“拿加沙德和佛来塞两人对1978─1979年民主运动的看法作一比较,我们就发现他们的解释很不一样......佛来塞显然同意这种观点:‘对自由这个字眼,人们不该加上什么定语。’而加沙德的结论却是:中国绝不是一个由辩论来运转的社会,而且,要想一步就跃入民主则对自由事业反而是自杀。”......“加沙德所指的是,今天中国有它自己的权力结构。在此结构之中,高级将领及其他的领导人的经验和习性使他们对革命目标、语言表达、公开态度、应享权力和组织机构等等有其自己的标准,很自然地与市场改革、评分考试、依法办事、选举竞争等等格格不入。这些有权有势之人能够阻挡邓小平的改革运动。因此,加沙德下的结论是:如果邓要使老一代的官员们全心投入中国的改革,他就必须让这些人放心,让他们明白他们这一代所为之战斗的理想不会因此而丧失。” 费里德曼在对上述几本书作出评议之后,提出自己的看法。他写到:“作为学者,需要注意不要使自己被动,要知道掌握政权的人同时包括有权来界定什么是真什么是伪,有经验的分析家则不要把统治集团所说的一切,都认为是真相。埃德加.史诺就很明智地指出......中国的报纸如何只按党的路线来发布新闻......最近出版的许多外国人去中国作第一手调查所写的书,很像是忽视了史诺的告诫,过多地重复着按今天党的路线所发布的材料写作。这就很容易上当受骗,因为中国的文化传统里就非常富于出奇制胜,故作惊人论......只有最能挑刺的学者才可能不被由中国现行统治集团所提倡的对前一段历史的解释所轻易打动,而仍持怀疑态度。” 费里德曼最后的结论是:“我们需要谦虚,需要大量艰苦而有学术水平的工作,而对于建设社会主义的这种路线或那种方式所带来的成功与失败,要大大减少那种缺乏根据的自以为是,耳闻目睹的常识是不够的。尽管我们可以祝愿中国在其建设更为民主与繁荣的社会之中一帆风顺,但我们必须承认在批判它的进步与成就方面有我们的局限性。我们至少已习惯于心安理得地接受这种公式,即从政治上来说,大陆中国的情况不会比台湾所声称的更糟,而从经济上来说,情况也不会比人民共和国自己所宣称的要更好。但是现在,我们变得聪明些了。我们发现,政治上大陆的事情比台湾所说的还要糟;而从经济上情况又比北京所宣称的要好。可能性与不确定性两者的参数都扩大了。比以往更为需要的是,我们不要一味指责,而要长期不懈的努力,进行公允的、专心致志的、成熟的中国问题研究者之间的对话,这些对话长期以来一直对我们了解中华人民共和国在作出贡献。” 加州伯克利大学教授约翰逊的文章提出在中国问题的研究之中,应将研究框架置于何种基点上。这篇文章使我们了解到美国学者的一些研究思路。约翰逊这样开始写到:“在过去30年里,对中国大陆上的政府进行研究的状况,我的观点是细节上很复杂,但总体上的结论却相当简单。对人民共和国政治的研究,一直在错误的框架里进行分析,而且即使框架合适了,研究者也把自己局限于想象而非实际操作的方面。”......“有几位专家提出意见,认为60年代流行的研究框架不仅未能说明为什么会出现文化大革命这样的异常现象及其随后的事件,而且对毛以后的时代,了解也很不够......为取代......过时的研究框架,米尔司(Myers)和麦兹格(Metzger)公开地而白鲁逊则暂时地提出可称之为‘中国政治文化延续性’的模式或作为研究框架。”......“就我而言,研究、分析文化特点及社会制度方面的基本价值体系,当然是实在而重要的专业训练,但是在估价现代社会里行为者有意识或有目的的行为时,应用这种专业知识,可要小心......我认识到中国人在体制上的倾向性就是家长专制、独裁命令和据称是以‘仁政’治天下。然而,就我所见,在对中国政治进行研究之中,我们已经有着一个完全充足的框架,那就是:列宁主义的政府。不幸的是,这一框架在中国问题研究之中,并未得到充份展开......革命和现代化这样的框架也可包含在列宁主义政府这样的框架之内......我心中的问题是:官僚体制、经济改革和当前的革命阶段。”以下作者就在这三点进行展开。 “......在国民党时期在大陆上建立党国一家的体制,和共产党掌权以后所建立的党国一家体制之间,有着直接的延续性,两者都是部份地源自列宁主义的组织原则:......在国民党退守台湾之后,它对这种党国一家形式作了较大改动,而共产党在大陆更加强而且扩大了这种体制。克劳斯(Richard Kraus)提供了一些数字:‘国民党到1948年时政府官员的数目是2,000,000;共产党到1958年时,政府干部总数几乎达到8,000,000。拿上海来说,全市就业人数自1949至1957年之间,每年增加1.2%,而工厂工人和职员每年增加5.8%,对比之下,医药卫生和政府工作人员每年增加率是16%。从另一角度看,国家官员在1949年时,只控制国民生产总值的10%不到,到1972年,这个数字上升到30%。’不论人们怎样来计算今天的政府官员控制国民生产总值的百分数,在把中华人民共和国的几乎所有生产活动进行国有化或集体化之时,已将大多数民间对政府的竞争化为乌有,是监督、控制、更新和训练这样的政府的国家所共有的一个突出问题。”......而且,“所有列宁主义者的特点,都会造成错误地判断他们的问题:他们总是决定需要用阶级分析来判断和处理事件......”作者认为中国共产党“把阶级和阶层混为一谈所付出的代价已经很大,而且还在继续付出。不去学习和研究别国人民和中国人自己在其漫长历史中建立过有效的政府,中国共产党人却把他们的问题定为阶级问题,并且发明了一套起着相反效果的下放劳动、‘五七’干校、停课闹革命、浪费人才和‘文化大革命’这类方式来处理问题。他们把自己的社会打得七零八落,想已此来克服官僚主义,而结果反而造成更大的官僚主义,再加上满腹牢骚,成天拉着长脸的人民群众。最严重的问题是,他们在此过程中,始终也没有创建出有效能的政府来。” “所有这些官僚主义问题,都跟中国的经济改革有关,因为这些官员们就是经济领域里的经理们......过去,毛把经济上的失败归咎于大大小小的负责人身上。那时,中共领导人还没去参照外面世界的经济发展情况,因而还不知道问题有多严重。可是,到了70年代中期,大量的中共领导人逐渐意识到大陆以外的中国人在经济上已是赢家,而大陆上的中国人则是‘输家’了。由国家指导的资本主义发展模式导致很大成功的那种吸引力,如日本及东亚新兴经济国家的榜样,成了毛去世以后经济上改革的重大推动力......这种推动力还在起作用,但是它的影响正在受阻于那些在列宁主义体制下掌有政治既得利益的人们。”......“在我看来,邓小平与其说是改革家,不如说是正统的列宁主义者,他一直在做着的无非是在毛把经济搞得一踏煳涂,人们对共产党制度已非常失望之时,如何使那个老制度再很好地运转起来。他所努力做的,更多的是如何回到1957年前后列宁主义体制的老样子,而不是吸取1957年以后不断出毛病的教训在哪里。”......“列宁主义体制乾脆就不会让普通老百性有可能去发挥创造性。因此,要达到经济改革的目的,就必须还要有政治改革......这就是我们的讨论转向中国革命目前的阶段问题。” 作者接着说:“我这里所提的问题......是一种真正的‘热月政治’。就是说,公众从其切身利益出发,来反对执政的先锋党派,要求真心实意地巩固革命性的变革。‘热月’事件是指法国大革命期间,1794年7曰24日(按当时革命历法是4月,称为热月Thermidor)推翻了雅各宾派及其领袖罗伯斯比尔(Maxililien Robespierre),结束恐怖统治的事件。这个阶段以后的法国,最重要的就是回到法制,这和邓小平重掌政权以后的一段时期有着生动的相似。那么,‘热月政治’在中国是否仍有可能发生呢?” “不幸的是,我认为过去5年中的变化,还没有构成一场真正的中国‘热月政治。’......邓重掌政权之后,其方向是逐渐走向重建正统的列宁主义体制......不过,就最近事态的不稳定而言,‘热月事件’的可能性,在中国尚不能说不存在......它既非不可免亦非不可能......”作者接着引证瓦尔萨(Michael Walzer)于1979年写的文章《一种革命的理论》(“A Theory Revolution” Marxist Perspective II, spring 1979 )所说的: “导致热月事件的关键条件,首先是革命阵营的内部结构,其事态发展进程中各种力量之间的关系;其次是两种不同情况的革命结果......阶级和先锋党的觉悟很不相同......阶级政治是普遍存在的、无所不包的......先锋党政治,对比之下,则是封闭式的、排他的......恐怖统治就是先锋党以其意识形态强加于人民的独裁政权......热月政治标志着这种独裁政治的结束......如果热月政治失败,恐怖统治则将成为固定现象” “第一种结果是,先锋党获胜,继续掌权,使独裁固定化......第二种可能性:革命的阶级慢慢地抵抗,通过日常生活的正常化来取代先锋党的位置,以其自身的形像来创造一个新社会。它把先锋党里的知识分子重新吸收过来,使他们在其父母们所处的社会地位中起作用,不需要在特别的政治意义上就能起着专业和官方的作用。” 作者根据瓦尔萨的论点提出:“在当前中国革命阶段里,就有几种因素说明可能出现热月政治。这些因素包括外部世界有着对中国文化不带威胁性的经济模式,就象西欧可提供对俄国文化不带威胁性的那种经济模式;其次,广大的华侨社会有条件以现代工艺和投资来帮助大陆中国的发展;第三,沙俄帝国侵略中国所遗留下来的疮痕,使苏联和中国之间的列宁主义纽带受到了削弱;第四,列宁主义的经济发展战略,在不同条件下付诸实施以后,这60多年来,日益受到人们的唾弃。” 约翰逊教授的论点颇有新意,可以提供研究中国问题的学者思量。因此,本文对他这篇文章的内容介绍,略多于前两篇。 II. 代表性着作 本节所列代表性着作,自然是出自本文作者的选择标准。因此,有必要作一点说明。 前面提过,自1979年中国改革以来,美国学者出版研究中国的着作,至少也在1000本以上。本文虽然集中在介绍美国学者研究1979年以后中国社会的变革,可是,已出版的这方面着作,当然绝不止是下面所列的几本书,也不止是下列几位学者。但是,作为介绍,总得有个范围。因此,本文作者的选择标准,可归纳为以下三条: (a)美国学者从研究中国政治的角度来观察中国1979年以后的变革; (b)美国学者在研究中国政治之中几个主要的研究方面; (c)列举的着作必须是1985年以后出版的近作,而其着作人又能包括研究中国问题的美国学者老,中、青四代研究者。 以下按研究的方面分成7个题目,介绍9位美国学者的着作。 (一)对中国的改革进行总体概括与分析。何汉理:《中国的第二次革命:毛以后的改革》(Harry Harding: China's Second Revolution: Reform after Mao, The Brookings Institute, Washington, D.C., 1987)} (二)对中国权力结构与决策的研究。李伯瑟尔与奥森伯格合着:《中国的决策:领导人、体制和过程》(Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg:Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, Princeton Uni. Press, 1988) 鲍大可:《中国的外交政策:体制与过程》(A. Doak Barnette: The Making of Foreign Policy in China: Structure and Process, The Johns Hopkins Foreign Policy Institute, School of Advanced International Studies, published in 1985 by Westview Press, Inc., Boulder, Colorado)} (三)对中国政治改革的研究。黎安友:《中国的民主》和《中国的危机》(Andrew J. Nathan: Chinese Democracy, Alfred A. Knopf, New York, 1985;China's Crisis, Colunmbia Uni. Press, 1990)} (四)对中国政治文化的研究。白鲁表:《官员与干部:中国的两种政治文化》(Lucian W. Pye: The Mandarin and the Cadre:China's Political Cultures, Center for Chinese Studies, The Uni. of Michigan, 1988)} (五)中国政治影响社会的变化。舍尔:《迪斯科与民主》(Orville Schell: Disco and Democracy, Pantheon, New York, 1988)} (六)从十九世纪以来中国社会的变革看今天的改革与开放。费正清:《伟大的中国革命:1800─1985》(John King Fairbank: The Great Chinese Revolution:1800─1985, Perennial Library, Harper & Row, New York, 1987) (七)对90年代中国动向的研究。史万恩:《中国面临的90年代:制度在危机中》(Michael D. Swaine: "China Faces the 1990's: A System in Crisis," Problems of Communism, May-June 1990, PP.20─35)} 这九位学者中属于第一代研究中国问题的专家是第六题下的费正清;第二代是第二题及第四题的鲍大可和白鲁逊;第三代是第一题、第二题、第三题及第五题下的何汉理、李搏瑟尔、黎安友和舍尔;第四代是第七题下的史万恩。下面分别按题目次序逐一介绍这些着作的主要内容。 (一) 何汉理的《中国的第二次革命》一书,是受布鲁金斯研究所之委派,在与美国“对外关系委员会”合作之下而写成的专着。这本书可说是美国“思想库”中人士对中国改革、开放以来直到1987年胡耀邦被迫辞去党的总书记之职这八年的总结。该书全面、扼要、平实。书中既摆出成就,也指出问题;既如实描绘中国的改革现状,又及时提醒美国有关人士应该注意之点。本书对美国决策者们来说,不失为一本很好的研究中国改革的入门读物。 何汉理年龄不大,生于1946年。在斯坦福大学获博士学位后任教于该校,1983年转入东部华盛顿的着名思想库“布鲁金斯研究所”任高级研究员,专攻中国问题。他在70年代即开始出书,是美国研究中国问题学者第三代里的“新秀”。现将他在本书最后一章《第二次革命前景》,即作者对中国改革、开放的前景所持观点作一介绍。按原书摘译如下: “邓小平去世后,改革会维持下去吗?其后的领导人能有效地应付随改革而来的不可避免的经济上的问题、政治上的反对派和社会的紧张状态吗?还会出现在经济和政治的进一步自由化方面取得进展吗?抑或,1987年胡耀邦被解职,表示改革已达高潮,以后即将退潮呢?” “的确,80年代中期,已让人感到真正的担心了。尽管改革已取得令人印象深刻的经济和政治上给中国人民带来的好处,可这是改革之初最易取得的成果。其后,经济发展会转慢,与改革相关的问题会更麻烦,需要克服这些问题的措施会更痛苦。与此同时,中国领导层里的分歧也会日益扩大......也许最重要的是,几年以后,邓小平会从中国舞台上消失。这就很难说他所建立起来的政治体制是否足以有效的解决党内各派之间争论不休的问题,或者邓的后继者有无足够的手腕来维持最高领导的统一认识。” “......自从1984-1985年以来,改革已遇到严重困难,如贪汙腐化、物价上涨、外贸逆差、预算赤字、粮食减产,以及国民道德水平日益明显下降......更为严重的问题还在前头,比如经济上的贫富不均和政治上的不同政见。这是中国试图建立一种把市场与计划经济和自由与控制混在一起所必然带来矛盾的产物......” “当中国进入20世纪最后10年之际,政治格局的不同模式可以从激进的改革直到恢复毛主义的革命化。不过,80年代里,政治格局的中心已明显地是赞成改革。但是,中心的支点还可能挪动,或者向着自由化挪动,或者往回挪到比较僵化的行政管理的社会去。哪些因素将决定中国有可能往前挪多远或往后挪多远呢?” “有几种可能性将在从目前到本世纪末之间谱写中国的图像。一种可能是改革方案在既付相当代价又有相当收获之下发展。一方面,要看中国能否从改革继续获益:适度的经济高增长,人民生活水平稳步提高,在国际上有着稳定而受尊敬的地位。另一方面,改革又必须尽量减少或避免财贸失衡、物价高涨、收入不均、贪汙腐化、不同政见等问题,否则就会失去民心。” “改革的命运还要决定于对改革有怀疑和批评改革者能拿出什么可取的方案来,比如,抬出一位受人拥戴的领袖人物,他能对改革不满的人有号召力,又能提出一套政策,看上去会比他们所要取代的改革更为有效。迄今为止。批评者们两者都拿不出来......这些怀疑改革的人们已介入反对‘资产阶级自由化’和清除‘精神汙染’等运动,而这些运动和工人、农民毫不发生关系,又使大多数中国的知识分子产生反感。这些保守分子们,只有抓住对激进的改革方案有所动摇的人们心中所顾虑之事,拿的出另一套方案,才有可能成为站得住的国家领导。” “还可以设想中国会出现很极端的前景,特别在邓小平去世以后。那时由于碰上风不调雨不顺收成很差。国际上又在经济衰退之中,加以国内经济政策的失误,结果造成经济情况严重滑坡。此时,党的领导可能分裂成几个权力斗争的派别,不能或者不愿弥合分歧。领导又无能长期面对全国各大城市政治上不同政见的局面。在此情况下,人们可以设想回到激进的毛主义去......或者一场军事政变......” “不过,这两种极端的前景都不大可能。目前中国的经济已有足够的积极因素,非常难以置信会出现全面崩溃。党的最高层领导中的分歧也已缩小了差距,从道理上说不大可能发展到激烈的派系斗争的程度,尽管这种斗争亦非绝无可能。尽管不同政见在今后年代还会逐渐扩大,但不可能大到共产党控制不了的地步。也没有人怀念毛主义的岁月,或者同意让军队来介入不属于军方的政治事务。” “因此,更讲得通的前景到是不那么惊人的局面。更大的可能性是中国会缓慢地往前挪动,以至会跌跌撞撞地往前挪动,挪向更为开放而以市场为导向的经济,挪向更为宽松和协商对话的政治体制。在此前景之下,政府可以较顺当地建立起决心和能力来实行迄今为止未能完成的经济改革中一些关键措施。物价会改革得更为合理、更为灵活,指令性计划的范围会进一步缩小,对各企业在财政纪律上的要求会更为严格。中国的厂家会把生产更着眼于来自国内外厂家的竞争,工厂的经理们也会从厂党委和有关政府部门那里竭力取得更大的自主权。与此同时,某些激进的经济改革可能会在更大的范围予以推行,特别是创建劳务和资金市场和国营工业所有制形式的改变。在政治领域,人们可望在政府机构人员中逐步推行专业化,继续完善法制体系,党政之间更明确的分工,中央政府权力继续下放到省和市,各级人民代表大会的作用会越来越大。” “这种乐观的前景设想,也会在更为激进的政治改革方面取得进展,其结果,大陆中国的政治体制慢慢的会越来越象70年代在台湾出现的局面。果若如此,则会在新闻报导和学术探讨上出现更多的自由,在文学艺术上的实验更少的限制。直接选举会从县级逐步上推,在共产党提名的候选人之中也会出现更多的竞争。也可能在党内出现竞选活动,以便在其后主要的中国政府机构里引进更大程度的民主化。” “然而,即使最为乐观的前景也会有其限度。现行的国营工业的政府所有制不大可能会予以放弃而代之以由董事会来掌管,或者指令性部份的计划和某些官订物价会完全取消;难以置信的是,中国会向进口商品或外国投资完全打开其国内市场。尤其是,很难想象中国共产党会同意撤销其在大学或工厂里的基层党组织,放弃作为指导中国社会意识形态的马克思主义,不再控制政府部门的重大人事任免或者同意建立多党制的制度。” “不过,更为悲观的前景仍然可能出现,特别是改革遇到越来越多的具体困难,政治上障碍重重,人民的不满日益积累。此时,有可能出现这种险境:贫富差距加大,物价高涨不已,贪汙腐化日益严重,不同政见和犯罪越来越多。邓以后中国领导即不团结又无能耐,因而不能或者达不成一致意见以寻求有效解决问题的办法......其结果......就会出现这种情况:有些改革会取消,有些会变样,还有一些会无限期推迟。” “不过,正如乐观前景会有限度,倒退到这种不利情况也有限度......温和的经济改革中的基本原则会保留下来,如农业中的家庭承包责任制,工商企业自主权的扩大,在决定物价和商品分配方面的市场作用会加大,在某些经济领域容许个体企业的存在。以至在悲观的前景下,中国领导人也可能不会把自己孤立于国际经济之外,不会中断在政治体制上走向协商对话的倾向,或者对普通老百姓的日常生活恢复过去那种随意加以管制的做法。 何汉理在全书的最后一句话是这样写的: “......即使在最乐观的前景设想下,至少到本世纪末,中国不会变成以市场为主的经济,不会采取资本主义制度或者多党制的民主。问题在于,乃由于中国领导人所选择的道路是几个方面的融合:计划与市场、协商与控制、个体与国营、进入国际社会而又采取保护主义。” (二) 了解一个国家的权力结构及其决策过程,是为了掌握该国家的政治运作的规律。这为如何与该国相处,相互协作或斗争,提供科学性的基础。 本文所选第二本书《中国的决策》,是美国政府商务部为美国工商界了解中国的政府结构和决策过程,从而更好地在中国进行投资而出版的。而在本书作者应邀为商务部进行研究并于1986年出版《中国的部门政治与能源发展》(Bureaucratic Politics and Chinese Energy Development,Washington:Government Printing Office,August 1986)一书,再进行深入调查研究,作了大量修订之后写成的。本书两位作者李伯瑟尔和奥森伯格都是第三代研究中国的美国学者之中的姣姣者,知名度较高,其中奥森伯格曾任卡特政府时期美国对华政策的顾问。现在他们两位都是密歇根大学的教授,是该校“中国学研究中心”(Center for Chinese Studies) 的骨干。 本书通过典型调查来作全貌概括,所谓“解剖麻雀”。作者通过对中国能源生产的三大部门:煤炭、石油和水电进行调查并了解其决策过程,经过1984、1985和1986三年间几次去中国作实地调查和访问,并广泛接触了中国、美国、欧洲和日本的官员和有关人士,在中、美两方的官方和民间机构的协助之下,又正逢1984-86年期间是中国对外最为开放之时,因而作者终于能在大量的事实与数据基础上,得出新的认识,作出新的判断。 自从中华人民共和国成立以来,美国研究中国决策过程的学者,直到改革开放以前,大都认为主要是两种模式:“理性型”(Rationality Model) 或称“政策型”(Policy Model)和“权力型”(Power Model)。所谓“理性型”是根据国家发展需要而决策而运用权力;“权力型”则根据党内派系斗争而决策而运用权力,而两者的决策关键都取决于中央领导。这当然有一定道理。可是,本书作者通过实地调查了解到,改革以后正出现第三种模式,也许可以称之为“政府部门型”(Bureaucracy Model),因为作者发现中国的权力结构已从集中走向分散,政府各部门都有其发言权。因此,决策的中心议题成了如何在各部门之间取得共识,因而其过程就变得旷日持久,不相连贯,而且只能慢慢吞吞一点一滴往前走。在此进程之中,各部门间的合作,即非“理性型”亦非“权力型”,而是“关系型”,即靠利害关系来决定合作的大小与快慢。这一研究成果,无疑是反映了改革以后中央执行“放权让利”政策的结果,符合实际情况。因而本书对美国政府与中国打交道,尤其是美国工商界前往中国投资或经营企业都有很高的参考价值。 现在将本书关于中国决策中“关系”的作用所作的分析研究,摘译如下: “潜藏在中国的机构之内而在组织系统表上又完全找不到的东西是个人之间的联系,从而使不同的机构挂上了钩。的确,许多熟悉情况的外国和中国的观察家认为这种相互承担义务的联系──中国人称之为‘关系’──构成了一种独特的最重要的组成部份,把政府机构连在一起,使之运转。另一些观察家,虽非贬低‘关系’的意义,却强调在不同的时期,‘关系’的重要性有所不同,而对正式的官方渠道也很重视。” “不论怎么说,人际‘关系’的观念在中国文化里是根深蒂固的,就象与它相连的‘感情’观念,或者叫情感。‘关系’的纽带带来相互承担义务。这种纽带可来自家族同宗、同乡、同学、同事、或者共同追随过一位首长,共奉同一恩主等等......” “政治上力求发展的人物或集团,总会安插一些人,让他们跟其他机构建立‘关系’来扩大自己的影响。我们已经提到石油集团最高领导如何把忠于他们的人安插在国家计委、国家经委、财政部、煤炭部、化工部和冶金部,以及国务院里......” “不过,必须加以说明的是,作为个人可以与许多人建立‘关系’,而且可以向不止一个恩主承担义务。相互有‘关系’的单位也并非完全拧成一股绳,他们之间还有内部倾轨。效忠对象也可以变。原是某位恩主的手下人会改换门庭,如果该人认为早先的恩主已丧失兑现义务能力的话。所以,‘关系’以及由此而建立的小集团,很是微妙而且本质上并非牢固。不过,话说回来,中国人很强烈地愿意通过与对方有‘关系’的人来沟通各机构之间的联系。此人将以其‘有权入场’的身份进入另一机构,提供事态发展信息,如谁说话算数,怎样把事情办成等等。此人还可以作为所谓担保人,讲明自己的来历和负责态度。总之,中国人对人际关系是十分重视的;忠心、可靠、言而有信,这些道德规范是儒家文化的核心。根据传统的价值观念而建立起个人之间的联络网继续存在于各自为政的政府机构之内,在克服机构之间的障碍方面起着不可缺少的作用。” “我们在地方政府的政治运作之中,也了解到许多重要的特点。首先,重复一下前面章节所提到的题目。各单位之间的关系需要经常洽谈,讨价还价,达成交易。有位省政府的官员,我们只在飞机上与他有短时间的会见,对中国当前办事情况,作了这样的简要概括:没有哪个单位或个人,要你完全按规章制度办事。相反,你必须有某种‘关系’,要不然,什么也搞不成。这在哪儿都一样,不仅在南方是如此。所谓‘关系’并非只是老同学之类,而是建立在利益基础上的‘关系’──完全是‘你替我擦背,我替你擦背’的关系。交换东西,交换好处,达成协议。这种情况是普遍的,因为在上级,也是这样办成事情的。不叫他们来改变办事情的方法,谁也不会先来改变。我们所搜集到的资料,虽没有明白无误地说清楚这些交易是怎样达成的,但是,这位官员所洞察之点,在资料中也有所表现。我们在安太堡露天煤矿所搜集到的调查材料特别显示了这一点。” 另一本,《中国的外交决策》,是专论中国对外政策的权力结构和决策过程。作者鲍大可前面已有介绍,属于第二代研究中国问题的美国学者,知名度很高。先在哥伦比亚大学任教,又去布鲁金斯研究所任高级研究员,再去霍普金斯大学任教,现在虽已退休,仍在霍普金斯大学在华盛顿的高级国际问题研究所任荣誉教授,经常为美国国会及有关人士提供有关中国的信息咨询。 鲍大可是美国学者中研究中国权力结构的专家,从50年代起即有专着问世,直到80年代,着作甚丰。本书是他在1983至1984年在美国和中国进行广泛的调查了解,访问了美国政府里的专家及美国学者同仁,尤其是中国政府的各级领导,从党中央、国务院、外交部以及所有有关外事的部门,包括解放军、新闻界、学术界之后,得出的结论是:改革、开放以后,由于政策的改变和中国对外关系的发展,反映在外交决策的变化,可见之于两个方面:决策基础已不再是毛泽东时代以意识形态为主,而是以促进现代化为主;决策体制及过程要求更专业化、正规化。本书内容就是专门介绍中国的对外政策机构,从党中央、国务院最高决策单位到外交部等执行政策的单位,至提供信息和研究成果的新华社、各有关国际问题的研究所以及与外交有关的外经部、解放军的国际战略研究所乃至各大学的外交专业及对外友协等,几乎所有与外交决策有一点点关系的部门,都如数家珍地对各部门的领导和工作均有交代。可以说,除了对外决策的内部操作过程作者无法弄清楚,其余所述,与我们所知道的中国现实情况是相符的。即连本文作者曾在那里任教多年的规模很小的“国际关系学院”,书中均有所介绍。 中国大陆改革开放以来 潘维洛,陈 闽 潘维洛,美国丹佛大学(University of Denver)国际关系学院教授,曾任北京国际关系学院教授。 陈 闽,美国国际经营管理研究院(The American Graduate School of International Management)助理教授,澳洲国立大学太平洋研究院博士。 (三) 黎安友是哥伦比亚大学东亚研究所教授,以其专注于研究中国的政治改革而知名,代表作是1985年出版的《中国的民主》。黎安友立足于对中国政治文化深层的掌握,对中国自1889年戊戌变法以来的民主改革的沧桑史很有研究。 本书从1978年冬民主思潮在中国大陆涌动写起,继之以1979年春北京西单民主墙的出现,再回溯到1898年戊戌改革失败以来的中国民主运动,中经梁启超、孙中山、蒋介石、毛泽东直到邓小平等人的思想与行动,发现贯穿于百年过程之中,有一条中国政治文化里关于民主问题的认识和主张的线索。认识上,不论是保皇党、国民党还是共产党,都认为西方的民主观点,如在中国不加控制地加以推行,只会造成混乱,因为西方是以保障个人权利而限制统治者,以个人与社会的矛盾为其哲学基础。这就和中国以保障全社会利益而限制个人越轨行动,要求上下一致,政通人和为基础的政治哲学相矛盾的。这种认识,从梁启超到邓小平,基本一致。自1898年以来中国历代当政者都主张民主只作为一种调动被统治者向上反映情况的手段而为统治者所用,其限度一旦发展为向当政者提出挑战,则应加以取缔,以免造成动荡而损害全社会的利益。这就是为什么邓小平一直在标榜优于资本主义民主的“社会主义民主”,而且于1980年大力鼓吹民主的优点,如可集中集体智慧以从事现代化,可使政治继承顺当过渡,可发现德才兼备的干部,可限制权力过份集中,可改善领导体制避免瞎指挥的错误(请注意,全是为了改善如何统治,没有一个字提到人民应享受的权利!)等等宣传之下,仍旧对群众自发的民主运动一再取缔和镇压的道理。 黎安友在书中提到许多中国的民主运动人士对民主的认识与西方的观念是一致的。黎安友列举了真正的民主制度具有四大优点: a)民主可以控制社会冲突的发展。它容许社会冲突通过和平渠道,通过法制途径来解决,而非通过贪汙收买或暴力镇压。它可使政府不在单一的社会力量控制之下,从而提高它的能力并可以作出对社会有利的决定。它可使国家领导信息灵通,能够作出合理反馈,使决策有利于人民的总体利益。 b)民主可使政府具有更为合法化的基础。人民感到他们是受到尊重的,也就会支持政府的决定。由于反对派也存在,人们也就能理解为什么政府的政策不能样样都照一派人的意思去做。在决策之前,社会各界酝酿共同遵守的政策之前,可以通过协商、妥协、互让而使争议各方取得共识,然后才由政府作出决定。 c)民主可以提高政府的质量。它可为现代国家提供最好的方式来监督政府官员,以免滥用国家权力。国家领导人必须清楚他们的决策优缺点在哪里,才能向公众作出交代。民主能通过竞争途径选拔人才而非通过专制体制的任人唯亲,这就使任人唯贤和容许不同意见成为现实。 d)民主有利于稳定。官职官阶都是通过定期的考核和鉴定而取得的。掌权者不需要通过暴力手段来维持其官职。政府的政策也因而不会多变和突变,因为政策的决定是通过不同利益之间长时间酝酿妥协而达成的。 黎安友认为民主最主要的前提是两条:1. 政府的职位是通过竞争取得的,也就是通过正常、合理的选举途径;2. 新闻自由,也就是容许公开发表不同意见。(见原书PP. 224-226) 1989年“六四”之后,黎安友又出版了《中国的危机》一书,进一步阐明今天中国的社会发展,从信息传播到群众文化水平都已超过印度,因而具备实行民主的物质基础。而从政治文化背景而言,台湾的中国传统政治文化与苏联的列宁主义政治文化,跟中国都相近似,但是都在80年代上层建筑的民主化方面有了很大的进展。就是说,从基础到上层,今天的中国试行西方的民主运作,都是可能的。唯一的障碍只是掌权者的认识和主张。因此,黎安友在此书最后一章说:“今天,中国政治文化的主要裂痕,也许并不存在于先进的知识分子和落后的群众之间,而存在于要求有更多民主的人们和害怕给予民主的政治领导人之间。” (四)关于“政治文化”的研究 所谓“政治文化”,就是普遍存在于社会成员中的政治上价值取向和态度。这是从政治上反映出一个民族特点的文化。它是在一切政治行为和政治斗争后面的一种动力。由于一切政治行为都是人的行为,因此,政治文化的内容里,就有相当大的部份涉及到哲学、文学、心理学和社会学的领域。这就使政治文化的研究可以有助于深入理解一个民族的政治心态和政治性格,从而可以有根据地对这个民族的政治活动作出描述、判断和预测。相对说来,对一个民族或一个国家政治文化的研究,要比对政治体制、经济生活或军事力量的研究复杂一些,因为它所研究的对象似乎在有形无形之间,比较难于捉摸。因此,在美国学者中间,至今仍是一个有争议的问题。 美国学者中,研究中国政治文化最知名的为白鲁逊。他于1968年出版《中国政治的精神》(The Sprit of Chinese Politics: A Psychocultural Study of the Authority Crisis in Political Development,The M. I. Press,1968),1981年出版《中国政治的原动力》(The Dynamics of Chinese Politics,1981 by The Rand Corporation),1985年出版《亚洲权力与政治》(Asian Power and Politics:The cultural Dimensions of Authority,Harvard University Press,1985),使他成为美国在中国政治文化研究方面首屈一指的专家。 白鲁逊生于1921年,属于第二代研究中国问题的美国学者,多年任教于麻省理工学院。这里介绍他1988年出版的《官员与干部:中国的两种政治文化》(The Mandarin and the Cardre:China's Political Cultures,1988 by Center for chinese Studies,The University of Michigan)。本书主题是从中国文化的两个传统来说明毛泽东和邓小平两人的不同与相似,正如儒家、道家二者在中国传统文化中的相斥与相补。当然,毛泽东和邓小平接受了马克思主义,在现代社会的政治运作中, 不同于传统中国的社会。但是,其基本性格仍旧浓厚地表现出毛泽东的汪洋恣肆、造反起家、蔑视一切道德传统,象征着中国的道家思想和被统治者的农民文化,而邓小平则要求稳定、纪律、有秩序的体制运作,有成果的工作效率,象征着中国的儒家思想和统治阶级的士大夫文化。一个是“政府的官员”,要求秩序与效率;一个是“革命的干部”,要求改变与改造。不过,这二者又有相通之处,都是以社会主义之名,行传统的专制主义之实。所以,作者认为,邓小平不论在经济上的步子多么务实,在政治上他还是要忠于“马列主义”的,正如作者引用毛泽东对邓小平的鉴定:“棉里藏针”。 下面摘译该书论及文化大革命与改革的关系及对邓小平等人的政治文化心态的描述中的部份内容。 “至于我们对文化大革命的估价,无可逃避的事实是,没有那场浩劫,也就不可想象毛以后的中国(就国家政策而言)能够做到不仅脱离了苏式共产主义,而且脱离了任何已知的共产主义概念的模式。如果中国没有在60年代末70年代初惨遭那样残暴的动乱,最可能替代毛泽东革命乌托邦主义的,也就是死气沉沉、循规蹈矩的官僚共产主义好不了多少的局面。不可想象的是,中国会向现在这样在毛以后采取如此大胆的现代化政策。” “然而,说起来也怪,文革的混乱记忆犹在,这就有可能吓坏了现在的中国领导,不让他们在自由化和权力下放这些方面放手,而这正是在经济领域的改革得以成功所必不可少的。中国的官员仍旧对他们所认为的真正放权带来的危险非常非常敏感。他们一定感到他们已经接近无政府状态的边缘,再往下看,他们见到混乱的可怖景象了。对文革期间政府失去控制以后出现灾难的情景仍历历在目。这部份地说明政府在考虑改革价格体制,将人民币的币值由市场决定,取消各种补贴或者允许外汇储备措施之时,那样提心吊胆。如果价格不合理,政府的各种补贴使物价非常扭曲,不能反映现实,在此情况下,却要依靠所谓“市场”来引导,这才是今天中国真正的危险。 “这朵恐惧的乌云笼罩在心头,其后遗症还不仅表现在经济上......今天的中国领导一想起文革期间教会了人民不相信领导,也就会疑神疑鬼起来。他们知道那时整个一代青年人都起来造反,攻击所有的权威,包括一般被看成是神物的共产党。这就使得当今领导认为允许政治上或文化上存在太多的自由思想有多么危险。邓和他指定的继承人是要使中国现代化,要将中国引到离开毛曾打算让国家走上的那条道路,但是,他们可能比毛还要害怕政治自由化会导致无政府状态和失控的局势变化。由于已见过什么叫无政府的样子,他们现在再也不敢轻易一试了。花那么异乎寻常的长时间来安排特定的个人来继承他们,名之为“第二”“第三”梯队,就生动地证明当前的领导不相信任何政治的自然运转。认为需要在未来几代人中挑选人才方面加以控制,充份说明他们对未来的担心,这担心是因文化大革命那场“恶梦”的景象而来的。 “因此,最终说来,文化大革命有两种相互矛盾的后遗症。首先,就国家政治这一层而言,要是没有那场痛苦的经历,也就没有当前的改革和开放政策;然而同时,正由于有过那场几乎是无政府状态的经历所渗入人心的惶恐不安,却又使得完全发挥改革的潜力,或者说允许更大的政治和文化自由,成为不可能。结果就出现了在领导人态度上的一种奇异的混合体:一方面推行大胆的措施,一方面又提心吊胆不知后果会怎样。邓所实行的各项改革,的确已超过通常意义上的改革,而达到在体制上构成重大变革的程度。然而,中国领导人总的说都感到需要抓紧对体制的控制,而这种控制又是从毛式“官僚共产主义”那里继承下来的。他们对前途难料的恐惧使他们在现在就要把下两代的领导人都安排好,绝不希图侥幸,也不让具有活力的政治进程按自己运转的规律去发展。这就有助于说明他们为什么那么讨厌“资产阶级自由化”。邓小平在本能上就看中遵纪守法,这在早期他掌握反右运动时已有表现,今天仍然很强烈,在“反自由化”运动中他攻击知识分子无法无天的创造性时,又表现了出来。” “第二,就个人经历这一层而言,从文化大革命痛苦的振荡中活下来的人,一方面在与同伴们相比之下总算幸运,没被整死,略有所愧,而今情随事迁,终成过去;另一方面又因他们终于还能活了下来而受到信心增强的鼓舞,因而现在准备大干一场,脱离正统的共产主义模式,比当年毛曾打算要去做的还要走的远。在个人生活方面,他们现在就比过去更为只顾忙自己的事,享享清福,颐养天年了。他们的大部份精力现在正用于忙着搞个人关系和私人的兴趣。在这方面,他们的倾向性,是在传统的中国人行为规范方面赋以新意,从而加强传统中国政治文化的基础,即使说在国家政策方面看上去象是正往新的方向发展。 “鉴于有此相互矛盾的后遗症,今天我们很难预见文化大革命长期起作用的全面后果会是怎样,因为我们跟中国人一样没法弄清楚“中国特色的社会主义”最终究竟是个什么样。不过,在文化大革命20年后的今天,对它重新估价,我们能有把握地说,那时和今天一样,中国政治的心理--文化动力正静悄悄地安坐在那潜伏着矛盾的感情之上,在事态发展过程中,比公开声明政治经济学意义上的政策,起着更大的决定作用。”(PP. 132--134) (五)专门研究中国的政治如何影响社会变化的舍尔(Orville Schell)毕业于加州大学伯克莱校区,汉语很好,能说会读,这对他亲身来中国作调查了解极有帮助。从70年代中期以后,舍尔多次访问中国。1977年至1987年,10年间出了6本关于中国的书。最近的一本是1988年的《迪斯科与民主》。此书专写1986-1987年期间舍尔在中国亲身经历的事件和观察到的社会变化与问题,主要内容涉及1986年冬至1987年春的民主运动,尤其是1987年时方励之、刘宾雁、王若望三人被开除党籍的前前后后,一直写到中共第十三次代表大会赵紫阳正式被选为党的总书记。 舍尔属于本文所归纳的第三代研究中国问题的美国学者。他的研究重点在于考查中国的政治如何影响中国的社会,中国的社会变化如何反映中国的政治变化。在《迪斯科与民主》一书中,作者不仅从时装表演和健美操的风行、迪斯科舞和崔健热、以及美国快餐店的开设等衣着、审美和文化生活上观察到中国社会在改革、开放以后的重大变化,尤其在民主运动中,人们在政治观念上的重大变化。另外,中国社会的“代沟”现象非常突出。老一代人仍执着于对毛泽东的敬仰,而新一代则完全不考虑什么“社会主义的优越性”。在本书最后一章《毛与肯塔基炸鸡》中,作者引用香港亲大陆的《文汇报》所作的社会调查,发现在中国现在“只有20%的学生知道毛泽东是谁”。(PP. 375) 而作者在参观毛主席纪念堂时,却有另一段描写,说明在老一代人身上,毛的影子还在忽隐忽现,而且已成为反对改革的武器。摘译如下: “正当我们就要依次步出瞻仰所时,在我前面几码远的一位老农民停下来,回过头最后又偷偷地看了一眼,象是要弄明白他刚才看到的不是毛泽东的鬼魂,而是他的真身。当这位老农在冥思之中稍一止步时,后面的队伍就跟上来催他了,直到一名警卫突然大步走上来,说了他几句,让他跟上队列走出所门。就在这位老农看着毛上过蜡的面容那一瞬间,我有种感觉,毛和他领导的那场惊天动地的革命仍然深深地,即或说是潜在地,烙进了中国人民的心中。尽管毛主席当年被称作中国人民心中“最红最红的红太阳”,如今在他死后,丧失了大部份的号召力,尤其在年轻一代人身上是如此,可是,他对那些在他领导的革命年代里全心投入自己生命的老一代人身上,显然仍具有吸引力,即使说不一定仍如当年那样唯命是从的话。正如那幅挂在天安门上取不下来的巨大画像和刚才我们参观到的防腐尸体那样,毛的思想也同样证明具有惊人的驱赶不走的能力。正当人们总愿意认为中国终于把激进的社会主义革命时代弃诸脑后了,可是,毛所留下的东西,却在党内持强硬路线的一派人号召回到延安精神和学习雷锋无私奉献这种旗号之下,又冒了出来。表面上看上去并不明显,实际上毛的影响仍在事物的表面之下生存着。正如军械库里封存的战舰那样,一旦需要,就可立即投入战斗。毛的思想正以一种有力的反改革武器,坚守岗位,随时待命。不论何时,主张现代化的人和改革派,把中国领着往前走,脱离毛的革命基点太远或太快,不论何时,社会贫富的两极分化过于明显,或者中国的青年人过于火红的西方化或过于激进地要求民主,这时毛的思想就来了,那些党内奢宿们,入党多年,长期领导,就会马上重新启用毛的思想当作对抗的武器来使。尽管许多中国知识分子已成熟到不受毛泽东思想的影响,但是对大多数普通的中国老百姓来说,毛泽东思想的说教仍旧有其感染力。”(PP. 376-377) (六)美国学者对中国的研究,是从研究中国历史入手的,这以费正清为代表。费正清自己也一直随时注意中国现实的变化。本文所介绍的《1800到1985年间伟大的中国革命》一书把这185年中国的变革分四个阶段来写:(a) 1800--1895,从社会变迁到民族危机;(b) 1895--1911,从戊戌改革失败到清王朝复灭;(c) 1912--1949,从共和体制的失败到共产党的胜利;(d)1949--1985,从毛泽东领导的共产党政权到邓小平领导的改革。 在最后一章带结论性的评述中,作者写到: “在第一章里我们即承认有这种概念:大量应用科学与技术的有效成果,可以与根本性的变革带来社会价值体系和社会体制的深层变化区分开来。然而,这种隐而不露的说法,也就是表面上看得见的革新掩盖着同时在发生的社会--文化变化,无疑会产生跟它能解决的同样多的问题。它会领着我们脱离苦海,却又下了油锅......这就意味着,尽管今天中国在现代化方面取得了惊人的成绩,然而仍旧面临社会革命的问题和风险。政治上,共产党力求躲开人民的反叛。文化上,又要发挥人才的潜力,经济上则要求最大限度的提高生产......” “中国的长期历史,其影响在周遭的环境中都能看得见,摸的着,如语言、民俗、政府的工作方法,工商界和人际关系。现在,说来说去就是强调现代化问题如何紧迫,比如,开展对外贸易和吸引国外投资,就要建立法制,包括其核心要有律师,然而共产党却又凌驾于法律之上;也承认各类专家在其专业上和作家、艺术家在其创作上,有其自主权。但是,又仍受治于政府的限制。法律、教育、中国式的自由思想,都该有其广阔前途,可是,几乎完全不是西方人所认为的那样。80年代中国人的生命力爆发出巨大的能量。然而,过去的中国人如何抓住今天的中国人不放,最明显的莫过于人人都必须依靠私人关系来运作。这几乎是躲避官僚主义扯后腿的唯一办法。然而靠关系就培养着任人唯亲的贪汙腐化。这就会使改革半途而废。”“另外,邓小平领导下的共产党还面临这样的问题:政治改革难道不该与经济改革同步进行吗?......我们西方人,由于自己的自由主义文化传统,深信民主的概念迟早有一天会实现,使中国人民用他们的新方法参与国家事务,建立他们的政治体制。不过,这条道路可能崎岖不平,艰难险阻,而且会有许多反复......”(PP. 361--368) (七)80年代以后对中国进行研究的美国第四代学者,大都着眼于改革、开放以后中国往何处去,着眼于中国的动态研究。本文选介的史万恩是一位年轻学者,1986年从哈佛大学获博士学位,现在是美国兰德公司(Rand Corporation)研究员,专攻中国与日本的政治。他在“六四”事件周年之际,在1990年5─6月号的《共产主义问题》杂志上发表一篇长文,论90年代的中国将会出现何种情况。文章题为《中国面临的90年代:制度在危机中》,从政治、经济、军事三个方面来说明90年代的中国将面临的困境。文章虽长,好在作者在开头和收尾两部份,对90年代中国的问题作了概括,因此,这里就把这两部份译出。 文章的开头是这样写的: “天安门悲剧一年以后,中华人民共和国的领导继续在一心建立社会主义国家中央集权的权威。对某些观察家来说,这种做法标志着要恢复过去中国的全面极权主义,包括毛泽东时代大多数的强硬措施。这种看法意味着中国正在经历着又一次的历史上所表现的大幅度向左摆,摆回到全党一致的控制,全面镇压和中央集权的计划经济。这种观点可以给它起个名字,叫'恢复极权主义的思路'。” “然而,更多的中国问题分析者认为,现在我们所看见的中华人民共和国,无非是这批反动的老人领袖们在其体制垂死之前作最后的挣扎。这些分析家的观点是,目前的政治只是在踏步走,就等着邓小平和他那些七老八十的同伙们离开人间,从而加速政权的垮台,而且很可能随之而来就是整个共产主义体制的崩溃。这种看法的含义就是,正如东欧所出现的,经济和政治改革的力量已势不可挡,从而使中国的发展趋势一定会以重新来一个更快的步调促使其变化。这种观点可名之曰:改革势不可挡的思路。” “尽管这两种对中国的前途看法有着明显的不同,可是,他们在一种令人难以同意的设想方面又是一致的,即共产党中央的领导是决定未来变化的关键因素,党内最高领导层里的改革派和保守派之间的权力斗争,最终就导致改革下去或反动下去。这种看法显然把情况简单化了,也低估了中国现在所面临的问题,同时,对中国高层不论是什么样的领导,在其有效地制定和执行政策的能力方面,又估计得过高了。” “中国的体制现在处于发展的十字路口。经济上不论是中国已从事的改革进程或1988年9月以来的紧缩整顿的方案,都没有真正针对中国体制的根本问题拿出办法来。问题是由于基本结构的不合理,表现为关键资源短缺,包括急需的能源和交通所需要资金、技术、管理及市场机制的投入,而更重要的是,对资源使用的效率越来越差。政治上,十年来有限而点滴的改革,在体制上造成的问题和改革所解决的问题同样多。天安门事件只不过是由于这种片面的政治改革而造成一系列动荡之中最为声势浩大的一次动荡而已。而正是由于出了天安门事件,现在的政治危机正大大加剧经济危机,两者成为不可分割。” “要摆脱这样的困境,向前发展,就要求制定和执行那些迄今为止更为革新的经济和政治政策,而其后果又几乎肯定会带来更大的社会动荡和政治不稳。然而,另一方面,现行体制在应付发展革新政策所带来的挑战,其能力从来没有象现在这样弱。” “现在我们在中国见到的是,在所有方面,包括政权能力方面,都存在着巨大的问题:最高层领导是分裂的而且没有远大目标;城市和乡村两个地区的基层党组织没有原则立场,而且动摇不定,常常是不能或不愿与中央的要求保持一致;中上层的政府和党的机构在体制上各行其是,相互矛盾,而其领导人的利益和信念已经变得不利于中央的控制;军队,这个社会秩序的最后靠山,也卷入了主要是内部危机的旋涡,危机的广度和深度在新闻媒介上只是模模煳煳地透露了一点点。” “全面的景象显示出,在今后一段无法确定的时间里,而且不论高层领导的继承人问题会马上产生什么后果,中央要想推进根本性的政治和经济的改革方案或想重新建立集中控制,都办不到。反之,我们可能会见到一种第三可能,就是说,一种长期下去的,谁也挡不住的国家机制往下滑,滑向无能为力、混乱不已、无所适从,此时,中央政府仅仅能压制某些政治、经济和社会活动,而不能引导和提出方向。”(PP. 20-21) 最后,作者在结论中写到: “主要是通过各项改革而已在中国发生的体制变化,其复杂过程已经对中央想要发展革新政策来克服巨大问题方面,产生了一种反面的影响,从而使人们对'恢复极权'和'改革不可抗拒'这两种思路都产生怀疑。人们也许可以认为,本文前述各项政策的失败,无非就是反映了具有广泛基础赞成继续进行政治和经济改革的力量在抗拒中央想要往回倒的措施,而非中央无力推行。然而,正如本文所试图说的,那些有意无意抵制中央政策的党和国家机构,在多数情况下其动力和坚持劲头并非来自诚心诚意要改变现状,而是来自要维持现状,其基础就是中国不彻底的经济体制改革所带来的经济扭曲、低效能、地方主义的体制和态度,以及私相授受交易。对这种现行体制进行重大改革,不论是更为开放或者更为封闭,都会威胁着要维持现状的这些人的利益。” “那么,这会让中国走向何方呢?在邓小平和那些思想保守的老人们去世以后,我们可能会见到出现一种比中国共产主义制度下所出现过的更为权力下放的体制。这种体制的特点是权力弱化的中央政府,成天陷在连绵不断的权力斗争之中,然而又由于都极其害怕动乱而表面上维系着有个中央政府的局面,尤其明白表示反对动乱的是军队;经济上走向'群雄割据',各自为政,各地区之间的经济既有继续繁荣发展,又有日见贫困的状况,每个地区主要是在地方政治机构控制之下,关心的是保护和扩大自己地区的经济发展而非向北京最高政治领导提出挑战。社会的沮丧和不满会继续下去,只是会在一段时期内有限度的经济增长和北京的意识形态控制有所削弱之下有所缓和而已。” “当然,这种设想的出现,绝非一定如此。许多情况还得看前面讨论过的在时间流程之中各项体制变化的程度而定,特别是,正式和非正式的各地区和地方上势力的出现会怎样,政府机构本身的分散化以及基层干部、中央官员和知识阶层利益如何变化。这种设想,或者说任何对未来的设想,关键将在中国军队的行动。如前所述,军队是中国制度下有着相当数量有权力也具有进步思想领导人的唯一政权支柱,它可能成为一支真正要求变革的力量。然而,支持现代化和专业化,并不等于支持民主和市场经济,而且已有一部份军队人员深深陷入贪汙受贿和非法买卖。与此同时,除了政治化还是专业化这个军内首要的争论之外,军内关于人事和机构之间的裂痕等其他因素,又终于难以使军方得以成为一支促进改革的力量。唯一可能协调这些军内分歧的共同点,是军方认为自己的职责在于维护中国境内的秩序。但是,在目前的局面之下,秩序的含义就是经济上的停滞。”(PP. 34-35) 1991年2月美国“国会研究中心”(CRS)在集征了17位知名的专门研究中国问题的美国学者意见之后,对中国前景的看法得出三条共识: 1. 重返共产主义及中央计划的可能性极低; 2. 存在于中央与地方(各省)之间的紧张关系将继续下去; 3. 在可预见的将来,也不太可能出现稳定的代议制民主政体。 这三条共同看法与本文摘引何汉理、黎安友、史万恩的观点是相似的。 这17位美国学者之中,有6位已见本文介绍,即鲍大可、白鲁逊、何汉理、黎安友、奥森伯格和李伯瑟尔。他们都是专攻中国政治的专家。其余11位学者中,知名度较高的有亚洲问题专家史伯乐(Robert A. Scalapino),研究文化大革命的专家马若德(Roderick MacFarquhar)和美籍华人宾州大学教授张旭成(Parris Chang),加州大学伯克利校区的教授地特米尔(Lowell Dittmir),乔治华盛顿大学的辛顿(Harold Hinton)和纽约大学的扎戈里亚(Donald Zagoria);另有三位是专攻中国军事及战略的乔治城大学的鲁宾逊(Thomas W. Robinson),迈阿密大学的教授德莱尔(June T. Dreyer)和海军研究院的金克斯(Harlan Jincks);两位是专攻中国经济的拉迪(Nichilas R. Lardy)和诺顿(Barry Naughton)。 这17位学者,除了三点共识,还有不同看法,表现在下列八个问题: 1. 掌权的老人们,尤其是邓小平去世了,会怎样? 2. 政权崩溃的可能性如何估计? 3. 军队内部的团结问题和军队在今后的角色? 4. 国家会不会分裂,社会会不会动乱? 5. 如果出现政治改革,其幅度及步调如何? 6. 继续维持开放政策的动力何在? 7. 不同政见者是否会进入政治舞台? 8. 台湾经验,苏联局势发展的教训或中国历史的价值观如何看? 这些问题可能正是今后美国研究中国问题的学者研究中国动向的主要内容。 一. 改革以来的医疗保健体制及政策 二. 经济体制改革中医疗保健的主要问题 三. 医疗卫生制度问题的根源,以及对未来政策的设想 陈科文,正在哥伦比亚大学攻读公共卫生学位并任资深研究助理,北京大学社会学硕士,美国宾西法尼亚州立大学(Pennsylvania State University)社会心理学博士。 一九四九年以来,中国在有限的财力、资源和技术基础上所建立起来的世界上最大的医疗保健体系及其所取得的成就是举世公认的。 在短短的三十几年中(1949--1980s),中国在大部份地区完成了西方国家花了上百年才实现的医疗保健模式的转型,即从防治传染病急性病为主的传统医疗转变为以防治慢性病和保健为主的现代医疗;中国的人均期望寿命和婴儿死亡率等衡量一个国家医疗健康水平的主要指标都已接近发达国家的平均水准。 这些成就的取得是与有中国特色的三级初级医疗保健网的建立和发展紧密相联的。 然而,八十年代以来的经济改革,特别是近年来的经济体制向多元化,私有化,股份化,分散化的方向转型,对已具规模、收效良好的三级卫生保健网产生了前所未有的冲击。广大农村的初级医疗保健系统──赤脚医生加合作医疗──在这一改革浪潮中走向崩溃。具有现代医疗特色的县、市医院也面临着市场经济的挑战。 传统合作医疗体系的解体大概是经济体制改革所未予期的副产品。尽管中国的卫生保健制度在没有充份做好向新的更科学的模式转变的前提下由经济改革提早催化了这一转变,但这一转变是势在必然。中国医疗保健体制本身在其庞大规模和良好收效的同时渐渐呈现出了它的浪费严重、管理混乱、分配不均、供不应求、技术设备落后和加大了城乡差别等问题。加上中国人口结构老年化,现代社会发展带给人们生活方式的变化,以及不断增长的对医疗服务之需求等,都对中国原有的医疗保健体系提出了挑战。长期由计划经济指导的中国医疗保健体制本身缺乏把医疗保健的完善与发展同经济结构和市场需求的发展相结合的机制。 中国的医疗保健制度只是附属于计划经济和集体经济的一个部份。经济体制改革了,集体经济减弱了,医疗制度带着它本身的问题必然面临一场改革。 本文将简述经济改革中医疗保健制度的现状与发展,讨论改革中医疗保健制度面临的主要问题,并试图探讨其社会根源,顺便谈谈对未来医疗保健政策的几点看法。 一. 改革以来的医疗保健体制及政策 (1) 城市初级卫生保健 长期以来,城市居民的卫生保健基本上是由国家或集体以公费医疗或劳保医疗的形式来实现的。 公费医疗适用于党政机关和事业单位,经费来源于国家预算拨款。 劳保医疗适用于全民和部份集体所有制企业的职工,经费则由企业自身根据行业性质分别按工资总额的5%至7%提取。 尽管公费医疗和劳保医疗在经费来源、管理体制及开支范围方面有所不同,但二者没有实质上的差别,都是通过免费或“少量收费”的原则来对职工实行有效的医疗卫生保障。 截至八十年代末,全国享有公费医疗或劳保医疗的职工人数已达一亿多,加上企业职工供养的直系亲属享受半费医疗的人数,共约有一点五亿人左右享受公费或劳保医疗。 然而,由于这种传统的免费医疗基本上是实报实销,医药费花多花少与个人利益无关,倒是药厂和某些医院可以从中获得好处,加上很多并不享有这种免费医疗的人想方设法、寻亲访友地在这个系统中沾光揩油,结果使这种免费医疗浪费惊人。 医药费的开支之大,增长之快,早就超过了许多企业的实际承受能力,因而唤起了各级主管人员要求改革的愿望。 改革开放以来,许多单位和企业实行承包,独立核算或自负盈亏,医疗费用高便明显地成了沉重的负担。 至此,医疗改革变得必然和迫切。 公费医疗和劳保医疗改革的重点主要是减少浪费,完善管理,让医疗费用与个人的经济利益挂钩,从而达到既减少开支又使职工享有医疗保障的目的。 当前的医疗体制改革是由经济体制改革所推动的,国家并没有统一的政策和步署。 各地多是根据中央的有关精神或在现有政策允许的条件下进行的“试探性”改革。 总的来讲,企业在经济上自主权大,改得就比机关单位要多;小型企业集体企业经济上更讲求实效,传统劳保医疗的压力大,改得也比大中型企业和国营企业多。 多种多样的改革方案可以大致概括成以下四种类型: 第一类是鼓励节约的传统型。 具体做法是把部份医疗费定额发给个人,节约归己,超支部份则按传统的医疗政策和规定报销。 第二类是医院承包型。 把按政策拨发的医疗费用交本企业职工医院或卫生所统一掌握,医院以承包的形式统一管理有限的资金。 医院或卫生所还可以将医药费进一步有奖承包给医护人员,既包经费的使用,又包职工的保健医疗,实行评分计奖,医疗服务与个人利益挂钩。 这种方法调动了医务人员的积极性,提高了医疗质量,也较合理地使用了资金,避免了浪费。 有的单位卫生所仅改收五分钱的挂号费,门诊人数就减少了40%。 第三类是医疗保险型。 其做法是,部份医疗费定额配给个人,节约的大部份归己所有,超支部份再按不同比例报销(不是实报实销)。一般来说,超过基本额的部份个人要支付5%-25%,这一点与西方社会的医疗保险制度相似。 这种带有保险性质的付费方案,具体形式多种多样。 各地区各单位的基本定额和报销的比例相差很大,决定因素包括工龄、年龄、职务、病的性质等等。 个人出钱的部份又分封顶(设上限)和不封顶两种。也有规定超支的部份按递减办法报销的。 各单位的实施情况参差不齐,但目的都差不多,那就是在有限的经费基础上尽量满足人们日益增长的对医疗服务之需求,节约开支,减少浪费。 第四类是“死包干”型。 这一类是将按政策拨发或留用的医药费定额全部发给个人,节约归己,超支自理。 这种是单位或企业甩医疗费包袱的做法。 医疗改革的原则基本上是保证医疗,克服浪费,有利生产,节约开支,不增加或基本不增加职工的经济负担。 从有关调查报告来看,除“死包干”外,其他三种类型的改革都取得了不同程度的效果。 (2) 农村初级卫生保健 长期以来,中国农村的初级卫生保健是以合作医疗的形式由三级医疗保健网共同担负的。 所谓三级保健网是指村(大队)有卫生点,乡镇(公社)有卫生院,县有医院。 这样,在大部份地区,农民可以做到小病不出村,大病不出县。 传统合作医疗是由农村集体经济支撑,以赤脚医生为网点来运作的。 改革初期,这种以赤脚医生为主体、集体经济为基础的合作医疗基本上崩溃了,因为承包责任制使集体经济解体,合作医疗赖以生存的公积金公益金无法支付费用。赤脚医生也纷纷改行他就或成为收费服务的个体户。 村合作医疗最低时保持了仅3%左右。(尽管乡镇卫生院和县级医院也受到了改革开放的冲击,但国家多少还有一点合作医疗拨款给他们,基本保证了生存)。 最近一段时期,由于农村乡镇企业的蓬勃发展,集体经济开始复苏,各级领导也在不同程度上认识到合作医疗对人民身体和发展生产的重要性,开始着手抓合作医疗,较全面的传统合作医疗普及率又回升到了10%左右。 由于中央并没有统一的政策或规定,只是提倡和鼓励各地根据自己的实情办好合作医疗,因而,合作医疗在全国各地也是形式多种多样,水平参差不齐,概括起来有以下几种: 1) 传统型的合作医疗。 村或乡镇企业设立合作医疗基金(或集资,或从乡镇企业中留存)来支付乡村医生的工资,并为农民报销部份或全部医药费(这种形式的合作医疗约占7-8%)。 这种形式基本份为两类: 风险型,保大病不保小病,解决因病致贫的问题; 福利型,保小病不保大病,如在村卫生点看病吃药全部报销,去乡卫生所或县医院看病报销一半。 这种合作医疗一般是量入为出,因为集体经济并不很强,无法承受太大的医疗费支出。 2) 合医不合药。 村卫生点看病免费,但收化验费和药费,少数地方四费(门诊,出诊,化验,打针)全包,只收药费。 村里给卫生点或个体医生一定的补助,作为合作医疗的一种形式。 个体医生也视行医为一门技术,不愿轻易放弃,或视行医为一种美德助人为乐得个好人缘。这种“合作医疗”约占40%左右。 这种形式下,农民基本上还是个人承担医疗服务的经济风险,因为医药是中国医疗费用的重头。 “合作医疗”主要起到一个预防和尽早发现疾病的作用。 3) 合药不合医。 看病要交挂号费,但药费村里给报销一部份。 报销的比例约在10-70%之间,视看病的地方(村、乡、县)及合作医疗基金的大小而定(一般量入而出)。看病交钱,解决了乡村医生的报酬问题。 报销的药费有些完全可以从中西药品的批零差价中赚回。 所以说,这种“合作医疗”在很大程度上只是乡村干部为了解决政绩问题应付上级的一种手段。 约有20%左右的地区实行这种形式的“合作医疗”。 4) 集体劳保医疗或医疗保险。 这类约占2%左右。 集体劳保医疗主要在乡镇企业的职工中实行。 各企业参照国家劳保医疗的政策和办法量力而行。 集体医疗保险则在试行阶段,主要由广东和四川的几个县做试点,是美国兰德公司资助的一个研究项目。 深圳也在自己试点医疗保险。 5) 单项保偿。 也算是一类合作医疗形式,但主要是针对妇女和儿童的保健,一次付费后期限保偿。 如幼儿保偿,适用于新生儿,对儿童接种疫苗,防治主要疾病,保今后不发病。 又如母婴保偿,负责母亲产前产后的检查及婴儿生长发育的监测。 全国约有50%的地区有这种单项保偿医疗服务。 总的来说,农村集体经济解体后,合作医疗受到了极大的冲击,大部份地区的农民不得不回到靠个人的经济能力来承担疾病风险的原始医疗卫生模式。 尽管各级领导仍然提倡和鼓励兴办合作医疗,但由于经济来源没有解决,在新形势下如何做好医疗保健的问题仍在摸索之中。 合作医疗正以各种新的形式在各地试点试行。 (3) 医院的改革 随着承包责任制和市场经济的发展,兼备多种现代医疗功能的医院也被卷入了改革的浪潮。 一方面,由于村乡卫生网点的松懈或解体,原有的逐级推荐、功能分化的形式消失了。 病人大多直接到自己想去的医院看病。 条件好的大医院门诊和住院都供不应求。 另一方面,国家给医院的拨款增加极少或根本没增长,远远不能满足医院自身的发展;国家只好鼓励医院竞争和财政自给作为政策性的调整,给了医院一定的自主权。 医院开始向全社会开放。 医院的改革主要是完善管理和改进服务,试图与市场经济接轨。 但医院仍然是国家补贴的服务性或福利性事业。 一些承包责任制做的较好,经济来源比较稳定的医院,由于实行了与个人利益挂钩的评分计奖,定额承包,调动了医务人员的积极性,改善了服务态度,提高了医疗质量,也能较好地做到合理治疗,合理用药。 然而,对于大多数医院来说,由于医疗费用的极不合理(医疗价格仍在国家的严格控制之下),仍然是看病人数越多,医院赔钱越多。医生于是鼓励病人消费那些能给医院或个人带来盈利的服务或药品,以此弥补经费的不足,这就在一定程度上忽略了这些服务或药品的真正医学效用。 应该说,医院在改革开放上形式也是多种多样的。 但由于价格没有理顺,没有切实的政策来适应新的市场,国家对收费、工资、奖金、经营项目和设备更新都有太多的限制,大部份医院仍未摆脱“等”的状况:等上级政策,等国家拨款,等病人上门。 由于没有实行按质定价,城市大医院看病和住院变得更难,人满为患,而县医院、乡卫生院却有一半以上的床位空着,资源利用率很低。 医院改革中最具生机的一面是一些社会集资或赞助的医院。 这些医院由于资金来源与市场经济接了轨,管理上大不一样,其经济效益也就不是普通医院所能比拟的。 社会集资的医院有三种主要形式:一是院内股份制,用从医院职工手中集来的钱兴办盈利性的现代医疗,更新设备。 二是纯股份制医院,山东省济宁市的肿瘤医院就是完全由社会集资兴办的。 三是外资医院,由外商投资兴建,实行现代化管理。这类医院多在广东,福建等地。 这些社会集资的医院有一个共同的特点:针对花钱较多的慢性病而设;管理上限制较少;技术人员全部实行合同制,聘任制; 经济效益较好。 经济体制改革使中国的医疗保健系统被有意无意地卷入了改革,其总的特点是: 形式多样化,质量差距大;挂钩到个人,浪费大减轻;乡村暂未管,农民担风险;价格不合理,发展成问题。 目前,中国正在响应世界卫生组织的号召,策划实行“2000年人人享有卫生保健”规划,希望在各种尝试之后,建立一整套适应新形式,新特点的卫生保健系统。 要做到这一点,中国还面临着一系列急待解决的问题。 二. 经济体制改革中医疗保健的主要问题 改革开放以前,中国的医疗保健系统并非尽善尽美,但这里所讨论的问题集中在经济体制改革过程中特有的一些问题,是一个以计划为主的卫生事业在市场经济中所面临的新课题。 这些问题的存在具有一定的普遍性,因为中国医疗卫生系统的性质问题并没有真正解决:医疗保健到底是服务性的福利事业,还是以盈利为目地的服务行业或企业? 1. 财政来源问题 经济体制的改革对卫生保健的财源带来了两个重大影响:一是农村集体经济的解体,使合作医疗失去了经济根基;二是国家财政部门实行地方自主,而各地对卫生部门的财政拨款并没有一个法定的比例,完全是政治平衡的结果;给钱不给钱有很大的随意性,根本没有法律保障。 这两个因素使卫生部门的财政来源极为枯竭。 按理说,农村集体经济解体后,国家应该从税收中拿出部份来支持村办合作医疗的存在和发展。 在国家没有能力负担的情况下,农民的医疗费用自然是由农民自己来负担,向农民集资办合作医疗是少花钱多办事的好办法(至少卫生部和农业部的官员是这样认为的)。 然而,在没有完善的制度和政策的情况下,这种带有志愿买保险性质的平均集资受到了那些身体健康,经济贫穷,思想落后群体的抵制; 而那些志愿加入者又多半是身患疾病,卫生要求较高的群体。 这就使这种自负盈亏而没有集体经济扶持的“保险”事业根本无法办下去。 另一方面,中央在有关政策上有很大的随意性,三天两头变动。 朱容基主持工作后,把向农民集资每人几块钱的合作医疗费视为和其他不合理的集资摊派一样,统统砍掉。 卫生主管部门的工作人员有苦说不出。 合作医疗在大部份地区仍是一个空架子,受苦受累的还是那些有病又看不起的农民。 让我们来看看卫生保健系统的政府财政和个人支出的几个数据。 从1980年至1988年,政府财政预算的卫生开支(中央加地方),绝对数是有所增长,但相对比例(政府财政占整个卫生保健费的比例)却大大减少,由1980年的30%降到1988年的19%。 与此相对照,病人的个人支出则从绝对数到相对数都大幅提高,从1980年的14%增长到1988年的36%①。 八十年代初期,卫生事业的拨款占国家财政总支出的3.1%; 1990年这个比例降到2.3%②。 由此可见,各级政府为了抓政绩,抓经济,抓发展速度,确实让不盈利的卫生事业做了一些牺牲。 与此同时,随着人们的物质生活水平的提高,对卫生保健的需求却日益增长,八十年代真正卫生总费用的平均增长速度(11%)还略快于经济的增长(9%)①。 这种不平衡的发展给卫生保健部门带来了一系列以财政枯竭为根源的严重问题。 既不增加拨款,又不许集资,在一个市场经济的社会,没有钱什么也干不了。 传统医疗卫生财政分配的严重问题之一──加大了城乡差别──在改革中不但没有解决,反而进一步加深。 按世界银行的统计,1981年中国城市居民的人均医疗费为32.46元,其中个人支付2.76元,占8.5%;而同期农民的人均医疗费仅为9.64元,其中个人支付5.07元,占52.6%③。 考虑到城乡收入的巨大差别,这种医疗卫生财政分配的不合理性是显而易见的。 改革的近十年来,病人个人医疗费支出的大幅提高,而农民能得到的医疗补贴越来越少,这种加大了的城乡差别也显得更加严重。 这一趋势可能加深社会的矛盾,加大医疗改革的困难。 2. 预防与公共卫生事业问题 理论上来说,“预防为主,力争人人享有卫生保健”仍然是中国卫生和健康政策的主导。 中国在卫生健康方面所取得的巨大成就,很大程度上要归功于有效的预防和公共卫生事业。 然而,经济改革以来,整个中国社会都引用了竞争机制,讲求经济效益,卫生部门也不例外。 一味鼓励卫生行业去讲求经济效益,财政自给,这就相对地转移开了对“预防为主”政策的关注,因为预防和保健在经济上是不盈利的,因此出现了整个社会对预防保健和公共卫生事业越来越不重视的倾向,从而给未来的健康和医疗埋下了巨大的隐患。 中国的公共卫生事业主要集中在妇幼健康和儿童免疫方面,或者说人类生命周期的前10%。 而大多数人的大部份生命期间都很少纳入公共卫生的范畴,不得不在市场中按经济实力的强弱来取得所需的卫生保健服务。 经济改革以来,由于缺少资金和人员,很多地区的预防和公共卫生无人负责,以至出现了打预防针也要收费的情况。 湖南等地几乎灭绝的血吸虫病最近又有复发抬头的迹象,就是忽视预防和公共卫生事业的恶果之一。 今天,中国人民健康的主要敌人是恶性肿瘤,脑血管病,呼吸系病,心藏病等慢性病⒀。 其实,大多数慢性病的扩散和发展都是人们过多地暴露于危险因素的结果,因而是可以通过公共卫生事业来加以预防和减轻的。 比如,吸烟问题,可以说已成为中国人健康的万恶之源,它已使呼吸系病成为中国农村第一位的死亡病因;环境汙染更是许多慢性病人致病的重要因素。 研究表明,中国人饮食中越来越多的动物蛋白是高血压和心脏病的一大祸根。 从长远的观点来看,过多暴露于危险因素造成的疾病都有其不可逆性,因而更增加了预防和公共卫生的重要性。 相对于患病以后再治疗所付出的财力和后果而言,公共卫生以预防为主,以限制和降低各种危险因素的作用为目标,是一项经济效益,社会效益和健康效益都极高的事业。 3. 医疗服务的价格问题 沿袭计划经济的传统,中国医疗卫生的价格一直在国家的严格控制下,据说在短期内也不会放开。 然而,在整个社会经济都引入市场调节机制的情况下,这种人为确定的不合理价格便成了医疗事业改革和发展的巨大障碍。 突出表现在以下三个方面: 1) 医疗技术劳务的价格远低于其实际价值。 在医生供不应求的今天,普通医生和技术人员的工资仍然远不如普通工人,这就使卫生行业在劳动市场上无法与其他行业竞争人才。 过低的工资和过低的定价使医疗卫生事业本身也无法管理和发展。 据1988年的一个调查,医院按规定平均挂号费以0.30元来计算,实际成本为1.02元;注射费0.1元,实际成本为0.52元;住院费平均每天为2.50元,实际成本为7.44元④。 这使许多医院看病越多亏损越大,收病人越多,赔钱越多。根本谈不上正常经营和提高技术水平。 按1990年的国家规定,一级医院的住院费一床日不得超过3元,四级医院的住院费为1.50元。 难怪有些地方出现了农民进城后装病住进医院的怪现象,因为住医院比住旅馆便宜多了⑤。 2) 规定的价格并没有体现按质定价的原则。 高级医院和普通医院,专家医师和普通医师的收费差别不大,加上缺乏有效的功能分化,逐级推荐原则没能真正落实于合理分散病人的实际情况中,结果出现了城市医院和大医院看病难,住院难,而乡卫生院和县医院资源利用率极低的局面,致使有限的卫生保健资源没有得到充份的发挥。 此外,这种不合理的价格也抑制了提高医疗服务质量的竞争机制。 3) 统一规定的医疗卫生价格远不能适应社会商品指数的变化。 除药品外,其他卫生材料和原辅料等计入收费项目后,一定下来就好几年不变,根本没法跟上改革开放后社会商品价格的迅速上涨。这是导致绝大部份医疗收费项目严重亏本的主要原因。 加上职工各种必不可少的政策性补助,离退休人员人数不断增加等原因,使很多医疗机构在经济效益上处于恶性循环之中④。 4. 医疗系统的结构与管理问题 与医疗价格相关的一个问题是管理,即如何挖掘潜力、提高效益的问题。 不合理的价格使以效益为目的的管理失去了基本动力。 管理是卫生保健系统的重要组成部份,它包括对医疗保健系统的总体规划、行政管理和规范立法等环节⑥。 中国的医疗保健系统在改革中这三方面都出了些问题。 总体规划方面,因为传统的三级初级卫生保健网趋于解体,与其相联的功能分化原则很难实行。 同时,医院改革的重要内容之一是面向社会开放。 这就使整个社会出现了有病乱投医和专家供不应求的局面。 只要交一个略高的挂号费,谁都可以直接去找专家看病。 在中国人民医学知识非常肤浅,而医学专家又非常有限的情况下,这种医疗体制结构和局面实际上造成了资源的极大浪费。 即使在医学高度发达、专家队伍强大的先进国家,病人请专家看病也要经过初级保健医生或家庭医生遵循一定的渠道推荐。 因为一方面,病人本身并不知道哪个专家最适合治自己的病,另一方面,专家的时间非常宝贵,他们需要把时间给那些最需要他们的病人而不是那些最有钱或最方便看的病人。 行政管理方面,最头疼的问题要数如何处理好提高服务质量和讲究经济效益、减少浪费的关系。 讲求经济效益但又缺少财政拨款的改革,有意无意地鼓励医院设法在不合理的价格中挣出足够的钱来平衡支出、奖励职工和更新设备。 这就促成了上面提到的那种情况:医生们不断鼓励病人去消费那些能盈利的服务和药品;有的医院甚至直接代销各种社会商品如金项链、保温杯、化妆品等给病人,让病人拿着医院的收据当医药费去报销,根本不管这些服务、药品或商品是否与治病真正有关。 这无疑加重了国家在医疗费上的支出。 医疗服务的质量问题也越来越突出。 由于医院总体上的财政危机,对抓质量、改进设备和提高技术缺乏动力,而很多医护人员的工作质量与个人利益无关,以致越来越多的病人抱怨医药费增长,但服务质量明显下降。 据最近新华社的报导,全国住院病人中,有9.7%在入院后发展了炎症。 在医院病故者中,三分之一是这些发了炎症的病人。 规范和立法方面,主要问题表现在对药品的检验管理,对医生的职业道德和对卫生经费来源的立法保证方面。 中国药品价格大概是卫生保健系统唯一由市场经济来调节的部份。 据1988年的统计,全国医院收入构成中,61.6%来自药费④。 撇下那些生产次药假药的犯法行为不谈,以合法的药品生产单位为例,为了推销药品,增加销售额,不少药厂巧立名目,用旅行袋、皮箱、高级瓷器、茶叶筒、保温杯等做包装品,从而大大提高了药品的价格。国家对此并无严格的规定加以管理和处理。 专家医师的短缺与医生工资的低少在市场经济中同时存在的现象,很难用供求关系来解释。 由于大医院病床难求,加上传统的中国老百姓对大夫治病救人的感激之情,给医生送礼送钱在国内越来越普遍。 住院开刀前给医生送红包已不是什么新鲜事。 慢慢地,礼金已成为许多年轻医师的主要收入来源。 听说有这样一位医师,问准备开刀的病人家属是想给病人开一刀还是开两刀,言下之意,想一刀开好就得给点好处费。 这种怪现象,一方面反映了医生的劳务报酬确实远低于社会所愿意支付的数目,另一方面也反映出医生的职业道德和服务质量都缺少相应的措施和政策加以管理。 5. “人人享有医疗保健”的问题 农村合作医疗解体后,大部份农民及城市的个体户可以说是在现有医疗保健系统之外,完全靠自己的经济实力和运气来面对未来可能发生的疾病和危险。 他们中大部份人实际上担着因病致贫的风险。 不幸的是,中国唯一的人民保险公司到目前为止仍没有医疗保险这个业务。 在集资办合作医疗不成功的时期,人们就是想不担这个风险都不行。(人民保险公司不设医疗保险可能与医疗价格没有理顺有关。更主要的还是一个政策问题,国家目前仍然对私人办保险业采取限制的政策)。 其实,即使将来有人卖医疗保险,还是有很多病重的穷人买不起保险。 对于年均收入不到五百元的农民来说,改革后的医药费仍是一种奢侈,不到不得已,一般不会去看病。 据对部份农村的调查,贫困户中70%是因为家中或亲戚中有人病重造成的。 贫富差别和城乡差别在医疗保健方面表现的非常突出。 国家对“人人享有医疗保健”缺少总体规划和具体措施。 一个以平等和济贫自称的社会主义国家,不应该让大多数农民,特别是穷人,长期冒着因病致穷,因病致命的危险。 总的来说,在经济改革的浪潮中,党政各级领导全力抓经济,抓发展速度,对医疗卫生似乎缺乏应有的重视。 这也是中国的一个特点:在没有完善的市场和法制的条件下,什么事都得首先靠领导重视。 当年毛泽东一个“六二六”指示,“把医疗卫生工作的重点放到农村去”,赤脚医生和合作医疗就在广大农村开花结果。 中国的三级初级卫生保健网至今仍是联合国和世界卫生组织在第三世界普及卫生服务提高人口素质的有力武器。 但在中国本土,这个“人人享有医疗保健”的基本网络却有点不能自保。 三. 医疗卫生制度问题的根源,以及对未来政策的设想 可以说,中国医疗体制的改革还没有能与市场经济接上轨,特别是财政枯竭和价格不合理的问题,与市场经济的繁荣发展形成了鲜明的对照。 关键问题还是从上至下对医疗卫生服务的性质没有一个明确的认识。 如果说卫生是服务性的福利事业,就应该在理顺价格的基础上尽量争取高品质、广普及的服务; 如果卫生是以盈利为目地的企业或服务行业,价格就应该放开,人员的流动和卫生机构的存亡也该由市场来决定。 中国医疗保健体系转型中面临的一系列问题都是与经济体制的改革相联系的。 1. 有计划的体系怎样去适应市场经济发展的问题 医疗保健应不应该商品化? 能不能商品化? 这个问题还没有真正解决。 教育、文化和体育也都面临着类似问题。 如何在市场经济中办好这些不盈利的社会事业? 如何让以计划指导为主的医疗保健体系适应市场经济? 中国需要找到自己的答案。 从事实来看,国家相对减少对卫生的投资和拨款,又对集资加以限制,鼓励卫生机构广开财源,提高效益,采取措施把医药费与个人利益挂钩,这一切都具有促使卫生保健系统进入市场,或使其逐步适应商品化的倾向。 然而,细细读一读国内卫生杂志发表的政策理论文章和卫生部的有关政策文件,在理论上并没有几个人同意应该把初级卫生保健商品化的。 政策研究部门倒是提出了不少如何把由计划指导为主的卫生保健与市场经济相结合的政策方案,有些方案还非常有见地,有特点,有潜力⑦-⑩。 然而,由于各级领导在这个问题上的认识不一致,这些政策并没有真正贯彻执行。 在经济改革时期,国家希望把有限的资源用在最需要的地方,把钱用在刀刃上去发展经济,这是可以理解的。 然而,世界上没有哪个国家的医疗保健系统是完全由市场经济左右或纯商品化了的。 特别是初级卫生保健的价格,不能完全由市场来调节。 即使象美国这样一个非常自由的市场经济国家,政府也仍然强烈地干预着卫生保健系统的发展。 卫生保健不能完全由市场经济来调节的原因非常简单: 医疗服务有其与其它行业不同的特殊性。 第一,医疗保健的需求弹性非常低,价格的高低对需求的影响极小。 比如说,肝切除手术,你说多少钱做一个最合理? 五分钱做一个你做不做? 不做,因为你的肝没毛病,再便宜,甚至倒找你钱你也不会去做肝切除手术。 但如果肝病到了不做手术生命就会受到威胁时,五千元,甚至五万元你也会接受的。 正是由于卫生需求的低弹性和服务的随机性,让市场需求来确定医疗的价格将会使卫生保健的费用很快超出社会和普通人的承受能力。 第二,很多疾病危害的并不仅仅是病人本身,而可能是整个社会。 比如,HIV阴性反映的人,爱滋病对其本人的威胁远不如对与他交往的其他人的威胁大。 这就是所谓医疗卫生问题的外在性(externality)。 看不起病或舍不得花钱看病的人,个人受害是一方面,弄不好对整个社会负面影响极大。 为了保证社会上大多数人的健康与安全,卫生保健事业往往须由社会或政府出面来担负和协调。 此外,医疗服务行业还有专业条件的限制性,一定范围内提供者的垄断性,医生和病人知识的不平衡性,及医疗效果的不确定性等特点,这些都需要一个强大的社会力量(如政府或社会组织)来计划、干预、组织和协调。 另一方面,没有一个社会真正有能力为其所有的成员提供“总统式”的先进而全面的健康服务。 社会资源的有限性又决定了医疗保健服务必须引进一些起码的市场机制和定量分配原则来充份利用资源,满足不同层次的需要,特别是对那些二级医疗的慢性病或长期病的治疗。 没有人会反对用市场机制去确定美容手术和长寿补药的价格。 值得一提的是,许多对自由市场经济中卫生保健机构的研究表明,即使是由政府或非盈利机构来兴办的卫生保健机构,其经营管理和运作与盈利性的卫生保健机构并无太大差别,因为卫生行业是在与其它行业相同的市场和竞争中求生存,求发展的⑾。 所以说,经济体制改革中的卫生保健系统一方面需要强有力的政府或政策来支持和协调,另一方面也需要充份利用市场机制来刺激和发展。 纵观世界各国医疗保健的历史,特别是发达的资本主义国家,几乎都有一个由自由市场调节向集中社会统筹的发展过程。 在经济体制由计划集中走向多元分散的中国社会,已经集中的卫生保健没有必要全部都退回到市场经济中去。 与企业和其它事业相反,卫生保健需要一定的集中来干预、协调和整合。 同时,在一个市场经济发达的社会,医疗卫生的价格、管理和发展都必须借助市场的力量。 特别是对非初级医疗市场和外在性很小的慢性病之治疗,应该由计划管理逐步向市场机制调节转化。 这一改革的关键是如何找准适合中国特点的计划调节与市场调节的结合点。 2. 怎样处理长期效益与短期投资的关系问题 中国急于把卫生保健推向市场,或者说在经济改革中不得不节省其它非经济不 赢利行业的钱来优先发展经济,这种倾向可以说是抓了眼前忽视了长远,没有摆正 轻重缓急的关系。 因为发展经济的最终目的还是为了提高人民的生活质量,而健康 本身便是生活质量的最重要部份。 发展经济绝不应该以牺牲健康为代价,无论是眼 前的健康还是长远的健康。 国际社会和中国学者的研究都表明,中国现阶段的医疗卫生投入产出效益非常好,预防上的边际效益尤其高,投入少而收效高。 江西高安县合作医疗的调查表明,农民每人每年集资的两元钱,可获得5.49元的效益⑿。 政府作为整个社会的投资人,从长远的效益来说,社会需求大边际效益高的地方就应该多投资。 医疗卫生方面所能获得的社会“利润”远远超过国家对其它方面的投资。 不幸的是,眼前国家底子薄,基础差,需要钱的地方太多,政府似乎还不大情愿在卫生保健方面多花钱。 1992年的国民生产总值的支出中卫生方面只占3.4%。 尽管由于病人投入比重的增大,卫生费用的总额增长较快,但卫生事业本身的发展却赶不上国民经济的发展速度。 对预防和公共卫生事业的忽视,也体现了这种重眼前而忽视长远的社会哲学。 今天忽视了对慢性病发生和扩散的主要危险因素的预防,如吸烟,高血压,食物构成,环境汙染等,今后将要为此付出成倍的代价,更何况健康方面的损失具有不可逆性。 世界银行1992年的一个研究报告预测,按照中国目前的人口、健康及政策状况发展下去,卫生健康费用在国民生产总值中的比例将由今天的3.4%增长到2030年的24%。 如果是加强预防,提高现有的医学水平和服务效率,这个比例到2030年则可以保持在10%左右;而仅仅是预防本身就可以把这个比例降到15%①。 可见预防对整个国民经济是一种效益极高的投资,它对中国未来的健康卫生状况、人民生活水平和社会经济发展具有特殊的意义。 不管是从社会效益的角度还是从经济发展的角度看,国家都应该更加重视医疗保健事业,应该把预防和公共卫生用法律的形式变成国家行政和财政支出固定的一部份,保质保量,严格执行。 预防为主,免除后患,社会应该大力倡导公共卫生事业,象办医院那样来办好公共卫生。 初级卫生保健网和公共卫生网是中国的长处,是中国能在短期内提高人民健康水平的法宝,应该保持和发扬。 应该使公共卫生事业如卫生防疫站、妇幼保健站、环境监测站等制度化、规范化、群众化。 要知道,中国医疗保健的重点已不再是流行病和急性病,而是预防和治疗慢性病;不再仅仅是妇幼保健问题,而是越来越多的中老年人的健康问题;不再仅仅是饮食和水的卫生问题,而是综合的环境汙染和生活方式变迁所带来的健康问题。 3. 脑力劳动与体力劳动的关系问题 医疗服务的价格没能理顺,主要还是一个轻视知识、轻视脑力劳动的传统在做怪。 现在中国的知识分子和专业技术人员,除非是在盈利公司或企业的关键部门工作,大多数人的收入还赶不上社会职工的平均水平。 这种轻视知识,轻视脑力劳动的倾向在市场经济的发展中必然降低人们进入卫生保健专业劳动市场的动力,从而人为地加深卫生保健专业人员供不应求的矛盾。 医疗卫生制度的改革,说到底就是两个问题。 一是如何让社会各阶层、各部份合理地分担医疗卫生的费用,用合理的价格来促进卫生保健事业的发展;二是如何迅速提高医疗服务的质量,让有限的资源更有效地为整个社会服务。 理顺医疗卫生的价格应该是这一改革的关键,而提高医务人员的待遇又是其中最重要的一部份。 提高知识分子和脑力劳动者的待遇问题还没有提到整个经济改革应有的议事日程。 这似乎与大多数国家的发展进程──经济的繁荣发展与知识教育的普及和对知识的重视相辅相成──不太一样。 提高知识分子和脑力劳动者的待遇问题是医疗卫生价格改革的重要一环,也是提高整个社会医疗健康水平的关键。 只有用合理的待遇和适宜的工作环境才能在竞争的劳动市场中保住现有的专业医疗卫生人才,提高医疗质量,并不断吸引社会上的优秀分子。 同时,国家应该允许私人办医,办卫生教育,办医疗保健,从而调动各方面的积极性,使更多的社会精英能够进入这个直接关系到人们生活质量的重要领域,从而最大程度地满足社会日益增长的医疗保健需要,使卫生经济与市场经济有机地结合起来。 4. 如何解决穷人就医和人人享有卫生保健的问题 综上所述,目前中国的经济改革似乎把卫生保健事业推向了一个与“人人享有卫生保健”目标相反的方向: 政府减少投入,减少干预;穷人看不起病的情况日益严重,而且大多数人仍然担着因病致穷的风险。 那些在公费医疗、劳保医疗和传统合作医疗以外的人们,仍然受到市场经济的制约,由其经济能力来决定他们所获得的医疗保健服务之多少。 既没有普及的公共卫生和初级医疗保健,又没有对穷人的医疗补助。 考虑到中国建设社会主义的基本原则,考虑到卫生和疾病可能带来的外在社会影响力,这种状况显然是不合理的,甚至是危险的。 老实说,各级政府没有不说卫生保健工作重要的,问题是重要工作太多,在有限的资源和财力条件下,卫生保健就显得不那么紧急了(除非来了个传染病或流行病危胁到大多数人的健康和正常的社会经济生活)。 然而,从长远来看,由于健康对人们的生活品质显得一天比一天重要,人们的卫生保健要求还会不断增长,所以政府增加对卫生保健事业的投资,人们加大在卫生保健上花费的比重是不可避免的。 为了提高整个民族的卫生健康水平,真正做到“人人享有卫生保健”,在一个市场经济的社会中,政府不可避免地要出来对社会财富进行再分配。 对穷人实行适当的医疗保健补贴将是不可缺少的一部份。 因此,中国应该利用目前相对集中的经济实力,开始计划如何由把医药费与个人利益挂钩的改革逐步向社会统筹的医疗保险系统过度。 只有通过实行全民的医疗保险制度,由国家、集体补贴,加个人投保,使医疗保健成为一种相对稳定的社会和个人支出,才有可能利用市场机制来真正办好医疗保健事业。 经济体制的改革最终是为了通过大力发展生产来提高人民的生活品质,而卫生和健康本身就是人们生活品质的重要组成部份,因此,医疗保健制度的改革不应该与经济体制的改革相矛盾。 只要我们真正认清卫生保健对人类生存和发展的重要性,理解医疗服务的特殊性,掌握市场机制对医疗保健改革的重要性,又能认识市场机制对医疗保健过程的局限性,我们就能逐步实现医疗卫生体系由计划调节向市场机制的转化,找准适合中国国情的结合点,把计划指导下的医疗保健事业与中国新兴的市场经济有机地结合起来。 党报的升降沉浮 商业性报纸在崛起 报业发展陷入困境 冯媛,中国社会科学院研究生院新闻学硕士,曾任人民日报编辑,现为北京《财政》杂志编辑。 1994年2月5日《人民日报》称,该报今年的“订数下降比预计要少得多”。这年人民日报的订数实际下降是20%左右。同时,全国16家主要报纸和5种主要杂志合计期发数比去年减少了18.6%。与此同时,《人民日报》国际部办的一份消闲性小报《环球文萃》订数上升了38%。在主要报纸发行量下降的同时,1993年底,中国大陆的报纸种数却从1991年底的1500多家上升到2039家。许多报纸从4个版扩大到8个版,有的扩大到16个版。 这是中国大陆报业变迁的一个主要特徵:党报的地位在下降,商业性报纸的发行量在增长,报业的结构在变化。本文在粗略地考察八十年代中国大陆报业变迁的时候发现:中国大陆的报纸种数在八十年代前期有过急速的增长,平均不到两天就有一份报纸创刊,原来一统天下的党报到1988年时只占报纸种数的25%。八十年代后半期,商业性报纸又有了很大的发展,其年发行量最高时(1988年)占全国报纸年发行量的24.19%。到了八十年代后半期,在报纸种数继续增加的同时,报业的发展却在萎缩──报纸的发行量连续几年呈负增长。旧的政治和经济体制越来越窒息着中国大陆报业迈向多元化的进程。经过“六.四”后的一度倒退,1991年下半年后,受到日益发展的自由经济的刺激,大陆报业又开始寻求新的发展空间。其结果,是商业性报纸进一步繁荣,党报也加快了商业化的趋势,并出现了资本介入报业的苗头。党报官报的商业化使它们和意识形态以及和既有的报业管理体制的也发生了冲突。 党报的升降沉浮 进入八十年代后,人民日报的发行量逐年下降。这份1948年创刊时发行3.1万份的中共中央机关报,1952年发行19万份,1956年发行88万份,1958年发行140万份,1965年151万份,1966年220万份,1976年“文革”结束时期发量为538万份。1979年最鼎盛时期发600余万份,年发量占当年全国报纸年发总量的16.74%。1980年,期发540万份,此后逐年下降,1982年为420万份,1986年为378万份;从1989年起,降到了290多万份,年发量则占全国报纸年发总量的5.71%(关于这一时期人民日报的发行量,《中国新闻年鉴》中的数字是不准确的)。1994年初,期发数又下降了近20%。 再来看其他党报。党的机关报(这里简称党报)在中国大陆,曾经有过一花独放的昔日辉煌。那是在“文革”前期(1966-1970),全国八亿人口只剩下40余种报纸之时。“文革”结束后,报业缓缓解冻。70年代末开始,科技报、经济报、农民报、青少年报陆续复刊、创刊,1981年,党报在全国451家报纸中约占一半。 据1985年3月1日调查,从1980年以来,全国共有1008家报纸创刊,占当时1776家报纸(其中发行局限于企业、大学等单位内部的报纸约有500家,本文下面提到报纸种数和发行量时,将只指公开发行的报纸)的56.8%,平均不到两天就有一家报纸创刊。这千余家新创刊的报纸中,各级中共党委机关报只有120余家。 报业随着中国改革开放的发展而勃兴的势头,到了80年代后半期,越来越受到新闻纸计划供应的限制,受到缺乏训练有素的编采人员等基本条件的约束,也受到公费订阅等旧的报业运行机制的掣肘。1987年,政府为“缓解纸张供应等矛盾,让报纸布局更合理”,对报业进行了整顿,2059家报纸中,1482家获准登记公开出版发行,400多家报纸仍为内部发行,近150家报纸寿终正寝(其中有几家是因为“宣传资产阶级自由化”而被令停刊)。 由于1987年上半年“反自由化”的来去匆匆,中共“十三大”的召开使政治环境更加宽松,所以1987年这次报业整顿后,中共中央宣传部官员甚至还承认“党的机关报在整个报业结构中所占比例过大,有些可以改为非机关报,突出侧重点和个性”(《中国新闻年鉴(1988年版)》第三页)。在这种情况下,1988年报纸种数又增加许多,达1628家,而党报则由426家减少到407家,其比重也为十余年间最低的一年──占全国报纸总数的25%。 1989年“六.四”之后,报纸种数增加的势头戛然而止。1989年10月4日, 中共中央办公厅、国务院办公厅发出了《关于压缩整顿报刊和出版社的通知》。理由是:报纸发展过热,速度发展过快,带来了结构重复,编采队伍的培养提高难以在短期内跟上,一部份报纸质量偏低。到1989年底,共压缩了190家报纸,其中广播电视报占34%,教学辅导类占33%,文化艺术类占46%,经济信息类占19%。1989年底,报纸总数减少到为1496种;1990年,这个数字降至1442。党报比重则回升为28.15%。 80年代中国报业在结构上由单一走向丰富,昔日唯我独尊的党报,在全国公开发行的报纸种数中所占比重一度只占四分之一(1988年)。但从各类报纸的发行量来看,党报的统治地位并未动摇,反而在80年代末期有所巩固。在报纸种类日益丰富、指令性订阅对农村和基层党组织的控制渐渐松弛的情况下,人民日报订数日益萎缩,但党报总的发行量1980年以后仍在继续增加。1984年的邮发报纸中党报比1980年增加6%以上;中央及省级党报从1980年起,虽有下降,但地区、市、县的党的机关报除1981年下降7.82%外,每年都以20%的速度递增。1984年比1980年增加74.42%。1985到1989年间,不少大报下降幅度较大,而地市县党的机关报的发行总量仍有所上升,期发总数保持在1000万份以上。1981年,党报的期发总数约占全国各类报纸期发总数的40%,1984年占21.05%;1987年,进一步降到16.63%,但是,1990年则回升为18.43%。而从年发总数上看,党的机关报从来都占多数──1988年比重最低时仍占35.33%,1989年上升到40.02%,1990年又进一步升到43.37%。 商业性报纸在崛起 党的机关报在报业王国中的地位固然依旧显赫,但它毕竟更多地囿于高楼深院,被置于办公室中,与市场无缘,与老百姓无缘。对农民而言,刊有致富信息、实用技术的农业科技类报纸颇受欢迎。《湖南科技报》期发量高时(1985年)达170万份。新闻界曾流传着这样的故事:浙江的农民跑到江苏去,不惜用高出定价5倍的钱买江苏的《致富报》;有的农民自费订阅十余种报刊,不仅自己因此受益,还帮助邻居脱贫。 尽管中国最广大的人口分布在农村,但报纸的主要读者却集中在城市。当全国千人日均拥有报纸60份时,北京、上海、天津则分别达289份、251份、183份;贵州、云南只分别有27份和37份。城市读者大致分两个群落,一个主要消费公费订阅的报纸,这个群落以机关干部、各级领导和一些专业技术人员为主;另一个群落则是自己花钱买报订报,他们造就了商业性报纸,造就了报纸市场。城镇居民乐于购买晚报和其他消闲性报纸,如广播电视报、周末报、文化艺术报,这些报纸没有太强的意识形态色彩,通俗而娱乐性强。 本文所谓商业性报纸,包括晚报、广播电视报、文摘报(虽然文摘报有相当一部份是公费订阅)、以零售和自费订阅为主的文化艺术报、体育报、健康保健报、家庭社会生活报。 虽然目前中国大陆约50家晚报中半数左右本身亦同时兼任当地党的机关报,但其商业特点仍然十分鲜明:比较有可读性,比较贴近日常生活;其90%左右的发行量由读者的自费订阅和零售支撑。 “文革”前,中国大陆只有十余家晚报,总发行量不超过100万份;“文革”中晚报无一例外地被停刊,1979年11月后,才陆续恢复和发展。1983年,全国晚报日发行量(期发数)540万份;1988年底则一度突破了1000万份。大多数晚报读者是不看党的机关报的,相反,党的机关报的读者常常兼看晚报。据1986年调查,27.5%的人民日报读者同时也看晚报。甚至党和国家领导人有时也弃“喉舌”而不顾,热衷于“软而且短”的晚报。远至毛泽东,曾经宣称不看《南方日报》(中共广东省委机关报),而看《羊城晚报》;近至王震,也告诉北京晚报的记者:“中央政治局的同志都是北京晚报的读者。” 1989年初,报业经济危机迫使中国大陆报纸一夜之间提价一倍、二倍甚至三倍,报纸订户平均减少了35%左右。自费订阅为主的晚报也受到了强烈的冲击。其中四家历史最长、影响甚广、发行量最大的晚报损失尤其惨重,《羊城晚报》下降了94.7%,《北京晚报》下降了41.5%,天津《今晚报》下降了33%,上海《新民晚报》下降了28.6%。但是尽管如此,这四家晚报的发行量仍然领先于它们所在的城市的党的机关报之上。在其他一些同时出版党的机关报和晚报的大中城市,也是晚报的发行量较高或其增长速度较高。 80年代以前,全国有10家左右广播电视报,1984年以后,迅速增加到四、五十家。1988年最鼎盛时达74家。其期发总数1985年在全国报纸期发总数中占16.18%,此后基本是持续上升,1990年为19.51%。年发总数也由1985年的5.50%增加到1990年的7.57%。 再来看其他以文化艺术、社会生活、婚姻家庭、卫生保健、体育、文摘等方面为各自侧重的商业性报纸。这里,我把它称为消闲类报纸。这些报纸刊期较长,以周报为多。消闲类报纸可以说是80年代的产物。在此之前,仅有1952年8月创办的山西阳泉报的周末刊,以及70年代末由第二汽车制造厂厂报主办的《车城周末报》。到了80年代,《中国青年报》于1981年元旦推出《星期刊》,江苏的《周末》于次年继之而起。但以后两三年间几乎后无来者。1984年底、1985年初,市场上泛起一股“‘小报’冲击波”,这些小报以通俗文艺故事、侦破、匪警故事、涉及性等禁区的文章大打“擦边球”,使中央和地方党委如临大敌,很快被禁止。1985年下半年后,这些“小报”大多消声匿迹。 在此前后,格调高一些的消闲性报纸开始崭露头角。以1984年出版的《南方日报》周末版《南方周末》为先导,消闲报群脱颖而出。如南京的《周末》发行量达46万份;辽宁的《卫生与生活》期发量66万份;广东的《足球报》期发80万份;人民日报出版的《讽刺与幽默》画刊这时由100万份升到119万份;上海出版的《报刊文摘》期发量高达202。46万份(文摘类报纸有一部份是公费订阅)。至于这些消闲报的种数,最保守的估计也不低于37种。1985年,这类报纸增至84种,其比重已在全国各类报纸中占6.97%,超过了农民报、政法报、青少年报等。1987年,消闲报突破了100种;因为报纸整顿,1988年有所下降,但次年又回升到100种。此后,一直到1992年,种数基本稳定。虽然消闲报的比重在报纸总数中只占7%左右,但其期发总数的比重已达11%以上。年发总数为4%左右。 1987、1989年几次压缩整顿报纸,消闲报的发展出现了波动。就在消闲报发展停滞之际,老年报异军突起,给商业性报纸增加了一支力量。1985年以后,老年报进入了迅速发展时期。这与中国一些城市已经或正在跨入老龄社会的进程相吻合。1985年以前,大陆只有两家老年报──黑龙江的《老年报》和广东的《老人报》,其分别为周刊和半月刊,期发量不过7、8万份。到1987年,已有11家老年报,期发总数67万份。1989年,增至16家, 期发总数136万份,年发5000多万份。在1988年以后中国报纸发行量走下坡路的大背景下,这样的发展势头,应该说是很猛的。 商业性报纸在向读者展示社会现实、披露事实真相方面,在观念更新、开启民智、扫除蒙昧方面,在树立公民权利法制观念方面,在舆论监督、扩大公开性方面,都起了积极的作用──虽然它们也常常表现出哗众取宠、迎合低级趣味等商业性报纸的通病。这些报纸对读者的影响,远远胜过板起面孔说教的机关报。 商业性报纸在80年代的崛起,使中国报业发生了微妙而又深刻的变化。它们走进了千家万户,成了人们不可或缺的信息和文化消费品,从这个意义上说,这部份报纸真正成了商品。1957年,复旦大学新闻系──中国最有影响的新闻系系主任王中教授因提出报纸是商品等“大逆不道”的观点,被认为是和毛泽东关于报纸是阶级斗争的工具的思想唱反调,被打成右派,蒙冤二十二年。如今,历史已经使一部份报纸完全成为商品而出现,尽管它们在中国报业结构中的地位和作用还有限,但其影响和意义是不可低估的。它们使报纸上的声音不再是千篇一律的“喉舌”腔调,报纸不再仅仅是政府的传声筒、政治气候的晴雨表,不再只是公费订阅的宣传品。它们使中国大陆报业开始了多元化的进程。 报业发展陷入困境 我们看到,中国大陆的报业虽然在80年代有较大的发展,但又无时不受到政治和经济两方面严格的制约。这反映出中国的报业正陷于多元化的趋势和集权化的管理的矛盾之中。 报业的变化表明,党的机关报独霸天下的时代已经结束,报纸层次渐渐分明、丰富。但是,应该说,上述变化又属于在党报体制内的结构性调整。党的机关报的比重虽然下降,但几乎所有的行业报、专业报、青少年报、妇女报工人报、农民报、经济报,乃至许多商业性报纸,又都是党和政府或它们直接领导的团体的机关报(虽然1993年以来一些报纸抗命发表新闻的事时有所闻,且当局并未像以前那样严加查处)。有时,甚至非机关报也希望跻身于党报之列,晚报就是明确亮出“党旗”的一例。1990年全国38家晚报中21家兼为党的机关报,其余的也不甘落后,强调姓“党”,并以在1989年的“反革命动乱暴乱”中“立场坚定”、受到党委的肯定而无比自豪(见《中国新闻年鉴》1990年版)。 80年代中国报业一个尚未引起人们注意的矛盾现象是,1988年以前,报纸种数迅猛发展,其速度创历史记录;但是报纸发行量的年平均增长率却在降低,不但低于历史水平(除“文革”前期,即1966-1970),也低于80年代全国社会经济发展水平。据中共中央宣传部80年代中期的一份研究报告,1976年至1985年,我国报纸发行量的年平均增长率为6.7%,而同期社会总产值年平均增长11.7%,居民消费水平年平均增长率为8.4%,城镇化水平年平均增长率为7.0%。1988年至1990年,报纸发行量年平均增长率竟呈负数(1988年比1987年下降1.01%,1989年比1988年下降19.78%,1990年比1989年下降9.20%)。与此相关,报纸的人均占有量也在波动中下滑。全国千人拥有报纸量1981年为94份,1987年增长到167.5份,此后却下降到1989年的138份;全国千人拥有日报量1982年为45份,1987年为49份,1990年为35份。(另据中国统计出版社1991出版的《“七五”期间国民经济和社会发展状况》,1989年和1990年,全国报纸年发行量倒退到了与1983年相差无几的水平;1986年至1990年,报纸出版量平均年增长-5.7%,在近60项国民经济主要指标的发展速度表中,是五项负增长的指标之一;1990年每百人每天拥有报纸量为70年代末80年代初的水平:3.8份,而80年代中期,这个数字为5.2) 联合国教科文组织曾经为发展中国家提出过有关大众传播业发展的“最低限度标准”:每百位居民有10份日报,5台收音机,2台电视机和2个影剧院座席。依这个标准,中国的收音机和电视机已经远远超过了这个最低限度──在80年代中期,中国每百户居民拥有83.5台收音机和32.1台电视机,在收音机普及率最低的贵州省,每百户居民也平均有40.7台,电视机普及率最低的河南省,每百户居民也有14台。(据1990年人口普查资料,平均每户人口为3.96人)。 相比之下,中国居民的报纸占有量却不到最低标准的一半。报纸的发行量、人均占有量是一个国家新闻业发达程度的重要标志。在这个标志面前,中国的报业是严重滞后,而不是“发展过热”、“过多过滥”。但是,直到1992年年中,国家新闻出版总署负责人还认为中国报纸是“数量很多,结构庞杂”,说今后一段时期中国报纸发展的政策,仍将是紧缩(见《新闻战线》1992年第四期王强华文)。 社会经济发展速度加快时,报业发展速度却明显减缓、甚至出现负增长,这个反常现象,是中国党和政府在经济发展上持开明态度、而在意识形态上固守传统立场的反映。过去报纸一直被视为阶级斗争的工具,长期以来报业运转靠的是中央计划经济和行政手段的方式──同级党委的领导、取舍新闻时政治标准第一、公费订阅、财政补贴、新闻纸计划供应、邮发合一;报纸主要不是新闻纸,而是政治宣传品。经过十多年的改革开放,在新形势面前,报纸的社会功能、管理方式、经营体制、读者需求都有了变化,新闻改革的步伐跟不上时代的要求,两种政策、两个体制的摩擦导致了报业在80年代中期以后的危机。旧的一套已经越来越不灵了,但还不肯改弦易辙;市场导向的经济改革已经播下的新机制的种子,却难以生长。 建国之初,1950年2月,全国共有281家报纸中,党的机关报有100余家,人民团体报纸58家,私营报纸55家。50年代中期,“社会主义改造”完成以后,特别是反右以后,中国的报业结构就是党报一元化了。而中共的党报体制,又是比照列宁的俄国党的党报体制而形成的。这就是机关报体制──喉舌体制,党报受党委的紧密领导,是党委的传声筒。国际共产主义运动史上曾经出现过另外两种党报模式,一种是马克思恩格斯办的《新莱茵报》,党报和党的领导机关合二而一;还有一种是德国党的模式,即党的中央委员会和党报均由党的代表大会选举产生,党中央和党报没有领导被领导的关系,党报可以监督、批评党中央。相比之下,机关报体制是最少独立性、最难于实现舆论监督和最缺少新闻自由的一种党报体制。从40余年间中国报纸种数和各类报纸比重的变化,我们可以看出中国报业从多元到一元再走向多元化的曲折历程。在各行各业中,新闻界是最早发出改革的呼声的,也是率先实行改革的;但是到后来,报业的改革、发展却严重滞后于经济社会的发展和民族进步的要求;“六四”之后,甚至一度成为整个中国改革事业的掣肘因素之一。 1990年下半年,大陆报界沉寂了一年多之后,开始出现一种新现象──“官办、官订、官看”的党的机关报和各级政府部门办的报纸,出版起周末版、月末版来。经过1991年的发展,到1992年初,这类周末版、月末版已达200余种,几乎各中央级报纸、三分之二的省委机关报、一多半的中央部委机关报都有了自己的周末版月末版。到1992年年中,更是出现了“大报办小报,小报养大报”的奇景。毕竟随着行政经费的日益紧张和报纸种类的增多,公费订阅的市场也出现竞争了,官报党报也不再是皇帝的女儿了,仅凭“党性”、“指导性”维持不了局面;为了争取订户(哪怕是公费订户),党报必须塑造一种新形像。党报和商业性报纸两相对峙后,又以周末版为契机,出现了两水合流的迹象。在竞争中,党报在继续当“喉舌”的同时,为了增加信息量和可读性,还竞相扩版,一时间,各大报纷纷由对开四版变为对开八版乃至更多。一个耐人寻味的现象是,党报官报的商业化,使它们和党的意识形态、既有的报业管理体制之间也发生了冲突。为迎合市民口味,官报党报办的“特区”──周末版月末版和小报,往往比一般商业性报纸还有过之。如文化部主办的《中国文化报》月末版曾在头版以几乎整版的篇幅发表《刘晓庆侃裸》,并配上模特儿的裸照,招徕读者。1993年春,13家报纸的周末版(其中中央级报纸占多数)因此被高层点名批评。周末版和扩版热表明,中国报业的发展虽然受到外在的压制,但也受到市场需求的强烈刺激。一旦放松控制,报业将再次勃兴。 1993年,中国大陆甚至已经出现了民间资本介入报业的现象。一些境内外企业或直接投资与报社组成股份制单位,或与报社合组经营公司,或出资赞助报社以换取在报头上注明“某某企业协办”,或承包、收买和租赁版面。尽管有的做法很快被明令禁止,但它们既然在自由经济已大大发展的形势下出现,便会设法继续生长,并将对中国未来的报业性质发生影响。 1993年底,中国大陆的报纸种数已从1991年底的1543家增加到2039家;平均每一天半有一家新报纸创刊(1994年1月7日,香港《明报》第9版);1993年,有十家报纸的广告收入超亿元。而且,进入90年代以来,报纸的总的发行量也在缓慢回升,结束了80年代后期的倒退局面。 万鹏飞 一. 中国街道行政管理体制的现状 二. 存在的问题 万鹏飞,北京大学政治学与行政管理系讲师,中国人民大学行政管理学研究所硕士。 本文是笔者在对北京市海淀区进行实地调查,同时走访国家民政部、北京市政府办公厅区政处、北京市民政局、海淀区街道办公室、集体经济办公室、区财政局、编制委员会办公室、政策研究室、区委组织部的基础上形成,并从理论上探讨中国大陆街道一级行政管理体制的现状、问题与未来发展。 一. 中国街道行政管理体制的现状 目前的街道行政管理体制是随着中国大陆政治、经济、社会的发展变化,特别是近十年来改革开放的实践,不断演变而形成的。 (一)法律地位 关于中国大陆街道行政管理体制的法律主要有两部。一部是1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会通过的《城市街道办事处组织条例》。条例规定:“为加强城市居民工作,密切政府与居民的联系,市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处,作为它的派出机关。”另一部是1986年12月2日第六次全国人民代表大会常务委员会第十八次全体会议决定第二次修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。其中规定:“市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关”。由上述规定可知,设立街道办事处的目的有两个:一是加强城市居民工作;二是密切政府与居民的联系。街道办事处的性质是市辖区政府、不设区的市政府的派出机关。 (二)职责与任务 根据“1954年条例”的规定,城市街道办事处的任务主要有三:办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项;指导居民委员会的工作;反映居民的意见和要求。1958年以后,街道办事处的职责和任务扩展到经济领域。街道办事处一度改为“人民公社”,成为政社合一的政权组织。“文革”期间,街道办事处变成“街道革命委员会”,主要以政治任务也就是阶级斗争为中心,同时负责管理居民生活与生产。1978年以后,街道办事处恢复了原有的名称和职责。在最近十多年来中国政治、经济和社会的发展中,街道办事处的职责和任务有了重大变化,已从法律规定的单一民政型的派出机构变成了综合性、社会性、几乎涵盖了一级政府的所有行政管理职能的管理层次,包括居民、民政、司法、治安、交通、防火安全、市容、卫生、绿化、环保、人防、计划生育、劳动管理、文教、集体经济、第三产业、市场管理、社区服务等区域性、社会性和综合性的工作。从海淀区来看,各街道担负的任务大小加起来200多项,有的接近300多项。据万寿路街道办事处1993年统计,其承担的党政工作有103大项、274小项。其中党口42大项,涵盖91项具体任务;行政口61大项,涵盖183项具体任务。此外还有街道联社承担的大项任务和具体任务。 (三)机构设置 街道办事处的机构设置随着其职责和任务的变化而变化。50年代初,海淀区只有三个街道办事处,各设主任1人,副主任或党委副书记1人,干事2-4人。三个街道实有干部编制16人,平均每个办事处5人。人民公社时期,实行政社合一,办事处由党委建制变成人民公社党委领导下的总支委员会,设总支书记1人,副书记1人,分设组织委员,宣传委员,青年委员等5-7人,总支委员会下设组织组、宣传组,各有工作人员1人。1963年1月,海淀区城市街道人民公社实行政社分离,街道办事处仍为区人民委员会的派出机构,党政群的关系由区直接领导。办事处的建制由总支委员会又恢复为党委,设党委书记1人,副书记1人,行政设主任、副主任各一人,团总支1人,其他都是办事员,份内勤和外勤两个组,另设劳动服务站1人,机构总人数20人左右。“文革”开始后,从1968年底起,各街道纷纷成立革命委员会,下设政治组、文教组、办事组、工业组等,后来又陆续增设了人防办、居民组、工人民兵指挥部。1971年下半年,各街道重新成立党委,和革委会一套班子。1976年后,街道的机构设置继续增加,又设(负责下乡知识青年返城与就业的)知青组、(负责街道财务管理的)财贸组、治安组、城建组、(管理街道下属企业的)生产服务合作联社,街道机构开始形成党政企三大块。1978年后,根据新宪法,革命委员会被撤销,恢复了街道办事处名称。1981年,办事处下属的各组改为科室设置。此后,党政企机构不断增加,街道机关总人数增加到目前的150人左右。以万寿路街道为例,党的机构有:街道党的工作委员会(简称街工委),下设办公室、老干部科、纪律检查委员会、组织部、宣传部、武装部、团委、妇联、工会。行政机构有办事处主任1人、副主任若干人,下设行政办公室、财政科、财务科、民政科、劳动科、老龄科、居民科、劳动服务公司、计划生育办公室、文教科、经济办、物价计量所、城市管理科、绿化办、市容检查所、交通安全办、综合治理办、司法科、市场办。企业管理机构主要是生产服务合作联社,下设联社办公室、商业服务科、工业科、服务审计科。海淀区街道还设有城建科、天然气办、房改办等,各街道机构稍有不同。从街道机构变迁我们可以得出结论:一是街道的机构设置随着现代中国政治的变迁和经济与社会的发展而呈现不断增加的趋势,二是现行的街道机构几乎涵盖了一级政府所包括的机构,而且和区政府的机构形成了一种对口关系,基本上是区里有什么机构,街道就有什么机构。 (四)干部人事制度 1986年以前,海淀区街道干部人事制度呈现两个明显特点:一是街道干部管理体制高度集中,区对各街道干部的编制和管理统得很死,街道几乎没有任何主动性和自主权。二是街道干部素质低下,年龄大多40岁以上,负责人员平均年龄54岁多;多数人只有中小学文化水平,街道被作为安置干部的场所,用人没有一定的标准。1987年,北京市决定下放街道干部人事管理的部份权力,街道办事处在编制以内可以对科以下干部在本地区内进行调动,对科以下干部的自然减员进行调济和补充,并报区人事局备案。除了执行上述决定外,海淀区政府还对街道干部人事制度进行了一系列改革:(1)根据地域范围、人口密度、繁华程度,核定干部编制;(2)开辟多渠道用人制度,允许组织推荐、个人推荐、群众选举科级干部。对科级干部实行选聘制,一般干部实行聘用制;(3)培训街道干部。上述措施的实行,使街道在用人上有了一定的自主权,干部年龄素质结构发生了变化。现在全区2000多名街道干部中,中青年占三分之二,负责干部的平均年龄下降到45岁,绝大多数干部的文化程度已达到大专、中专和高中程度。 (五)在街道建立居民代表会议制度 从1986年开始,北京市先后在各街道试行居民代表会议制度,其出发点是:“发动群众,参政议政,依法管理,民主监督,互相支持,尽职尽责,多办实事。”根据海淀区有关规定和各街道的实践,居民代表会议的任务是:(1)听取街道办事处及有关行政管理部门、服务部门工作汇报;(2)商讨本地区有关城市建设、城市管理等综合性的服务性工作;(3)反映群众的意见和要求,向居民和驻地单位发出倡议和号召。代表由居委会选举产生及街道党政企机关和驻地单位选派产生,同时邀请区有关领导、在本地区工作的人民代表和知名人士参加会议。代表的条件是关心街道工作,代表群众利益,在群众中有一定威信。其名额的分配与人数由各街道决定。街道居民代表会议三年一届,每年召开一次,具体组织由会议领导小组负责。领导小组由街道办事处主要负责人及驻地内与居民生活密切相关的部门负责人组成。在代表会议上,首先由街道办事处的主要领导作工作报告,然后由职能部门作工作汇报,接着是代表分组讨论,提出批评、建议和意见。街道办事处负责人及区有关领导参加小组讨论,根据问题的性质,在一定时间内予以答复。 (六)区街权力关系 从法律上讲,街道办事处作为区政府的派出机构,其权力是由区政府授予的,街道必须向区政府负责。这种主从关系使街道长期处于被动、从属的地位,高度集中的行政管理体制更加加剧了这种状况。 1984年,北京市将街道办事处的性质、任务和职权概括为三句话:政府的派出机构,完成一级政权的任务,给与相应的职权。这首次提出了改革区街权力关系的问题。在此基础上,海淀区于1986年在全区街道系统进行综合体制改革,实行“以块为主、条条执行、块块监督”的新管理体制,并在清河街道进行了试点。1987年初,北京市又召开了各区、街主要负责人会议,作了三条决定:第一,向街道下放财权。要求各区根据本区实际情况,根据市对区“划分税种、核定收支、分级包干”和东城区对朝阳门街道办事处的“定收定支、结余留用、超收分成”的财政管理体制,划分街道收支范围,合理核定收支基数,一定一年或几年不变。海淀区根据实际情况,提出并实行了“划分税种、定收定支、超成份收、结余留用和承包指数每年递增6%,一定三年不变”的新的财政体制。所谓划分税种,是指区将街道的收入从税收方面分成两大类:一类是固定收入,包括所得税、个人收入调节税、房产税、车船税、印花税、城镇土地使用税等。1988-1990年对超基数的部份实行二、八分成,即超基数收入的20%留给街道。1991-1993年区街第二轮承包时,区的固定收入超基数部份分成比例由统一的20%提高到按各街道综合财力分别实行60%、80%、100%的三档分成。一般来说,街道财力弱,分成比例高,反之则低。第二类是共享收入,主要包括流通环节的一些税收:产品税、增值税、营业税、国营企业奖金税等。1988-1990年超基数的5%留给街道,1991-1993年改为15%。两轮承包中,两大类收入的范围有所调整和变化。所谓定收定支,即定收入基数,如上所述;定支出基数,即按照编制和一定的标准,核定街道行政、抚恤社救、城市维护、计划生育等支出的包干基数。街道财政改革的实行,使街道有了生财、聚财、理财的积极性和自主权,给城市管理、社区服务和街道机关本身的建设都注入了新的活力。 第二,下放部份管理与执法权限。1987年后,海淀区陆续向街道下放了市场、市容、工商、税务、综合治理、绿化、节水、环保、司法等管理权限,并设置了相应的职能部门。其中除税务所仍为区税务局的派出机构、受区税务局和办事处双重领导,以区税务局分局领导为主外,工商所、物价计量所、市场所、市容所的党团关系归街道管理。这样做的历史背景主要是:(1)遵循中央有关权力下放的方针;(2)实行党政分开,让有关行政管理部门能更好、更有效地行使行政管理权;(3)更好地充实街道干部队伍。但是,随着国家政治、经济形势的变化,特别是1989年政治风波以后,从上到下重新强调党的集中统一领导,不再提党政分开,有些地方和一些基层单位又开始实行党政合一。同时,也鉴于党团关系属地化过程中,存在着党政两条线、工作难以协调、责权利和人财物不能统一的弊端,于是从1990年开始,凡是党团关系在街道而人财物实行属地化的单位,党团关系一律收回原单位。税务所和工商所也相继撤回。 第三,下放必要的人事管理权限。 二. 存在的问题 目前,中国城市街道行政管理体制存在的问题主要有: (一)街道行政管理体制缺乏明确的法律依据。 现代行政管理的一条基本原则是依法行政,即行政组织本身的机构设置和职责、人员配备、上下级关系都应有明确的法律规定;行政组织及其官员在执行公务时须依法行事。目前城市街道行政管理是中国大陆管理体制中法律制度最不健全的部份,主要表现为法律与现实的脱节。迄今,调整街道行政管理体制的主要法律还是1954年的“条例”。“条例”制定时,一个街道至多辖1-2万人,有的只有几千人。街道职能单一,主要是上传下达的工作,街道干部较少,没有科室设置,是名副其实的办事处。40多年来,城市街道的政治、经济、社会状况发生了巨大的变化,表现在: (1)管辖地域扩大,人口急剧增加。据1992年统计,海淀区各街道的管辖面积和人口如下: 街 道 面 积(平方公里) 人 口(万) 万 寿 路 10.9 11.8 羊 坊 店 7.8 10.7 甘 家 口 7.2 9.1 八 里 庄 17.4 5.6 紫 竹 院 11.8 8.9 北 下 关 5.4 8.4 北太平庄 7.2 11.3 双 榆 树 2.5 3.6 海 淀 18.2 8.8 中 关 村 4.2 4.5 学 院 路 22.5 13.1 清 河 26.5 6.7 青 龙 桥 26.5 6.2 香 山 16.5 0.7 (注: 1. 海淀区另有三个大院街道:清华园、燕园、永定路,因具有特殊性,此处不列入。2. 表中人口系常住人口。) 可以看出,有些街道无论是面积还是人口,都相当于国外的一个小城市,在国内则相当于中小城市的一个区。 (2)社会问题增多。如城市汙染的治理,流动人口的急剧增加,辖区的老弱病残、无依无靠居民的帮助,释放劳教犯的安置与教育等等。 (3)行政职能不断扩大。街道办事处几乎涵盖了一级政府的所有行政职能,从只有单一民政职能的派出机构变成了一个具有综合性和社会性的城市管理层次。 上述变化,要求在法律上有所反映。而规范目前街道办事处的法律仍然是50年代的,与现实严重脱节,必然导致一系列问题。 第一,职责不清、任务不明。目前街道的职责是根据“派出机构的性质、一级政权的任务”来确定的。但是,街道作为城市管理的一个特殊层次,究竟应该做那些,不应该做那些,并没有明确的法律规定。它的职责是根据上级领导人的主观意志、区政府及其各职能部门布置的任务及街道本身的情况来确定的。 第二,街道本身的机构设置、职责、人员配备缺乏法制化的编制管理。现行各街道机构的设置与规定基本上来源于上级指令和行政控制。上级政府总是力争使街道机构更简单一些。但是,街道繁重的行政任务和中国大陆同构性对口行政管理体制却总是使这种愿望变为泡影。据北京市政府办公厅1992年统计,海淀区各街道党政企机构设置为7-19个。而实际上没有一个街道不超过这个数字。例如,海淀街道实际机构总数为32个,万寿路街道为26个。 第三,街道行政管理工作无法可依。由于对街道本身该做什么、不该做什么缺乏法律规定,而使街道难以做到依法行政,导致以行政代替法律、或者越权管理。而行政诉讼法则要求人们依法行政,否则就要承担其法律后果,这种矛盾极大限制了街道行政管理工作的主动性、创造性和法制性。 (二)街道办事处的党政机构设置过多、过杂、过细,各部门之间存在着职能的交叉和重迭。} 造成这种现象的原因很多,首先是由街道行政管理体制缺乏法律依据引起的。街道本身的职能、任务不清,导致行政机构设置的随意性、主观性。而街道机构设置缺乏法律规定又加剧了上述弊端。其次,现行的行政体制是过渡性的。新的体制尚未建立,旧的体制又没有完全打破,因而行政体制经常在新旧之间摇摆。表现在权力关系上,就是收收放放。这种状况必然会影响到街道机构的设置。同时,在中国大陆的行政管理体制中,条条统治一切、管理一切依然是人们习惯的工作方法,上面成立一个机构,亦要求下面成立对应机构。如1991年,北京市为申办2000年奥运会而想减轻空气中的含尘量,要求各街道狠抓绿化。为此,市政府为每个街道增加了3-4名绿化干部编制名额,并要求各街道尽快配齐,于是从上到下绿化办公机构就应运而生。第三,街道机构缺乏编制管理。目前海淀区政府编制办公室对街道的编制管理只限于对人员的限制,至于内部机构的设置则由各街道自行安排。第四,街道本身对各机构的职责划分缺乏明确的认定。上级让建立什么机构,就建立什么机构;工作中需要完成某项任务时,就建立某个相应机构。结果是机构有增无减,职责交叉重复。如各街道涉及绿化及环保的就有绿化办、市容监察所、城市管理所和城市建设科。第五,街道负担的加重也是导致其机构增加的一个原因。 (三)街道干部人事管理的制度不规范,人员素质较低。 首先,街道干部管理缺乏统一的制度。街道干部人事管理是中国大陆整个干部管理制度中最为复杂的。从干部身分看,有全民、集体和以工代干;从开支来源看,有国库开支、区财政开支、街道自身开支;从编制划分看,有在编人员和不在编人员之分;从干部来源看,有考试的(比较少)、选聘的、聘任的、分配的、军队复员、转业和退伍的。造成这种现象的原因很多,但主要是由于国家控编干部的数目与街道所承担任务之间的巨大差距造成的。据海淀区政府编制办统计,1993年,海淀区14个街道的国家全民编控干部是650人,实有人数是661人。如果仅仅将这661人平均分到各街道,每个街道只能有50人左右的全民干部编制,显然不能适应各街道承担的任务和行政管理的需要。现在每个街道的干部在编人数都在100-200人之间不等。根据1993年的统计,海淀区各街道实有干部编制数如下: 街 道 实有编制数 街 道 实有编制数 海 淀 192 八 里 庄 139 中 关 村 150 羊 坊 店 171 北 下 关 148 青 龙 桥 164 北太平庄 199 学 院 路 170 甘 家 口 16 香 山 74 清 河 138 紫 竹 院 149 14个街道实有编制总计2140人,超过了同期海淀区政府机关编制总人数2093人。其次,街道干部管理素质亟待提高。从目前统计看,各街道干部中,大专文化程度占总人数的30 %左右。但是,表面的统计数字并不能反映街道干部素质的真实情况。第一,文化程度较高的干部大多是由于各种原因而调配到街道来的,还有一部份人是军队转业、退伍、复员下来的,有相当一部份人到街道工作是不得已而为之,因此许多人虽有大专文凭,却是和街道工作毫无关系的专业。第二,除上述人员外,街道干部中的大中专文凭大多是通过各种成人教育形式如自学、函授、夜大等而拿到的。虽然确有一些人素质由此而获得提高,但由于目前成人教育中存在的片面追求经济效益的现象以及一些学员自身只图一纸文凭,使文凭的“含金量”降低。第三,自正规大学毕业分配来的很少,甚至几乎没有。同时,现行街道干部的缺乏行政管理培训,以及流动频繁,也严重影响了街道干部的总体素质。 (四)区街权力关系呈现模煳性、主观性,决策权与管理脱节,条块不顺。 第一,区街权力关系的模煳性和主观性。区街权力关系并没有明确的法律划分,街道的地位、权力是靠领导人的讲话、上级的行政指示来确定的,而不是靠法律来确定的。后果之一就是街道的地位、权力不稳定,街道的职能、任务和权力往往以上级领导人的主观臆断为转移。街道则处于完全被动的地位,何时放权、收权完全取决于上级,由此又往往造成街道负担的加重和一些街道一旦得到权力后的短期行为。第二,决策权与管理权脱节。街道担负着繁重的行政管理任务。完成这些任务,只有管理权力是不够的,还必须有一定的决策权,使政策的制定和执行得以统一。现在区街关系中存在着一个奇怪现象,这就是“看得见却管不着”,“看不见的却要管”。按说,街道辖区的问题,街道最清楚;群众的呼声和要求,街道也最了解。这些问题应由街道来解决,群众的要求也应给予及时的答复。但是,实际情况是,有些事情不是街道不解决,而是无权解决,没有能力解决。结果有些问题长期拖而不决,造成群众不满,而这种不满却又主要是针对街道的。例如,城市垃圾、道路坑凸、泥泞等问题,街道看得见,想管,但经费、人员、车辆都由市区建环卫部门统一管理,街道办事处无权调配。第三,条块关系没有完全理顺。尽管市区政府一再规定:街道办事处是区政府的派出机构,而不是各职能部门的派出机构,各职能部门不能随便向街道下达任务,除非得到区政府的批准。处理好条块关系的目标是实行条块结合、以块为主的管理体制。但实际上由于长期高度集中的行政管理体制还没有根本改变,城市综合管理体制改革才刚刚起步,城市行政管理的方式并没有多大的变化,长期习惯的条条统治依然是支配城市行政机器运转的思维方式。结果是,现实生活中,区政府职能部门经常把任务推给街道,但却不给完成任务的权力、条件,出了问题却要拿街道是问,因此实际变成了条条指挥块块,块块监督不了条条。如关于城市建房和违章建筑的处理,本来由市区规划部门负责,批准权和处罚权都由其掌握,单位建房不需经过街道,居民建房则是向街道申请,报规划部门批准。按理来说,出了问题也应该由规划部门负责。但是,一旦出现问题,市区规划部门却怪罪街道办事处,因为街道没有行使好报告权。 (五)街道行政信息管理相当落后。 街道办事处作为最基层的政权机构,头绪纷繁复杂,信息资料的贮存、利用很重要,它是街道行政决策科学化、法制化的前提。而目前的街道行政信息的管理还处在一个相当落后的状态。一是绝大多数街道的档案管理人员缺乏专门的业务培训,不知道如何整理、收集、贮藏、运用有关的信息。信息意识也相当陈旧,只知道消极、机械地贮存档案资料,而不知道积极、主动地、多方面地去开发、利用。有些街道甚至还没有专门的档案管理人员。二是信息管理手段非常落后,基本上沿袭了传统的手段,如手工绘制图表,手工抄写档案资料。有些街道虽然有了计算机,但是利用率很低,用途有限,仅仅局限于文字的打印。三是街道行政信息缺乏统一的、科学的、标准的管理系统,各街道许多相同性质事项的图表制作和统计都不尽一样。 (六)主管街道的政府宏观管理体制不顺。 从法律上讲,街道作为区政府的派出机构,直接受区政府的领导。但是,国家从整个行政管理体制中切出一块,在中央政府机构国家民政部中,设立了基层政权建设司,分管全国城乡基层政权建设,亦即农村的乡镇政权建设。其具体工作是调查研究有关基层政权建设中的问题,制定一些政策性法规,召集有关基层政权建设的会议,沟通信息。在地方各级政府机构中,也层层设立民政部门,任务基本相似。但是,由于中国大陆城市基层政权层级事实上的上下推移,区政府已成为城市管理的中间层次,级别也有了一些变化,而其派出机构则不是法律规定的一级政权的基层政权。就国家民政部基层政权建设司的城市处的职责而言,它只负责全国城市街道工作的有关事项,而不可能管到区政府。北京市民政局虽然也设有基层政权建设处,但是,它不但管不了区政府,也管不了街道,其主要职责是管理居民委员会的工作。在北京市,街道的主管机构是区政府。而街道除直接受区政府领导外,还受市、国家有关部门的领导和指导。因此,街道实际上受“块”和“条”两个方面的领导。现代行政管理科学的基本原则是统一性和整体性。如日本中央政府设有地方自治省,分管全国各级地方政权建设。而中国大陆将地方行政体制切出一小块(如街道)单独管理的做法,显然损害了行政管理体制的统一性。 上述问题有的已为人们所逐渐意识并引起重视,但有的还没有为人们所了解。如何解决上述问题,直接涉及到街道行政管理体制改革的目标与行为选择。 三. 思考与对策 解决现行街道行政管理体制存在的问题,我认为应从以下几个方面着手: (一)加强对街道行政管理的研究。 街道行政管理体制中的上述弊端产生的原因固然很多,但是,理论研究的缺乏却是一条很重要的原因。人们对街道工作的了解非常有限,许多人将街道等同于居委会,认为是一些老头、老太太的事情,对街道行政管理的地位、作用、特点几乎是一无所知。街道有些独创性的试验得不到及时的总结升华,影响极其有限。如街道居民代表会议,可以说是街道独创的人民当家作主的一种行使权力的方式,但由于缺乏总结和研究,一直停留在经验的自发的状态。因此,加强对街道的研究,已成为中国大陆城市行政管理体制改革刻不容缓的课题。 (二)加强有关立法工作。 应重新制定一部关于街道办事处的法律,对街道办事处的职能、权力、机构、人员配备等作出规定。不过,对街道办事处究竟作出什么样的法律规定,却是争论颇多。争论的焦点是街道是否应成为一级政权。在这个问题上,目前主要有四种看法: 1)城市街道办事处的性质、地位应保持不变,要做的工作是放权给街道,加强其行政管理职能。 2)主张取消街道办事处,使区政府直接面向居委会,以减少中间环节。 3)主张全国所有城市街道办事处都应成为一级政权。 4)主张直辖市、省辖市、计划单列市、较大城市的街道办事处成为一级政权,而中小城市的街道办事处仍维持原状。 上述四种方案都各有理由。但是,我认为,第一种方案没有充份考虑到街道目前的状况,以及滞后的法律制度所带来的弊端,只是为精简而精简。第二种方案更不切合实际。如前所述,现代城市政治、经济和社会的发展已使区政府上移而不可避免地成为城市管理的中间层次,如果取消街道使区成为事实上的基层政权,明显脱离现实。同时,居民委员会是群众性的自治组织,而不是政府的行政管理层次。第三种方案则没有考虑到全国各城市之间、各街道之间的差异。从实际情况来看,第四种方案具有一定的合理性和可行性,但还需要做一定的补充。从立法的原则来看,法律的制定必须立足实际情况,着眼于社会的整体发展,着眼于未来。现在全国共有城市街道5233个,各地情况千差万别,各城市情况也不一样,甚至每个城市内部各街道的情况也存在很大的差异。因此法律制定前的一项基本工作,就是要对中国大陆的城市街道作深入的调查和具体的分析,在此基础上作出明确的分类。从目前中国的街道的实际情况来看,可分为两大类:一类是直辖市、省辖市、计划单列城市、较大城市;一类是中小城市。前者的特点是管辖区域广、人口多、任务繁重,几乎行使一级政府的所有行政管理职能;后者的特点是管辖区域小、人口少、任务相对轻,职能也比较简单。未来的有关街道办事处的组织法应份别情况作出规定。对第一类城市街道,应规定其是一级政权,并给与相应的责、权、利。第二类街道办事处的地位性质仍维持原状,但其职能和管理方式要根据实际情况重新作出规定。 在此,我想重点谈谈第一类城市街道的立法工作。对于这类城市街道,我的总体设想是,使街道成为一级基层政权,加强其行政管理职能,同时,弱化区政府的直接管理职能,将其转变为中观的调控性管理层次,形成两头强,中间弱,三级管理的新体制。其理由是: 第一,所谓基层政权,最显着的特点是基层性、直接性,即处在最低的管理层次,直接面对群众,也最了解群众,并及时反映他们的心声和要求,及时处理其职权范围内群众要求解决的问题。从这个角度看,现行法律关于区作为基层政权的规定已不符合现实。就海淀区来说,1949年,全区人口为12.3万人,面积为420平方公里;到1992年底,全区总人口为144.3万人,其中城市居民为130万,这还不包括流动人口人数,面积为420平方公里。这样的地域范围和管辖人口已相当于国外一个大城市(如奥地利首都维也纳人口为100万多一点),在国内也相当于一个中等城市。仅仅从这一点来看,区政府已不可能作为城市基层政权而存在,事实上已成为离群众较远的城市中层政权。而基层政权的重任则早已转移到街道办事处,街道办事处成为直接面向群众的基层政权组织。 第二,现行街道行政管理体制基本上具备了一级政府的规模。如海淀区万寿路街道,现有党政机构26个科室,上对着区级50多个常设和非常设的部、委、局、办。(见文后附表) 第三,市区部份人事权和财权的下放,特别是街道财政管理体制的建立,也为街道成为一级政权奠定了基础。 第四,各街道居民代表会议制度的创立,促进了街道向一级政权的过渡。有人担心,使街道成为一级政权,会导致管理层次的增加、机构的增加、人员的增多。其实,这种担心大可不必。首先,目前的城市管理体制实际上早已形成三个层次,法律只是使这种体制制度化、法制化。其次,街道成为一级政权后,要对现行街道机构的职责进行重新划分与界定,使机构做到精简高效,同时还要精简区政府的机构。再次,在人数上,街道的干部人事管理制度将纳入国家统一的人事行政制度中,通过一定的优胜劣汰机制,辞退一部份素质差的干部,将一部份干部份流出去。同时,另一方面,将精简下来的原有的区党政干部充实到街道,提高街道的行政管理能力。因此,从整体上看,干部人数不会大幅度增加。 还有人认为,既然是一级政权,就要立法、行政、司法一应俱全。其实,这种看法带有一定的片面性。如城市的区政府,尽管是一级政权,但是由于城市本身的特点,它的有些职权无法行使,有些职权则只能部份行使。如区政府不可能拥有完整的财权,在社会治安方面也不可能完全采取单独的行动。区税务分局、公安分局也直属市政府领导。但这并不影响它作为一级政权。从农村乡镇看,乡镇并没有法院,而只有人民代表大会(还未设常务委员会)和由它产生的行政部门,但照样是一级基层政权。 综上所述,街道作为一级基层政权是完全必要的,也是可行的。因此,必须立即着手制定新的城市街道组织法或组织条例。要从城市管理体制改革的总体角度,从国家稳定和社会稳定的高度,从中国民主政治建设的高度,来认识这项立法的重要性、紧迫性。 (三)健全基层街道居民代表会议制度,加强基层民主建设。 如前所述,1986年以来,北京市各街道先后建立了居民代表会议制度,开创了街道基层居民行使当家作主权力的又一民主形式。街道居民代表会议制度的创立,至少有以下几点意义:第一,它填补了街道民主政治建设的空白,使街道行政管理体制的运行更趋于科学化和民主化。街道作为区政府的派出机构,只向区政府,而不向周围的群众负责,往往导致区街行政管理中的不负责的态度和脱离实际的倾向。而街道居民代表会议制度的创立,使街道不仅要向区政府负责,而且要向辖区内的群众负责,使街道行政管理工作更加立足于街道实际,更趋于民主化和科学化。第二,居民代表会议制度的创立,为培养基层群众的民主意识,锻炼群众行使民主权利的能力,提供了一个切实可行的场所。它是民主政治的实习基地,是中国民主政治建设发展的新起点。目前应该健全街道居民代表会议的一系列制度,尽快制定有关街道居民代表会议的法律规定,加强居民委员会的建设,提高基层群众自我教育的群众自治组织,为街道民主政治建设提供坚实的基础。 (四)理清职能,改革街道现行的机构设置。彻底改变街道目前各机构之间职责不清,任务不明、相互交叉的弊端,重新划分各部门的职能,交叉的、重迭的、相近的,都应裁减、合并或分开,做到责任明确、权力到位、机构精干,将街道的机构编制管理逐步纳入法制化的轨道。同时,街道在设置机构时,应立足于自身的现状,不必拘泥于机构设置的对口性。 (五)改革街道干部人事制度,提高街道干部队伍的素质。 建立优胜劣汰的竞争机制,整顿现行街道干部队伍,淘汰一部份素质较低的干部。加强对现行街道干部的培训,不断提高他们的政治素质、业务素质和工作能力。改变现行不规范的街道干部人事制度,将其纳入公务员制度中,使街道干部人事制度走上科学化、制度化的轨道。 (六)理顺区街关系。 具体来说,第一,明确划分区街事权。这应遵守四条原则:(1)地区性原则。凡是涉及街道辖区范围内的事情,一般应由街道负责,而涉及全区范围内的事情则由区政府负责。(2)协调性原则。凡是街道请求区政府帮助或驻区单位协调配合、帮助或协助的,各方都应通过多种途径协调加以解决。(3)效率原则。事权的划分要遵循政策的制定和执行相统一的原则。要充份发挥基层群众的积极性和创造性,特别要加强健全街道居民代表会议制度。第二,进一步完善街道财政管理体制。 (七)理顺主管街道的管理体制。 应根据城市管理体制改革的总体原则和行政管理体制的统一性原则,设置一专门职能部门(类似日本的地方自治省),从整体角度来考虑地方行政管理体制的改革,将街道行政体制的改革纳入整个城市管理体制改革甚至于整个国家行政管理体制改革中考虑。 一. 301程序的来源 二. 301程序、“特别301”和“超级301” 三. 301程序下的实践 李亚虹,美国萨福克大学法学院(Suffolk University Law School)博士,北京大学法学硕士。 克林顿政府最近决定无条件地给予中国大陆最惠国待遇。这使美国政府走出了困境,也使中国官方松了口气。下一步怎么走,两国朝野都在拭目以待。可以预计,在没有了最惠国待遇这把摩利克斯剑以后,美国政府一定会寻找其它筹码对中国大陆的政治经济继续施加影响。笔者曾听一美国官员说,“我们完全可以用贸易制裁的威胁来达到我们想要用‘人权’压力达到的目的,比如,301程序就被证明很有效”。可见,类似301程序的贸易制裁威胁,很可能在未来的一段时间内被美国政府更为频繁地用来与中国官方讨价还价。 本文希望通过对301程序及其效力和实践的介绍,使读者对这一被美国政府经常用来对付其它国家的武器有一基本了解并给予一定的重视。 一. 301程序的来源 301程序可以说是对传统国际法中“外交保护”原则的修正。在传统国际法原则下,国家几乎是国际法的唯一主体。如果个人或公司想对某一外国起诉,他只能请求本国政府代表他在国际外交程序或法庭上提出。在美国,公民和公司控诉外国行为的传统方法是向美国政府递交诉状(通常是向国务院),并争取让政府代表自己向外国政府交涉。因此,如果一个外国对从美国公司进口的产品征收超过关贸总协限定的关税时,该美国公司不能在那个国家的法庭得到任何帮助,也不能直接诉诸关贸总协,它只能请美国政府将此案带到关贸总协去。 美国国会认为这种做法不符合美国公民和公司的利益,于是在1962年贸易拓展法中加入了一条,明确授权美国总统,在外国政府损害了美国公司的贸易利益时,可以不经国际组织直接采取报复行动。 在通过1974年贸易法的301条款时,美国国会进一步强化了总统的这一权威,并设立一个更正规的程序处理此类案件。该程序给予美国公民和公司权力,正式就美国商业利益受到外国政府非法或不公平行为损害的事实向美国政府的一个机构提起诉状。该机构负责调查事实,为美国公民争取补偿,并最终向总统建议各种合法的报复行动。着名的301程序就此正式诞生。 1979年贸易协定法以及1984年关税和贸易法对301条款作了一些修改,要求总统在采取报复行动前要进行调查和与外国政府协商,并要求作出年度贸易预测报告。1988年综合贸易和竞争法也对301条款进行了如下修改:第一,采取行动的责任由总统转到美国贸易总署(USTR)。但贸易总署接受总统的指示。将责任由总统转移到USTR,是因为国会认为USTR比总统较少受到政治因素的影响而更愿意采取报复行动。第二,在某些情况下,301条款的使用是近乎强制性的,如当外国政府有“不合理行为”时,总统必须动用301条款。1988年法案还增加了一个“特别301(Special 301)”程序,专门针对外国的知识产权保护。 301程序,特别是1988年的修正案,受到各国普遍批评,因为这样一来,美国可以不受国际规则和义务的约束而单方面对它国进行制裁,不管该国是否违反了国际规范。 二. 301程序、“特别301”和“超级301” 301程序允许美国政府“自动起诉”,或公民呈交诉状。公民必须将诉状交到美国贸易总署(USTR),然后贸易总署必须在四十五天内决定是否进行调查。如果调查,贸易总署必须公布诉状简报,提供公开听证的机会,并与有关外国或机构咨商。如果案子涉及到一个贸易协定,而协定双方不能达成共识,美国就必须使用该协定的争端解决程序。最后,贸易总署必须在一定时间内就美国将采取什么行动作出书面决定。法规授予贸易总署广泛的权威,包括中止或取消贸易协定减让,对伤害国的贸易强加税、费、或其它限制。法规明确规定该程序同时适用于服务性贸易和产品贸易,并允许通过最惠国待遇或歧视性措施对有关国家作出反应。 一个301案的提起不需要基于外国违反国际法的行为,它可以基于“不合理”(unreasonableness)这一法律标准,这使美国在给不公平并应受制裁的贸易活动下定义时非常自由。因为“合不合理”一般是没有绝对标准的,只要符合美国的商业利益,就可以说是合理的;反之,则不合理。 301条款没有具体的“伤害”标准,只是说如果外国的不合理关税或其他进口限制、歧视性行为或政策、对出口到美国的产品进行政府补贴等行为“给美国商务增加负担或限制”时,USTR就可以采取相应的行动。 总之,301条款的语言相当模煳和不准确,这给总统以极大的自由裁量权。在实践中,当由国会授权的传统贸易方法行不通时,总统就可以用301条款赋予的权威来与外国交涉。例如,在一个涉及加拿大木材的反补贴税案和将所谓“计算机集成电路块协定”强加于日本的案子中,301条款就曾被用来讨价还价。 最后,我们来谈谈容易使人混淆的“特别301”(Special 301)和“超级301”(Super 301)。“特别301”是1988年法案中新增加的程序,旨在通过美国单边制裁的威胁,来促使其他国家对其落后无效的知识产权保护制度进行改革。它比一般的301程序的调查要快。它要求USTR在公布年度贸易预测报告的30天内,指认出拒绝“对知识产权进行合理有效的保护”和“阻止美国合理地进入其市场”的国家,然后将(1)贸易活动对美国的经济利益造成损失最多;和(2)在双边或多边贸易谈判中最无诚意改善其知识产权制度的国家确定为“优先国家”(Priority foreign countries)。在确定“优先国家”时,USTR必须向版权登记署、专利和商标委员会等部门咨询。在确定出“优先国家”后的30天内,USTR必须对这些国家的贸易实践进行调查,然后用6个月时间(如果案情复杂则可另延3个月)结案并寻求达成双边协议。如果被调查国家的行为没有改变,USTR则有权以增加进口关税等措施对其制裁。 然而,在实践中,USTR不愿用指定“优先国家”的办法,而发明了一个“优先观察名单”(Priority watch list)和一个“观察名单”(watch list),将那些知识产权保护最为松懈的国家或限制市场进入的国家列上这两种“黑名单”。然后,USTR开始积极地谈判,力促这些国家改邪归正。如果表现良好,则可从“优先观察名单”降至“观察名单”,或被从名单上取消。相反,则可能面临各种贸易制裁。如在1989年11月,沙特阿拉伯、南韩和台湾就被从“优先观察名单”降至“观察名单”,因为台湾同意解决与电影有关的版权保护问题,沙特制定了一个新的专利法,南韩也在知识产权保护上有所进展。与此同时,中国大陆却与巴西、印度、泰国、墨西哥四国一起被留在“优先观察名单”上。当然,1992年中国大陆制定首部版权法和计算机软件保护法后,也受到被降级的肯定。但特别301调查是一年一度的。据1994年5月美国贸易代表署的报告,台湾被从去年的“优先观察名单”降至“观察名单”。中国大陆则与印度、阿根廷暂被列为“可能的优先国家”,理由是中国大陆虽然履行了1992年双边备忘录中的大部份立法并加入了国际性知识产权保护公约,但并未切实付诸实施,且拒绝给予录音、电影业的美国商人以公平进入大陆市场的机会。 “超级301”,不同于“特别301”,它要求USTR在1989和1990两年中对更大范围的不公平贸易实践进行12--18个月的调查。1989年5月,USTR对以下国家的贸易活动进行了“超级301”调查:(1)日本对购买美国超导计算机和卫星的政府补贴性限制,和在购买木制品上的技术壁垒;(2)巴西的进口限制和许可证的控制;(3)印度对外国投资和保险的壁垒。“超级301”实际上是美国临时用来为“乌拉圭回合”上的服务性贸易谈判增加筹码的,只适用于1989和1990两年。1990年5月,USTR宣布将不会再启用新的“超级301”了。 三. 301程序下的实践 从1974年颁布301条款到1989年四月,美国贸易总署办公室至少接受了七十个请愿。其中,十九个关系到欧共体,四个有关欧共体成员国,十个涉及到服务而非产品贸易,三个与知识产权保护有关。到1989年四月,还有二十一个悬而未决。在剩下的案子中,三十个由双边协定或外国的“改邪归正”而解决。只有十个引发了美国政府的某种形式的报复性制裁。 从以上数字看出,301程序的作用更多的是体现在“威胁”,而不是实际的“制裁”上。一个经常使用301条款的律师解释到:“实践中,私人的301请愿含有潜在报复的威胁,以及名誉受损和贸易关系全面停止的威胁。单是这些潜在的后果就可能将外国政府带到谈判桌上。事实上,精明地使用提起301请愿的要胁,要比随便地提起一个诉讼并通过行政渠道解决效果好一些。......与任何其它的美国贸易法比,301条款更多的是通过声东击西和威胁利诱,而不是通过正式法律程序起作用。” 虽然大多数301案例都涉及外国政府的行为伤害美国出口产品,但也有涉及进口美国的产品。当后一种情况发生时,301条款和其他美国关于不公平贸易的法律相重迭或冲突的问题就出现了。例如,关于欧共体进口面条的请愿指称欧共体的出口补贴是不公平的。但是,301条款并不包括反补贴税法中美国政府行动的所有标准。301条款没有明确要求伤害测验,以伤害测验为目的的“企业”定义也各不相同。在这种情况下,请愿人一般不喜欢使用301程序,因为301条款比主要的不公平贸易法(反补贴税和反倾销)给政府的自由裁量权多得多,政府也许会为了顾及与它国的外交关系而牺牲请愿人的利益。 对301程序的评价一直是毁誉参半,大多数国家,特别是经常受到301程序威胁的国家,对之当然是必欲除之而后快。它们认为这是美国霸权主义在国际贸易领域的表现,将有害于世界贸易体系的整体性,因为301程序的使用无视于被调查的贸易活动是否违反了国际规范。但美国政界和商界的许多人则认为301程序对促进国际社会对知识产权的保护和打破国与国间的关税壁垒起了不可估量的作用。他们认为知识产权保护的不力,不光损害美国的经济利益,而且遏制对所有国家的经济和科技增长至关重要的创造、发明和投资。不管怎样,301程序为保护美国公司在外国的利益、促进美国的贸易出口和打开外国市场上是立下了汗马功劳的。 也许是受到美国301程序的启发,1984年,欧共体通过了一个“加强反对非法商业实践的共同商业政策”的法规。该法规授权给欧共体的个人或公司请求欧共体委员会对外国政府损害欧共体贸易的实践进行调查,并可能采取报复措施。不过,该法规表面看似美国301条款程序,但它却有极大的不同。第一,制定该法的动机和主体不同。它是在一个非常不同的政府关系之中,对在欧共体机构中改变力量平衡和分配十分重要。例如,在该法规之前,“卢森堡协议”要求委员会的建议必须经理事会通过,这意味着任何一个成员国政府都可以否决这样的报复措施。而在新法规之下,一旦采用了某种程序,委员会的建议就不能被一个成员国在理事会中轻易地否定掉。另外,委员会现在有权在理事会“截止审议表决”(guillotine vote)下动用一个关贸总协争端解决程序,而过去则要求理事会的全体通过。第二,在该法规下,动用任何报复措施前,都应启用和自始至终遵守一条可适用的国际法程序。第三,该法规“不适用于由现存商业领域的其他法规所调整的案子中”。比如,反倾销和反补贴案可能更适合在其他法规下提起。第四,美国301条款的主要目的之一是促进出口,而该法规则没有体现这一特点。法规第2641/84条主要是保护共同市场反对外国不公平贸易实践。然而实践中,几个在该法规下提起的案例都与欧共体出口贸易有关。 尽管世界正日益走向自由贸易,但要完全消除贸易壁垒达到天下大同,还是一个遥远的梦想。只要有国家存在,各国间就必然存在各种形式的贸易保护和壁垒。美国、欧共体等西方发达国家纷纷通过立法对本国的商业利益进行保护,而中国现在却还往往受制于他国,这除了中国参与国际贸易的经验不够外,还与中国的外贸立法体制还没有建立和完善起来有关。不过,今年5月中国官方曾表示,中国将用大约三年的时间基本建立起比较完备的对外经济贸易法律体系,这对中国的外贸发展和从事外贸的公司和个人都是一个福音。也许在不远的将来,中国也会出现类似美国301条款的法律。 法律教育和律师制度 法律程序和司法制度 结束语 胡果威,哥伦比亚大学国际事务学院商学硕士,美国卡多索法学院(Benjamin N. Cardozo School of Law)博士。 一九九三年夏,笔者获福特基金会资助,回国在上海华东政法大学暑期班研习中国法 律,结束后在昆明、上海两地与国内法律界人士交流。本文即是那次学习考察后对 中、美两国法律制度、司法程序和律师制度的比较思考。 法律教育和律师制度 华东政法大学的前身是教会办的圣约翰大学,五十年代院系调整时改成华东政法学院,九十年代初改称华东政法大学。从中华人民共和国建国到文革,中国的法律教育主要是为政治服务。文革期间,高等教育制度遭受严重破坏,法律更是首当其冲。文革结束后实行对外开放政策,制定法律和发展法律教育成为当务之急。从八十年代初,华东政法大学开始与国外开展双向交流,派遣教师到国外进修或留学,招收外国留学生,聘请外国律师和教授为中国教师和律师讲授西方法律,并在暑期为外国留学生开办中国法律学习班。该校的师资阵容很强,许多教师能以流利的英语授课,其中一部份是留学后回国任教的。此外,该校的许多教授、讲师和助教在学校附属的上海第四法律事务所任兼职律师,该事务所还为本校的学生提供实习的机会。 中国各政法学院和大学法律系主要招收本科生,学制四年,毕业后即可参加律师资格考试。八十年代末,全国正规法律专业的毕业生每年约四千人。此外,全国每年约有五万人参加三年制的函授课程学习法律,七万六千人通过电大或夜大学习法律(《中国日报》,1989年4月27日第3页)。通过函授和夜大、电大等业余教育的方式固然可以学习书本知识,不足之处是缺乏面对面交流和辩论的机会,动口能力差。美国的法学院主要是培养律师,招收大学本科毕业生,学制三年,无须写论文,毕业时授予法学博士(J.D.)学位。除此之外,美国的法学院也招收少量学生攻读法理学,除了完成必修学分之外还须写论文,毕业时授予法理学博士(S.J.D.)学位。从法学院得到博士学位之后还可以继续深造,通常是花一年的时间攻读一门专业性很强的法律,如税务或环保。然而有趣的是,毕业时授予的却是法学硕士(L.L.M.)学位。 中国历来是一个尊师重道的民族,课堂是教师的一言堂。此外,中国法律教育的重点是成文法(statutory law),教授在讲台上援引法律条文如数家珍,学生的主要任务是记笔记,背条文,考试题有标准答案。美国的教学方法鼓励课堂讨论和师生对话,不主张死记硬背。法学院则采取更为独特的苏格拉底问答教学法(Socratic method),重点是案例法(case law)。许多一年级必修课的教材仅有一本案例。重点是培养学生掌握律师的思维方式。上课时教授很少讲授具体的法律条文,主要是与学生以对话的方式讨论案例,并鼓励学生之间展开辩论。至于谁对谁错,教授全然不在乎,因为许多假想的案例本无标准答案可言,从正、反两方面来辩都行。问答教学法的缺点是不够系统化,下课之后学生不知所从,往往到学期结束复习时才恍然大悟。其优点是培养学生的独立思考能力和锻炼口才,为今后出庭辩论打下基础。另外,美国的法学院还开设许多实习课(clinic),如刑法、移民法、贫民住房、民权等。学生可以在教授或有执照的律师的指导下办理真正的案子,为穷人提供免费的法律服务。这种教育方法很值得中国借鉴。 中美两国的律师制度有极大的差异。总的来说,中国的传统文化对打官司有严重的偏见。如清初朱柏庐在朱子家训中告诫家人:“居家戒争讼,讼则终凶”。此外中国人历来蔑视律师,称律师为“讼棍”、“刀笔师爷”。美国人则好打官司,动辄与人对簿公堂,律师多得过剩,以至美国老百姓嘲讽律师为了拉客户在街上追救护车。然而,人均律师的多少仍不失为衡量一个国家法制健全程度的一个重要参数。旧中国的律师制度在建国初期即被废除,一九五二年的司法改革运动又彻底清除了旧律师。一九五四年公布的人民律师制度,仅仅实施三年,即以大批律师在一九五七年反右运动中被打成“右派”而告中断(《律师制度讲义》,法律出版社1983年)。文革结束后,律师制度在一九七九年恢复。当时全国的专业和兼职律师的总数仅一万四千人,按人口计算平均714,286人才有一名律师(《北京周报》,1984年9月10日,第9页)。与发达工业国家相比,美国在同期平均513人就有一名律师,居世界首位。与中国文化相似的日本平均9,970人就有一名律师(《法学译丛》,1980年第二期,第79页,北京)。 因为律师严重短缺,中国的司法系统在很大程度上依靠具有中国特色的纠纷解决办法和机构来补充,如单位和基层居民组织的调解等。笔者在华东政法大学进修时参观了一次由居民委员会主持的婆媳纠纷调解。调解人由退休的邻居担任,气氛很随便,全过程约一小时,双方即握手言和。调解的好处是方便、及时、免费,无须律师参与,并能减轻法院的负担,确实是一种解决小型民事纠纷的好方法。然而调解所达成的口头协议并不具有法律效力,完全是君子协定,其权威性主要来自社会舆论和道德观念的压力,如遇拒不执行协议者,最终还需要通过法律途径来解决。 美国的司法系统虽然远比中国完善,可是因为美国人好打官司,法庭的负担过重,一个普通的案子通常得二、三年才能了结。诉讼还需要请律师,律师费有时超过纠纷所涉及的金额。基于时间和经济等原因,许多案子不了了之。为了解决这一问题,美国的民事法庭下面设有小额法庭(small claims court)。在纽约州,金额不超过两千美元的案子可以通过小额法庭解决。小额法庭通常在晚上开庭,有法官判决和仲裁两种方式任选,法官和仲裁员都是受过正规法律训练的律师或法官。法官判决有法庭记录,败诉一方不服可以上诉,上级法庭可以根据法庭记录重新审理一次。仲裁则比较随便,没有法庭记录,仅有裁决书,所以败诉一方不可上诉。法官判决和仲裁裁决都具有法律效力,拒不执行者按藐视法庭惩处,轻者罚款,重者可能监禁。小额法庭的好处是双方都无须破费请律师,法庭仅收几元成本费,从立案到开庭仅须等候几个月,审理过程通常仅几分钟。小额法庭效率高,费用低,是一种值得中国借鉴的方法。 有关律师的资格,在美国要求具有法律博士学位才能参加资格考试。在外国已经取得法律学位的,通常也需要获得美国的法学博士才能考律师。而有些国际性强的大州,如纽约、加州,则对外国律师比较宽松,只需修一个美国的法学硕士即可参加律师资格考试。中国对学历的要求则不如美国严格,除了法律专业“科班”出身者外,具有法律从业经验或同等学力并受过法律专业训练者亦可参加资格考试(见《中华人民共和国律师暂行条理》第八条)。美国各州有自己的法律,所以律师资格考试由各州分别命题,通过考试的标准由各州自定。从整体上来看,全国平均通过率约为百分之六、七十。中国从一九八六年开始每年两次的律师资格全国统一考试。据报导,一九九零年第二次律师资格考试共有五万八千人应试,约有一万一千至一万二千人通过,仅占百分之二十左右(《中国日报》,1991年1月16日,第3页)。低通过率的好处是保证律师的水准,但是却不利于缓解律师的短缺。律师的质和量难以兼顾,所以中国律师的短缺还将持续。 中、美两国的法律和律师制度之间有很大的差异,在刑法和刑事诉讼法方面更有许多质的区别,所以迄今为止中国尚无允许外国律师或事务所在中国开业的法规。只有在国际经济仲裁案中,外国公司可以通过授权书委托外国律师以代理人的身分在仲裁庭出面(见《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则》)。随着对外经济开放和国内经济体制改革的不断深入,中国面临严重的律师短缺,熟悉对外经济法规的律师尤为炙手可热。从八十年代初期开始,就有一些美国的法律事务所派律师到中国发展业务。然而因为中国法律不允许外国律师在中国开业,所以外国律师只能先在外国或香港注册建立一所咨询事务所,然后再以咨询事务所的名义在中国建立办事处(T. Gelatt, 强调{Lawyers in China: The Past Decade and Beyond},23 N.Y.U.J. Int'l L. & Pol. 751, Spring 1991)。纽约是世界商业、金融和贸易的中心,为了满足外国公司在美国经营的需要,纽约州的上诉法院首先在一九七四年通过外国法律顾问执照颁发规定。目前美国已有十五个与外国有密切贸易往来的州允许外国法律顾问开业,这些州是:阿拉斯加、加利福尼亚、康乃狄克、哥伦比亚特区、佛罗里达、乔治亚、夏威夷、伊利诺伊、密西根、新泽西、纽约、俄亥俄、俄勒岗、德克萨斯和华盛顿州(强调{New York State Bar Journal}, Vol. 66 No. 3, March/April 1994, p. 36.)。中国不是联邦制,但是也可以通过法规在经济特区、沿海开放城市先试行向外国法律顾问颁发执照,允许外国律师为在华投资的外资企业和与外国有经济往来的中国企业提供服务。 去年夏天上海报纸报导,有两位在美国华盛顿州取得律师执照的中国留学生回国在上海开设了一家叫“段和段”的私人法律事务所,为中外企业服务。此外,笔者的一位美国同学在暑期班结束后留在华东政法学院一学期,攻读中国法律。这两件事使人联想到归国留学生和在中国学习法律的外国留学生能否在中国开业。在美国,律师资格不受国籍限制,任何国家的公民,只要在美国完成法学院要求的课程,通过律师资格考试,均可在美国开业。而《中华人民共和国律师暂行条例》第八条规定,除了考核之外,要取得律师资格还必须是“热爱中华人民共和国,拥护社会主义制度,有选举权和被选举权的......公民”。问题是:对于已经在美国取得律师执照,但仍持中国护照的归国留学生,是否允许他们在中国开业,为中外企业提供有关美国法律的咨询?对于已经加入美国籍的归国留学生和在中国法学院毕业的外国留学生,如果他们通过中国律师资格考试,是否能够在中国取得律师资格?近年来,随着中国改革开放的成功,当年的“出国留学热”正在转向“归国服务热”,赴中国留学并希望留在中国的外国留学生也开始增加。对于这两种人,中国政府是否还有必要坚持将中国国籍作为取得律师资格的先决条件? 法律程序和司法制度 刑法 学习期间,校方安排我们参观了上海长宁区中级人民法院审理的一起盗窃案。该案的被告是一家电子工厂的职工,涉嫌从该厂仓库盗窃两台立体声扩大器,价值共五百多元人民币。下面仅就该案的量刑、取证和辩护等方面作一分析: 该案案情简单,被告在开庭前已经坦白,并且已经退还全部赃物,所以审理过程迅捷,最终判决为监禁三个月。因为被告在开庭之前已被拘留三个月,所以判决后当场释放。被告固然有上诉的权利,然而判决后已无须服刑,即使上诉成功,免刑或减刑已无任何意义。再者该案涉及的金额非常有限,坦白彻底,又非暴力型犯罪,若采取交纳保金后释放候审,可以减轻收容机构的负担。审判之后若须服刑,则还可以通过上诉争取减、免刑期。美国因为犯罪率高,监狱有人满之虞,所以对较轻的非暴力被告通常采取交保(bail)候审的方法,以减轻监狱的负担。这种做法很值得中国借鉴。 在开庭过程中,被告的妻子被传出庭作证,将其丈夫携带赃物回家并企图转移赃物的过程重复一遍。在场的美国学生对法庭传被告的妻子作证感到诧异不解。根据中华人民共和国刑事诉讼法第六十八条,证人作伪证、知情不报或隐瞒罪证须负法律责任。在美国,作伪证或拒不作证同样也有法律责任。可是某些证人在美国法律中属于例外,如配偶可以拒绝作对被告不利的证据。原来被告夫妇均有权拒绝让配偶作证,现代的美国法律已经改为由作证的配偶决定是否作证,政府不可强迫配偶作证。从表面上看,这种配偶作证特权(spousal testimonial privilege)有时会阻挠司法程序。但是从立法历史(legislative history)和立法意图(legislative intent)的角度来看,配偶作证特权具有其合理性。配偶作证特权起源于共同法,目的在于避免配偶互相指控,影响夫妻关系。此外因为配偶往往与案子的判决有利害关系(interested party),其证词的可信性较差,所以配偶不作证并不一定会影响司法的公平。 在该案中,因为被告坦白彻底,认罪态度好,有悔改表现,律师除了要求法庭在量刑时给予宽大处理之外,辩护的作用很不明显。根据笔者与法律界人士的交谈,许多人认为律师的作用在刑事案件中受到很大的限制。首先,中国的司法在很大程度上还是没有脱离有罪推定,在大多数人心目中,被告既然被捕想必是犯了罪。多年的政治宣传也总是说政府绝不会冤枉一个好人,所以为被告辩护无异于包庇坏人。其次,司法的程序也极大地限制了律师的作用。中华人民共和国刑事诉讼法第一百一十条规定,法院应在开庭前至少七天向被告递交起诉书,并通知被告有权聘请辩护律师,或在必要时为被告指定辩护律师。绝大多数律师认为这七天的时间太短,根本无法为开庭审判作充份的准备。无论案情繁简,律师至少需要花三个半天的时间:第一个半天会见当事人,第二个半天查阅案卷,第三个半天出庭。如果案情复杂,则七天全部用上也许还不够。此外,如果律师必须对案情作独立调查或到外地寻找证人,用七天时间来准备出庭更加紧迫。反之,人民检察院从立案调查到起诉没有时间限制,长者可达数年。在此调查期间,被告通常是在押,没有律师参与。国内许多律师对此提出了异议,希望立法机构修改刑事诉讼法的有关条款,让律师早一些参与办案,据说有关部门正在考虑。 在量刑方面,从理论上来说,中美两国都主要是由法庭决定。可是在具体执行过程中,法律面前人人平等却仍是一种理想。在中国,量刑的轻重往往取决于政策。比如,八十年代初政府强调打击暴力性刑事犯罪,杀人、抢劫、强奸等罪犯是重点打击对象,量刑往往偏重,以杀鸡儆猴。近年来政府强调打击经济犯罪,因贪汙、受贿而判死刑案子增加。另外,司法机构处于党和政府的领导之下,缺乏独立性,以党纪或行政处份代替刑事处份的例子常常见诸报端。党员或干部犯罪不与庶民同罪,党和政府凌驾于法律之上的后果必将是失信于民。美国的政府、司法和立法三权分立,所以政府很难干预司法机构。此外美国是两党轮流执政,朝野双方互相制约,政治透明度较高,政府官员一旦涉嫌卷入丑闻即会受到新闻媒介的披露。尽管有些指控并不构成犯罪,舆论的压力往往足以导致政府官员辞职。然而在美国,钱的作用举足轻重。请得起名律师的富人往往犯了罪可以少受惩罚,请不起名律师的人则往往会因为律师辩护不力而被判重刑。 由中国司法部、财政部和国家物价局颁发的律师业务收费标准规定,刑事案件一审最高收费为一百五十元人民币,既办一审又办二审的案件,最高收费仅为二百元人民币。许多律师认为,如果案情复杂一点,二百元人民币与律师付出的劳动代价实在不成比例。国家对律师业务收费的限制使许多律师不愿承办刑事案件,即使接下来也不全力以赴,后果是被告的权利不能得到充份的保护。中国的律师和法律院校的师生有时也上街作普及法律的宣传,免费为群众解答法律方面的问题,但是此类服务多数仅限于民事性质。美国政府对律师收费没有限制,而是由律师协会确定收费的合理性。美国各级法庭下面均设有公共辩护人机构,为贫穷的刑事被告免费辩护。此外,美国民间亦有许多非赢利组织,为穷人提供各种免费的法律服务。免费法律服务的水准总的来说比较差,然而许多具有历史意义的与民权和种族有关的案子的胜利恰是由免费律师赢得的。 美国宪法给予刑事案的被告许多权利。被告被捕时,警察必须告诉被告有保持沉默和请律师的权利。如果被告无钱请律师,宪法规定政府有义务为被告免费提供律师。被告在押时,审讯必须有律师在场,否则供词不能在开庭时作为证据使用。除非被告拒绝由律师为其辩护,整个案件自始至终都有律师参与。美国的司法制度采取无罪推定,在被证明有罪之前,被告仍被认为是清白的。美国宪法第五修正案规定被告有权拒绝提供对自己不利的证词,检方必须全部承担举证的责任。尊重被告的权利固然能避免不少冤案,其弊端是让许多确实有罪的不法之徒逍遥法外。另外,美国的新闻媒介为了迎合低级趣味,常常不惜以重金购买独家报导名人或臭名昭着的罪犯的新闻的权利。例如美国女子花样滑冰冠军塔尼娅.哈定涉嫌雇打手打伤竞争对手南希.凯芮根,哈定因为卷入这一丑闻居然还发了一笔小财。这就是美国过份尊重罪犯权利所造成的社会病态。 但是,从宏观的角度出发,美国法律之所以宽宏大量,是为了通过保护个人的基本权利达到抑制极少数个人或政府极权的目的。例如,美国政府对几个公开焚烧美国国旗的人起诉,最高法院判决他们无罪。美国大多数老百姓出于爱国,对此判决无法理解,因为国旗是国家主权的象征,具有至高无上的尊严。然而世界上还有许多其他神圣不可侵犯的事物,如基督教的圣经、伊斯兰教的可兰经,以及各种宗教的神灵和上帝等。依此类推,国家领导人、领导人的指示和着作等也在此列。基于危险滑坡理论(dangerous slippery slope theory),今天禁止焚烧国旗,明天就可能禁止批评总统,最后总有一天,基本人权会荡然无存。文革时因不慎损坏毛主席语录、画像而铸成无数冤案的例子就是最好的教训。 民法 从七十年代末改革开放以来,中国的民法,尤其是涉外经济法规,从无到有,发展速度相当可观。如对外经济合同法、三资企业法和管理条例、税法、海关法、经济特区法、外汇管理法等,经过十多年的使用和修改,已经渐趋完善。然而与改革的速度相比,国内经济法规仍处于落后状况。特别是证券交易和金融管理方面的法规不够健全,给经济犯罪造成可乘之机。例如发行股票认购证,企业管理人员利用内部信息炒股票,以及各单位名目繁多的集资方式,往往都是先实验,在实验过程中出了问题后再总结经验教训,与美国二、三十年代的情形有相似之处。此外,国营企业股份化方面法制建设的任务还十分艰巨。因为大规模的国营企业股份化是中国和东欧社会主义国家所面临的特殊问题,没有前人的经验可循。 中国自八十年代以来公布的许多经济法规已经达到国际水准,原因是有前人的经验可供借鉴,既不必用完全沿袭,又能取舍各国之长短。可是有了健全的法规仅是第一步,在具体执行过程中仍然存在许多问题。如政府有关部门在执行过程中消极、被动,在基层某些国营企业拒不执行,甚至积极参与违法行为。例如,中华人民共和国商标法基本符合国际惯例,然而从一九八八年初公布至今已有六年,国内外市场上到处仍可以见到中国制造的伪劣商品,如冒牌的罗来克斯手表、鳄鱼衫等。据报导,一家中国公司非法使用迪斯尼的米老鼠商标,被抓住后仅罚款九十一美元(《洛杉矶时报》,1994年4月1日)。笔者在上海参观法庭审判时,一位法庭工作人员穿的竟是印有花花公子兔头标记的袜子,在场的许多美国同学不约而同地摄下了这一镜头。在知识产权方面,中国制造的盗版书籍、电脑软件、音乐磁带和激光唱片等充斥国内外市场。据国际音响协会估计,中国国内盗版音响制品的年销售额约为三亿八千万美元,而合法音响制品的年销售额仅为七千万美元(《渥太华公民报》,1993年11月20日)。上述违法行为严重地损害了中国法律的尊严和国际形像,成了改革开放和国际经济来往的障碍。 与刑事案件相比,中国律师在民事案件中起的作用大得多。首先,律师可以在民事案件的任何阶段介入,不受刑事案件的七天限制。其次,在民事案件中,律师的对手也是律师,双方是在平等的条件下竞争。最重要的是,因为民事和经济纠纷的性质是私事,所以律师的工作很少受到政治性干预。 除了代表个人继承、婚姻、侵权等案件之外,许多律师被企业聘请担任常年法律顾问。然而因为个人、单位和企业还缺乏法制观念,认为律师的作用是打官司,所以常常要等到非诉讼不可时才找律师。即使有了常年法律顾问,许多企业主管人员对律师的的作用不了解,不能充份利用律师。例如在商业谈判过程中,通常没有律师参加,直到双方已经拍板成交,企业主管才叫律师出面,在最后合同签署仪式上作个摆设,有的合同甚至不经律师审核就签署。因为合同本身有很多漏洞,所以在执行过程中容易产生纠纷。有了问题再去找律师,往往已经不可收拾。为了更好地保护客户的利益,国内许多律师不得不多管闲事,不经邀请,定期为客户上门服务。许多律师还与客户约法三章,未经律师审核不得签署任何重大合同。美国的大公司内部都设有法律部(in-house counsel),处理企业的日常法律工作,如合同、税务、劳资、专利等,如遇重大法律问题再聘请外面的法律事务所处理。律师参与企业日常运作的全过程,好处是未雨绸谬,防患于未然,使律师起到最大的作用。 中国律师的主要收入来源是民事和经济纠纷案件。民事和经济纠纷案件远比刑事案件多,且绝大多数民事案件牵涉财产关系。除了每件二百元人民币的办案手续费之外,无论诉讼胜负律师均可以根据争议标的数额按一定的比例抽成。改革开放以后,国内万元户大有人在,私人财产纠纷涉及上万元的案子相当普通,所以抽成费通常超过办案手续费。经济纠纷案件的手续费每件五百元人民币,无论胜负均可抽成。如果争议标的数额大,抽成费相当可观。企业的常年法律顾问根据企业的规模和工作量的大小每月固定收费五十至二千人民币。另外起草、审阅、修改经济合同和企业章程、参加项目谈判等均可按实际工作量或合同标的的数额抽成(见《律师业务收费标准》)。这种无论诉讼胜负,根据争议标的数额抽成的收费方式未免欠妥。首先,律师旱涝保收,对胜负无所谓。其次,争议标的数额大小与案件的复杂程度和工作量的大小并无一定关系,违反按劳取酬的原则。目前国内许多公有律师事务所实行独立经济核算,律师每月领取二、三百元基本工资,另加法律服务费收入的百分之二、三十,这样对调动律师的积极性很有好处。除此之外,近年来国内还出现了少量的私人开业律师或事务所,大专院校的法律教员课余在法律事务所兼职的也大有人在。因为律师短缺严重,供过于求,所以公、私开业的收入均属不菲。中国政府若能放宽对律师收费的限制,让市场机制来决定收费标准,将有利于人才流动,在较短的时间内解决律师的短缺。 在美国各行各业都有律师,许多总统和政府官员是先学法律后从政。在企业、政府、法庭等部门工作的律师领取工资,在社会上开业的主要分个人(solo practice)和事务所(firm)两种形式。个人开业的律师除了支付辅助人员的工资之外,剩余的收入归自己。在事务所中则分律师(associate)和合伙人(partner),律师领固定工资,合伙人相当于老板,根据各人资历和拉生意的多少分红利。通常律师在事务所里工作八年以上才有可能当合伙人,大约百分之二十的律师最终能当上合伙人,当不上合伙人的则转入公司或政府部门工作。美国律师收费主要有三种方式:一. 按案子固定收费,如简单遗嘱每份二百元、无争议离婚每件三百元等;二. 按时间收费,从每小时一百元至几百元;三. 胜诉抽成收费(contingent fee)。 胜诉抽成收费通常仅限于车祸、医疗事故、人身伤害等案子。作为原告的当事人无须付费,如果胜诉,律师通常收赔偿数额的三分之一左右,如果败诉则律师分文不收。胜诉抽成的好处是律师必须打赢官司才能得到报酬,穷人受到伤害没钱也能打官司。缺点是一旦胜诉,赔偿费中相当可观的一部份归律师,补偿了律师在败诉的案子中付出的无偿劳动,相当于由胜诉的原告为败诉的原告支付诉讼费。另外赔偿数额的多少与律师付出的劳动之间并无固定的比例关系,同样违反按劳取酬的原则。美国律师协会基于职业道德的原因,规定刑事、离婚、子女扶养等案子不得采取胜诉抽成收费。 结束语 中国的立法机构在过去的十多年内做了许多国家花几十年甚至上百年才完成的工作。尤其是在对外经济开放方面,建立法制的努力为引进外资起了决定性的作用。随着经济的增长和人民教育水准的提高,中国国民的政治参与将会更为普遍,逐渐向民主政治过渡。只有通过民主选举产生的立法机构才能在立法过程中顺应民意,反映并代表选民(constituency)的利益,使政权具有统治的合法性和权威性(legitimacy and mandate)。在一党执政的制度下,权力集中在极少数人手中,法律仍须屈从于领导意旨,形成权威的人格化。从长远来看,只有健全法制,以法律和程序为最高准则,才能使新、老两代领导人之间的权力交替更为顺利和稳定,为领导层内部改革派和保守派提供通过法律程序解决权力之争的选择和可能,避免以暴力夺取政权,逐渐以法治取代人治,保证国家内政、外交的持续性和连贯性。 在司法制度方面,中国法庭的运作和诉讼的程序已经开始走上正轨。然而法律政治化的现象仍很严重,比如南京一法庭在审理盗窃案时,大部份时间用于挖被告的思想根源及被告作自我批判上。这种强调主观因素的做法继承了儒家传统。可是,司法的尊严和正义(justice)不能仅靠觉悟来维持。除了发扬人性善,还应该充份认识到社会上某些人的潜在犯罪倾向(criminal instinct),并针对人性恶的一面设计一套完善的制度和程序。应以制度和程序的威慑作用来阻吓犯罪、惩罚犯罪,以法律制度和程序的内部运作机制和自洁作用来清除政权内部的贪汙腐败。 文贯中,美国纽约市立大学勃鲁克学院(Baruch College/CUNY)经济系助理教授,芝加哥大学(The University of Chicago)博士。 《市场经济学普及丛书》,田国强主编,上海人民出版社、智慧出版有限公司,1993: 田国强、张帆,《大众市场经济学》 欧阳明,《简明宏观经济学》 萧经建,《现代家庭经济学》 史正富,《现代企业的结构与管理》 易纲、贝多广,《货币浅说》 杨海明、王海燕,《现代证券,期货市场》 海闻,《国际贸易: 理论·政策·实践》 尹尊声,《国际技术转让价格》 毕克茜,《外汇·风险·保值》 段先胜、杨秋梅,《外国直接投资》 陆丁,《看的见的手──市场经济中的政府职能》 汪翔、钱南,《公共选择理论导论》 林少宫、李楚霖,《简明经济统计与计量经济》 茅于轼,《生活中的经济学──对美国市场的考察》 记得留美经济学会和当代中国研究中心在田国强教授和易纲教授组织下编辑《市场经济学普及丛书》(以下简称丛书)还是不久前的事。在我设想中,这套书的工程很大,出版的周期恐怕会很长。不料现在我却看到书桌上整齐地放着刚寄到的洋洋三百万字、14册一套的丛书。当时我真难以相信这个计划竟已大功告成。这厚厚一套装潢精美、内容丰富而趣味横生的书立即深深地吸引了我。 首先一个感想是,这套丛书是一座丰富的矿藏。一般国内的经济学书籍,不是陈旧乏味,便是过于艰深。这套丛书却以生动的语言既对经济学传统体系作了深入浅出的介绍,又尽量反映了经济学八十年代的最新成果。这当然是与丛书作者们的特殊条件分不开的。美国是当代经济学最发达的国度。丛书作者们都是于八十年代后来美,在多年的寒窗生活中不知啃了多少书,考了多少试,请教了多少教授,对很多问题不知苦苦思索了多少遍,才对现代经济学达到今天的认识。也只有对艰深的问题有大彻大悟之后,才可能以通俗的语言游刃有余地娓娓道出深奥的道理来。众所周知,现代经济学以频繁使用复杂的数学而闻名,也因此吓退不少有心人。这套丛书却尽量不用或少用数学公式。读者只需具有高中或高中以上文化程度,不需具备任何高等数学知识便可读懂。这对各级政府官员,特别是主管经济工作的官员,以及研究人员、大中型企业厂长经理、乡镇企业家、私营企业家、大专院校师生、中等学校师生和各行各业对经济有兴趣的人士,都是个好消息。相信这本丛书作为大专院校经济学公共课的教科书、经济系本科生的教学参考书和电视普及教育的教材,也是十分合适的。 第二个感想是这套丛书的出版时机千载难逢。中国经济改革的进度表明,今后五到十年时间内,市场经济会如汹涌澎湃的大潮冲激到中国的每一个角落,影响到每一个中国人的物质生活和精神世界。这不仅意味着生活方式的改变,而且意味着思维方式的改变。转型过程中出现的大量问题需要用经济学理论去解释; 市场经济的日益规范化,也要求人们用更科学、更理性的态度从事市场交易、管理市场经济。总之,从指令性计划经济向市场经济的迅速转向把社会各个阶层突然抛进了一个陌生的世界。在计划经济下生活了几十年的人们在新的形势之下,会产生了解市场经济的规律和知识的强烈愿望。这套丛书的及时出版,为大众提供了一条通往市场经济的知识宝库的捷径。 第三个感想是这套丛书字里行间充满莘莘学子的真挚的报国之心。如果不是为这种渴望祖国繁荣富强的强烈愿望所驱使,为自己的学业、教学或研究忙得不亦乐乎的丛书作者们,是不可能在如此短的时间里写出质量如此上乘的着作的。对市场经济的选择是中国人民经过一百五十年的左右上下求索之后所达成的共识。几十年来中国长于学习国外的技术,例如,六十年代,世界曾被中国爆炸原子弹的消息震撼。可是,中国人虽然在制造洋枪洋炮上的技术突飞猛进,并使世界的旧政治平衡被打破,但是所采纳的经济机制和所信奉的经济思想,却仍然十分落伍。现代经济思想的落伍使得中国墨守成规,先验地排斥市场制度。其恶果是,中国的人均收入直到七十年代仍列于世界各国的最后几位。这既是经济学的学子们在国外学习时最为之痛苦的事,也成为时时鞭策他们刻苦学习以便尽快掌握西方至富达强的经济学秘密的强大动力。八十年代以来,中国开始走上市场经济这条富民强国之路。这是一个意义十分深远的选择。世界迟早会认识到: 中国毅然决然走上这条道路,其实是比爆炸原子弹更厉害的抉择。早则本世纪末,晚则下世纪初,世界的旧的经济平衡将被打破,中国将变成一个经济超级大国。市场经济能使中国富强起来,这已为事实所证明。中国自改革开放以来,随着市场机制的不断引入,国民经济以惊人的速度发展,1979年到1992年国民生产总值年平均递增9%。 但是在市场经济的王国中还有许多未知领域。丛书的作者们正是看到了这一点,才会在百忙中挤出时间将自己对现代经济学的心得体会贡献给国人。 第四个感想是,各位作者们,特别是两位主编,在选题上独具慧眼。这套丛书的选题都是很精彩的,这自然是和丛书作者均在中国出生、成长,又在国外受过或正在接受系统的经济学训练分不开的。其中一些人已经成为一流专家、学者、教授,在学术研究中取得了公认的成就。例如,主编田国强在经济机制设计理论等方面的研究中取得了引人注目的成果,其博士论文获全美斯隆博士论文奖。他在国际一流学术杂志上已发表了数十篇论文,是70年代末以来第一个在美国取得终生任期经济学教授的中国大陆学者,曾任中国留美经济学会会长。 副主编易纲不但有中国货币经济方面的英文专着,而且在国内外经济刊物上已发表了十 数篇学术论文,亦曾任中国留美经济学会会长。其他作者也都是对经济学有很多建树和独到见解的。由于作者在国内外的双重经历,他们既熟练掌握了现代经济学理论,又对中国的国情有相当的了解,因而丛书能够把现代经济学理论和中国国情比较好地结合起来。这是丛书区别于其他经济学书籍的一大特色。 现代经济学研究都与"资源的稀缺性"和"人的自利心"这两大前提有关。世界上的资源是有限的,而人类的欲望却是无止境的。如何利用这有限的资源最大限度地满足人们现在和将来的需要,是经济学研究的第一大问题。 经济学要研究的第二大问题是如何调动人的积极性,即如何通过某种制度安排来促使人们努力工作。一种经济制度若不能激发其成员的积极性,反而压抑其创造力,制造出一批批的懒人、闲人,则这种制度就不应长期存在下去。不同的经济制度用不同的方式来回答上述两个问题,有成功的,也有失败的,但任何制度都不能回避这两个问题。 "市场经济"是人类社会的主要经济制度之一,也是丛书的主要介绍对象。市场经济是一种通过商品交换实行分散决策的经济制度。由于市场经济从未有机会得以在中国发展壮大,加上近三四十年来大力推行计划经济,中国人对市场经济的理解往往带着自然经济、计划经济的烙印。提起市场经济,人们自然地会根据自己的知识或经历而产生种种联想。年长的人或许会因四十年代末物价飞涨、民不聊生的记忆而对市场经济的再次来临感到不寒而栗,年轻一代则可能会因有关西方社会丰裕的物质生活的种种传闻而对市场经济憧憬不已。然而这些想法或反应只是基于对市场经济的某些侧面的和感性的,而不是全面的和理性的了解之上。 丛书的作者显然意识到现代中国人对市场经济制度可能有的疑虑和误解,在选题时照顾到了现代市场经济学的主要领域,不同题材之间既有一定的联系和呼应,又相对独立。《大众市场经济学》和《简明宏观经济学》组成本丛书的基础部份。前者是丛书微观经济学部份的概论,也是丛书的总论。该书以市场为主线把现代微观经济学的主要内容贯穿起来,在市场经济同计划经济的对比中展开论述,这种尝试在中国、在西方都不多见。该书以通俗的形式,结合中国的现实,生动地向读者介绍了市场经济学的基本原理。在这个基础上,作者还详细讨论了现代经济学关于机制设计的最新理论以及计划经济向市场经济转型的策略和方法。该书系统全面,涵盖了微观经济学的主要领域,并介绍了某些前沿论题,并运用了大量中国的实例来说明经济学原理,具有相当的可读性和趣味性。 《简明宏观经济学》是丛书的宏观经济学概论。该书在介绍凯恩斯理论、货币主义理论和新古典理论的基础上,结合中国经济体制转型的实际情况,分析了在市场经济中产生通货膨胀、失业和经济衰退的原因,并着重讨论了政府使用各种经济政策的理论依据、效果和得失比较。作者重点讨论了政府在市场经济中所起的作用,然后介绍货币主义和新古典主义在失业和通货膨胀问题上与凯恩斯主义的分歧,并用实例加以说明。最后介绍增长理论及相关政策。作者用通俗的语言,由浅入深,把复杂的宏观经济学理论"翻译"成白话,使该书成为一个体系严密的整体。该书也有相当的趣味性,在理论中穿插了不少古今中外妙趣横生的实例。 在市场体系中,决策是由消费者和生产者两个经济实体单独作出的。《现代家庭经济学简介》一书先叙述了传统微观经济学关于消费需求和储蓄的理论,然后逐渐过渡到对非传统的"新家庭经济学"理论的介绍,例如,从分析商品和服务的使用到分析时间的使用;从对一般的储蓄和投资行为的分析到对人力资本的储蓄和投资的分析;从对传统商品需求的分析到对非传统商品需求的分析;从对传统商品市场的分析到对非传统商品市场例如婚姻市场的分析。本书用经济学的方法研究家庭、社会问题,具有沟通经济学与社会学的桥梁作用。 《现代企业的结构与管理》则论述了现代市场经济中大型企业的结构、功能和管理。在过去一百五十年间,发达市场经济国家的企业经历了由单功能的小规模家庭企业向多功能、多单位的现代化集团企业的历史性变化,引致市场组织由自由竞争向寡占性结构转化。这一转化反映了现代生产力技术经济特徵的变化,也向大企业的组织和管理提出了挑战。该书叙述了这一历史变化过程,介绍了一百多年来美国企业界为回应这一挑战所作出的努力。该书由浅入深,叙述全面,分析清晰,主题很有现实意义。 金融市场是发达的市场体系的重要组成部份。金融市场的建设是中国市场体系建设的关键,也是目前全国关注的热点。《货币浅说》以现代经济学为工具,联系中国向市场经济过渡的实际背景,介绍了货币理论和货币政策的基本知识。该书分上中下三篇。上篇从人们在日常生活中接触到的货币入手,对货币的定义和货币的功能进行了分析,进而在更为广阔的金融市场范围内考察货币与其他金融资产的关系,并讨论了利息的概念以及与金融投资有关的一系列基础概念,如风险、收益和资产选择等。中篇主要介绍货币理论的几个方面,包括货币需求理论、通货膨胀理论、经济发展与货币化的关系和货币供应机制理论等。下篇集中讨论与货币政策有关的一系列问题,其中包括货币管理体制、货币政策工具、货币政策的效果以及中央银行体制等问题。最后,该书对货币政策的发展前景作了预测。该书对培养读者的投资意识,理解金融信息,判断利率走向等大有帮助。 《现代证券、期货市场》介绍了现代金融市场的构造和运行、各种融资工具的特徵、股票和期货市场的作用、参与人的行为规范和政府的有关法律制度等。该书首先讨论了金融市场的功能、参与人、融资工具,以及国家对金融市场的管理;然后考察了股票与债券市场的种类、功能、市场交易机制及行为规范,介绍了期货市场的功能、演变、交易机制和行为规范;接着讨论了分析市场动向的几种方法,其中基本份析运用经济理论来预测长期内价格的变动,技术分析运用图形来预测短期内价格的变动;最后,讨论了中国金融市场发展过程中存在的和可能出现的问题,并提出了若干政策建议。作者强调了政府管理和干预的必要性和制定证券交易法、股份公司法的迫切性。此书条理清楚、论点准确、语言流畅,选题具有现实意义,是政府官员、金融界人士和百万股民的有价值的参考书。 市场经济的发展不受国界的限制,交换关系已经把整个世界连成一个大市场。经过十几年的改革开放,中国经济正在迅速地进入国际分工交换体系,这对中国和世界的未来都有着不可估量的影响。《国际贸易:理论·政策·实践》和《国际技术转让价格谈判》分别讨论了国际贸易和国际技术交流。前书分为三个部份。第一部份集中分析了贸易产生的原因和后果。作者从供给和需求的不同角度阐述了贸易产生的原因,介绍了古典经济学、新古典学派等关于贸易基础的各种论述。对贸易后果的分析集中于贸易对生产、消费、市场价格的影响和对生产要素价格、各集团利益及整个社会利益的影响。第二部份着重介绍各种贸易政策,包括传统的进口保护和出口鼓励政策,包括贸易制裁、区域性自由贸易、战略性贸易保护等政策。第三部份介绍了当前国际贸易中的一些重要问题,包括欧洲共同体、北美自由贸易区、发达国家的农产品保护、亚太地区的贸易增长等。这一部份还介绍了国际关税贸易总协定等机构,分析了中国贸易发展前景、恢复关贸协定地位对中国的影响等。该书结构严谨,条理清楚,概念准确,通俗易懂。 《国际技术转让价格谈判》一书对国际技术转让价格理论和实务作了系统全面的介绍。冷战结束后,国际技术交流和转让活动更加频繁,国际技术市场空前活跃。国际技术转让的一个重要问题是如何确定技术的价格。与有形商品的交换不同,技术转让是无形的知识产权的使用权的转让,在技术贸易完成后,卖方仍占有该技术,买方只取得了技术的使用权。由于技术转让与商品交易有着不同的市场特徵,技术价格的确定成为技术转让谈判中最棘手的问题。作者介绍了国际技术转让概况、技术转让的基本概念、买卖双方对技术价格的分析和价格谈判模式、影响价格的因素、价格的支付和清算方式、国际竞争性招标等。全书结构严谨,行文流畅,深入浅出,令人开阔眼界。 世界市场不仅包括国与国之间商品的交易,而且包括国与国之间资金的流动。国际金融知识的普及对于中国进入世界资金市场、更有效地利用外资是必不可少的。《外汇·风险·保值》和《外国直接投资浅谈》介绍了这方面的基础知识。其中,《外汇·风险·保值》结合中国情况,深入浅出地介绍了什么是外汇,汇率是如何决定的,当前国际上通用的汇率的各种不同的标价方法,什么是外汇的现货及期货市场,为什么说国际收支平衡表是一个国家的总帐单,本国储蓄、国内投资、国外投资有着什么样的关系,什么是现代外汇的五个基本理论,什么是离岸金融市场,欧洲货币市场和亚洲美元市场是如何发展的,等等。该书介绍了有关外汇风险及保值的方法,比较了利用外汇期货、外汇期权及货币市场保值等方法的不同,并介绍了实际汇率及其与国际竞争力的关系。此外,作者还介绍了国际上常用的一些外汇管理策略,如外汇风险均担法、互惠外汇信贷法等。 《外国直接投资》一书则在收集和整理大量资料的基础上,用通俗易懂的语言分析和介绍了外国直接投资的基本理论和实践。书的第一部份介绍了外国直接投资的基本理论和基本模式。第二部份介绍了外国直接投资的发展趋势,包括全球性和地区性发展趋势、地区化问题和跨国公司活动的相对重要性。第三部份介绍了外国直接投资在中国的发展状况和特点,外国直接投资对中国经济的影响,外国直接投资在中国发展所面临的问题,并对外国在中国的直接投资的发展趋势作出了评述。该书的案例分析部份介绍了中外合资企业中比较成功的北京吉普车公司和天津奥提斯电梯公司的情况。 市场体系用自愿交换和分散决策的方式协调了社会经济活动,但市场不是万能的。在市场机制发生故障的情况下,需要政府有限度的干预。《看得见的手》和《公共选择理论导论》分析的就是这一主题。《看得见的手──市场经济中的政府职能》通俗地介绍了现代经济学中有关政府职能的基本理论和方法。作者首先从市场运作的效率缺陷着手,引出政府干预经济活动的基本理论依据;接着探讨了政府在现代经济中应当发挥的作用及其限度。这些作用包括:界定和维护产权、防止市场垄断、维持可操作竞争、管制自然垄断的企业、提供公共货品和基础设施、保护消费者权益和生态环境、开发人力资源、保障基本社会福利、维护宏观经济稳定。作者还讨论了产业政策等争议性课题。作者解释了什么是政府的失败,并解释了造成政府失败的原因。该书的结论是:有形之手只有顺应无形之手运行的规律才能驾驭市场;有形之手只有谨慎使用才能有效地发挥作用;有形之手只有知道哪里应当"无为"才能有所作为。该书结构简明,脉络清晰,立论上注意避免了片面性、绝对性。 《公共选择理论导论》一书介绍了公共选择理论。所谓公共选择理论,就是以现代经济学的基本假设(即所有个人都追求自身利益的最大化)为前提,依据自由的市场交换能使交换双方都获利的经济学原理,分析政府决策行为、民众的公共选择行为及两者的关系。公共选择理论的任务就是要找出政治家作为利己主义者的行为特徵、政府失败的根源、最佳的选举制度与最有效地制约政治家行为的法规,从而建立这样一个政治体系:在最充份地尊重个人自由的前提下,通过有效的宪章制约,使政治家的利己行为导致相对有效的政治经济政策。该书对这一理论作了比较全面、深入的评价。此书对于关心中国的政治经济体制改革的读者及各级政府官员是一本有价值的参考书。 就象物理学假说需要经过实验才能证明一样,经济理论需要经过实证研究的检验才能确立。丛书以两本高质量的实证研究着作为结尾:《简明经济统计与计量经济》讲述的是实证研究的方法,《生活中的经济学──对美国市场的考察》则对经济生活中的大量案例进行了分析。《简明经济统计与计量经济》系统地介绍了经济统计学和计量经济学的知识。国内以往的经济统计着作往往论述到回归为止,而计量经济着作又往往从回归开始。《简明经济统计与计量经济》则以回归分析为枢纽,把经济统计和计量经济融合起来,一方面通过对数据的收集与利用、频率以至概率分布的数字特徵、方程拟合和模型估计的最小二乘法、相关等内容的介绍,为回归模型的建立和估算打下基础;另一方面,通过对分布滞后、自回归模型用于预测、联立方程模型用于结构分析、经济模型的特殊误差等问题的介绍,为回归模型的推广和应用提供了手段。全书着力于实际应用,使读者通过应用而掌握概念。书中的应用例解包括收入分配、供求与价格、工资与待业、证券投资与风险等,大多具有较强的市场经济背景,意在增加读者的阅读兴趣。此外,作者还刻意讲述了一些历史上着名的应用研究成果供读者鉴赏、寻味。该书的作者林少宫教授,是中国应用概率统计学会名誉理事长,当代中国数理统计界知名学者,美国依利诺大学经济学哲学博士,最早从事计量经济学研究的中国学者之一;李楚霖为国内知名数量经济学家,曾为美国麻省理工学院访问学者,现任华中理工大学数量经济系教授。 《生活中的经济学──对美国市场的考察》通过在美国这个高度发达的市场经济国家中生活的点滴经验,以通俗、生动的笔调说明市场经济是如何运作的,把经济学还原为事理常规,用每个人都可能有的经验来说明国民经济核算、总量均衡、通货膨胀、价格与资源配置、外部效应、国际贸易等方面的基本原理。作者着重介绍了市场经济的文化、法律、道德背景,认为这些是市场规则得以保持的基础。该书内容丰富,形式新颖,引人入胜,可读性、趣味性很强。本书用如此大量的实际事例来说明经济学原理,是一种新的尝试。作者茅于轼教授是中国社会科学院美国研究所研究员,在1993年被美国马奎斯出版社选为世界名人,他长期以来担任中国留美经济学会国内联络员。 由以上的介绍可以看出,丛书的内容十分丰富,而且都是密切结合当前国内各社会阶层的迫切需要的。当然,考虑到中国是一个以农立国的国家,又是世界上最大的发展中国家,并且急需引进各项经济法,如果能有专着介绍农业经济学、发展经济学和有关法律经济学在八十年代的一些最新成果,会使丛书的体系更为全面。这也许是丛书唯一美中不足的地方。最后,上海人民出版社在出版此套丛书时所表现的效率之高、质量之好、规格之严,也是值得称道的。 陈佩华(Anita Chan) 国家组合主义(state corporatism)与全国总工会 经济改革,工人以及全国总工会29 民间社会(civil society),社会言说(socialdiscourse)和界别利益的形成 来自上面的改革:全总在逐步明晰组合主义利益 基层利益的凝聚 "党化国家"对全总组合主义利益的让步 理论含意与未来图景
陈佩华(Anita Chan),斯坦福大学经济系助理教授,1981年北京清华大学应用数学系毕业,哥伦比亚大学统计学硕士,耶鲁大学管理学硕士,哈佛大学经济学博士,曾任中国留美经济学会会长。 在1989年北京民众抗议运动期间,中国工人向当局传达的信息响亮而清楚,那就是: 工人不满自己的命运。当时在社会动荡中占居舞台中心的学生和知识分子也对他们"自己的"运动居然引起了工人的广泛反响而惊讶不已1。然而这一信息对当局则是一场恶梦成真。中国当局近年已警觉到工人的颓丧。在统治了四十年之后,从维护其既得利益出发,他们对中国工人终有一日会转来反对其"先锋队"的恐惧与日俱增2。 1980─81年,邓小平和他的同僚获得权力后不久,一股罢工和鼓动成立自治工会的浪潮便席卷了中国3。无论仅仅是时间巧合,或是历史发展的必然趋同,甚或是因互相感染,这一动荡是与波兰的团结工会运动一起出现的。团结工会可说是在工人国家中第一次成功的工人革命。它在社会主义阵营中很自然地引起了巨大惊恐。自此中国的党领导们不断寻求方法,以防止此类运动在中国土地上重现4。事实上,团结工会象是后来如多米诺骨牌崩倒的东欧共产主义的第一声丧钟。也正如中国共产党所恐惧的那样,1989年独立工会在中国出现了。 除此之外,还有一个理由亦可说明为什么中国共产党精英对工人的潜在威胁如此的警惕着。大多数中国人,特别是年青的一代都以为1989年是中国工人第一次抗议共产党。反之,共产党精英则痛苦地知道:这已是中国工人阶级第五次(而有时是在官方工会领导下)起来维护他们的政治权利。这种普遍缺乏关于早期抗议运动的知识表明共产党在控制中国人民了解现代历史方面的成功5。可以说他们巧妙地贬低,甚至抹去了民众对工人早期抗争的集体记忆。 中国工人的第一次斗争发生于解放初期。当时共产党工会仍想成为真正代表工人利益与资本家和新生的共产党管理人相抗衡的组织。这一向党争取独立的斗争,以工会失败而告终。 全国总工会主席李立三6下台是这次斗争失败的标志。但此事留给普通民众的印象不过是党内高层领导的一次权力之争而已。第二次斗争爆发于1956─57年的"百花齐放"时期。其结果是一些工人和工会积极分子被监禁7, 全国总工会的在任主席赖若愚下台。赖当时支持工会争取更多独立性。但这一昙花一现的自由化期间,工人发动的反抗行动在大众的记忆中被知识分子的反叛所遮掩8。第三次斗争出现于文革时期(1966─69),而这些斗争是以群众性的暴行出现。就其卷入人数规模,斗争持续时间和工人被抓被杀人数之众来看,它远远超过了1989年工人的运动。出现于1967年的工人组织作为表达阶级利益的载体,已发展到堪称精细的程度,而其独立的程度则相当于"准政党"的水平9。 然而在通常描绘中,工人的角色已完全被联系于红卫兵危言耸听的暴行所掩盖。第四次政治抗争是发生于一些工人到天安门广场哀悼周恩来的1976年,这些工人积极分子因而得以记录在官方的历史里。但事件本身则被解释成群众反叛"四人帮"统治,而不提这是有任何工人阶级内容的运动。第五轮抗争自然是伴随于1989年的民众抗议运动出现的。但与前几次一样,工人的角色(以及工会的角色),在公众意识中不过是学生高大形像的陪衬。这次当局则将"社会闲杂人员"和"流氓"的罪名加在工人参与者头上10。 对于中国工人阶级运动历史这种不定期的爆发和他们周而复始的与官方工会的结盟,怀疑论者当然会提出这样的问题:工人与官方工会曾否有一致的目标? 或工会曾否维护过工人的权利并与党相抗衡过? 当然,工会和它的干部经常干伤害工人利益的事。如:腐败,无能,无效; 其职责仅仅是企业管理人的助手等等。但即使如此,中国和东欧11的一党制共产国家政治结构也不是完全一元化的。因而就象在多元化的结构里一样,某一个官僚组织有时会寻求其独立的认同。它的行为可以按其组织的集体利益或其成员的个人利益为出发点。简而言之,官僚政治经常在起作用。 如果我们承认这种"党化国家"(party-state)是具有官僚利益复杂性的,那么便容易理解上述五次中国工人阶级的斗争中,有时工会也卷入进去的潜在逻辑了。此外,这五次动荡的每一回都发生于这样的时机:由于种种理由,"党化国家"体制或软弱,或退却,或内部份裂。第一次动荡便是发生在党还未完全巩固其权力之时; 第二次(1956─57)则是党处在由毛推动下,实行自上而下的政治自由化的时期。这些时候都没有出现大规模街头行动( 虽然第二次,在企业层次的活动不少) 。在这两次事件中,全国总工会正好做了工人代表。全总虽然软弱,但在企图为其利益争夺权力和维护工人利益免遭"党化国家"侵犯时,扮演了领导角色。可惜1957─58年它一经被共产党压垮,便直到20多年后才又作为官僚利益体再现出来。在时时事事被干预的年代里,全总被安排在完全不起眼的地位。70年代前半期,它甚至不再作为一个组织存在。因而1966─69年和1976年工人的动荡中,官方工会的卷入仅是边缘性的。但象50年代的两次动乱一样,它们也是发生于中央控制软弱之时:文革中是因为毛泽东砸碎了党的权力; 1976年则是因为作为权威源泉的毛将死和寡头统治集团因内部斗争而分裂。 80年代,全总被允许重新组建。"党化国家"甚至给予工会一定的权力,以维护工人利益免遭"党化国家"本身的蹂躏(其理由将在以后讨论)。与以前四次动乱不同的是,1989年工人运动是由两部份组成:来自上层的工会有组织地鼓动和来自下面的独立、自发的抗议12。这两种力量是否联合行动或是否它们的行动不谋而合,正是本文要作的经验性探讨。这一探讨将包含对90年代中国社会可能走向的关键答案。在提出经验性证据之前,我先要对我的理论框架作一分析。 国家组合主义(state corporatism)与全国总工会 第二次大战后的一段时期,由于与法西斯主义相联系,国家组合主义这个概念在西方学术界可说已丧失了名誉。Philippe C. Schmitter13 试图将这一概念复活,以它作为一个可以更广泛理解二十世纪国家结构的理论框架。他使组合主义的定义多样化了: 组合主义可以定义为一种利益代表系统。在此系统中的 实体被组成一些数目有限的,单独的,强制性的,非竞争的, 等级秩序化的和功能性的不同类型。 这些类型被国家认可 (如果不是国家设立的话),并被授予专门的垄断代表权来换 取它们在选择领导人,表达需求和赞同时,遵守国家的一定 控制14。 基于这一定义,Schmitter 企图说明在20世纪,即使是多元化社会中也有组合主义结构在形成。 Daniel Chirot 以罗马尼亚为个案的研究15,更进而发展了组合主义的概念。他论证共产主义一党制度是组合主义国家的变异。为了表现其先占有横向结合的阶级利益的目的,共产党国家创立了垂直式功能组织,并置之于中央控制之下16。工人在共产党国家不允许自由建立横向联系,他们的功能利益是以官方工会为管道沟通。在这种体制下,在每一联合体内的个别利益得不到国家的承认; 而企业管理人和工人的利益被视为一致。这种规范是以社会主义使命为前提的。为了完成这一使命,所有个别利益都要追随、归依于党的意识形态化首领。 即是说国家组合主义的意识形态其实隐晦地承认存在互相冲突的社会利益。因为要建立起组合主义体制的本身意义就是为了要控制着各利益的崛起。按此逻辑推论无论何时,只要中央的"党化国家"控制一经松驰,组合组织便会为扩张其利益而争斗起来,以至搞乱它们未来的社会功能。更糟的是从占优势的党领导的角度看,被压制着的阶级性利益,在自由化时期将可能重新浮现,并占据优势。由此可见,以上简述的中国工人和工会的历史,便不过是国家组合主义结构下的三种势力 ("党化国家", 工会和工人 ) 的经常拔河赛式的典型表现17。 事实上我们已看出毛主义式领导正明白和憎厌这种潜在着的三权斗争,以至在50年代的事件后, 逐步废弃列宁主义的国家组合主义观点正是基于此,全国总工会在毛泽东统治的最后时期被解散了。 在50年代和邓统治下的80和90年代,工会象其他共产党"党化国家"体制下的官方工会一样,是功能性组合代表组织中之一。按列宁主义描绘的"传送带"(transmission belt)图景,在其运作正常的理想状态,工会发挥连接党的中心和工人的双重管道作用。工会被赋予的双重功能是:自上而下代表国家的集体利益,传达指示,动员工人进行生产劳动; 自下而上则传递工人要求,保护工人权利和利益。 这种被 Pravda 和 Ruble 称为"古典双重主义" (classic dualism)18 的双重性格是有内在矛盾的。"党化国家"假装这个模式行得通是基于一种虚假的逻辑。按这种逻辑,上层和底层的组合组织间不存在固有的冲突。 事实上,在"真正社会主义" (real socialism 是东欧社会主义批判性知识分子用来形容共产独裁政权的惯用词) 下,其内在的等级式冲突潜伏在表层之下。但由于国家权力强大,自上而下的党的指令传达经常压制了自下而上的有关工人利益的传递。其结果是这种潜在爆发的局面随时可能周期性地导致突变。 工会作为传送带在此结构中能够起转换角色,某些时候更能起轴心作用。从历史的眼光来看,工会亦能按其公开的使命去行动。也就是说除动员劳动生产力外,它亦能成为代表工人的倡导者,虽任何此类尝试都会导致不可避免地被当局镇压的局面。这种周而复始出现(有时是被部份工会唆使)的共产主义的组合主义动态平衡是与东欧社会主义国家,特别是波兰的模式相似的。 但这个共产国家组合主义模式与史实不符,因为它的规律是静态的,动力只呈封闭的圆圈状。而从经验观察动态实际是一螺旋状。外部条件和内部社会发展导致三种主要角色:"党化国家",官方工会和工人的关系变化。如 Pravda和 Ruble 指出的那样:在所有共产党国家: "过去二十多年,特别是过去10年,工会运作环境发生的 变化,已使古典双重主义日显力不从心。劳动力构成的变化 导致成员的需求增多,也改变了劳动关系并使经济环境恶化19。" 日益扩大和教育程度提升了的城市劳动力,无可避免地导致工人阶级力量增强。来自底层的压力更驱使工会兑现其双重功能。在东欧,"党化国家"为换取内部稳定,不得不逐渐授于工会和其他组合主义代表更多的权力。在此局面下,"党化国家"便自相矛盾地削弱了自身在组合主义大架构中的统治地位,因而又再次导致不同组合利益的权力扩张,并致使工会和工人的行为不时显现工团主义痕迹20。在企业层次,工会不得不变得更多地参与; 在国家层次,工会则更真实地扮演其组合主义的角色21。然而在所有上上下下的层次,工人和工会的活动余地都很有限,冲突局面也从未得到完全解决。这些社会主义国家颁布的"工会改革"从未超出"双重功能"模式。1989─90年苏联阵营最后塌陷时,工会仅扮演了一个不大突出的角色。 虽然那时官方、波兰工会22 及其苏联同行23都曾挣扎着脱离其"传送带"职责,在最后的关键时刻竭力变成真正的对抗性的工会。 自然地中国也分享了1989年工人的动荡,全总的自由化一翼试图在强硬派领导和造反的工人之间扮演斡旋角色24,一些全总干部甚至去鼓动和帮助组织工人进行抗议行动25。但是大多数运动分析者都漠视1989年工人是一股有力的社会力量; 少数仅有的学者,虽然特别指出运动期间工人的角色,也没有注意全总当时活动的意义26。可以说,只有 Jeanne Wilson 是西方学者中的一个例外。她几年前便根据其对全总的研究意识到: "无论双重功能任务的概念如何具有内在矛盾,只要这种 双重功能概念被运用于实践或升高至理论水平,它便能提供 给中国工会运动比毛泽东时代更多的自治性27。" Wilson 采用比较方法, 从而观察出全总在80年代前期开始扮演更独立角色。其表现与其苏联和东欧同行很相似。遗憾的是,她没有将全总的变化与其对1989年运动的分析结合起来28。在本文的后半部份,我将论证:作为组合主义组织的全总所扮演角色的意义,实际上比 Wilson 认识到的更大。基于此论证,我将假设全总的未来发展; 它与中国工人阶级的关系; 以及其对于中国社会主义制度的反弹作用。 经济改革,工人以及全国总工会29 正如以上所指出的那样,在苏联和东欧,官方工会自50年代始,在双重功能模式下,间歇出现维护工人利益的倾向。于是在这些国家,非斯大林化和半心半意的改革以及被毛诋毁为"修正主义"的措施的实行亦成为可能。邓小平上台之后,中国的"修正主义"在经济领域(但非政治领域)迅速超越了苏联式 "修正主义" 。没有任何社会主义国家,甚至连南斯拉夫或匈牙利也赶不上中国80年代在市场化和经济决策权力下放企业经理层次方面所及的程度。 这些新政策对工人产生了非常具体的影响:80年代前半期,生活水平急剧改善,并导致期望值上升; 80年代后半期开始后,由于两位数通货膨胀,使工人收入和非薪金待遇受到侵蚀,职业保障降低。被挫伤的上升期望形成普遍不满并成为1989年抗议运动的原因之一。这方面以前已有人研究过30。这里不再详述。需要提出来的是那些中国经济改革中特有的,而在苏联和东欧国家找不到的现象。其中包括:1) 收入两极分化迅速出现在不同社会界别和企业内部; 2) 生产过程合理化和泰罗制管理法(Taloyristic management practices) 的实行导致的工人与管理者关系恶化。 在89年之前被工厂工人怒视为"不公平"的收入分配差别,已在制造业引起严重后果31。厂长经理阶层、高技术部门的私营企业家、个体户、腐败官员和城郊区富裕农民,简而言之,那些收入迅速提高到比普通蓝领或白领工人收入高数倍以上的集团都成了被嫉妒的对象。只要收入分配结构被视为 "不公平",即使收入差别仅仅在比普通工人高50% 或一倍的边际水平,也能够引起极大不满。于是乎这样一些对子,如:知识分子/工人,国营企业工人/外资企业工人,大城市工人/县镇工人,固定工/合同工, 同一企业内赚钱部门工人/赔钱部门工人......(名单还可继续列下去),总之,这些人都互相指责对方,抱怨对方得到不公正的大笔收入32。正是这种不和和抱怨给了当局,特别是专家改革派(technocratic reform faction) 指责的机会。他们将与收入分配联系的抱怨,不论是正当的还是站不住脚的,都指责为毛时代"大锅饭"残余心态,过份"平均主义"和"红眼病"传染。这类充斥传媒的批评,在国家财富基本重新配置的非常时期,逐使任何想为平等和社会公正呼吁的声音都不能自辩。直到1989年运动后,随着江泽民称"实现社会公正"是现代化的一个目标33,"分配不公"才被官方视为一个应被"正确认识"的问题。因而,与东欧和苏联的革命源于草根民众要求经济和政治自由化相反,1989年中国的动荡很大程度上是由于经济迅速市场化所造成; 而在一定程度上,动荡也是政治领域自由化的结果。这些变化的格局导致的界别利益(sectoral interests)的新发展,以及全总在这一变化格局中姿态的转变正是本文将要讨论的。 如前所述,经济自由化对工人的第二个重大冲击,是推行较具泰罗制色彩的管理方法。泰罗制运用于企业管理的目的在于"合理化",即所谓"科学化"管理,从而加强对劳动过程的监督,提高劳动生产率。它意味着生产过程的非技巧化(deskilling):即精细分工及工人的机械式活动受控于机器。泰罗制被视为非民主的和榨取式的管理,其结果是工人与管理者形成对立关系34。Howand 和 Howand35 在描述80年代中国学者和决策圈内兴起"科学管理"争论时说:泰罗制是与"民主管理"36正相反对的。中国政府已通过减少党的书记下达行政命令和促使国营企业厂长经理承包来使企业得到经营自主权。在管理者一方则显出了极其倾向于使用泰罗制管理的迹象。这些方式包括加强劳动纪律,加重过失处罚,增加生产指标和重建报酬系统。如管理者不民主,粗暴,待人不公导致企业重组时官僚化和非理性化,工人的处境便恶化起来。假使工厂领导明显地替自己敛取利益37,情况便更糟。80年代后期,企业管理者与工人关系的恶化和恶劣工作条件正是罢工次数增加的主要原因之一38。 在迅速变化的社会和企业条件下,工人感到新管理体制对他们的冷遇。与此同时,人们发现意在使用低技巧劳动集约型企业的泰罗制管理技术十分容易进入中国的更为劳动集约的工业。换句话说,在中国,绝大多数剥削式管理实践更一般地被采用于集体的或私营的中小型企业,以及一些香港、台湾或其他外国资本家拥有的三资企业中39。雨后春笋般出现在整个中国乡镇地区的血汗工厂(sweat-shops) ,在1989年已雇佣着3250万工人40,占了整个工业劳动大军的三分之一。这些工厂很像是狄更斯(Dickensian)笔下十九世纪工业革命时情景的再现41。许多工人正是昔日的农民(包括孩子); 他们一般是临时工或季节工。尽管劳动条件恶劣,这些绝大多数属于第一代工人者可不会形成一种反叛的社会力量。因为能够得到任何非农业职务已是他们人生地位的一大提高42。 对于就业于城市国营企业或大集体企业的工人来说情景大不一样。他们多是第二或第三代工人。他们的收入和福利待遇比农民工要好,与此同时,他们的受教育程度和信息灵通程度也都较高。在继续危及他们职业饭碗和福利供应的改革中,比农民工们更感受到被"相对剥夺"。大型国营企业的工作条件要好得多; 那里的官僚结构组织得较严紧,经营管理由于贯彻国家的法规而较有约束力43。但正是在这类企业,工人却更加怀有不满之心。 应该指出的是,虽然中国的经济发展水平仍然很低,产业工人在整个人口中所占比例仍很小。但就绝对数而言,城市劳动大军在1986年比较1949年已急剧膨胀18倍,达到7000万人44。城市产业工人已组成一股大规模的社会力量。 运作较有效的职工代表大会较多建立在国营和大型集体制企业中。这些企业内,基层工会有较好的干部和较好的组织; 它们亦有较多资源去搞职工福利,因而它们也许甚至会鼓励工人争取自己的权利45。换句话说,正是在国营企业, 工会的双重功能可能会最具发展。在政治控制严紧和生产动员运动时期,他们会站在国家和管理者一边,推助落实自上而下的政策。政治松动和经济自由时期,他们得到向上层转送基层不满的机会(如果他们选择这样做的话)。他们甚至能在一定程度内扮演与管理阶层相对立的角色。如果气候合适 (这种气候80年代已具备),在组合主义结构中,工会能扮演更关键的角色。在那时候,它们的忠诚会转向一方甚或左右逢源。 民间社会(civil society),社会言说(socialdiscourse)和界别利益的形成 随着始于70年代末的经济自由化和有限的政治自由化,随着中央权力的下放和垂直控制的松动,一个新的经济结构已经出现了。与此相随,新社会集团上升,新集团利益也在扩张,那些自感有共同利益的社会集团 (从个人和工作单位到官僚机构) 逐渐建立起横向的自治和自己组织自己的关系。这便是一些学者描绘过的中国"民间社会"的出现46。虽然另有一些学者或对市民社会的存在持犹豫态度47,或觉得1989年 6.4事件已掐断了这种萌芽48。我不愿介入有关民间社会是否在当代中国已经存在的争论,而只想说:刚刚出现的民间社会可以被视为一种国家和社会在玩的游戏,相持不下,仍未知谁是胜利者的一种局面。 国家和社会的关系亦可以从另一角度来架构。横向的社会──经济利益集团联合体已出现在中国,且仍在继续出现。但他们的自我表现能力,自我认同,组织凝聚力和发展等都充满困难。每一次当局因发动诸如镇压民主墙 (80─81年),反精神汙染(83─84)等运动和因89年天安门事件而收紧政治时,横向关系便被迫地削弱或自动解散。只有等高压减退,气候适宜时,才又再度出现。在此环境下,建立完全的民间社会,将是十分艰难的斗争,而且往往导致流血。因而选择走"社会组合主义"(societal corporatism)的道路,便成了另一条道路。 象国家组合主义(它是由国家自上而下的建立和国家控制的官僚系统内的组织) 一样,"社会组合主义"也是界别结构式的。但与国家组合主义相异的是:它的功能呈现一种代表基层利益的姿态49。简而言之,社会组合主义包含一种利益集团政治。因而在通过组合主义结构争取和扩张其利益以及其所在地区利益时,自愿联合体,半官方组织甚至官方组织能聚集和再聚集。然而从大范围来看,现存的组合主义结构则阻碍横向阶级利益的成熟。正如Chirot指出的那样:国家组合主义制度正是为了"先发制人"(preampt)防止阶级利益的凝聚而设计的50。 在80年代的中国社会,围绕着工业化和现代化问题,我们可以分辨出三种宽泛的界别利益51。 1."技术──管理社会工程师"(The Technocratic-managerial SocialEngineers): 这个集团一般地说对应于热衷经济的"改革派",包括:企业厂长,支持改革的官僚(nomenclatura)52经济学者,着名知识分子," 高级"知识分子,作家,新闻记者等。他们声称已找到使中国现代化的一个或多个的药方。他们斥责工人懒惰,被非功能化的"平均主义"惯坏。他们的社会工程计划在企业改革方面是要以牺牲党的官僚为代价,加强厂长经理的权力,至于怎样对付工人,他们主张采用"科学管理"技术53。他们设计出的形像普遍被接受:他们为之辩护的经济改革是"自由"、"民主"的,他们自己是对僵化、保守、自肥和阻碍变革的党官僚挑战的主力军。 最近有一篇由Li Cheng 和 Lynn White 写的精彩文章有力地论证了:"改革派"集团只是"技术专家(technocrats)" 而不是"民主派(democrats)"。他们的兴趣更多地在于发出"民主""嘈音",而非民主"价值"54。事实上,他们的倡导的终结正是"反民主"。他们中的一些人公开论争"新权威主义"和与 "民主政治"相反对的"精英政治",或是倡导"知识精英"与权力精英的结合55。由于这个集团在80年代已蔚然成气候,且具进攻性和影响力,因而 Li 和 White 将之称为"技术专家运动"(technocratic movement)56。 作为官僚体制内外的技术专家,这些社会工程师拥有知识和技术,从而能利用现存组织结构,使政治和官僚制度服务于他们的目标。在政治气候允许的幅度下,他们得以利用印刷传媒和电视有力地传播其观点。如《世界经济导报》便是宣扬他们观点的最着名报刊; 而《河殇》播出则是他们利用电视的最大成功。此外他们还以非官方或官方赞助的形式,组织了不少报告会和专题大会57。为了避免"私营"组织的烙印,当设立私营实体 (如四通公司或非官方研究机构)时,他们便寻求来自官僚组织的"保护"。 例如:中国社会调查所便是"挂靠"于赵紫阳的智囊机构──经济体制改革研究所。他们也善于借用其在官方组织中的成员和他们的私人关系。例如,他们已试图通过中国作协这样的"群众组织"或通过所谓"民主党派"来宣扬他们的思想。民主党派实际已成了相当于职业工会/职业联合会/政治利益集团等结合为一体的东西58。在所有这些之上,他们更利用人民代表大会和有声望的中国人民政治协商会议。这两个机构中,知识分子代表占有与人数不相称的高百分比59。与他们并列的一个较新的团体是全国工商联。这个组织事实上是官方主持的资本家联盟,它有50万会员,并在1986年得到允许获得全国政协的正式集体会员资格60。 由于工商管理局和私营企业家发现他们彼此利益相投合, 于是他们也逐渐联合起来对付国家政府61。一个由"改革派"精英(有权力者)、新生的资产者(有钱者)和技术专家、知识分子(有知识技能者)组成的但仍未名正言顺的联盟正在出现。通过现存的组合主义功能性代表结构,这些集团便能够在权力结构中发挥明显的影响。在社会上,社会组合主义已在帮助界别利益找到凝聚的渠道。 2.党官内的保守的社会工程师(The Conservature Social Engineers of the Party Nomenclatura):这个集团(group)在80年代已严重受损。部份原因是他们使用的"改革"语言比起改革派来远不够激进和有效; 因而他们被称为 "保守派"。 他们中很多人是毛泽东打击"修正主义者"的牺牲品, 但他们的 "修正主义" 比较温和。在80年代,他们可被视为"老当权派"精英。这个集团也经受了内在压力:那就是"腐败"和激进"修正主义"的感染。那些分裂出去的 "激进修正主义者" 便成了"改革派"。此外,其集团凝聚力也受到个别的官僚利益的威肋。最明显的事例是:中央政府与地方势力(省级)的冲突。这个集团不得不面临三种选择:1)恢复毛泽东式的暴政; 2)通过给予组合主义代表更多权力而使社会得到更多自由,但以不危及权力结构为界限; 3)放弃保存权力的努力,在任职期内攫取尽可能多的利益62。在80年代,对那些选择不变动者来说,第二条道路似乎是最可行的。也就是说,为了保全自己,这个集团想保持国家组合主义。但即使他们意识到这样做是为了避免动乱,他们必须让组合主义渠道真正成为双路沟通。(老人寡头彭真对这条路线作了重要阐述)。1989年底横扫东欧的革命对这个集团造成一种额外的外在冲击。 3.劳动阶级──社会中被治理者──以及他们的盟友(The Laboring Classes ─ the Socially Engineered ─ and their Allies):这个集团包括产业工人和大多数白领工人。自然地他们的教育程度比专家和党官们要低;他们所能接触到的政治知识也相当有限。因而,在现存政治结构中,他们的影响力最低。全国总工会事实上是他们仅有的"合法性"功能代表。在第七届全国人大的2970名代表中,"工人和农民" 代表加在一起才有23%。值得注意的是,正当全国人大这类政治机构正开始在政权上行使一点影响力的时候,工农的代表却那么小,对他们极为不利63。更糟的是,"工人和农民代表"经常还是那些被颂扬为"企业家"的成功的厂长、经理、农村干部或"万元户"64。在国家组合主义结构中,他们可以宣称代表工人和农民。但明显的是,他们利益却正好是与大多数工人和农民相反对的。在上述三分模式中,这最后一个集团是服从于前二种社会工程师的。 于是乎工人只剩下全总可供依靠。按正统意识形态定义,全总至少是官方扶持起来部份地为工人利益而运作的。在以后会谈到全总亦曾代表其分派得的界别行动的。但由于工人不承认全总可以成为他们的真正组合利益的代表,因此,在整个80年代,全总最多也仅是自许为工人同盟者而已。 1991年在北京作实地调查时,我意识到工人也有其他支持者和自许的同盟者。这是一些在职业上与工会和工人有关的知识分子。他们包括《工人日报》或是《时代》杂志(全总80年代的刊物)的记者、编辑65; 从事工人研究的学者;工运学院的教师和学生(该院是训练工会干部的学校)66。另外还有一些人虽然工作与工人无关,但他们自己曾在70年代作过数年工人67。在这些人中却没有出现知识分子明星级的人。以工运学院提供的理论底子为依据,他们的作品喊出为工人利益辩护的声音。工运学院、全总和不同层次的工会都作过大量有关工人态度的调查来支持他们的论题。正如技术专家社会工程师们急切地从西方引进管理技术一样,工人辩护者们也急切地学习资本主义国家和苏联、东欧的工会的组织和管理经验。就象企业厂长、经理在经济改革中迅速改变态度和行为模式一样,他们在组合主义结构中的职业地位影响了他们的态度和行为。 随之而来的问题是:为什么这些支持工人利益者没有成功地获得他们被指派代表的人的信任? 一个事实是因为日常社会联系隔膜和教育水平差别鸿沟的存在。一般工人不会看到那些有关他们的文章和调查报告,而这些文字的语言堆砌着那么多毫无意义的术语。又如他们也看不出工会现在重新阐述解放初期李立三倒台案的微妙之处。这里亦牵连到中国的社会言说(Discourse) 这个重要问题; 这种言说妨碍工人辩护者创造一种容易被工人们接受的独立语言和表达自己的意识形态。 80年代,社会言说是被"改革"的语言,即改革派社会工程师的语言所垄断着。这种语言能够以进攻及"道德正确"之势出现,是由于马克思主义、毛主义言说已经被厌弃。城市社会对毛主义经济和政治专横的强烈拒绝,将马克思主义──毛主义伦理精神驱逐到无法存身之地步,为许多城市中国人所唾弃。虽然保守的社会工程师们想保留部份马克思主义──毛主义言说的语言,例如:"群众",或"党是无产阶级先锋队",或"工人阶级是最先进的阶级"等,因为这类语言是维持他们政治合法化的基础。但最终他们发现依靠这类修辞,仅能够得到反效果。保守社会工程师们仍在抵制抛弃马克思主义概念学的专门术语。至少为防止其他意识形态语言的攻击而设置最后防线,上述语汇如"社会主义"、 "马克思主义"、"共产党"等词还是必须保留的。在他们与改革派社会工程师斗争时,一些语汇如:"私有化"、"资本主义"或"人权"等仍被称为"资产阶级自由化",虽然在他们的实际行动中,某些调整的内容已在改变,(如:私人产权和资本主义),一些资产阶级的言说也已被悄悄接受(如在中国政府发布的人权报告中)。 很不幸的是,对工人来说,80年代如此丧失名誉的马克思主义──毛主义却正是于他们的阶级利益有利的。在"真正社会主义"背景下,"剥削"等马克思主义概念一向无由谈及。现在随着经济改革的引入,这类概念却突然显得言之有物了。可惜的是, 当工人的辩护士最终可以用这种语言表达真实的内容时,这类专有名词已被改革派社会工程师诋毁得名誉殆尽了。这类语言虽为保守派社会工程师所乐于使用,但他们也不得不有选择地偶而使一使。面对这些词语,普通人(西方学者亦然)不时难以将工人辩护士与保守派理论家区分开来。 一些专用语汇如:"群众"、"社会主义"、"民主集中制"等对普通人来说已成了无意义的修辞。这些词汇也是被改革派社会工程师嘲笑并回避使用的毛时代语言。现在请看看以下几段文字。它们是从一本题为《社会主义民主与工会参政议政》68的书中摘引的。作者是工运学院的两名教师,书是由工人出版社出版的。这些文字出现在该书的最后一章的最后两页: 关于工会基层干部的委派制,是目前影响工会内部民主原则的另一个重大问题。在50年代初,我国工会的基层工会主席,绝大部份是由会员群众民主选举出来的。这些工会干部受到群众的信任和拥护,他们也能代表和倾听群众的意见,为职工群众说话办事。 因而,当时的工会在职工心目中威信很高。但是,由于以后我们对民主建设的忽视,基层工会的选举制逐渐代之以实际上的"委派制"。这种"委派制",有的是由党委直接宣布任命的,有的是上级工会或党委决定后,再到会员当中"通过"一下, 走走形式。不仅是基层工会主席,工会的其它各级机关的干部,也在相当程度上存在着这种"委派制"。.... ...... 改变了工会干部的"委派制",切实实行"选举制",在理论上,并不是什么创新,在实践上,也不属什么改革,而只不过是恢复工会章程所规定的民主集中制的组织原则。....."委派制"是对于这些原则规定的一种严重违犯。...... 许多工会组织已经充份认识到,联系职工群众,代表和维护职工群众的利益,是工会工作的基本要求和基本任务。要做到这一点,就必须在工会内部实行民主的原则。废除工会干部"委派制"也成为了工会组织建设的一个重要内容。一些省、市工会已发出通报,不承认委派的工会主席或其它工会干部。一些党政机关也发出文件,决定不再委派工会干部,工会干部由工会组织实行民主选举。 但是,要看到,这还只是一个开始。工会组织上的民主建设问题,还只是刚刚提出,与社会主义民主的建设是一个长期、艰巨的任务一样,工会内部的民主化建设,也是一个长期、艰巨的任务。 这些在西方人耳里听来也很合适的声音,对许多中国人来说则无异于过去十多年充斥中国书本的标语口号和意识形态废话。然而,细读一下,便会从表面词句下识别出以下几个关键的论题:暗示即使退回到50年代也不够好; 真正的民主有赖于工会民主化,党应该从工会的背后撤去; 如这样做可能会引至冲突,但一些胜利已经取得; 一些与工会有关的人(至少包括两位作者和与之相投者) 想使工会变成自下而上单向"传递带", 而不是组合主义代表式的双向 "交通道" 。如同改革派社会工程师一样,工人辩护士也知道社会组合主义有利于他们的政治事业。但他们面临的困难是:如何使工人和普通人民相信他们心中存有工人的利益。 简而言之,工人辩护士面对着两重难题:其一,他们的言说被置于被围攻的地位。即使其自称代表的界别有时也难以看穿他们的辞藻下的真正内容。其次,更糟的是,他们不时被误认为是代表保守派社会工程师的意识形态。然而,如果改革派社会工程师在推进市场化和私有化过程中成为政治主宰的话,工人辩护士和保守派社会工程师成为同床异梦者也是可能的。虽然这一情景也许显得很为离奇。 来自上面的改革:全总在逐步明晰组合主义利益 作为国家组合主义机构的全总和保守派工程师(有别于那些支持社会组合主义的较激进的工会成员) 都认识到:除非全总得允改革自身 (哪怕仅在有限程度),成为代表工人利益的机构,否则中国工人的团结工会运动肯定会发生。为了防止独立工会运动而抢先一步,全总为此已作了一系列组织改革。要讨论这类细节,需要写另一篇单独的文章69。在这里可指出的是全总首次主动地要求在行政管理事务决策方面与其他官僚机构分享权力以及在制订关于工人利益的新法案时,分享决定权。 1985年,根据全总建议,国务院下令:从此以后,包括国务院在内的所有行政机构将允许工会参加所有内容涉及工人利益的会议70。1987年全总向国务院提出一整套建议。这些建议是为保护工人权利,包括特别立法以保护恶劣条件下的劳动福利而设计的71。为抵消由于通贷膨胀而使生活标准所受的侵蚀,全总在80年代也几次建议,收入应与通贷膨胀指数一致。但是按一个全总执行委员会的人说,这些建议被"一些经济学家"拒绝了72。在企业层次,工会主席的官僚地位至少在纸面上已有上升,职工代表大会已获得宣言模煳的"监督"管理权。所有这些措施虽然目前仅停留在纸上,但将来在组合主义结构内和企业内新的权利及权力构造中可能会有反响。 全总和工人辩护士花了不少精力争取在立法过程中充任参与角色。八十年代已公布整个一系列新的适用于新经济形势的法律。如果工人和工会不想在权力和资源再分配中吃亏的话,在此转变时期干预立法过程应该说是至关重要的。 目前有四部法律特别牵涉到工人的前途。 它们是:《企业法》、 《破产法》、《工会法》和《劳动法》。在这四部法律的争论酝酿、起草和修改草案期间,全总试图尽全力提出自己的观点。迄今《企业法》(1988)和《工会法》(1992)73已被通过。 《破产法》 已经在试点采用, 但其全面执行被不断推迟74。《工会法》草案和《劳动法》草案曾被激烈辩论了几年,而全总不断强调这些法律的尽快出台至关重要和指出它们没有被及早通过是何等的遗憾,同时也反映出对通过这两个法案有激烈的反对游说集团(lobby) 存在75。有关通过这些法案的激烈斗争状况,可以透过《工人日报》有关全总在1989年开的一个讨论《工会法》议案的大会的报导而看到76: 据悉,《工会法》很早已着手修订。由于种种原因,这部法律未能出台。全总法律顾问委员会主任陈宇介绍说,前一时期,由于资产阶级自由化思想泛滥,工人阶级地位被淡化了,《工会法》的修改工作也受到了影响。党的十三届四中全会后,党中央、国务院一再强调必须全心全意地依靠工人阶级,充份发挥工人阶级在社会主义建设中的作用。在全总十一届三次主席团扩大会议上,中央领导同志就全心全意依靠工人阶级,充份发挥工会组织作用问题发表了重要讲话。因此,现在修订《工会法》的时机十分有利,一定要抓紧进行。 其言语是密码式的,看上去非常象官方的辞藻,但由字里行间不难看出在改革派社会工程师和工人辩护士之间的激烈冲突。此外,相当明显的是:1989年以前工人辩护士和全总是处于难以反击的劣势地位。 全总在《企业法》通过过程中作得成功些。这一法案经过十年辩论和各方面游说、疏通后, 终于在1988年正式立法。 而史无前例地没有一个法案,如《企业法》通过的过程那样被报章如此详细和生动地报导77。争论焦点是企业党的书记、经理厂长、职工代表大会,三者谁是最终的权威。法律草案授予企业厂长经理大部份权力,但经过多次游说后,全总得以在草案中加入以下实质性修正内容:企业职工在字面上为国家的主人翁地位得到了保证; 职工的法权受到保护; 工人有权利对管理干部提出批评; 女工享有特殊劳动保护; 企业职工代表大会拥有保护职工福利的权利和独立履行其职责的权利78。 全总的许多干部的观点也开始变得尖锐甚至激烈起来了。按北京市政府调研室1988年的一份内部文件透露79:在由市政府和市级工会组织的30个讨论会中,工会干部建议他们不应该再负担代表企业管理者监督职工福利等的庸碌职责,而应该摆脱它们,集中注意力保护工人利益。一些人建议工会成员应自愿,工会应终止双重功能,以便变成为真正以对立立场运作的工会(adversarial unious)。一些工会干部甚至想将他们自己从国家行政结构中脱离出来。在企业党领导权威被迅速侵蚀的时候,这意味着一个依靠自愿参加者的独立的新的全总的诞生。全总内部出现这类声音预示着有人要求将真正的社会组合主义取代国家组合主义。 基层利益的凝聚 很不幸的是全总的这些费劲的斗争和躲在门背后作出的激进建议未为普通工人所知。全总作为官僚体被惯性所束缚着,基层工会干部如果采取对立态度,又经常遭到企业管理者的敌视。工人一般地说只剩下三种选择: 1)怠工和旷工; 2)寻求现存组织渠道,如:职工代表大会和工会的帮助; 3)建立独立工会,但这条道路意味着与当局暴力对抗和被监禁。 幻灭和被动之下,在企业内选择第一条路是最普遍的。第二条路对四分之一企业的工人是可行的。这种选择多出现于在有较强大的工会和职代会的大型国营企业。这些企业设有一个发泄不满的渠道。换句话说,运作良好的国家组合主义组织能够缓和增长着的社会紧张,但此多存在于大型国营企业之中。 至于第三种选择,在1989年的两个月动乱中已随遍及中国的"工自联"诞生而出现了。其中组织最好,最有名的北京工自联曾吸引较大规模的支持者。但在被镇压之前,它没有足够时间去扩张并有效地组织起来80。在那期间工运学院的一些教职工和学生以富于战斗的姿态参加了活动。现在不清楚的是如果没有镇压发生的话,是否大批工人和激进工会干部会视这条路为最可行选择。但至少一些人已冒着自身危险选择了第三条路。虽然广大工人队伍是否想过加入工自联行列仍存在疑问。但当时的运动积极分子确实痛惜过首钢和其他大型企业工人不愿出来支持工自联。但与通常的看法有异,我则认为这些企业工人无论怎么抱怨工会无效,其实他们比较愿意选择第二条道路。 全总在动乱期间扮演党内的角色与其此前十年的立场一致。它倾向于抗议运动一方,试图寻求在社会和当局之间作中介的任务。试图利用国家组合主义渠道的工人亦呼吁全总代表他们去与李鹏和赵紫阳谈判81。全总则呼吁抗议者和政府通过宪法过程解决争端。它组织"中央领导人"和"首都工人"参加会议,并呼吁政府考虑"群众"的要求82。这样做时,全总能以界别利益代表提高自身的地位。 例如:在上海, 5月10日市长和副市长"冒着暴雨"去到市总工会会见工会主席(在官僚礼仪中此属不寻常之举:不是下级去上司的办公室,而是相反)。后者向市长介绍了"工人的状况,并告诉他,在一些企业,工人没有达到国家主人的地位; 工人参与管理的状况也不令人满意"。工会主席提出一堆祷告式的要求。会议以市长"赞成从现在起,由工会提出的议题都要给予认真考虑。"现在他们"应该多讲管理者依靠工人和群众管理企业; 多讲工人阶级在企业发展中的重要性"。会议定下了一份"八点协定"。它相当于整体接受市总工会提出的要求83。工会领导握有了一张王牌,他们知道如何打出去。不象那些激进同行,工会选择了国家组合主义的道路; 他们言称代表一个躁动的社会力量去扩张他们的组合主义权力。 工人中的激进成份和工会中拒绝依靠现存国家组合主义组织的激进分子寻求建立自治工会84。就因他们中绝少人要求建立独立政党或多党制度,表现出了组合主义国家的现存政治结构。事实上,他们只有唯一可行的选择。但新的自治工会要求成为代表利益的自愿组织,其目标是社会组合主义的形式85。这对"党化国家"的当局来说还是过于激烈的挑战。天安门事件后,这一运动随之被残酷镇压,而学生和知识分子则得到当局的宽恕。 "党化国家"对全总组合主义利益的让步 如上所述的上海市工会的胜利可以看到,"党化国家"急切地对全总利益给予让步。保守派社会工程师在严厉惩罚那些偏离道路太远者和击败专家改革社会工程师后,开始抚慰工人们。他们考虑到继续允许全总改革并使之民主化要比采取毛泽东二十年前将之消灭的方式更好。马克思主义──毛主义语言得到复活(其中有荒唐可笑之处,即如:学习雷锋运动),但又除去了那种叫嚣排除非工人阶级的教条词句。此外,"能人治厂"或"让一部份人先富起来"之类与赵紫阳及其智囊机构相联系的口号则被批为诋毁工人阶级。 取而代之的标语如: "工人是国家主人"、"社会公正"、"民主管理"等则经常出现在传媒上。这是保守派想向工人献媚,以求异己的工人回心转意。 80年代末使工人很为难的 "优化组合政策"已被视为行不通86,并且个人承包也已逐渐减少87。 虽然没有明文规定厂长经理不再拥有指挥企业的最高权力,但一个再调整企业内部权力关系的新模式已在落实:所谓"企业利益共同体"。新模式至少在词章上是为取代泰罗制科学管理技术而实施的。因此,以前的"个人承包",即承包给厂长经理,也被"全员承包"政策取代。"企业利益共同体"的口号涵盖了这种"责任制"88,意将企业总体变成为一个自治经济体,自负盈亏,在其内部,厂长经理与工人一样,责、权、利平等89。这一模式的目的是化解工人们不满,从而刺激生产。为了给于工人较多工资谈判的权力并减缓厂长经理成为事实上"老板"的局势,当局推行集体谈判政策。这种让步似乎成了共产党当局用于平息工人不满的普遍行为。但有政策是一回事,执行又是另一回事。由于80年代权力已成功地下放到工厂管理者手中,因而要想劝说他们向雇员分权是不易的一件事90。 1989年以后,保守派社会工程师的想法和所使用的思想和语言更加与工人辩护士的相似。既然1989年运动中全总扮演党内的对手角色没有给普通工人留下印象,随着那以后全总地位的加强,普通人更难区别开这两种界别集团了。我对此局势的理解是,当人们认识到两个集团实际上仅是阴错阳差地结合在一起后,形势便可能会迅速朝新方向发展。 理论含意与未来图景 保守的社会工程师犹如被一个循环圈子制住一样。他们不仅继续做很像似改革派倡导的那种经济改革,而且他们还允许全总继续扩张,巩固其官僚权力和呼吁工人利益。但这一自由化过程的动态将达到一个关键点。那是在全总的工作和工人辩护士得到他们的领域(cinstituency)承认之时。当全总结构的已存垂直性和新生的横性关系成功进入基层时,这个关键点便可称具体化了。类似情形还包括:出现保护性法规的雏形; 写于字面上的法律划出工人的权利;而更多的立法已在将成之状。具备了此等条件之后就要看工人是否能利用这些条件去争取自身的利益。换句话说,就象专家──经理改革社会工程师们曾经强化官僚渠道一样,现在,关键点是工人们能否主动地去改变现存的国家组合主义结构。 假使90年代出现这一局面,那么本文曾经定义过的国家组合主义特性就已经有所改变。在国家组合主义的这一新发展中,界别利益已将最高层与工厂车间基层直线的联系起来; 其理想状态将类似社会组合主义。不同之处在于其源起之处:国家组合主义是自上而下的演化,社会组合主义则是横向利益结合而成,是自下而上的。 另一方面, 如果中国未来十年民主化的国家组合主义制度不能成为事实,那么另一次社会动乱可能会发生。一种可能性是中央权力完全垮掉,国家陷入混乱,无数小集团冒出来,并诉诸暴力91。另一种可能性是保守势力在陷入动乱之前控制住局势,但处在一种比1989年还弱的位置上。在此形势下,保守派为了自保而采取必需的变通之策,以至于改变他们一向高居社会之上的强烈愿望,转而与工人和工人辩护士结成同盟,反抗专家改革派们。于是乎,自治工会得到承认,真正的社会组合主义将出现。但是这种社会组合主义会在非常不同于schimitter描述的民主社会为基础的组合主义(新组合主义)的条件下演进。因此,从社会组合主义的起源来看,可能会有两种变种出现:资本主义社会组合主义和社会主义组合主义。社会主义的社会组合主义存在过的唯一前例是80年代末期波兰雅鲁泽尔斯基政权(Jaruzelski regime) 承认团结工会合法地位的短时期92; 这一新形式的社会主义结构很快的随着团结工会竞争议会选举,以至变成一个政党而崩溃93。 其它未来景象是:中国的改革势力在与保守派的权力斗争中赢得胜利。改革势力本身是两种改革派专家即新权威主义者和自由主义者的联合。 前者把"四小龙"奉为中国工业化学习的模式,不会支持社会组合主义,最多他们也不过在国家组合主义结构中,给予工人边缘性的象征代表。这个集团的一些倡导者现正流亡在国外。在其理想的"多元"政治结构中,他们对工人代表问题的缄默意味着他们不愿将工人和农民包括进其"民主俱乐部"94。 如果自由派赢得胜利,将可能出现一个更开放的制度。阶级利益可能被允许集中(articulated) 。或许经此道中国走上资本主义组合主义道路? 工人由一个劳工党来代表。又或许走的是印度的道路:上层精英腐败和裙带关系牢固,而中国仍是在第三世界这个阶段,这后一种景象很可能出现。 最后的问题是关于不论哪一派社会工程师获胜,中国政治发展会向那个方向走:即朝向国家组合主义还是社会组合主义? 最近前苏联和东欧的发展提供了一个可能的基准。无论中国的精英还是老百姓都不想看到中国陷入正以不同形式折磨后共产主义国家的经济和政治危机。根据这一理由,中国的保守派可能继续采取更新政策,逐步自由化的方式,以防止社会崩溃。全总也正从苏联和东欧官方工会的命运中汲取经验。苏联和东欧工会直到太迟才意识到:如果他们站在工人一边,并从共产党中及早脱离的话,他们可能会取得更大优势。与此同时,全总能看见的一线希望是:这些后社会主义国家为革命唤醒后,唯一属于原共产党体制而能免于其官僚产业被没收的,并甚而获得一些草根阶层支持的,只有前官方工会95。因而如全总朝自己领域努力足够的话,它也可能幸免。全总领导人的希望,甚至保守派领导人的希望还在于:工人在可能范围内不作激烈性的行动而能意识到最有效的推进自己阶级利益的手段是利用现存的官僚结构。如果这样的话,国家组合主义结构将有可能转变成工人代表制度,并且是观察视野内较少危险、较为平稳的一条道路。 坎培拉 1992.1. 一. 传统中国社会和传统中国农民 二. 历史返祖现象──农奴化 三. 反抗与反应 四. 第二次土改 五. “盲流热”与改革开放 六. 结论 周晓(Kate Xiao Zhou),夏威夷大学政治系助教授,普林斯顿大学博士。 前言 1979年以来,中国经济一直保持着两位数字的增长。中国的渐进主义经济改革的成就,与苏联的激进主义政治改革的失误以及俄国经济改革“电震疗法 ”的失败,形成了非常明显的对照。以致不少人从中得出了这样一个结论:共产主义国家转型的成败取决于领导人对政治和经济改革的先后顺序的选择。在中国,邓小平被称为“改革的总设计师”。在西方,他被说成是农村经济改革的发动者和家庭生产责任制的倡导者。⑴ 此外,中苏改革的成败对比使关于民主与发展之间关系的讨论更加深入了。首先,它给新权威主义理论提供了新的论据。Gautao Dalma在《民主的代价》一文中指出,创造经济奇迹的“中国仍然是一党专政的共产主义国家。与此相反,亚洲的头号民主国家──印度,虽然有八亿人口市场,在国际贸易方面事实上不能算是一个实体。而在86年恢复了民主的菲律宾却成为该地区经济增长率最低的国家”。“先政治自由化就会增加经济发展的困难。李光耀是对的,戈尔巴乔夫错了:政治改革必须放在经济改革之后。”⑵ 亨亭顿(Samuel Huntington)把中国的发展情况作为他提出的文化决定论的一个例子,断言中国不会产生民主。中国的经济发展只能促使列宁的集权主义过渡到儒家的权威主义。未来的世界冲突的根源,主要地不是国家之间的意识形态的冲突或政治经济利益的冲突,而是几个大的文化板块的冲突。非民主的中国的儒家文明正同伊斯兰文明结盟以反对西方。⑶ 认为民主有利于经济发展的哥伦比亚大学教授 Jagdish Bhagwati 把中苏的不同选择所产生的不同的改革结果看成一个谜:“在不民主的社会主义今后十年的转型期间,戈尔巴乔夫和邓小平的截然不同的选择及其不同命运,对研究资本主义、社会主义和民主的学者来说将继续是一个迷人的、考验智力的谜”。⑷ 以上评论和理论有一个共同弱点──那就是在讨论改革涉及的民主与发展关系问题时,只重视政治与经济的一般关系,只看到领导人个人的政治智慧及其在进行选择时的决定性作用,而忽略了处于转型期的共产主义国家中各种政治力量对政治经济改革的态度以及这种态度对领导人的影响力。在中国问题上,这些理论忽视了九亿中国农民的心理和政治行为,看不到他们对中国共产党从支持到反对的态度转变。这种忽视有技术上的原因。中国是一个11亿人口的国家,看得见的只是大中城市和领导阶层,而九亿多农民都住在看不见的农村。这就是说,只注意到看得见的小中国,没注意到看不见的大中国。何况,农民的心理和动向是不能纳入形式主义的数据中去的。 另一个原因、也是更重要的原因是,受到了马克思的影响。马克思把农民比作“一袋土豆”(a sack of potatoes),没有组织性。“他们不能自己代表自己,要由别人来代表。”⑸ 他们“保守”甚至“反动”。有些当代学者(如亨亭顿)也认为农民不能对现代化作出贡献。有的学者甚至认为农民需要的只是鞭子。这些理论把农民定型化,把他们的弱点绝对化。 这是否符合中国农民的实际情况呢?本文对农民作了纵向和横向的对比研究,对比了共产主义制度下的中国农民与其前身的传统农民以及同时代的城市工人在社会、经济、政治地位的上的差别,也考虑了他们与中世纪以及法国革命后西欧的耕者以及与同时代的苏联集体农民的差别,分析了由这些差别所产生的中国农民特有的心理及政治行为,以及这些行为与国家对策的互动模式。我的结论是:中国农民是中国改革的原动力,是冲击共产党全权主义政权并迫使其逐步转型的主要力量。本文将着重讨论为什么农民会成为这样的力量?为什么无组织的个人活动会逐步战胜了强大的全权主义国家? 一. 传统中国社会和传统中国农民 中国共产党一直把鸦片战争前的中国社会称之为封建社会,把鸦片战争后至1949年的中国社会叫做“半封建半殖民地社会”,把农村的政治经济制度叫做封建制度。之所以是“半封建”,是因为上海、广州等城市已逐步产生了资本主义,中国已不是“完全的封建社会”了。可是马克思的历史发展阶段论或唯物史观是建立在对欧洲社会历史发展的概括基础上的。马克思本人并没有用欧洲社会历史发展模式套用在中国社会身上,他已经发现“亚细亚生产方式”的一些特殊性完全不同于中世纪的欧洲封建社会。 中国传统社会不是由世袭的封建贵族统治,而是由效忠皇朝的“仕”(知识分子─官僚)阶级统治的。这个阶级成员不是分封的、世袭的,而是通过严格的分级考试制度挑选出来的。朝廷赐给他们的不是土地和附属其上的农奴,而是按照级别分等的“俸银”。中国传统农民绝大多数都是拥有一部份土地的自耕农和靠租地耕种的佃农。完全没有土地全靠长工或短工过活的人是很少的。另一方面,占有大量土地、全靠收租或雇工耕种的地主以及离乡地主也很少。⑹ 土地出租者地主、富农与承租者佃农的关系是契约关系,而不是农奴对贵族效忠和人身依附的封建关系。土地是可以自由买卖、在农民中流动的。这是一种自给自足的自然经济,或称小农经济。其特点之一是科学技术水平很低,“靠天吃饭”。即使丰年,大部份农民也过着“半年糠菜半年粮”的生活。若遇上天灾人祸,如旱、涝、水、虫、瘟疫、火、主要劳动力死亡、兵灾、匪灾等,有的农民就可能破产,卖田卖地甚至卖儿卖女。土地集中、两极分化这一历史现象循环出现。 历史上的农民起义都反映了农民对土地的渴望。 但在一般情况下,传统农民是安于“半年糠菜半年粮”的生活的。因为: 1. 在一个封闭的技术落后的农村社会里,到处都一样,没有一个较高级的社会进行对比。从而,个人的不幸被归之于命运,而没有同社会制度联系起来。 2. 自古以来,中国具有重农轻商的传统。 在传统的仕农工商四个等级中,农仅次于仕。历代帝王都在每年春耕前“扶犁”(假装当农民)祭天,祈祷“风调雨顺,国泰民安”。传统中国社会不许商人做官和坐车,甚至限制他们的服饰及颜色。而农民却不受这些限制。“暮为田舍郎,朝登天子堂”,“渔樵耕读”是人生四大乐趣等等说法,都对农民有欺骗性的安抚。 3. 传统农民有一定的自治权利。广大农村基本上是由农户聚居的村落组成。这些农户大都是由血缘关系或婚姻关系联在一起的。⑺ 农民之间的纠纷由族长或有名望的仕绅解决,或者以“打冤家”和“吃命案”的方式解决,⑻ 而不愿去县城打官司。所以,可以说,传统农民对国家权力一直是敬而远之的。2000多年前就流传一首康濯老人歌:“日出而出,日入而息,凿井而饮,耕田而食,帝力于我何有哉?”1949年以前的国家权力,只能直接达到县一级为止。⑼ 农民自治权是以拥有一点土地为基础的,即农民有支配自己土地及产品的权利。种什么?如何种?消费多少?卖出多少?卖价多高?这一切都由农民自己决定。此外,这种自治权还包括其他一些基本权利或自由,例如择业自由。在分工不发达的情况下,农民可以兼操其他行业,以补充自给的不足部份,例如,狩猎、捕鱼、卖柴、卖炭、加工食品、缝纫、制鞋、木工、石工、竹工、长短途贩运等等。择业自由和流动自由加上农村集市,这三者是传统农民生活中非常重要的组成部份。 4. 技术落后的中国农业社会,为了克服经常遇到的天灾人祸,形成了一种“四海之内皆兄弟也”的人际关系。这种关系是以家庭为核心的中国传统伦理文化的延伸。它构成了农业社会的安全网:患难与共,守望相助。它也培育了“迟迟吾行”和落叶归根的乡土情。西方的道德经济学派把这种小农经济叫做“道德经济”是有点道理的,但笔者不同意该学派把农业社会的安全网说成是由“良性的地主─佃农关系”(benign patron--client tie)提供的。 上述几个方面也可能是中国传统社会及其专制主义结构延长了2000多年的主要原因。虽然农民在历史上举行过无数次起义,其结果只造成改朝换代,而没有创造出一个非专制的政权。 二. 历史返祖现象──农奴化 为了给工业化积累资金、提供粮食和原料,为了消灭私有制以便迅速进入共产主义,毛泽东把分散的个体农户组织成为世界上最大的社会群体──由他统帅的农业大军。1952年的土地改革,强制剥夺了地主、富农的土地和耕牛等,并分给无地或少地的农民,然而,此后不过三年,毛就领导完成了所谓的社会主义改造,即对所有农民的土地耕牛进行剥夺。与此同时,也剥夺了农民原有的一切权利和自由,例如: 1. 生产、分配、消费的决定权,如种什么?如何种?每人消费多少?国家制定的分配原则是“国家拿大头,集体(公社、大队、小队)拿中头,个人拿小头”,具体分配数字也由国家决定。 2. 粮食和麻、棉、油只能按国家指定价格卖给国家,由国家统一销售,不许农民在市场出售。这叫统购统销。理由是为了切断城乡资本主义联系。 3. 过去是“半年辛苦半年闲”,集体化后是“一年到头没有闲”。不仅没有星期天,连探亲访友都很难得到干部批准。农闲季节要为国家或集体无偿修筑公路、水库等等。这事实上同中世纪农奴担负的徭役是一样的。 4. 过去农民从事一些狩猎、林、牧、副、渔等活动,在集市交换一些自己需要而又不能生产的东西,以弥补生活之不足。集体化后个人从事这些活动被称为走资本主义道路而一律禁止。 5. 自留地不断减少。如湖北的某些地区,每人只有二厘地,所生产的菜,根本不够吃。每户只准养公鸡一只,母鸡若干只。许多地方,鸡蛋是农民现金的唯一来源。农民称之为“鸡屁股银行”。可是就连这一点个人收入也被叫做资本主义尾巴,要割掉。 6. 以阶级成份和党龄、工龄、级别为基础的等级制来代替旧的财产为基础的等级制。这是中国历史上最复杂的等级制。从金字塔顶到塔基有好几十级。工人、农民是这个金字塔等级的基础,而农民又在工人之下。国家给与工人以下福利和权利,但不给农民。例如:对城市居民的各种物价(食品、副食和燃料)和住房补贴;城市居民拥有的一般配给证和其他票证;对国营企业的亏损补贴;公费医疗和其他社会安全保险;教育、文化、娱乐设施。⑽ 这种歧视农民的政策加上禁止农民进城的隔离政策,把农民紧紧地绑在国家的土地上,置于公社的大小干部的牢牢控制中。农民经常受到“扣你的口粮,扣你的工分”的威胁。大队书记就是土霸王,掌握着谁参军、谁挨斗、谁可领救济和返销粮的权力。他还掌握着监督执行上级的命令──种什么、如何种等权力。农民完全丧失了对自己生活控制的权力。“种田人不当家,当家人不种田”。这是农民对“农民当家作主人”这个说法的讽刺。 具有这种强加的新地位的中国农民,不同于苏联的集体农民。后者在个人产权上还留有相当大的空间:自留地占总的耕地面积的3%,但青菜、肉类、牛奶、鸡蛋占农业总产量的三分之一,土豆占三分之二。⑾ 苏联集体农民在流动、居住迁移问题上也比中国农民享有较大较多的自由。中国城乡人口的比例同1949年以前比没有多大差别,一直保持在20:80左右。⑿ 在中国,农村妇女嫁给城里人也不能在城市上户口,不能成为城市居民。生下孩子也是“乡下人”,不能享受城市居民的待遇,包括上重点中小学的权利。苏联集体农民享有一定养老金、定期休假、医疗保险等,而中国农民没有。 中共统治下的农民也不同于19世纪西欧的农民,因为后者按马克思的说法是“中产阶级”或“下中产阶级”。他们是“保守的”甚至是“反动的”,因为他们想保持现状,即中产阶级地位。⒀ 超斯大林模式下的中国集体化农民,其政治经济地位,更象西欧中世纪的农奴或1861年前的俄罗斯农奴。这是惊人的历史返祖现象:自由农民变成新的农奴。当然,任何历史的重复都不可能完全与过去一模一样。新的农奴有两点与旧农奴完全不同。 第一,他们被划为六个等级:地主、富农、上中农、中农、下中农和贫农。其中,地主和富农以及反、坏、右,通称“五类分子”,为阶级敌人和专政对象。他们是共产主义金字塔式的等级制度的最底层。贫农对中农、中农对地富,地富中表现“好”的对表现“不好”的,可能产生一种优越感。它使一些贫下中农及其子女对自己的不幸地位产生一种虚幻的满足。 第二, 党和国家的各级干部不提供贵族对农奴提供的那种保护性义务,即提供最低的基本生活需要。 三. 反抗与反应 农民对毛泽东的超斯大林模式的集体化政策的抵制和反抗,是与1952年土改后的合作化运动同时开始的。当邓小平在1982年不得不接受农民创造的包产到户,即家庭生产责任制后,农民的抗争进入了一个新的阶段。 农民反抗的主要形式有两种:a. 从普通消极怠工来抵制超斯大林模式的集体化,到60年代农民自己创造并逐步扩大的包产到组,包产到劳,包产到户的非集体化运动。b. 盲流──向歧视农民的隔离政策挑战。 上述反抗都采取无组织的、非政治的方式。因为有组织的政治活动甚至言论,马上就会遭到镇压。例如湖北省溪水巴河地区农民造反,拒交公粮、拒卖余粮,实行武装自卫、自治,并号召各地农民起义。头头王仁舟于1968年被诱捕入狱。60年代末,许多农民因为组织“反革命集团”或与国民党取得联系或因反共言论而被处决。所以,无组织的、非政治的方式就成了农民摆脱农奴地位的主要斗争方式。这种“弱者的武器”是马克思和许多学者所轻视的或忽视的,⒁ 可是它在50年代中期起到现在一直起着有组织的反抗所起不到的作用。 毛泽东对农民挑战的反应是:一系列的限制、歧视农民的命令、规章制度和隔离政策,以及持续不断的政治运动。 而在邓小平时代,国家对农民的任何创新精神也总是首先反对,然后在农民的坚持下则作一些让步或更强有力地反对。农民继续坚持,最后国家接受下来。现在就以包产到户和“盲流”为例来说明这一挑战──应战形式。 利用农民反对学大寨是邓小平击败华国锋的原因之一。但农民创造的包产到户开始并没有得到邓的支持。1978年的十一届三中全会就不许“包产到户”。到1980年,邓小平才说,包产到户可以在贫穷落后的山区试行。而实际上这时许多地区(河南、甘肃、安徽、四川、贵州)都已实行了包产到户。许多地方的农民把集体的(实际上是国有的,但让集体使用的)土地、河流、森林等资源和大中型农具都分别承包和卖给农民家庭。面对这个事实,邓小平仍然拖了两年,到81年才正式承认,但把它改了个名字,叫做家庭生产责任制,以掩盖其非集体化的实质。 关于盲流,中央下了许多命令阻止。流入城市寻找生活出路的人叫做“盲流人员”或“盲流犯”。起初由警察收容劳动教养,遣送回乡;后来盲流越来越多,劳动教养就改为一个月、两个月,甚至更长。后来农民继续大量流向城市,政府失去了控制,只好任其自由了,但没有明文正式解除过去的禁令。82年至现在,农民不仅可以在城市上临时户口(三个月至半年),而且可以买“蓝卡”。这种卡有点象美国的绿卡,持卡人可以在城市长期居留,但不能享受城市居民福利。有些地方,农民可以用钱买城市户口,或以购置房地产取得城市户口。 盲流有两个主要目的。一是开辟大量集贸市场进行自由贸易。开始国家只准农民把完成征购任务后剩余的粮、油、棉、麻等在集市上出售,不许做二道贩子。农民反抗,于是国家让步,允许短途贩运。但长途贩运被认为非法,要坐牢。最后又因失控而任其自然了。二为自由择业。82年中国还没有劳动力市场。城市工作基本上是由城市户口持有者垄断的,农民不能在城市就业。而城市劳动力也因“三铁”──铁工资、铁饭碗、铁交椅──而职定终身,不能自由流动。首先闯出一个劳动力市场的是农村妇女。城市干部,特别是高级干部需要保姆,一些企事业单位需要一些临时工做那些城里人不愿意做的脏活、累活,例如清洁工、纺织工等等。而农村妇女愿意干这些活,于是就在城里扎下了根。慢慢地城市出现了佣工介绍所。接之而来的是农民的廉价运输队、工程队。然后出现了农民自己开设或承包的旅馆业、饮食业等服务业。此外,农民在小城镇或村子里开办各种企业,把大中城市的一些技术人员和工人聘请到农村来传授技术。一个初级的自由劳动市场就这样逐步形成了。 以上是改革时代农民与中共政权之间的互动模型。人们通常仅仅把这一形式的接受部份叫做改革,而看不到或不愿看到农民的历史主动性和创新精神。所谓改革的成就,在很大程度上应当是农民的历史主动性和创新精神所取得的成就,或农民的反抗所取得的成就。 四. 第二次土改 农民在长达约30年(1953─1982)的摆脱农奴地位的斗争中取得的第一个成就,就是自己创造的包产到户,即家庭生产责任制。这就是把原来公社制下由小队集体使用的土地“承包”给个体农民(或农户)耕种,在保证按规定交足国家征购任务和集体提留任务后,农民可以自由处理余下的产品。即所谓“交够国家的,留够集体的,剩下都是自己的”。⒂ 包产到户或家庭生产责任制是在非集体化方面跨出的极其重要的一步。有些农民把它叫做“第二次土改”,这是有道理的。它的重大意义包括: 1. 农民在一定程度上收回了土改后被剥夺的个人土地使用权。承包使用年限达到15年以上。土地国有,但使用权长期属于个人; 不许转卖,但现在可以请长工耕种或出租。这至少可以说是半私有制了。除了不许转卖这一点外,它与香港的现行土地所有制,以及外资购买土地的规章制度基本相似。所以,包产到户是土地制度的一次静静的革命。 2. 包产到户恢复了传统的家庭耕作制,从而也部份恢复了传统农民的自主权利,而摆脱了国家对生产分配、交换、消费和生活娱乐的全面控制,直接导致了公社制的崩溃。所以它也是一次政治制度的革命。 3. 这场经济和政治体制的变革提高了农民的生产积极性和劳动生产率。⒃ 粮食总量迅速上升。1984年达到了历史最高年产量。农民的个人平均收入普遍提高。农民在衣食住行和文化娱乐方面也比过去有了显着的改善。我在文革期间插队落户的一个自然村的9户人家,1986年都盖了砖瓦新房取代旧的泥土草房,3户有了黑白电视机,1户有了一台手扶拖拉机,5户有了供跑运输的马匹,家家户户有自行车,6户有收录机。 4. 由于家庭农业的天然合理分工,农民有时间和精力从事林、牧、副、渔、乡镇企业、建筑业、运输业、商业和各种服务性行业,或者建立农业和非农业专业户及合办企业等等。总之,农民已经开始不是主要为了填饱肚子而生产,而是为了市场需要而进行商品生产了。在广大农村,农民这种多方面发展商品生产的可能性已随着包产到户而变成了现实性。然而在城市,却仍然存在着国家设置的、阻止农民进城发展的重重障碍。因此“盲流热”就很自然地成了农民为彻底消灭强加在自己身上的生存方式而斗争的主要方式。 1986年我重访插队落户的湖北省京山县同兴村时,询问农民对责任制的看法,使我感到十分惊奇和意外的是,他们的普遍反应不是“感谢邓主席和共产党”,而是“现在比过去自由了些”。农民除了要求填饱肚子外,还要求自由。 五. “盲流热”与改革开放 中央国务院早在1955年就发出第一个关于不让农民流入城市的通知,接着又发出第二、第三个类似的通告。⒄ 统购统销政策以及后来的户口制,城市居民才有的粮票、副食品和燃料票等,也都是为了把农民固定在土地上,只能作为粮食供应者,而禁止他们流入城市,成为粮食消费者。有了这些措施,即使农民不听命令进了城,有钱也买不到饭或米。即使自带米、油,也没有燃料进行加工。尽管如此,盲流仍然禁而不止。因为盲流的社会根源没有消除。82年以前盲流的原因主要是干部的好大喜功和浮夸风造成农民饿饭,例如58年大跃进、人民公社和大办钢铁运动带来的三年饥荒以及70年代四川、贵州、甘肃、安徽等地的饥荒迫使农民流入城市求生。 82年包产到户后,盲流进入了一个新阶段,我把它叫做“盲流热”。因为它的目的、性质、规模,以及对中国发展进程和改革的影响,都不是82年以前的盲流能相提并论的。它是在农民赢得了包产到户的胜利基础上,去城市开拓更广阔的自由空间:自由流动和居留,自由择业,自由贸易。就是说,它的目的和意义不仅在于从国家那里夺回公民应有的旅行居留的权利,而且在于为自己打开一切生活道路,即创造一个劳动力自由流动的局面和一个自由贸易的市场。 “盲流热”包括两种流动:地理流动(geographical mobility)和社会流动(social mobility)。这两种流动是互为条件的。但在中国城乡隔离的情况下,前者更重要,发展的速度很快,1992年就达到了一亿。⒅ 同时“盲流热”创造了四种已被官方认可的地理和社会流动相结合的流动模式:a)离乡不离土。自己在城里做工,土地由家里老人或配偶耕种,或请人代耕、代种分成,或租给他县或他省农民耕种。b)离土不离乡。从事本地乡镇企业,土地由老人或配偶耕种,或退回包产的田地。c)离土又离乡。有三种情况:一是在农村无土地,在城里无户口,但在城里做工或经商;二是用现金买了或用别的方式上了城市户口的;三是乡土沙漠化了而进城谋生的农民。d)农闲离乡,农忙回乡。 随着这四种模式半合法化,即被官方无明文规定的接受,农奴地位的两个重要标志──土地依附和徭役──已经静悄悄地废除了。市民对农民和农村的看法也改变了。1994年出现了好几起反向流动的报导。如广州就有几个迁往农村的例子,以逃避拥挤、脏、乱、空气汙染和刑事犯罪的城市。至于短期流往乡村参加工业工作的技术工作人员,早已随着乡镇企业的发展日益增多了。 “盲流热”对形成市场、发展经济、促进改革开放起到了重大作用。 第一,盲流热创造了劳动力市场。自从1956年完成了对城市工商业和手工业的社会主义改造以后,一直到80年代初,城市的服务网点不仅没有增加,反而减少了。日用消费品和食品生产供应不足,即使定量配给的商品有时也难兑现,到处都可看到排长队的现象。此外,经历了文化革命端着“铁饭碗”的工人认为自己是领导阶级,不愿意做服待人的工作,不愿意干脏活、累活。所有这些情况,都是农民可以解决的;所有这些需要,都是农民可以满足的。但在旧体制下,城乡之间和供需之间有一个国家设置的屏障。 最先突破这一屏障的是农村来的小保姆。其次在城市站住脚的是做临时工的农民。他们做市民不愿意做的脏活、累活,如打扫厕所、街道等或当矿工、纺纱工等等。再就是在城市卖农产品或加工食品的农民。他们开始只能卖自己生产的东西,而且要有文件证明他们已经“交足了国家的,留够了集体的”粮食。但后来,慢慢地连长途贩运、甚至当三倒、四倒、五倒贩子也不算犯法了。帮助城里人制作家具、补鞋、补锅、补衣服等也没人干涉了。后来就是农民基建队、运输队在城市承包基建工程和运输任务。更多的农民承包或开设旅馆、餐馆等,或者自己当小摊贩,办饮食店等。上述几个方面都是市民不愿做或不敢做的,也有不让一般市民做的。例如,卖茶鸡蛋要有执照,在职人员当然得不到执照,即使退休的人,如果工资达到50元,也不发给执照。更重要的是,市民之所以循规蹈距,不象农民那样有闯劲,是因为被单位制卡住了。每个市民都属于一个单位(机关、学校、工厂等),生老病死和一切福利待遇都由单位负责。因而城市干部、工人对国家依赖性很强。待业青年也盼国家把自己分到一个单位,而不敢妄动。只有刑满释放没有单位的人,也和盲流人员一样敢冒险做共产党不允许做的事情。 由于盲流热,城市生活必需品的供应不足状况缓解了,城市人民的生活改善了,排队现象消失了。因而,市民对盲流热是欢迎的。不过具有优越感的市民看到农民赚钱而自己不能,心里有点酸熘熘的,同时也对国家所设的限制,对自己的低工资不满。武汉流行的顺口熘就反映了市民的这种矛盾心情:“老二(指农民)手里有了钱,不三不四赚大钱,老大老九发怨言。” 城市知识分子大谈特谈所谓“脑体倒挂论”。但是农民和那些“不三不四”的城里人的行为,很快就在全国引起了连锁示范效应。火车、轮船和长途汽车挤满了从事商业和其他行业的农民和许多跑单帮的市民。国家也开始放松了对人才流动的禁令,开始允许工人以停薪留职的方式从事别的职业;在职干部、工人也可以在完成自己工作后或下班后的业余时间从事第二职业;节假日还可以受聘到农村集镇为乡镇企业传授技术。“上班磨洋工,下班打冲锋。”一个初级的劳动力市场就形成了。 第二,盲流热开辟了新市场。从1953年的统购统销,粮、棉及油料作物就从集市上消失了。在文化革命和农业学大寨高潮期间,统购统销事实上扩大到除蔬菜以外的一切农产品,连鸡蛋和竹子也包括在内。农村集市名存实亡。1982年包产到户取得合法地位后兴起的盲流热在创造一个自由劳动力市场的同时,迅速开辟着新的市场或集市。1983年新开辟的市场达到48003个。1991年达到6390200个集贸市场。⒆ 这些是指有一定设施,驻有国家税务人员、工商管理人员的集贸市场。而且这些市场渐渐发展成为包括手工业产品、轻工业、电子工业等商品的综合市场了。所以,这些新市场已不是弥补农民生活不足的交换场所,而是农民进行生产活动的主要目的了,也是农民为摆脱国家控制以便能按市场法则进行平等竞争的手段。国家之所以能容忍农民的这些市场冲击,其主要原因是国家的大部份精力都放在城市工业建设上了。再说,国家也从集市中得到大量税收。从1980年到1989年,集市商人交税达200多亿元。 在开辟新市场的热潮中,一个新的价值观“一切商品化,一切向钱看”出现了,它猛烈地冲击着重农轻商的古老传统。有趣的是,作为这一古老传统的载体的农民却成了这一传统价值观的反对者,和新价值观──商品意识的灌输者和培育者。正是在这种新价值观的影响下,80年代初城市出现了不怕被人轻视的个体户,而在90年代他们当中不少已成为被人羡慕的倒爷、款爷、老板和富商。全国掀起了“十亿人民九亿商”或“全民皆商”的热潮。 第三,乡镇企业的迅速发展。自1958年起,依靠农民集体提留集资办起来的乡镇企业,经过20年的发展,到1978年才占国民生产总值的7%。然而,在1993年,它猛增为近50%。这样迅猛发展的原因是什么呢?a)乡镇企业不靠国家,是独立的经济实体,自负盈亏,面向市场。b)乡镇企业绕过国家的限制与干预,利用回扣和贿金收买干部和国家工作人员。所谓“没有不正之风,就没有乡镇企业”。c)不少盲流农民在沿海地区学到了一些信息和生产方式回乡办企业。由于这些原因,连邓小平都在1987年说乡镇企业是“异军突起”。 以上主要是从经济角度来看盲流热与城市经济改革的关系,以及对改革开放和经济起飞的贡献。盲流热的社会政治意义也同它对经济影响一样,是正面的,而且是极其重大的。其负面意义则是次要的。 (1)盲流热是减震器或均衡器。它一方面缓解沿海与内地、东南与西北由于发展不平衡所造成的贫富两极化带来的不安和动荡,把沿海、东南城市的一部份财富带到内地和西北广大农村。另一方面,它又以自己创造的利润和所交的税支持国家对物价和亏损企业的补贴(1994年仍然高达200多个亿),这就买来了城市的稳定。 (2)盲流热大大减轻了一亿多剩余劳动力对农村的压力,特别是对农村治安可能造成的巨大问题。虽然盲流热对城市治安带来很大问题。 (3)打开了所有生活道路。这不仅给农民而且也给市民带来各种各样的机会。盲流者不是西方那样的失业大军、无家可归者或感到绝望的城市青年。他们是满怀希望和梦想、敢于闯天下的人。他们掀起的热潮和显示的精神可以同美国开发西部时的热潮和精神相比拟。失业对他们并不象对西方失业工人那样是一场灾难。“大不了回去种田”,这是在外面闯天下的农民的口头禅。在中国,盲流热有可能使市场经济(资本主义)避免熊彼特(Schumpeter)所说的“创造性的毁灭”(creative destruction)。 六. 结论 1. 中国农民是中国改革的原动力 毛泽东的超斯大林模式的集体化政策,剥夺了中国农民原有的产权和其他权利,造成了“农奴化”这罕见的历史返祖现象。这就使农民对共产党的态度发生了180度的转变:从支持和拥护到抵制和反对。他们渴望能恢复传统的耕作制度。他们偷偷地创造了“包产到户”这个非集体化的农耕制来代替禁锢自己的公社制。他们默默地暗地里这样做了,但他们没有组织起来向共产党和国家公开提出这个要求。这个无组织的反抗活动在70年代末和80年代初发展得非常快,使反对它的邓小平也不得不在1982年承认农民造成的既成事实。 包产到户的合法化,使农民的另一反抗形式──盲流,发生了质的变化并飞跃到一个新的阶段。包产到户后盲流已不是过去的那样主要是为了求生,而是为了开辟新的生活道路,彻底摆脱农奴地位。与此同时,盲流热也反过来改变了个体农户的生产性质和方向,使农民从传统的为填饱肚子而生产改变成为主要为市场而生产,为商品而生产。 盲流热闯出四种人身自由流动模式,创造了劳动力市场,开辟了大量的集市,使乡镇企业“异军突起”。它不仅改变了轻商的古老传统,推动了城市经济改革,而且吸引了外资,为发展三资企业创造了必要条件,为中国经济起飞打下基础。 此外,盲流的农民又是使中国稳定的力量。他们缓解了并继续缓解着东南沿海地区与西北内陆地区两极分化的紧张局面,把财富源源不断地从前一地区转移到后一地区,把商品意识和现代生产技术带到落后地区。盲流热并不构成对中共政权的直接威胁。然而,农民在摆脱强加于他们身上的生存方式的过程中,也不断改变着中共政体的性质。 2. 农民是主要的民主力量 如果把民主理解为过程,把民主内涵理解为公民权利、政治权利和经济权利的话,那么,中国的例子只能说明农民是主要的民主力量。因为农民在为摆脱自身的农奴地位而与集权主义国家进行斗争的过程中,每个胜利都是在公民权利和经济权利方面的胜利,也就是在民主化过程中跨进了一步。包产到户基本上恢复了个体对土地的使用权,或部份恢复了对土地的所有权。而包产到户导致的公社制瓦解则收回了一些人身自由。盲流热带来的劳动力市场、集市、乡镇企业的高速发展等,无一不是与民主内涵有着密切的联系。 3. 未来的展望 包产到户和盲流热不仅使农民逐步摆脱自己的农奴地位,而且也一步一步地改变着共产主义制度。这个事实意味着中共政权有和平转型的可能性和现实性。在中国社会迅速分化的情况下,穷人反抗将会很快转变为富人革命。也就是说,农民、普通市民和干部中有很大一部份人正变成中产阶级,他们将向中共政权提出在民主基础上进行整合的要求。而新的时代潮流即实用主义潮流,也是有利于和平转型的条件。中国已乱了近150年,现在是人心不思乱。此外,绵延2000多年的大一统民族意识,特别是知识分子的传统忧患意识,也是可以利用的进行民主整合的资源。中国没有、而且也绝不会回到象亨亭顿所说的那种儒家权威主义。因为儒家文化的载体──中国农民,已经开辟了自由市场,走上了不归路,并且是中国第一个享受草根民主滋味的群体。 李宝梁 一. 引 言 二. 中国15年来个体私营经济的发展 三. 私营劳动者阶层的构成及社会经济特徵 四. 私营劳动者阶层的思想观念与政治行为方式 五. 结 论 李宝梁,中国天津社会科学院社会学研究所。 一. 引 言 自1978年中共十一届三中全会确定改革开放的战略,至今已15年过去了。从中共十二大(1982年)提出“计划经济为主,市场调节为辅”,到中共十三大(1987年)提出“有计划的商品经济”,再到中共十四大(1992年)确定“社会主义市场经济”,传统社会主义模式在不断被突破。中共总书记江泽民在十四大报告中认为:市场经济的形成和建立,“就其引起的社会变革的广度和深度来说,是开始了一场新的革命”。⑴ 按照市场经济的一般规律和要求,市场经济体制的最终建立,必将在中国导致一个新型市民社会的崛起。同时,与之相伴的市民政治文化,也必定会在市场经济的建立过程中显现并发展成熟起来。 事实上,在中国,这样一个新兴的市民社会正在悄然出现。在不断推进和深化的经济体制改革中,中国社会原有的、僵化的社会结构和和社会关系正在发生着剧烈的变化。多种经济成份、多种经营形式和多种分配方式的存在和相互作用,造就着满足人们多方面利益需求的机制。价值取向的多样性和不同生活方式与各种发展机会的共同交织,孕育着不同社会成员间的阶层关系和阶层结构的分化调整。社会各阶层人们在利益获取与分配、行为方式、心理认知等方面日益表现出的差异与归附,正可谓未来市民社会形成和发展的基础。尤其是近年来中国私营经济及私营劳动者阶层的迅速出现,已经成为社会力量变化中最引人注目的事情。他们的广泛存在和社会行为不仅带动影响着国家与社会的经济生活,而且也使人们的政治生活、文化生活、思想观念和价值取向发生着变化。 从历史上看,中国的个体、私营经济伴随着中国社会政治形态的更替,在不同阶段有着不同的发展命运。改革开放以来,个体、私营经济重新登上历史舞台,作为率先走向市场经济的一部份,已成为社会发展中最为活跃、最有生命力的经济增长点。与此同时,作为一个市民阶层,私营劳动者的政治、经济利益已经开始形成并逐渐显现出来。那么,这一阶层在未来市民社会中将会是怎样的呢?它将扮演何种角色、发挥什么作用呢?近年来发表的有关私营经积极劳动者阶层的研究着述,侧重其经济行为、生活方式领域者居多,而从思想形态、政治行为方式等方面及其对于社会发展的影响和着眼者少;从解释现行政策和现实行为方面研究的居多,从整体对其作为一个阶层来认识研究的不够。为了弥补这个缺陷,本文将集中在私营劳动者阶层的政治、经济利益、社会经济特徵、政治行为方式等方面进行研究,以求对中国现阶段私营劳动者阶层的思想政治形态及其市民政治文化做出分析。 二. 中国15年来个体私营经济的发展 中国现阶段个体私营经济产生于70年代末80年代初,与中共提出的改革开放政策相伴生。十五年来,个体私营经济的存在和发展过程中,有着两个不容忽视的基本现实。其一,中国私营经济的产生、存在和发展,是与一定的社会生产力和社会状况相适应,从有利于国计民生、繁荣市场和社会生活中确立发展起来的,它有一定的经济根源和社会基础。其二,中国私营经济的形成和发展具有明显的阶段性,这种阶段性与同时期中共所推行的一系列方针、政策和规定相关联。后者在认识和实践上影响着私营经济的发展,也影响着人们对私营经济的客观认识分析和深入研究。这两个基本事实,对于理解和把握当今中国私营劳动者阶层的形成和发展、社会地位、历史作用、思想政治形态以及未来发展趋势等,是极其重要的因素。因此,考察中国15年来个体私营经济的发展,不仅要从时间上对其历史发展沿革过程进行一般客观描述,而且要通过这种考察对其各个发展阶段上所呈现出的不同发展方式和特徵、有关政策规定与这种发展之间的影响作用、民众生活对私营经济的依赖程度以及社会舆论对它的理解和认识等进行系统的分析。围绕这一主线,以下将将中国私营经济十五年来的发展划分为五个阶段。 1. 恢复发展阶段(1979年─1981年) 1978年12月中共召开的十一届三中全会,标志着以经济建设为中心、推行改革开放政策的开始。在当时百业待兴的形势下,发展个体私营经济基本上是在“摸着石头过河”,没有统一的认识和完整的设想。一些原则性的建议虽在中共十一届三中全会公报和邓小平在中央工作会议上的讲话中有所体现,⑵ 但具体的发展规划并未形成。当时,为了减轻城镇大批待业青年的就业压力,缓解城乡之间的供需矛盾,解决人们购物难、修补难、行路难等生活不便,政府提出了对内搞活,允许一部份有劳动能力但又无固定职业的城镇待业人员从事一些个体服务、修理性行业和手工业加工。同时,开办集市贸易,作为搞活流通的必要补充。于是,个体经济应运而生,一些传统的服务项目和民族工艺重新被挖掘利用。这一时期从事个体经营的人员大多是城镇待业青年和原从事个体经营的老工商业者。他们的经营活动以小、多、散、杂见长,虽在当时仅作为国营经济的拾遗补缺,但发展势头很大。短短几年,全国城镇个体经营者就由1978年的14万人,发展到1981年的105.6万人,年均增长速度达到196%。⑶ 在经过两三年“看一看”(中央当时对个体经济发展的一项方针)的基础上,1981年3月中共中央和国务院转发了国家农委《关于发展农村多种经营的报告》,指出“开展多种经营要发挥集体和个人两个积极性。”个人主要是个体工商业。同年6月,中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党内若干历史问题的决议》中再次指出,“国营经济和集体经济是我国基本的经济形式,一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的必要补充。”在此基础上,同年7月7日国务院颁布了《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》,对个体经济进行了规范。10月,国务院再次颁布《关于广开门路,搞活经济,解决城镇就业问题的若干决定》,明确提出了“在社会主义公有制经济占优势的根本前提下,实行多种经济形式和多种经营方式长期并存的方针。”⑷ 这一系列方针政策为个体经济今后的发展提供了保证。 2. 高速发展阶段(1982─1985年) 1982年,中共十二大报告指出:“在农村和城市都要鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内和工商行政管理下适当发展,作为公有制经济必要的、有益的补充。”同年12月,全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》,则以根本大法的形式肯定了城乡个体经济在国民经济中的合法地位。⑸ 此后几年间,国家又先后颁布了一系列鼓励扶植个体经济发展的政策、法规。在这一阶段,个体经济开始迅速发展,以搞活流通为主线,商业零售网点遍布城乡各处,个体从业人员大量增加。据统计,到1985年底,全国城乡个体工商户发展到1171.4万户,从业人员达到1766.2万人,年均增长分别达到64%和77%。⑹ 这一阶段,国家除继续鼓励城镇个体经济发展外,在政策上也开始允许农民从事个体工商业经营,允许农民进城务工经商。同时,对个体工商户雇工经营和行业拓展方面也作了一些相应的规定。 与这一发展相对应,这一时期有关个体经济的新闻报导和研究开始见诸报端。但就其研究的范围和深度来讲,还只是刚刚开始。据统计,这一时期在全国各主要报刊和各省市主要刊物上出现的有关报导和研究文章,不过百余篇。⑺ 几位新闻工作者的长篇报导《多色调的中国个体经营者》一书(北京经济学院出版社),较为全面地报导并分析了当时中国个体劳动者的形成和发展,并探讨了一些比较敏感的问题,如消费膨胀、雇工劳动、官倒私倒等。 3. 稳定发展阶段(1986年─1988年) 在经历了恢复发展和快速增长两个阶段之后,中国的个体经济开始进入稳定发展时期。一方面国家从宏观调控领域加强了引导、管理,出台了一些必要的法规、政策。如,国务院1986年颁布了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》,1987年颁布了《城乡个体工商户管理暂行条例》,1988年又颁布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》,在规范发展、严格管理方面起到了一定的作用。另一方面,在市场机制的调节和政策的引导下,个体工商业的行业结构、经营规模、人员结构也发生了一定变化。到1988年底,全国城乡个体工商户发展到1454.9万户,从业人员达到2304.9万人,年均增长速度分别为9.5%和11.7%。同时,为了扩大生产经营规模,实现生产要素的最佳组合以取得更大的经济效益,一些具有一定规模和效益的个体工商户开始雇工经营,开始形成私营企业。 这一时期理论界对于个体私营经济的研究也活跃起来,一些较有规模的调查研究开始出现。如,1987年北京市政府在北京地区进行了私人雇工研究,历时将近一年,分别对雇工在劳动合同、劳动时间、劳动报酬、就业渠道、劳动保护与保险、劳动生活条件等方面进行了调查,取得了近百万个数据。有关个体、私营经济的理论着述已开始突破对一般表象的简单描述,而试图运用有关学说或理论,从发展动力和机制方面入手,探索适合中国国情的私营经济发展模式。较有代表性的有《中国现阶段个体经济研究》、《中国现阶段私营经济探索》、《利益群体论》等着作。 4. 徘徊发展阶段(1989年─1991年) 1989年受“六四”政治风波和中央关于治理经济环境、整顿经济秩序的政策影响,个体、私营经济的发展出现了徘徊局面。一方面,从业人员和经营规模增长缓慢。以私营企业为例,1991年,全国登记注册的私营企业仅12万户,就业人员近200万人,户均注册资金只有11.4万元,户均从业人员为17万人。⑻ 另一方面,私营劳动者所投入的扩大再生产资本明显不足,生产经营中所获利润有相当一部份用于高消费或存入银行。这种由于时局的变化而产生的经济震颤,表明中国私营经济受到旧有体制的影响和制约。 5. 稳步快速增长阶段(1992年─目前) 1992年,全国性治理整顿结束,经济形势好转。尤其是邓小平南巡讲话和1992年底中共十四大的召开,提出了建立社会主义市场经济。在这一系列方针和政策的推动下,中国经济开始走出低谷,个体私营经济又出现了快速增长的势头。不同于改革开放之初的是,这一次增长的背景是国民经济不断发展,个体私营经济普遍有所积累,市场体系得到建立和培育。在适应社会转型的过程中,私营劳动者开始向着一定规模的私营企业或集团发展,他们的经济活动已伸向社会各个领域,并且正在走出国门,与世界经济接轨,参与国际市场的竞争。中国的个体私营经济已经成为中国社会发展中最为活跃、最有生命力的经济增长点。 三. 私营劳动者阶层的构成及社会经济特徵 社会阶层通常是指某一社会结构中在利益获取与分配、价值取向、社会地位、权力占有与使用、生活方式、以及发展机会等方面具有同质同构性的群体。⑼ 一个社会阶层中可能包含多个社会群体,其数量和特徵取决于该阶层内部结构的分化程度。私营劳动者阶层作为中国社会经济结构、社会关系不断变化和重新组合的产物,在演变过程中形成个体劳动者和私营企业主等两大群体,已经基本形成了不同于其他阶层和群体的社会经济特徵。 中国现阶段私营经济包括两种经济形式,一是城乡个体工商业,二是私营企业。前者以劳动者个人及家庭劳动为基础,从事个体工商业生产加工经营,规模较小,生产工具简单。后者通常以雇工经营为基础,生产规模较大,有相当数量和规模的资金、设备和生产经营场地。(按现行规定,私营企业系指资产属于私人所有,雇工8人以上的营利性经济组织。)⑽ 从生产关系上看,个体劳动者在生产经营过程中,既作为生产资料的所有者,具有充份的占有、使用和支配生产资料的权力,同时也作为一个劳动者,实现着与生产资料的最直接结合。而私营企业主则把全部或主要精力用于企业生产经营过程中的管理和经营活动,不需要从事直接的生产劳动。就是说,企业规模和效益已能够提供足够的利润,使企业主可以游离于直接的生产劳动之外。从人员构成来看,个体劳动者中成员比较复杂,有工人、农民、知识分子、社会闲散人员和待业青年,有国家机关离职、退职或退休的干部、退伍军人,也有原个体工商业者、劳改劳教获释人员等。其中,农业剩余劳力、社会上的闲散人员和无业青年占绝大多数,是个体劳动者的主体成份。他们的文化构成相对较低,大专以上文化程度的不足1%,中专文化程度的占2%,高中文化程度的占13.6%,初中文化程度的占37.7%,小学文化程度的占40%以上。⑾ 个体工商业的发展与地区经济发展水平密切相关。一般地讲,城市个体劳动者多于乡镇农村,大城市多于中小城市,沿海发达地区多于内地欠发达地区。 私营企业主是随着城乡经济体制改革和市场经济的发展,伴随着中国社会原有的经济结构和利益结构的分化调整而出现的一种新型的社会群体。1979年,中国农村拉开了第一步经济体制改革的序幕,联产承包责任制的全面推广和生产要素的重新组合,使家庭和个体工商业得到了迅速发展。剩余资金的积累,农村剩余劳动力市场的存在,使一些先行发展起来的农村专业户、个体工商户开始突破家庭和个体经营的范围,扩大生产规模,实行雇工经营。稍后,城市个体工商业者随着生产经营和积累的不断扩大,也发展分化出了一部份私营企业主。到1987年,存在雇佣劳动关系的私营企业在全国城乡普遍出现,私营企业主群体逐渐形成并在以后几年的发展中,一直保持着比较快的增长速度,而成为私营劳动者阶层中最具代表性、最有实力的一部份。 根据私营企业的资金组合方式和经营形式不同,现阶段的私营企业主大致有六种类型:第一,靠承包或租赁原民办集体或社队企业发展起来的私营企业主。这类承包人凭借经营管理经验、技术,自有或自筹资金,利用原集体所有的固定资产、流动资金及供销渠道,实行雇工经营。除向集体交纳定额的积累、折旧或管理费外,其余利润全部归承包者所有。他们虽然名义上仍以集体企业管理者的身份活动,但实际上已成为私营企业主。第二,个人或家庭独资经营的私营企业主。他们的前身绝大多数是城镇个体工商业者,靠已有的发展积累,逐步扩大经营规模,实行雇佣劳动,同时自己在劳动生产中处于支配、管理、监督地位,从中获取高额利润,逐步成为私营企业主。第三,合伙经营的私营企业主。一般由两人以上共同筹集资金,共同经营,共担风险。第四,集股经营的私营企业主。他们或是用自有资金参股,或是由 社会上集股,亲朋好友出资入股,由董事会推举经营人员或若干大股东负责经营,经营规模较大。据统计,这种类型的私营企业主全国约有10万人左右,主要分布于沿海比较发达的省份和地区,如福建省的晋江县,浙江省的温州市。⑿ 第五,挂集体招牌的私营企业主。这类企业一般以乡镇村或区街的名义办理营业执照,从而享受国家对集体企业的优惠政策和待遇。但实属个人投资经营,只上缴一部份管理费。第六,中外合资、合作经营的私营企业,由国外或港澳台资本与国内亲友或个体合资兴办。这类企业主一般素质较高,资金雄厚,在一定程度上垄断着某个行业或产品。他们虽在私营企业中所占比例较小,但对市场影响很大。 私营劳动者阶层对生产资料的私人所有,相应的生产经营活动以及由此决定的其他利益要求,构成了他们与其他阶层和群体不同的社会经济特徵。 (1) 生产资料的私人所有和实际占有与支配,是私营劳动者阶层的最本质特徵,同时也是他们最深厚的利益基础。}私营劳动者作为私营经济这种生产关系的承担者,以私有制形式参与社会劳动和分配,本身具有着与其他经济形式不同的追求和发展。首先,生产资料的私人所有和支配,成为他们谋取利益和发展的手段。其次,由于生产资料的私人所有和支配,私营劳动者就具有着私人资本人格化的特徵。强烈的私人资本增殖的愿望,促使他们为个人利益的最大获取而从事生产经营活动。而且,他们所拥有的生产资料越多,则占有和获取利润的能量越大。因此,这构成私营劳动者最广泛的利益基础和发展动力。 (2) 以个人劳动为基础向着占有他人的剩余劳动发展,从而达到通过雇佣劳动实现生产要素的组合,这是私营劳动者谋取利益的基本行为方式。}个体劳动者通常是把自己的生产资料同自我的劳动力相结合,靠自己从事生产或提供劳务以取得物质利益和精神利益。私营企业主则是通过雇佣劳动的形式实现生产要素组合,从而获取经济利益。但是,作为生产资料的私人拥有者,无论是个体劳动者还是私营企业主,他们在生产中都具有着完整的支配权和独立的经营职能,有着为了个人利益的最大获取而不断发展的强烈愿望和自发倾向。因此,以自己劳动为基础,向占有他人的剩余劳动发展,以己有的生产资料与他人的劳动力相结合,最终实现剩余价值的占有,这是私营劳动者阶层实现和获取利益的基本方式。 (3)私营劳动者的个人财产和收入明显高于社会其他成员,但其经济地位和社会地位具有明显的不对称性。}私营劳动者凭借已有的生产资料和资金,最有效地把资金、技术、劳动力和管理等生产要素结合成新的生产力,而成为私营经济的主人。在这种经济成份中,他们具有多重身份,承担着不同的角色和功能。因而,也以多元形式占有和分享生产经营中的各项利益。作为生产资料和资金的投入者和所有者,他们分享着资金收益,取得食利收入;作为对企业资产具有私有权和分配权的行为主体,他们占有一定的剩余价值而取得剥削收入;作为生产经营中的决策者和管理者,他们还取得劳动管理报酬和风险收入。这种“三位一体”的收入方式,构成了私营劳动者实现和分享利益的基本途径。因此,个人财产和收入明显高于其他社会成员,成为私营劳动者阶层的一个显着特徵。据统计,目前个体劳动者的年收入大致平均为16000元左右,比其他劳动者阶层高出4─5倍;私营企业主一般拥有资产在10万元以上,有的高达上百万元、上千万元,其年收入通常高于雇工收入的10倍以上,有的高达30倍。⒀ 尽管私营劳动者的收入水平较高,但是他们的经济地位和社会地位却具有明显的不对称性。从身份上看,私营劳动者作为中国改革开放以来社会结构与经济结构分化调整的产物,绝大部份是从社会原有各阶层和群体中游离出来的。他们是从事小商品生产和经营,具有自发性和变异性相结合,以谋利性和投机性为主要特徵的松散的社会劳动者。他们既不像其他劳动者阶层那样是现行经济运行中的主体,同时也不像工人、农民或其他社会阶层那样,被作为可信赖的依靠力量。现行的经济政策和运行机制仍是以公有制经济为基础,私营经济的存在的发展尚缺乏完整独立的原形空间和相应的规划原则。在银行信贷、土地使用、能源及原材料供应等方面,他们还不能真正与其他经济成份同在一条起跑线上竞争发展。他们的一些合法权益也常常因各种原因而受到侵害。同时,由于重农重工而轻商的传统观念的影响,人们对这种小商小贩式的职业也抱有各种看法。当这些自食其力的劳动者摆脱依赖,自己掏钱看病,面对各种风险时,端惯了铁饭碗的人们反而得到了某种宽慰和满足。从文化教育上看,私营劳动者一般受教育程度较低,缺乏必要的知识储备,对从事商品经济活动没有足够的理解,因而心理上和行为上常常处于矛盾不安状态。文化因素的制约,限制了他们勇于开拓、敢于作为的特点。 私营劳动者阶层的经济地位与社会地位的不平衡性,反映了中国现阶段私营经济的发展规模和水平,反映了中国现行政治、经济体制与这种发展之间的不相适应。它对于私营劳动者阶层的思想观念形态及政治行为方式的形成和发展产生着重要的影响。 四. 私营劳动者阶层的思想观念与政治行为方式 私营劳动者作为市场经济条件下私营经济的代表,由于其特有的社会经济关系、经济利益结构和社会地位,也在思想观念形态和政治、经济利益的表达及实现等方面,形成了自己的方式和特徵。 (1)以利益交往为中心的思想意识 严格地说,今天的私营劳动者的社会地位和作用尚不稳定,因此还没有形成规范的经济活动方式和利益实现机制。来自不同阶层或群体的从业人员远未完全脱离各自原有的特徵素性,尚未形成一种成熟的、统一的阶层意识和利益表达方式。他们作为一个阶层或群体而存在和发展的基础是原始的物质动因。为了寻求和维护一定的经济利益,私营劳动者之间依靠某些共同的情感、共同的认识,特别是依靠对经济利益所具有的共识,通过相互交往而产生比较一致的行为,最终形成具有一定自在性的意识。如,对社会的理解认识,对人生观、价值观的认识,对时局变化的承受能力以及对于社会交往和人际关系的处理方式等。这种自在意识体现在私营劳动者之间的相互交往和作用方面。他们之间缺乏明确的、规范的责任、权利和义务,较一般的同事、同学关系稍进一步;他们是以私人感情为基础的朋友关系,这种朋友关系根源于全体成员之间的直接物质利益。一旦这种直接的物质的重要性降低了,其社会关系和思想感情的亲密程度也就会随之淡薄下来。因此,以往重血缘、姻缘、地缘的感情交往,已被重业缘、财缘的利益交往所取代。根据需要决定交往,这已成为他们交往中的普遍现象。其群体成员间心理上和行为上的互动更多的是以个人所得利益为原则,在各自所能施展的领域,以其特有的表达方式而实现着追逐的目标。 私营劳动者的观念形态表现出明显的二元特徵。在价值观上,他们崇尚金钱的力量,把获取最大限度的利润作为第一追求;同时,对现实和自我缺乏理解和把握,缺乏更高层次的精神追求。特别是当自己所在的阶层或群体遭到不公正待遇时,他们更希冀社会能对他们多一份关心和重视。因而,对于社会公益事业和活动,他们也会时常表现出极高的热情,不惜出资捐款,试图通过金钱买到一个较好的社会形像。在处理个人利益与社会利益的关系上,他们有着强烈的取向自我的一面。但同时在政策的约束和社会舆论的压力下,他们也会表现出某些不彻底的指向社会和民众的一面。 在经营观念上,他们一方面具有强烈的商品经济意识,渴望成为一个完全自主、独立的生产经营者;靠自立精神和发奋创业,他们也塑造了一个高效益、高收入的鲜明形像。但是另一方面,他们又有陈旧的小生产观念和狭隘的个人利益,受保守封闭的小生产思想束缚。他们的生产经营活动,因此表现出一定的盲目性和掠夺性,具有短期行为的特点。在对待现实政策上,他们拥护改革开放的方针,承认是开放搞活政策给了他们生长和发展的机会。但同时他们对进一步深化改革也心存疑惧,担心有朝一日改革会改到自己头上,失去现有的一切。就目前清除腐败的廉政建设来看,他们作为吃、拿、卡、要的直接受害者,是痛恨这些腐败现象并希望在法律的保护下从事经营活动的。但是他们对某些能用来换取到好处的腐败现象,也常常留恋,并千方百计地钻执法和监督不严的空子。因为这些非正当合理的途径,可以使他们在许多方面“合法化”地发展起来。 (2)政治要求及参政议政的主要方式 政治利益是经济利益的具体表现,私营劳动者阶层的经济地位也就决定了他们必然产生的政治要求。从目前情况看,私营劳动者还只独立于社会政权组织和权力分配之外的自由经济成份的代表,既不像国家工作人员那样具有明确的政治属性,而他们的政治利益和要求也只有通过政权组织中具有干部身份的人员来代表和反映。他们对一般政治问题并不十分关心。他们感兴趣的是那些涉及到他们前途和发展的政治动向和政策规定。他们希望改革开放政策能够长期不变;要求有一个稳定的政治形势和社会环境。为维护自身权益,私营劳动者越来越集中地要求宪法和法律的保护,要求行使国家法律和政策所赋予的权利,即政治上平等,有独立的发言权;经济上私人财产依法受到保护等。 为了实现上述要求,私营劳动者一般通过两种方式来参政议政并维护自己的利益。一是加入各种党派和组织,如工商联、个体劳协、私营企业家协会、民主建国会等,通过这些渠道反映其具体要求,并利用这些“桥梁和纽带作用”⒁ 最终以人大代表和政协委员的身份,确立起自己的地位,达到参政议政的目的。但是,在中国,即使是最普通的民间社团,往往也带有某些官方色彩。它们选择接纳的只是部份民众,而不是由民众选择能代表自己利益的组织。官方或半官方的社团组织,在不具有真正意义上的利益代表性的情况下,则必然影响到其成员经济利益和政治要求的充份表达和有效操作。于是,第二种方式便产生出来,即通过与政府官员的私下接触来寻找事业上的靠山,寻求政治代言人。即所谓“小的靠三所(工商、税务、派出所),大的靠三局(工商、税务、公安局),小有小靠山,大有大靠山。”⒂ 他们通过参加各种社会事务,提供社会赞助,扩大自己的影响,实现并维护自己各项利益,以经济手段达到政治目的。 总之,在参政议政方面,私营劳动者提出了比较清晰和迫切的政治要求。他们认为自己现在有经济实力,为国家和人民提供了积累和服务,应该有相应的社会地位和政治权力,自己的事情应该自己来管,决不应放低一等,处于被别人管的地位。推选人大代表、政协委员不是装门面的事,要让那些真正有参政议政能力的人,代表他们的利益出来担任,直接参预国家政治生活。1988年,福建省石狮市公开竞选市长中,20多位私营企业主代表送出盖满二十几个图章的举荐市长候选人的信件,推荐能代表他们利益的政界人物参加竞选。这一举动充份表明了他们的政治要求。⒃ 除此之外,私营劳动者也提出了建立行业组织、公开办报等设想。作为一种新生的社会力量,私营劳动者在政治方面的要求将随着其不断发展壮大,会越来越多地表现出来。 五. 结 论 透过上述对于中国私营劳动者阶层的分析,结合中国社会多元化发展的客观要求和政治民主化发展的必然趋势,可以得到以下几点结论: 1. 中国现阶段个体私营经济的发展,始于中共所推行的改革开放政策,依一定的社会生产力和社会发展要求所产生,是中国现实社会发展的必然产物。中国的私营经济发展到今天,已不再为某个政党或组织、或是某些领导人个人意志为转移。私营劳动者阶层的崛起,预示着中国社会在转型过程中将打破过去某一社会成员长期依附于某一阶层或群体的僵化结构,进行社会关系与利益结构的重新调整,有助于社会各阶层、各群体间的接触、了解与流动。人们在调整自己心理和行为坐标的同时,将享有充份发展的机会,面对竞争,跨越阶层与群体的界限,从而使人们的交往、流动更具有广泛的社会性。在多种利益集团不断分化组合中,以相互竞争、发展为机制。 2. 中国的私营经济作为率先走向市场经济的一部份,已经获得成功,业已产生并发展着的思想政治文化和政治、经济利益,也将成为市民政治文化的生长点,成为市民政治文化中最具代表性的一部份。据中国国家信息中心预测,到本世纪末,中国的所有制结构还将形成三分天下的基本格局。集体、私营经济的比重仍将显着上升,其中工业总产值中,全民占四分之一,集体占二分之一,私营占四分之一;在社会商品零售额中全民占三分之一,集体占六分之一,而私营占二分之一。全国城镇大约五千万人要就业,农村有三亿多剩余劳动力要转移,这其中相当一部份要加入到个体、私营经济的行列。可以说,中国的私营经济具有旺盛的生命力,它必将成为市场经济建立过程中最为活跃、最有实力的经济增长点。而同时作为私营经济的运作者,随着这一阶层的不断扩大,对于国家政治生活的热切关注和参预,私营劳动者必将成为未来市民社会中的主体。 3. 中国民主政治的建立,不仅需要精英政治和文化的推动,同时更需要民众的觉醒和参预,需要培养和发展市民政治文化与之相呼应。私营经济及其劳动者阶层思想政治文化的形成和发展,不仅为实践这种政治文化提供了基础和可能,而且也将影响着民主政治的形成和建立,推动着中国政治民主化的进程。 顾昕 公民社会正形成于八十年代的中国吗? 中国的过去是否存在“公民社会”? 私有化和城市企业家的作用 知识分子生活的变化及其影响 结论
顾昕,荷兰莱顿大学(Leiden University)汉学研究院研究助理,博士候选人。 中国是否正在出现(或重新出现)一个“公民社会”,是近期西方中国问题专家热衷讨论的一个话题。这同1989年以来出现的一系列政治事件有关,首先是北京的民众运动,接着是共产主义政权在东欧的崩溃,进而是苏联的分崩离析。东欧与俄国的持不同政见力量在七八十年代的活动,力图建立一个真正的公民社会。人们广泛认为,这些国家的革命性转变乃是这些活动的结果。因此,共产主义在东欧与俄国的失败,至少部份地,被归因于公民社会的成功。 八十年代的中国同样出现了巨变,正是这种巨变构成了八九民众运动的历史背景。不少西方学者运用“公民社会”和“公共空间”这两个概念,来描述当代中国出现的独立于国家的自主性的社会领域,并视之为社会政治改革的一个重要方面。然而,对这种正在出现的自主性社会领域的强度和性质,出现了越来越多的争辩。本文旨在对这场所谓“公民社会与公共空间争论”[1] 中出现的有关论点进行评述。 “公民社会”的概念在西方社会和政治思想史上已经有了很长的历史。在不同的思想传统中,这一概念有着不同的内涵。近年来,这一概念主要在一些西方左派的政治和社会论述中重新兴起,并且有望在一个新的政治和社会潮流中占据中心位置。然而,这一思想努力迄今为止还没有取得众所公认的成果。对此,本文因题旨所限,无法详述。在这里,我们仅简单地引征加拿大政治思想家、着名的社区主义者(communiatarian)泰勒(Charles Taylor)的定义。他区分了“公民社会”的强定义和弱定义。在弱的定义中,公民社会是指那些不受国家力量支配的民间团体的存在; 在强的意义下,当透过不受国家支配的民间团体,社会可以自我建设及协调起来时,这才是公民社会。泰勒同时提出了一个更强的定义,作为上述强定义的替代或补充,即当这群民间团体能够有效地影响国家政策的方向时,这才是公民社会。[2] “公共空间”这个概念是德国思想家哈贝马斯(Jurgen Habermas)发展起来的,他的定义如下: “公共空间”首先意指我们社会生活中能够形成舆论的一个领域。“公共空间”.原则上对所有公民开放。它的一部份是在日常对话中建构起来的,其中“私”人们走到一起组成一个“公”。之后,他们不再作为商人或专业人员从事他们的私务,也不像法律专业人员那样受制于国家官僚机器的法律管理并且被迫服从。当公民有了保障,能够自由地集会,自由地组织起来,自由地表达其意见并使之公开化时,他们的行动才是在一个“公共空间”里的行动。[3] 依照哈贝马斯的解释,这种自由的、资产阶级式的公共空间,乃是在十七和十八世纪的西方伴随着公民社会的兴起而发展起来的,而公民社会则是在资本主义的市场经济的基础上得到发展的。早期的资产阶级公共空间仅有一小部份受过教育的、富有的人组成。哈贝马斯认为,公共空间不仅使一系列特殊的利益以及国家与社会之间的对立制度化,而且还使一种对政治事务进行公开、理性和批判性讨论的实践制度化,后来他在一种更为宽泛的意义上称这种讨论为“沟通行动”。在他看来,公共空间的重要性就在于它作为一种社会整合模式的潜在功能。[4] 公民社会正形成于八十年代的中国吗? 第一个引入“公民社会”的概念来解释中国八九民众运动的,是丹麦学者奥斯特咖德(Clemens Stubbe Ostergaard)。六四事件后仅四五个月,他在一篇文章中反对把学生示威仅仅放在中共权力斗争的背景中来理解,强调应该把更多的注意力放在社会的重要变化上。在他看来,“我们正在民众中目睹着一个独立的政治化过程,一个新兴组织的萌芽”。他声称: 作为经济改革的结果,国家的影响力已经受到削弱,公民社会已经得到发展。公民社会的兴起,部份地反映了创建一个新市场体系的需要,部份地反映了新兴的、独立社会群体的力量。奥斯特咖德认为,公民社会在中国的出现是八九民众运动社会背景的重要因素。[5] 同时,卡尔洪(Craig Calhoun)首次把八九民众运动作为一次建立“公共空间”的努力加以讨论。卡尔洪把“公共空间”的兴起追溯到1978年的“北京之春”运动,并区分了其中的三个层面: 第一,人们通过朋友之间的小群体对广泛的政治议题进行讨论。第二是国际性媒体在建构这一公共空间中所扮演的重要角色。第三是文化的国际化过程,知识分子和大学生们努力追赶着西方社会理论和文学批评的最新潮流,而中国传统的思想和符号象征受到抨击。卡尔洪指出,中国的“公共空间”仍然只是初生的。在他看来,要进一步发展“公共空间”,关键在于要创建一系列在国家控制之外的制度和组织,以支持一种有生气的批判性文化,从而使那些具有政治重要意义的论题能够得到讨论。换言之,制度化是发展一个羽翼丰满的公共空间的关键。[6] 高棣民(Thomas B. Gold)以不同的方式提出了一个类似的观点。他认为,我们所目睹的不只是公民社会在中国的兴起,而且是其复活。在中华人民共和国刚刚建立的随后几年中,中国共产党“以一系列摧毁所有的自主性活动领域并消除其再生之可能性的努力”重建了中国的社会。在毛泽东时代极权主义统治下,“收”与“放”的辩证虽然为公民社会提供了一个喘息的机会,但是却没有导致公民社会的再生。然而,自1978年的改革开始以来,党与国家放松了控制,并且实质性地促进了制度变革,特别是城市私有部门的合法化。邓小平的“放”也为知识分子的独立活动创造了空间。结果,一种同党和国家相对立的气氛开始浓厚起来,从而引致了1989年的抗议。在高棣民看来,一方面,“1989年四五月间的奇异事件揭示了公民社会在中国再生的深度”,另一方面,六四的流血亦揭示了中国共产党依然不愿并不能接受公民社会正在再生这个现实。[7] 史特兰(David Strand)走得更远。他提出: 在中国的城市中,一个强定义下的公民社会正在出现,其中民间社团与组织使一个“公共空间”的出现成为可能,社会自主性正在经济、政治和知识领域中成为现实。作为证据,他指出1989年初的人权请愿签名运动,大学生们建立的各种“沙龙”,各种激进政治观点(包括“民主”的要求)的公开表达,知识分子精英充当国家与示威学生之间的调解者或作为“理性的声音”的代表,以及像四通公司这样的准私有企业卷入到学生示威中去。 在八九民众运动中,许多人,包括工人、教师、公务人员、知识分子,甚至党的干部,举着标示其单位的标语,乘着汽车游行到天安门广场。史特兰特别强调这个事实,并由此得出结论: “如今,原属国家的一些要素,即一些国家控制的机构,包括大学、新闻机关、工厂等等,已经发展出一种独立的社会认同。通过一种中国版的东欧式“社会自我捍卫”的战略,这些机构能够对国家进行攻击。在过去,国家与社会之间的这种模煳性有助于政权进行政治和社会控制。但现在,国家在控制自身方面所碰到的越来越多的困难,一下子触发了社会的突然扩大。正如国家媒体的记者、国家企业中的工人以及国家机构中的研究人员和工作人员在1989年的背叛所显示的那样,国家,或其部份机构,或许会构成针对政权本身的抗议的社会基础。”[8] 另一位得出同样结论的是美国学者苏立万(Lawrence R. Sullivan)。他相信公民社会的出现在八九年春天的中国是一件显而易见的事情。其中的两个引人注目的特徵给他留下深刻印象,即来自各种职业的民众的广泛参与,以及一百多万示威者所表现出来的异乎寻常的自律。这些因素对他来说证明了“中国城市中的社会,特别是在北京,已经从一盘散沙转变成一个有凝聚力的公民社会,它有能力维护社会秩序,甚至在没有“中央”控制之下维系政府的日常功能。”[9] 在苏立万看来,另一个具有重要意义的现象是学生、工人以及其他城市居民之间阶级紧张的打破。这导致了他所谓的“社会一体”或“民众一体”的出现,这一点被他认为是公民社会自主性和团结性的证明。此外,他亦强调,公民社会的其他基本要素在1989年的中国民众运动也是存在的: 如个人与国家命运的认同、对社会的成员有一种父亲式的关怀以及“广泛地运用理性”。[10] 他显然没有注意到这一事实,即在八九民众运动中,学生竭力维护其纯洁性,避免同知识分子之外的社会群体,尤其是工人,有实质性的接触。 怀特(Martin K. Whyte)也同意公民社会正在中国出现的观点,并把其发展追溯到毛时代的结束期。他提出,首先,这一时期的反官僚主义冲动以及对党的官员滥用权力和腐败的暴露,对民众产生了极大的影响,促使新一代年轻人敢于“反潮流”、“怀疑一切”。第二,这种意识形态上的变化同中国社会组织上的变化相伴随,尤其是除军队以外的大多数官方机构的非动员化。人们比以前有更大的空间进行自主性的活动,例如红卫兵到全国自由旅行,组织各种群体和派系,同敌对派系打派仗。第三,许多人在文化大革命中所经历的审讯之苦,导致他们抛弃了自己以前对政府的信任,希望有独立于国家控制的新形式的社团。对毛统治的反应是如此强烈,以致许多不满的迹象,甚至是表达各种不满的组织行动,也在毛统治的最后几年中变得清晰可见了。所有这些,促使了公民社会的再生。[11] 依照怀特的见解,公民社会的再生因邓小平的改革而加强。邓的改革最初旨在放松毛主义时期的紧张状态,并解决权威危机的问题,但是它却有利于公民社会的因素在城市中国进一步产生和巩固。 政治精英之间的不断增长的冲突是另一个关键性的因素。1978年以后复苏的许多自主性的社团活动,多采取了一种非政治甚至反政治的形式。在这些活动中,人们提出了一些具有高度批判性的、激进的、多元化的观点,包括提倡经济的私有化、取消党对知识生活的控制,甚至开始讨论允许利益群体存在的好处。另一个显着的主题是主张法治和司法独立,以保护个人及新出现的自主性社团。怀特进一步提出,到八十年代末,官方对多元观点的接受,再加上各种形式的草根性自主社会活动的大量涌现,为一种健全的舆论的发展提供了基础。他断言:一个初生的公民社会已经出现,并且正处在发展和巩固自身的过程之中。[12] 怀特承认这个正在兴起的公民社会依然是脆弱的,因为它严重依赖当局的容忍,其制度化的程度很低,缺乏法律以及来自国家的其他保障。过份关注道德和政治一致性的中国文化传统对公民社会也有负面的影响。虽然如此,他依然坚持认为,在八十年代后期城市中国正在出现的公民社会,可以同出现在东欧(至少在捷克)的自主性社团活动的水平相媲美。[13] 相反,也有不少人,例如沃德(Andrew Walder),认为八九民众运动并不一定是公民社会出现的证据。沃德的观点基于他的所谓“共产主义的新传统主义”理论。该理论强调那些在某种程度上独立于党的控制的社会网络的存在,而远非独立的社会群体的存在。[14] 沃德怀疑中国的普通公民(尤其是工人)会有意把自己组织起来,以便在政治生活中发挥某种作用。在他看来,他们只不过利用了最先由学生创造、随后有知识分子卷入、接着有某些重要的政府机构和媒体参与而提供的机会,来表达他们的不满。沃德认为,以公民社会与国家之间的对抗来刻画北京抗议的特徵,是“有诱惑力的,但却是误导的”。[15] 中国的过去是否存在“公民社会”? 那些谈论八十年代的中国公民社会之“再生”或“复活”的学者,例如高棣民、史特兰和怀特,认为公民社会存在于过去的中国。很长一段时间以来,近代中国史家们都在关注着晚清及民国初年国家与社会之关系的变迁。其中,罗(William T. Roew)、兰京(Mary Backus Rankin)和史特兰三人认为,在近代中国的确出现过公民社会和公共空间。 罗的结论基于他对十八和十九世纪汉口的经验性研究。[16] 他的目的是提出一个非韦伯式和非费正清式的模式,强调中国社会在受到西方影响之前的动态性(而非停滞性)特徵,以及中国现代化的内部动力。他认为,在汉口,某种实质性程度的自主性已经得到发展。那里,政府对市政事务很少甚至没有干预,大量的城市行政掌握在士绅的手中。由于这种走向社会和经济多元化的总趋势,太平天国之后的汉口商业界看起来非常像西方工业化之前的城市商业资本主义社会。[17] 这些相似之处主要体现在:有组织的、合作型的市民行动的稳步发展,范围广泛的慈善和公共服务机构的激增,以解决处在现代化早期阶段城市所面临的特殊的社会问题。[18] 罗在近期的文章中重申了这些看法,强调中华帝国晚期社会变迁的六个方面。第一,作为一个拥有庞大的、具有自我意识的城市商人阶级的高度商业化社会,清朝的中国具有近代欧洲早期的某些显着的社会经济特徵。虽然罗不同意把这些新出现的特徵称为“资本主义萌芽”,但他却认为它们至少在某些方面同欧洲模式“公民社会”的出现的前提条件相吻和。第二,罗认为,一个制度化的公共管理已经得到了发展。十八世纪二十年代引入的财政改革,是这一发展中的一个重要事件,为地方的基础设施建设提供了“公共”预算。第三,在很大程度上,当时的中国具有一种独特的“民法”传统。同时,受到法律保障的“硬”财产权也初具雏形。第四,出版业及其日益增长的消费市场的出现,对晚清城市精英分子有着越来越大的影响。在二十世纪初,出版界对于政治事务更多地发表争论性的意见。第五,一种特殊的市民文化出现并得到扩展。第六,各种自愿性组织开始获得能够同欧洲近代早期同类组织相媲美的自主性。[19] 罗进一步认为,公民社会的智识和文化要素,例如,社会契约和自然权利的观念、所有权的理论、个人主义、公民的观念、舆论,在近代中国也并不是“完全阙如”。[20] 兰京1986年出版的《中国的精英行动主义与政治转变》一书,是关于十九世纪中国的公共空间的先驱性研究。她使用“中国的公共空间”这一说法来描述太平天国之后由于地方精英在控制和管理地方事务发挥重要、有时甚至是支配性的作用而引致的国家与地方精英之平衡的重大变化。这种地方士绅作为管理者而兴起的现象,被她称为“精英行动主义”。[21] 在后来发表的三篇论文中,兰京把这种所谓的“中国公共空间”的起源追溯到十六世纪末和十七世纪初。[22] 她的目的是从公共空间兴衰的角度对中国近代史进行一番新的解释。这一兴衰过程被划分为三个阶段。第一个阶段始自十六世纪末,亦即中国马克思主义史学家称之为“资本主义萌芽”的那个时期。兰京认为,正在兴起的公共空间的中心在于地方性事务的诸方面由官僚体系之外的地方精英来管理。这种类型的公共管理在晚明只是在一些区域得到发展,尤其是长江下游和珠江三角洲。虽然大清王朝控制中国之后官方的管制增加了,但是,在十八世纪后半叶,精英管理的组织和活动在质量和范围两方面都有所扩展。这些变化的积累,足以使我们谈论“公共空间”的出现。[23] 然而,正如兰京自己指出的那样,这种具有中国特色的所谓“管理型公共空间”同哈贝马斯的模式并不相同,它仅仅停留在地方层面,对国家政策的影响很小。中国的公共空间只是同一种商业经济,而不是像在西方那样同资本主义联系起来:“管理,而不是(对政治问题的)公开讨论,是其核心特徵。官员和那些在地方性事务上活跃的精英保持着总体来说是和谐而非对抗性的关系,精英并不试图定出他们同国家对抗的权利,也没有对国家的权力进行正式的限制。”[24] 但是,随着大背景的变化,中国公共空间的潜在政治重要性在十九世纪中叶发生了改变。这是兰京第二阶段的起点。太平天国极大地震撼了国家与社会之间已存的平衡关系。地方精英突然有了更大的自主性,开始行使以前由政府行使的职能。中国的公共空间还保留着地方化和管理型的特徵,但是对全国性事务的舆论开始具有雏形。自甲午战争以还,尤其是义和团运动之后,新政的实行导致了一系列基本的结构性变革,使公共空间极大地拓宽。[25] 兰京的第三个阶段为民国时期,其特徵是出现了弱的公民社会,其政治意义在辛亥革命之夜得到了展现。公民社会之所以弱,主要是由于缺乏一个全国性的政府,因而使得民间机构发展所必须的环境条件十分贫乏。1927年南京政府的建立,并未有助于民间组织的发展;相反,它挖空了在江苏由地方精英主掌的政府,并把在上海的地方自治政府置于中央的控制之下。而且,民国时期不断增加的大众示威对公民社会的发展也有负面影响,因为大众政治不能产生持久性的制度变革。[26] 史特兰1989年出版的《人力车北京》一书,也涉及到民国时期的公民社会和公共空间问题。他相信,在二十年代公共空间有很大的扩展,显示在各种市场生活领域(如戏院、茶馆、饭店)中发生的公共活动。他强调,天安门广场已经不再仅有建筑的意义,而是一个可进行各种公共活动(甚至像五四运动那样的反政府活动)的场所。随着一个活跃的公共空间的日益发展,至少自1903年以降,一个初生的公民社会开始在北京出现,其中包括知识分子的社团、同乡会以及更为重要的职业性法团,例如商会、律师协会和银行家社团。[27] 然而,这些群体究竟有多大独立性和自主性呢? 史特兰承认,“北京的商人倾向于同官方势力结合,甚至向官方谄媚。……在近十年的时光中,北京商会对政治权威一直保持着一种被动的、依附的关系。……商会和其他法团所能做的只是听命于新老政治掮客”。[28] 他指出,“公共空间在欧洲的存在,假定国家与社会在公共和私人领域之外的极端两极化”,而西方式的“社会”概念,即独立于国家的个人的组合,在传统中国思想中也是缺乏的。虽然如此,他依然坚持说,他所描绘的“公共活动”支持了他的命题,即一个有限的、软的公共空间的确存在于民国时期。[29] 史特兰还作了一番初步的尝试,把这一分析扩展到八十年代。 这些关于中国近代历史的看法具有很大的争议性。黄宗智认为,用“公民社会”和“公共空间”这样一些术语来刻画明清和民国初年的社会发展,而不对中国和欧洲的差别严加注意,就意味着同样的发展既在欧洲也在中国发生。[30] 在他看来,这样的研究路子,会导致化约主义和目的论: 即沿着中国马克思主义史学家的“资本主义萌芽”话语,研究所谓“民主萌芽”。这种操练的意义在于认为在西方发生的事件的因果序列,会或应该在中国出现。其根基是认为只有一种可能的模式,即十八世纪的英法民主化模式。[31] 同时,黄宗智还认为,许多学者夸大了市场性活动和民间社团在八十年代的扩大所具有的民主意义,也扩大了一九八九之春天安门广场示威者所拥有的民间性权力基础。 黄宗智主要从理论和方法的角度提出批评,而魏裴德的批评则是从经验研究的角度提出。他从罗的书中发现,被罗认定为代表了中国城市自主性和民间性认同的汉口的两大工商协会,有一个实际上是由在上海督办监管下的商人发起的,这些商人只是汉口的暂居者。由此,他讽刺罗的所谓“自主性”像一只风筝。[32] 魏裴德指出,罗的书中有许多自相矛盾的陈述。例如,罗一方面坚持认为汉口拥有“早期'城市自主性'”,另一方面他又提到“在十九世纪初,一个阻止这一自主性成为现实的重要因素在于,官僚组织关注的是把汉口置于它的控制之下。在这个城市,政府官员的数量多得异乎寻常”。而且,“只要清政府打算独占汉口的政治权威,它总是能够做到这一点”。[33] 这不啻在说: 汉口的自主性实际上是虚的。至于舆论的问题,魏裴德认为,罗的结论也是误导性的。罗把《申报》在汉口发行同一个正在建构中国新公共空间的城市改革派精英的崛起扯在一起。但这份报纸是由一位英国人在上海而不是汉口创办并出版的。[34] 私有化和城市企业家的作用 前述史特兰关于八十年代中国经济改革中出现所谓“经济自主性”的议论,主要是依据杨美惠(Mayfair Mei-hui Yang)对北京的一家小型集体所有制印刷厂进行的案例研究。杨的论文提出,随着经济改革的进行,一个公民社会正在中国重新出现; 它同波兰的团结工会有所不同,是建立在非国营的集体合作组织中。在中国,国家与社会都依靠单位来行使其社会功能。这造成了集体合作组织的内在紧张,以发展其自身的利益,即使这种利益同国家的利益并不一致。当它们从国家那里获得更多的自主性时,集体合作组织之间的经济交流愈来愈倾向于发生在官僚等级体系管道的纵向介入之外。“因此,公民社会的横向一体化在经济领域中得到加强,公民社会开始超脱于国家之外”。[35] 杨的论证具有很大的跳跃性。中国社会主义的工厂单位在听命于国家之外还有自己的利益,这种利益常常与国家的利益相冲突,因而这些单位会显示杨所描述的双重性格。也就是中国人常常说的“上有政策、下有对策”。但是,问题在于这是否构成公民社会在中国重新出现的证据。实际上,杨美惠描述的不过是一个常识。不仅是中国的集体性小型企业,而且所有的单位,甚至包括官僚机构部门,都具有她所谓的“双重性格”。这一现象用比较共产主义研究中的“制度内多元论”来刻画更为贴切。这理论依据政治社会学中关于官僚组织的理论,把共产主义国家中庞大的官僚等级体系,包括各级国营和集体企业以及各种事业单位,看成是由具有多元化利益冲突的各种利益单元所组成的体系,进而分析制度内利益冲突的模式。[36] 我们看到,人们广泛认为经济改革、尤其是私有部门的兴起,为公民社会的发展创造了社会和经济的基础。然而,索琳格并不同意这一点。她认为:“中国的城市经济改革并没有在商业领域导致现在人们热衷于谈论的'公民社会'。在这一特定领域,国家与社会之间也没有任何清楚的划分”。[37] 相应地,城市经济改革已经产生了一个商人企业家阶层。然而,这并不是一个具有个人主义色彩的资产阶级,能够在推动一场资产阶级民主革命中扮演历史性的领导角色。正如索琳格所指出的,“旧的党与国家体系对经济资源的基本上独占,在今天既造就了官员也造就了商人;两者形成了相互依附、相互渗透的准阶级,他们甚至共同具有一种新形式的对国家的依附”。[38] 索琳格根据自己的经验性研究指出,在官僚商人的关系上,一项有趣的发展是所谓“戴红帽”的活动,即那些实际上私有的企业,在某些官员的支持下,总是把自己注册为“集体的”甚至是同国家有关系的企业。经济成长现在已经变成了中国共产党统治的一个主要的合法性来源,官方高度评价商人-企业家,赞扬他们生产资本的能力,并且设法保护他们免受那些反对私有部门的意识形态举措的损害。[39] 与此同时,在八十年代中国出现的一些新机构也鼓励官僚与企业家的各种形式的共生。这种机构有各种类型。第一类是各种旨在管理和控制私人部门的机构,包括私营企业家协会及各种新的商业协会。第二类机构由商人自己建立,但受到国家支持,包括各种挂上民办头衔的技术发展公司或中心。其中最着名的一例是四通公司。第三种则是直接由官僚设立的各种经贸“公司”。依照索琳格的观点,所有这些机构的功能,是“把官僚和商人们同时拉进向市场经济的转型之中,并创造出新的既得利益,从而延长这一转型”。新的机构为官僚们创造了大量的机会运用他们对国家资源的控制和获取的权力(关系、信息、信用、资助等等)来为自己建立经济实力。[40] 因此,索琳格对中国经济改革的政治意涵有着不同的认识。她认为,在改革时期,正在出现的并不是如公民社会论者想象的那种国家与社会的分开,而是合并。“新鲜的事物是官僚与商人之间出现了紧密的相互依赖关系,他们竞相竞取国家的资金和补贴以及市场,但他们之间有时也出现交易和串通在一起。”[41] 索琳格的分析得到了罗森邦(Arthue Lewis Rosenbaum)的支持。就中国的经济改革而言,罗森邦中肯地指出:“虽然在中国,国家的权力在组织上和运作上都发生了一些基本性的变化,而且有助于更大的社会自主性的产生,但是这并不必定意味着公民社会的被接受及制度化”。[42] 知识分子生活的变化及其影响 那些相信公民社会正在中国出现或重新出现的学者,都认为知识分子在这一过程中扮演了主要的角色。他们建立沙龙、研究所、编辑委员会、出版机构及其他商业或研究设施,以从事自主性的活动。 澳洲学者戴凯利和何包钢(David Kelly and Baogang He)认为,在中国的改革过程中,实际上存在一个“事实上的自主性社会组织”的领域。这一领域作为经济改革的一种后果有了极大的扩展。各种民办的研究机构诞生,有些机构甚至出版立场独立的报纸,有些机构同准私营机构挂钩。[43] 法国学者包凝和热维利叶(Michel Bonnin and Yves Chevier)则强调知识分子自主性已经在中国出现。他们把这一过程追溯到1976年以前。当时,许多知识青年基于他们在上山下乡中建立起来的私人关系组织了不少沙龙,而八十年代的大多数知识分子组织都是围绕着这些沙龙建立起来的。开始这些沙龙具有很强的私人性,但越来越关心公共事务。它们的重要性在1978年的民主运动中有所显示。 包凝和热维利叶把八十年代出现的知识分子组织分为三个类型。第一种由非官方的、但需要在官方机构“挂靠”的各种协会组成。第二种是那些同行政机构、研究组织、国营或大的集体性企业有组织联系的机构,但并不直接受到政治的监管。第三类是一些行使咨询顾问功能的研究小组或研究所,他们是在党或高级政府官员的关怀下建立起来的。这些组织的自主性不仅依赖于大的政治气候,而且依赖于其支持者和保护者的政治命运。尽管如此,包凝和热维利叶确信,这些知识分子组织的自主性有了显着的增加。首先,大多数知识分子都采取同样的战略,使自己对国家的忠诚转变为对社会的忠诚,并且以社会的名义发言。第二,也是更为重要的,他们近乎拥有财政的独立,这些财政收入主要来自他们从事的商业性活动,如出版书籍、从事职业培训、或从各种政府机构或企业获得合同资助。第三,一小部份知识分子走得更远,他们在非国家部门寻找工作,因而开辟了“社会个人化”的道路。[44] 在八九民众运动中出现的自治组织被广泛认为是公民社会在中国得到发展的一个重大标志。戴凯利和何包钢称之为“一个不可否认的分水岭”。[45] 依照包凝和热维利叶的看法,创建一个公共空间以自由地表达政治意见,是知识分子自主性发展的一个逻辑结果。知识分子群体与其他社会群体(尤其是企业家)的日益增多的接触,也是关键的因素。在八九年的危机中,知识分子的沙龙和团体变成了实际上的政治群体,在这场运动中扮演了积极的角色。他们把天安门广场上出现自治性组织的时刻,称为“走向公民社会的制度化”。[46] 然而,了解一些天安门广场情况的人都知道,当时的一些所谓自治性组织,有的陷入内部的严重混乱,有的极其短命,有的毫无影响力。所有这些在在都是中国的公民社会(如果有的话)缺乏制度化的表现。这些为包凝和热维利叶所忽略的事实在戴凯利和何包钢的论文中得到承认。戴和何强调指出,1989年北京的情形同波兰的团结工会是大不相同的。北京的自治性组织过于强调其自主性,在确认彼此的合法性上做得甚少,因而没有联接起来形成一个强定义下的公民社会。[47] 虽然这些学者都认为公民社会的出现已经是一个事实,但戴凯利和何包钢对此有一定的保留。“这一空间的扩展”,他们写道,“发生在脆弱的社会基础上。支撑着这一空间的公民社会仅具雏形,而且对本身已成为公民社会缺乏一种自我意识”。最关键的问题在于中国的公民社会在建立长久的机构和组织方面十分薄弱。[48] 在此,应该补充一点,八十年代的中国知识分子对“公民社会”的理念还很不熟悉。几乎没有援引这方面的思想作为推进中国民主化的意识形态策略。人们对东欧知识分子关于公民社会的论述也近乎完全不知晓。这一事实不能以难以接触西方论着来解释。事实上,黑格尔、葛兰西、托克维尔等人的着作在中国已有译本,而八十年代西方关于公民社会的论着在中国的公共图书馆中也能找到。此外,中国改革派的东欧问题专家也不少。戴凯利和何说,他们不清楚在1989年以前“波兰民主运动中关于公民社会的意识形态是否为中国知识分子所注意”。[49] 事实上,这种意识形态没有获得应有的注意。哈维尔的思想是在1991年之后经《二十一世纪》中有关文章才为大陆知识分子所知,而当时他们感到十分新鲜。 这其中的问题在于,中国的民主精英们始终持一种国家主义的进路,他们的关注点近乎压倒一切地在国家制度、机构和组织的改革上,例如关于修宪问题的讨论就是如此,而并不关注社会的变化。这一国家主义的思想进路本身并没有什么可质疑之处,但对国家与社会关系的不平衡关注至少显示一点,社会在精英的心目中几乎不占地位,社会的变化对民主化的影响也未引起他们的注意。 史特兰和怀特都援引曲指可数的使用了“公民社会”一词的中文文献来支持他们所谓中国已存在公民社会之因素的论点。最常引用的是王志光和刘素莉在《政治学研究》上发表的“从群众社会到公民社会”一文。[50] 然而,这篇文章的主题是在卢梭“人民主权论”的框架下,力图使中国官方的“群众”概念公民化。这涉及到当时人们广泛讨论的实现中国政治文化从“群众意识”到“公民意识”之转变的问题。显然,这种建立“公民社会”的方案同我们现在讨论的“公民社会”不是一回事。[51] 对“公共空间”这个概念的使用也是如此。首先,中国知识分子从来没有使用过“公”这个字眼来描述他们在所谓“公共空间”中的活动。他们宁愿认为他们的活动是属于“私”的。其次,这个所谓的“事实上存在的中国公共空间”同哈贝马斯描述的“公共空间”有着近乎本质性的差别,因为前者并没有向全体知识分子开放,惶论向全体公民开放。事实上,在这一领域,知识分子的活动一直是相互分裂的、小圈子的活动。如果称之为“扩大的私人空间”更为贴切。至于这一“扩大的私人空间”能否发展为“公共空间”,那又是另一个问题了。 结论 几乎所有宣称在中国目睹了公民社会的出现或再生的学者,都是在一个弱的定义下来使用“公民社会”一词,即指那些不在国家管辖之下的社会群体的活动领域。这甚至比泰勒的最小定义,即不在国家管辖之下的自由的公民社团的存在,还要宽泛。泰勒倾向于认为他的最小定义与我们的讨论不相干,因为在这种弱的定义下,“公民社会”可说存在于许多地方,似乎只有纳粹德国和史达林的苏联例外。[52] 如果是这样,使用比泰勒的弱定义还要宽泛的“公民社会”概念,也就更没有解释力了。 许多中国问题专家对“公民社会”一词的滥用正说明了这一点。他们,如怀特,甚至把文化大革命时期的无政府状态也同公民社会扯在一起。这种滥用导致了循环论证: 他们一方面把所有国家放松控制后出现的事物都称之为“公民社会的要素”,然后又用其存在来解释社会和政治的变化。每当发现经验的证据不足以支持他们的论点的话,他们就使用各种各样的形容词,例如“脆弱的”、“初生的”、“软的”、“萌芽状态中的”等等,来修饰其“公民社会”的概念。史特兰和怀特关于公民社会在八十年代的中国再生的说法,同样基于那种对公民社会(或民间社会)的疏松理解以及由此而进行的对中国近代社会史的漏洞百出的研究。 最后,必须指出,现有的各种“公民社会”理论是一种规范性、而不是经验性的理论。它们旨在为全世界的民主化指出新的出路。在西方,这些理论尤其为那些对西方民主持有不满的左派知识分子所津津乐道,从而具有强烈的批判性。不加改造地把这种“应该怎样”的理论用于谈论“是什么”的问题,是社会科学方法论上的大忌,这样的讨论难免意识形态化。这一问题在苏东研究甚至西方领域中也同样存在。近来,西方有些学者开始怀疑近来热门的“公民社会”概念是否可以成为一个社会科学的分析范畴,怀疑“公民社会”这一概念是否可以用来指称某种现实。如果仅仅用它来指公民社团(civil associations)的集合,那么是否有必要使用这样一个含义不清的辞藻。因此,有人认为,只能把“公民社会”看成一个意识形态的话语体系,其中亦有许多不相一致的地方,对它只能进行阐释学的研究,即看各家各派如何利用这一概念的含混性发展各自的意识形态。[53] 究竟如何从“公民社会”和“公共空间”的角度来看待中国近代和当代社会与政治的变化,至今尚没有比较令人满意的解答。这一点,正如黄宗智所评论的,乃是“中国研究领域当前存在的'范式危机'的一种反映”。[54] 一. 国际贸易理论中的争论 二. 外贸政策的成本、效益分析 三. CGE 模型及国际贸易定量分析 四. 几点启示 徐滇庆,加拿大西安大略大学休伦学院(Huron College,University of Western Ontario)经济系助教授,中国东北大学和西安交通大学兼职教授,中国留美经济学会会长。华中理工大学经济管理学硕士,美国匹兹堡大学经济学博士。 自19世纪初李嘉图阐明了自由贸易最优性以来,大量的经济模型,如Hecksher-Ohllin,Stalper-Samulson等都证明了:由于各国劳动生产率和要素禀赋的差异,国际贸易可以互通有无,相辅相成,使各国都能有效地充份利用本国的生产要素,如劳动力、资金、土地等等,从而改善国际社会的资源配置,使整体经济效益得到提高。中国在1986年正式提出要求恢复其关贸总协定(GATT)成员国地位。1989年,中国对225种进口产品减、免关税,1992年12月又宣布单方面调低3371种进口商品的关税,取消进口调节税,放松了外汇管理制度,并宣布在两年内取消三分之二的进口许可证。⑴ 近年来,中国进出口贸易迅速上升,非常活跃。中国的这些努力是符合国际贸易理论的,受到了世界各国的赞许和欢迎。 但是,现实比理论模型要复杂多了。既然理论上自由贸易最优化是不可动摇的,为什么近年来西方贸易保护主义又有所抬头?为什么关贸总协定的谈判一谈就是几十年?当中国走向世界时,面对着许多新的研究课题,我们需要借鉴现代国际贸易理论和国际贸易谈判实践,认真地探讨中国加入关贸总协定的策略。 一. 国际贸易理论中的争论 1.1 自由贸易最优性的应用条件 国际贸易理论揭示了自由贸易可以达到最佳整体效益。但是,正如王键业所指出:自由贸易最优性的成立是有条件的,这一规范结论的成立依赖以下几点假定:(1)该国在国际市场上是“小国”,即该国在国际市场上的买卖行为不影响该国进出口商品的国际市场价格。换句话说,该国在国际市场上不具有垄断地位。(2)生产函数呈现常数规模经济,没有动态规模收益及其他动态效应。(3)完全竞争的国内(商品和生产要素)市场。市场机制完善,没有人为的对国内经济机制的扭曲。(4)一国对外贸易的机会不受其贸易政策的影响。也就是说,关税不作为敲开他国市场大门的谈判筹码。⑵ 也许在10年前,从国际贸易的角度来看,中国是一个“贸易小国”。但是改革、开放之后的中国已不再是通常所说的“贸易小国”。中国的进出口贸易总额从1970年的46亿美元迅速上升,到1992年已超过了1500亿美元。在世界市场上,中国是许多商品(如小麦、钢铁)的大宗买主。同时,中国广大的消费市场已成为世界商界的瞩目之地。中国的贸易行为对世界市场的影响逐年增长。其次,在前一阶段,许多中国产品的生产呈现出明显的生产规模递增。特别是纺织、轻工业品,在国际市场上表现出了很强的竞争能力。但是,中国国内市场机制很不完善,存在着严重的价格扭曲。许多中国产品还在国际市场上受到歧视。显而易见,自由贸易最优性的应用条件并不完全适用于当前中国的情况。 当中国从封闭走向世界时,大幅度地削减关税壁垒是必要的,也是合理的。但是这并不意味着中国有可能在近期内全部削减掉关税,实行自由贸易。很清楚,连美、英这样的老牌市场经济国家尚且做不到完全的自由贸易,何况中国? 整体经济效益并不一定是贸易政策的目标。当讨论一项贸易政策时,无可非议,人们通常关心的目标是本国的国民收入和福利。当整体经济效益提高时,是不是每个参加贸易的国家都可以改善自己的处境?如果参加者都得到了改善,是不是各方都得到相同的改善?如果改善程度不同,谁得到了大头?会不会使贸易双方的差距越来越大?正是这些问题使得国际贸易谈判无休无止,错综复杂。 1.2 最优关税和新生产业保护 当前,在全面降低关税之后,外国先进技术、设备、原料以及一般消费品将大规模进入中国市场。生产者不仅要面对国内市场竞争,还要面对强大的国际竞争者。如果外国的产品质量高,价格低,消费者自然会选择外国产品,而把国货打入“冷宫”,对于消费者来说,有了比较多的选择机会,花较少的钱,得到更好的产品。不言而喻,消费者的效益被大大提高了。对于生产者来说,外国竞争者的出现是一个提高自我的机会,但也可能是一场灾难。产品卖不出去,只有两条路可走:一条,三十六计,走为上计,另找适合自己特长的行业去发展;另一条,卧薪尝胆,艰苦奋斗,提高产品质量,降低成本,把失去的市场夺回来。在竞争过程中,企业往往施加压力,要求政府干预,用提高关税的办法提高外国产品的价格,降低外国产品的竞争能力,保护民族工业。 哥伦比亚大学的芬德利教授(Fendley)证明了对发展中国家来说,适当的保护性关税和出口税有助于改善贸易条件,加快经济发展速度。⑶ 最优关税通常指的是,在最优关税下无论是削减或增加一国的关税都将导致该国的国民收入或福利下降。芬德利明确指出:最优关税并不是零。由于最优关税取决于本国与外国的经济结构以及贸易政策,因此,最优关税并不是固定的。它在生产和贸易的过程中随时都在变化。众所周知,在国际市场上收集信息不仅成本很高,还存在不同程度的时间滞后。各种信息充斥着不确定性,真伪难辨。任何人都不可能拥有完全的信息集。因此,最优关税只在理论讨论中有意义。在现实中,如果能够把关税设定在接近最优关税的一个区间之内,就已经是非常理想的了。 关税保护,和其他一切政府对经济的干预一样,将对社会资源分配造成扭曲,出现静态效益损失。如果对一个工业产品采取关税保护,其近期效益损失小于这一产业成熟以后创造的社会效益(包括在技术进步上对社会的贡献),那么,这个工业是值得保护的。约翰.穆勒(Jihn Mill)认为,值得用关税壁垒保护的“新生产业”必须是那些具有动态规模经济的部门。换言之,这些部门在关税保护期间有可能迅速提高技术,降低成本,以至有朝一日取消了关税保护以后,这些企业具有足够的竞争能力自立于世界市场。关税保护的出发点应当是培养、提高国内企业的竞争能力,而不是为落后工业提供避风港。关税保护只能是一种短期的战术手段。如果保护期过长,国内企业缺乏竞争的压力,固步自封,安于落后,反倒成为经济发展的包袱和障碍. 关税保护是几乎所有国家都使用过的一项贸易政策。不过用得好与不好,差别悬殊。在二次世界大战之后,许多发展中国家和社会主义国家都采用进口替代的发展战略。用政府津贴和关税保护的办法力图实现工业化。成功的例子是有的。例如,韩国政府对一些目标企业进行了重点帮助。在关税壁垒的保护下,电子产品,汽车工业迅速成长起来,并且打入了世界市场。⑷ 在台湾,墨西哥也都可以举出成功的例子。但实践证明,大多数国家并没有达到预期的目标。问题在于使用关税来保护什么。如果关税保护的不是新生产业,而是保护落后,当然,关税保护无异于作茧自缚。 1.3 扩大出口的利弊 长时间以来出口换汇在中国的经济政策中占有优先地位,促成了近年来出口量的大幅度上升。但是,是不是出口得越多越好?什么样的产品出口对国家长期发展有利? 和一切经济政策一样,扩大出口也有利弊。着名经济学家阿罗(Arrow)曾经指出:如果在一个国家中(1)出口商品为劳动密集型生活必需品;(2)劳动力供给对实际工资的变化十分敏感;(3)人民的收入绝大部份用于生活必须消费品,那么,扩大出口可能会导致该国实际工资下降,出口产品相对价格下降。在这种情况下,扩大出口将弊大于利。在阿罗之后,许多经济学家,如齐齐涅斯基(Chichilniski),莱西(F. Lysy)等,用不同的经济模型论证了如果发展中国家大量出口基本消费品,将最终导致贸易条件恶化,出口收入下降,结果是得不偿失。⑸ 综上所述,从国际贸易理论的争议中可见,在扩大对外贸易过程中,不存在一个非此即彼的简单答案。正确的政策取决于对整个经济形势的把握能力。为了在外贸中立于不败之地,这就要求我们对外贸政策有一个比较准确的定量分析。 二. 外贸政策的成本、效益分析 中国人素以商业谈判精明而着称于世。如果我们知道某一产品的价格和成本(包括生产成本、税收、运输等等),不难求出其贸易效益。一般来说,人们比较熟悉具体的某一项贸易的成本、效益分析,却往往忽略了对贸易政策的成本、效益分析。加入关贸总协定是一个贸易政策谈判过程。贸易政策的改变所产生的冲击将通过各种渠道而波及到整个国民经济系统。其产生的经济效益和成本都不能以简单的方法来计算。 举例说,如果在入关谈判中要求中方把钢材进口关税降低50%(或减少50%的进口许可证),会有什么影响呢?显然,进口钢材将大量涌入国内市场,使得钢材价格大幅度下降。在这种情况下,国内许多钢厂就会出现亏损,一部份钢铁企业可能会倒闭。国内钢铁企业生产下降,压低了国民生产总值。国家不仅损失了一部份从钢铁部门征收的税收,还要花费许多钱来保障工人的基本生活、提供职业训练、提供投资贷款、并帮助他们在别的领域(如轻工业、服务业)就业。这可以称为这一政策的成本。 另一方面,当大批进口钢材出现于国内市场之后,大大缓解了钢材供应短缺的情况。钢材价格下降使得许多生产部门的成本下降。这些部门的生产有可能得到较快发展,从而创造许多新的就业机会。 更为复杂的是,进口钢材关税减低之后,钢材价格下降影响到直接使用钢材的部门(如机械、轻工)的产品价格。这些部门的价格波动变化又会进一步被传递到间接的部门,以至于使整个价格系统发生变化。与之相应,资金、劳动力将跨部门流动,重新组合。使得各部门的劳动力需求量,工资收入水平都发生了变化。 贸易政策改变,牵一发而动全身。 评价一笔外贸生意的成败,通常只要看看是否盈利。评价一项外贸政策的利弊,不仅要注意到这项政策直接影响到哪些部门,更要注意到对整个国民经济的影响。正确的政策应当能够使整个国民收入有所增加。如果一项政策在短期内对一个部门产生不利的影响,但是能在长期内使整个国民收入增加,那么这种政策仍然可取。但是一定要注意到短期内的冲击强度不能超过国力和人民的承受范围。 决定外贸政策取舍之前,一定要大致估计一下这一政策对经济系统的冲击程度。一般来说,可能导致经济出现危机的有三大威胁:恶性通货膨胀,政府债务危机以及大规模失业。其中,大规模失业可能是导致社会动荡最危险的因素。除了通货膨胀和财政危机之外,必须预测可能出现的失业率。从宏观经济角度来看,国民经济各部门的劳动力需求量取决于经济结构,而经济结构是由生产关系,分配关系,相对价格以及行政、管理、外贸等一系列条件决定的。政府大幅度削减关税将使国民经济结构发生重大改变。一些部门的劳动力需求量骤然下降,在很短的时间内出现大批企业倒闭,大批工人被解雇。当然,在这个过程中也必然会涌现一批新的企业,创造一些新的工作机会。十分清楚,要兴办一个新的企业,并且使之具有一定的吸纳工人的能力,要经过市场研究、筹集资金、训练人员、安装调试等程序,必然要耗费相当长的时间。一个企业关门容易开门难。如果大规模失业来得很猛,就难免出现很高的失业率。 为了维持社会安定,政府应当向失业工人提供福利救济,进行再就业的职业训练,提供贷款以创建新的企业来吸纳失业人口。显然,所有这一切都得花上大笔的钱。问题在于正在进行经济改革的国家有没有这笔钱。如果政府财政困难,赤字连年,处境窘迫,哪里有钱来应付突如其来的失业大军?这必然对社会安定形成严重的威胁。 在商业谈判中必然有得有失。在中国入关的谈判过程之中,中国不可避免地要在许多方面作出让步。但是,我们必须要对这些让步的成本作出大致的估计。如果政策变化的成本很高,超出了国力承受范围,当然应当据理力争,少让一点,或晚让一点。 三. CGE 模型及国际贸易定量分析 要定量地把握外贸活动的全局,至少存在两个方面的困难:(1)外贸政策属于宏观经济决策,涉及到了大量的信息。其信息量之大,远远超出了任何个人头脑的负担能力。只有现代计算机技术才能有效地收集、组织、储存、分析这些信息。(2)贸易政策变化对经济系统产生的冲击将沿着一定的渠道传递。传递渠道和传递过程之复杂,绝非日常语言可以描述,而必须借助一套可运行的数学模型。另外,一项政策的改变往往产生正反两方面的效果。例如,降低钢材进口关税使得部份钢铁工人失业,却又可能在其他行业中增加工作机会。当研究这一政策变化对失业率的影响时,就必须要综合考虑这正反两方面的影响。显而易见,没有定量分析就不可能得出任何有意义的结论。 可计算一般均衡模型(CGE)在国际贸易中的应用是现代国际经济理论的一个重要的新发展。CGE模型从系统工程的角度出发,综合、全面地探讨外贸政策变化对经济系统的冲击影响,从而为合理地制定外贸政策和进行贸易谈判提供了定量分析基础。 按照研究对象来分,常见的CGE模型有一国模型和多国模型。一国模型常用来研究某一贸易政策对国内生产结构和各部门、各要素间收入分配的影响。两国和多国模型常用来研究贸易谈判策略以及全球贸易关系。在CGE模型中,通常在投入产出表的基础上把国民经济划分为若干部门,如工业、农业和服务业。再按照所研究问题的重点进一步细分,如再把工业划分为钢铁、汽车、电力部门等等。 CGE贸易模型所包括的方程动辄几百、上千,看起来十分复杂。也许,为了能够比较确切地描述复杂的现实经济系统,CGE模型不得不如此复杂。实际上,无论模型中有多少方程,都可以把CGE模型大致上分为三大块:供给、需求和供求均衡关系。 在供给方面,每一个部门的生产都使用多种生产要素,如资金、劳动力等等。CGE方程通常被用来描述各生产要素之间存在着弹性替代关系。各部门产品,一部份出口,投入国际市场;另一部份投入国内市场。国内这部份产品与进口的外国商品综合在一起,形成国内的供给。CGE方程通常被用来描述在出口和国内需求之间存在着的弹性分配关系。而Armington方程则被用于描述进口与国内产品的弹性替代关系。关税、汇率和财政补贴在这些反映进出口关系的方程中都起着重要的作用。 需求方面也划分为与供给相对应的若干部门。每个部门的总需求被分解为消费需求、政府需求、生产中间需求和投资等等。在现代经济学中已经有许多理论从不同的角度解释了消费、投资、储蓄与收入的关系。因而,有可能按照一定的原则选择出一组方程来描述需求关系。各国的不同要素禀赋和生产特点都可以被反映到CGE模型的方程中。方程的参数可以从历年经济数据的回归分析和其他运算中得到。 描写供求关系的均衡方程建立了连接供求双方的桥梁。 在一定的假设下,生产者必然会按照价格的变化来选择使用不同的生产要素,消费者也将按照价格的变化来选择不同的商品组合。当某一产品供过于求时,其价格就下降;供不应求时,其价格就上升。在理想的均衡状态下,供求双方的运动将导致一组均衡价格。 诚然,现实经济系统永远处于不均衡状态。但是,不均衡状态可以用多种均衡状态来描述。我们关心的是由一个均衡状态向另一个均衡状态运动的规律。CGE模型的基本思路是:在一组特定的假设下我们把基年的经济系统描述为一个均衡状态。当某一个控制变量(例如钢材进口关税)变化时,原有的均衡状态被破坏了。模型运算的结果把我们导向一个新的均衡状态──参照均衡态。新旧两个均衡态之间的差距为我们提供了很重要的信息。它可以被用来评估各种政策变化的冲击程度。 八十年代初以来,世界各国经济学家建立了大量的CGE模型来讨论国际贸易问题。 J. Shoven和J. Whalley在1982年发表了两个多国贸易的CGE模型。讨论世界上主要贸易大国之间的贸易关系。在第一个模型中,他把欧洲共同体(EEC)、美国、日本单独列出,把其余世界各国归为一组。在模型中商品被划为33种,消费者被划为41组。他的第二个模型包括有7个贸易单位:美国、欧洲共同体、日本、其他发达工业国、石油输出国、新兴工业国和发展中国家。他使用了在GATT东京回合中发表的数据,模拟了当欧洲共同体、美国和日本降低关税、 非关税壁垒和进口税时对贸易各方的影响。⑹ J. Gunning和他的同事们把发展中国家作为研究的重点。他们把发展中国家划分为11组,把其余国家划分为另一组,讨论了贸易政策的变化对发展中国家的国民经济增长率、收入分配、进出口和资金流向的影响。⑺ Alan Deardorff 的 CGE模型包括了34个国家(其中18个工业国和16个主要的发展中国家)和世界其余部份。每一个国家的经济都被相应地划分为22个贸易部门和7个非贸易部门。他们具体地模拟了GATT东京回合中的关税谈判。重点集中在农产品关税谈判上。⑻ 还有许多经济学家致力于一国模型的研究。例如,Boadway建立了加拿大模型。⑼ Dervis,de Melo和Robinson建立了土耳其模型、喀麦隆模型。⑽ Dixon等人建立了澳大利亚模型⑾......他们根据GATT谈判中出现的不同课题,分别模拟了贸易政策改变对这些国家经济结构、国民收入的冲击影响。 进入九十年代,随着模型技术、计算机技术的提高,CGE研究迅速向深度和广度发展。双边贸易中关税和非关税壁垒的谈判成为大量CGE模型研究的热点。例如,de Melo研究了美日汽车工业自愿出口限制(VER)对双方经济的影响。从CGE的分析可以看出,非关税壁垒对整个经济系统产生了广泛的影响,在许多工业部门或非工业部门造成了扭曲,偏离了资源的优化分配。VER使外国资本以另外的形态进入美国。因此,VER造成的代价大大高于一般经济分析的估计。⑿ Hiro Lee构筑的美日两国农产品贸易模型非常生动地描述了美国和日本农业保护政策所带来的后果。无论是美国还是日本,为了保护本国的农民利益都设定了很高的关税壁垒和非关税壁垒。但是,由于对财政影响和对资源分配的扭曲,这些保护政策反倒伤害了国民福利。高壁垒的直接的价格影响和间接影响(如城乡转移支付)使得国内市场和国际市场都不能正常地运行。Lee模型包括三个大块:美国、日本和世界各国。他模拟了不同的方案。例如,在固定的汇率或开放汇率的情况下双方全免关税或减免部份关税,或仅一方减免关税。Lee模型证明了减少日本农业贸易保护程度,在短期内日本的农业产出确实会下降。但与此同时,由于日元贬值导致出口上升,国内资源分配将趋于合理。综合效益将使整个国民收入有显着的提高。失之于农业而得之于各部门。只要有一个合适的政策来调节国内各组居民的收入,全民的福利都有可能提高。Lee模型不仅证实了许多众所周知的国际贸易理论,更重要的是能够定量地分析出来各种调整方案对整体福利和各居民组收入的影响。从而为实现减少关税壁垒,整合区域经济提供了数据。⒀ Jean Mercenier模型接受了难度更高的挑战。欧洲共同体打算于1992年在共同体内全面取消关税壁垒,并且取消各成员国之间的价格差,使共同体各国逐步融合为一个经济体。这许多经济学家对这一计划很感兴趣,撰写了大量的论文。在Mercenier的CGE模型中,他把英、德、法、意单列,把其余欧洲共同体国家当做一家,把东欧经互会当做一家,总共6个单位。每个单位有9个部门,其中有4个部门是完全竞争的,另外5个具有规模经济递增的特点。CGE分析指出:由于局部均衡模型忽视了因中间产品价格变动而带来的生产可变成本的变化,因此不能准确地反映出各组居民的真实收入的变化。他还模拟了允许生产要素(资本、劳动力)在各国之间流动会部份限制要素流动的情况。他使用的方法以及得出的结论为目前“大中华经济圈”和亚洲经济整合的研究提供了重要的启示。⒁ Rutstrom的CGE模型则从另一个角度大大开阔了人们的视野。他把美国、西欧当做一场贸易战的假想对手。双方都有可能采用农产品补贴、进口关税和干预价格等政策为工具,力求扩大各自农产品在世界市场上的份额。以农产品生产者补贴为例,美国方面可以维持目前的补贴状况不变,也可以把这种补贴增加到目前状况的125%、175%、200%;还可以把这种补贴减少为目前状况的75%、50%、25%或全部取消这种补贴。同样,欧洲共同体也可以采取同样的对策。这样,贸易战就有了9/9=81种不同的组合。在这个矩阵中并不是每一个网点都可以使双方得益(很可能是两败俱伤)。我们可以寻求一个钠什均衡(Nash Equilibrium)。在钠什均衡下,双方都不能再改善自己的收益。进而,发现一个贸易的主导策略(Dominant Strategy)。显然,矩阵的每一个网点都相应有一个CGE的解。要解这个贸易战的对策问题,就得求解81个CGE模型。好在现代计算机可以帮助我们完成这一计算量浩大的工程。Rutstrom的分析得出了很有趣的结论:钠什均衡的主导策略在很大程度上取决于双方对于社会福利的评估。如果把多种指标(如国民所得、人均收入、就业机会等等)进行加权求和当做社会福利,那么,改变权数就会改变主导策略。⒂ 四. 几点启示 自60年代初问世以来,CGE模型迅速成为一个经济学界的热门课题。目前,世界各国经济学家已经建立了不同国家和地区的几百个CGE模型。由于各国的经济结构、经济政策、所处经济环境以及所研究的问题不同,这些模型形形色色,千变万化。我们不仅可以从这些前驱研究中学到许多建模方法和求解技术,而且,许多CGE研究成果也提供给我们一些有益的启示。 总的来说,削减关税对宏观经济量,如国民收入,总就业人口和冲击强度并不象一些局部均衡分析研究中估计的那么大。值得注意的是,削减不同产品的关税对国民收入和经济结构的影响是不一样的。因此,在GATT谈判中应当先削减那些对国民经济负作用不大的那些产品的关税。 几乎所有的CGE模型都验证了国际贸易理论的基本要点:削减关税可以提高整体的经济效益。进而,CGE模型又揭示了这一经济效益在参与贸易的各方之间的分配。在削减关税的过程中,可以使各方利益得到公平、合理的安排。例如,假如中国削减钢材进口关税50%,很可能日本钢材出口量将大幅度上升,给日本钢铁企业带来很大利润。与此同时,中国钢铁工业却不得不付出相当高的调整成本。如果能通过CGE模拟,大致确定贸易的整体经济效益和中方的调整成本,那么为了使方案可行,就有充足的理由要求获利方转移一定的利润来补偿调整成本,使得贸易双方的经济效益都得到提高。 J. Shoven和J. Whalley在研究了主要贸易大国的贸易关系之后得出了许多有趣的结论:(1)当前,世界主要贸易大国的关税水平都低于最优关税或在最优关税附近。单方面削减关税将导致自身的损失。(2)确定最优关税是可能的。也就是说,向最优关税移动可以提高该国的福利。(3)提高关税,极可能遭到对方的抱复,而对方的抱复将改变关税的最优点。(4)在贸易战中,进口弹性高的一方比较有利。(5)贸易战的结果使双方关税都大大升高,整体经济效益下降,在大多数情况下贸易双方两败俱伤。⒃ 必须指出,CGE模型的目的并不是提供一个具体的谈判方案,而是为定量分析提供了基础。目前,CGE模型仍然不够成熟,其应用还有许多局限。因此,不存在一个普遍适用的模型,更不能照搬外国模型中已经得出的结论。 中国正在走向世界,面临着机会也面临着挑战。贸易政策往往事关全局,差之毫厘,失之千里。例如,在削减关税时,百分之一的差别,将可能导致截然不同的效果,绝不可等闲视之。孙子曰:“多谋者胜”。商业谈判中不存在着一成不变的策略,在GATT谈判中的所谋都离不开定量分析,因此,我们必须了解世界各国在GATT中应用的CGE模型,并且下大力气建立反映中国经济特点的CGE模型,并不断完善之,为中国加入GATT及其漫长的谈判做好准备。 (一) 引言 (二)中国社会主义市场经济体制的三要素 (三)计划经济的市场化 (四)公有企业制度的转换 (五)按劳分配如何实现 (六) 总结 (七)伸论──社会主义的真谛何在?
杨叔进,现任世界银行顾问、南开大学国际经济研究所所长及教授等职,曾任联合国远东经济委员会高级经济专家、泰国和菲律宾等国政府经济顾问。 (一) 引言 中国的经济改革开放已进行了十五年。在这十五年中一直是走向市场经济。可是,直到1992年中共十四大才正式确定和明显的指出建立社会主义市场经济体制。1993年人大将此纳入新宪法。最近(1994年9月)国家体制改革委员会又组织专家拟就直到2000年的市场经济发育战略──《建立社会主义市场经济体制总体规划实施方案》,准备在未来七年中分三个阶段达到三个目标:(1)建立现代企业制度;(2)培育生产要素市场和发展统一开放竞争和有序的市场体系;及(3)建立有效的宏观调控制度和政策。 中国这样一个社会主义市场经济体制的建立,是否如一些人(尤其是西方的新闻报导者)从表面上来看,说中国已走向资本主义?是否是如另一些人(尤其是经济学者)的看法,说中国是越来越遵循一般以私有制为主体的混合经济体制国家的经济发展形式,淡化意识形态的色彩,使所谓的社会主义意义日益变得模煳?还是象官方所说的:中国是走有中国特色的社会主义的道路,虽然这特色并不十分明确?所有这些问题都牵涉到社会主义市场经济体制的形成和它的实质问题。本文对此试作探讨。 (二)中国社会主义市场经济体制的三要素 中国大陆走向市场经济体制方向的确可谓是“识时务”。(对中国实行苏联式计划经济的缺陷和经济改革的主导思想和路线演进,我已另文分析过。[1]) 然而,即使这样,断言中国是走资本主义道路或已经走上了资本主义道路尚为时过早。从理论上说,确实可以认为市场经济是中性的,资本主义与社会主义都可以实行市场经济。[2] 但在“市场经济”前冠以“社会主义”,明显的是要示以区别于资本主义。资本主义市场经济是长期人类经济社会发展出来的。它的机制和运行早已建立起来了,而且不断的在演进。它是历史的产物也是现实的存在。社会主义市场经济则不同,应该说它还是一个需要假以时日,以待实践来证明的东西。[3] 所以光说市场经济是中性的还是不够,而必须问社会主义市场经济的实质是什么、市场经济与社会主义有无矛盾之处、如何协调结合、在协调过程中会把经济体制引向何方等问题。 我们首先要问的是,什么是“社会主义”,其内涵究竟是什么?中共十四大的报告中将社会主义的特徵概括为“三要素”,即计划经济、公有制与按劳分配。这就有了一个“三要素”与市场经济协调不协调、改革要进行到什么程度才能减轻甚至消除不协调的成份的问题。现在分别讨论如下。 (三)计划经济的市场化 计划经济要看它的内容。微观的计划也由国家制定或者国家去干预个别产品或商品的市场价格以及生产量、交易量,是绝对与市场经济矛盾的。倘要继续实行这种计划,那就不要谈什么“市场经济”了。宏观计划──或叫宏观调控更为合适──以及部门(如电力发展)的计划当然还是需要的;但这已不是斯大林式的强制执行的指令性的计划经济,而是经济计划。这与作为体制的计划经济完全是两码事。经济计划不过是手段而已。第二次世界大战后,苏联和东欧共产主义国家外的经济学家研究如何计划经济发展,也有很多国家制定了经济计划,但他们均与中国大陆在改革开放前所奉行的“国有国营”,“统产统购统销”,“统收统支”,“按指标生产”等行政命令式的的计划经济不可相提并论。即使如印度五、六十年代的“混合经济”中计划经济成份较大的发展中国家的经济计划,法国的多层次协商式的经济计划[4]和日本的以产业政策和宏观经济平衡为中心的经济计划[5], 也都基本上是指导性的;为私营企业提供政府已协调好的投资总量导向和各种财、经、贸及金融政策的信息,以减少私营企业的风险,以协调公私投资,亦非斯大林式的“无微不至”的国有计划经济。 历史的发展证明斯大林式的计划经济已经走头无路,必须改革,而向市场经济转变。[6] 中国目前采取的转变或改革的策略是“渐进式”的。渐进的方法比较键稳。因为计划经济的一切机构都是这一体制的组成部份,彼此盘根错节的联系在一起,不可能一下子全打碎。例如可以一下子将价格、工资、利率、汇率等全开放,但不能一下子就有完备的商品服务和技术市场,更不可能一下子就有完备的资本和劳动力市场,对这些市场信号作出灵敏的反应,发生迅速的供需调节作用。所以旧计划体制的消除和新市场体制的建立也不会是一蹴而就的,而是一个极其复杂的、难以预测的、需要时间培育起来的过程。 中国减少计划经济成份的改革是渐进的,先在边际上试行的。其过程可简列如下: (1)从1979年开始施行的“农村经济改革”[7]:取消人民公社制,建立家庭联产承包制。农民除了以低价卖给政府一定数量的粮食(变相的地租)和农业税外,其余可自由选择生产作物在市场上销售。这就基本上打破了斯大林式的农业集体化的计划经济模式。农业生产的作物的种类、数量和价格至少部份的(边际上的)不再由计划当局决定,而由生产者根据市场决定。近年来这一边际逐渐扩大,就是粮价也逐渐提高。1992年4月1日收购价又提高了15%,出售价提高了45%;到了1993年5月全国四分之一的县已全部开放粮价。农业生产基本上已市场化,只是市场组织尚待改进完善。 (2)从1984年开始的所谓“城市改革”[8],可说是由于第一阶段的农村经济改革而牵动的。因农民收入增加了,要扩大生产,原有计划经济下的以公有公营为主的农产供销社体制、信贷体制、税收体制和价格体制都不能适应,需要改革配合。要求工商企业有经营自主权。因此开始“企业改革”,企业开始改向财政当局上缴利润为上缴公司所得税。企业的投资由财政拨款改为由银行贷款。价格体系开始调整放开。卒至扩大推行企业承包责任制,企业向政府主管部门保证实现上缴利税的指标;但在产销方面则逐渐从照计划作而走到面向市场。同时在经济行政方面权力下放到地方政府,给省及地方政府较宽大的税收分成、投资权和外贸权。因而增加了省与省之间的经济竞争,部份地打破了中央条条式的垄断。但后来也出现地方保护主义和“诸侯经济割据”的局面。 (3)乡镇企业的兴起:为了满足农民对生产资料和消费品的需求(计划部份不能满足的),乡镇企业应运而生。同时因农村施行承包制后,积累了资本,又向城市里征集退休的技术职工,便使组成企业添补市场成为可能,尤其是在江苏江南和浙江沿海地区。这都不是国营企业,也都不在计划之内。乡镇企业的快速增长,到了1990年已是大陆的工业总产值的22.7%。[9] 这当然增加了整个经济中的非计划部份。 (4)价格改革的起伏:自1984年开始的放权(给地方)让利(给企业)的改革后,又放宽了银行信贷以鼓励地方和企业投资,同时施行了局部的价格改革,造成了双轨制。结果一方面导致了通货膨胀,另一方面也造成了舞弊的机会。在这种情况下,1988年又一定要继续价格改革(即所谓“物价闯关”),于是通货膨胀势不可挡。只好紧急刹车、减少投资、提高利率、紧缩信贷,这就是1988年底至1991年的治理整顿。在这时期的经济增长率降低(1989年,4.6%;1990年,5.7%);市场疲软;但物价相当平稳,这又为下一步的价格改革造成了良好的机会。于是,在1990、1991年间调整了许多商品的管制价格,使之更接近于市场价格。调整的范围很广,包括农业品(粮食)、工矿物资(钢铁、石油等)、工业消费品、运价、房租等,[10] 但都平稳的渡过了。这一价格机制的运用,反映出计划作用的缩小。此后,经过继续的逐渐的价格改革,与1978年比,1992年在零售方面,政府定价已从97%减至10%;在农副产品零售方面,从99.4%减至15%;在生产资料销售方面,从99.7%减至20%。1992年中又提高了食粮的收购和出售价格。现在全大陆有四分之一的县食粮的价格都已放开。煤和石油的价格也都逐渐调整。1992年零售物价指数的上涨中有三分之二以上是由于物价改革。[11] 但是,因为市场不发达,即使改革了物价,物价对供求的影响尚不能充份发挥。还需要进一步取消市场的障碍,抚育市场,鼓励竞争,减少管制与垄断,和增强销售设备、信息和全国性的流通。 (5)外贸体制的改革:从初期的扩大外贸的经营权,到中期(1988年起)扩大出口承包制,外贸方面的各别商品的数量性的进出口计划算大体上已取消了,取而代之的是对外贸公司的出口金额创汇和上缴外汇金额以及补贴金额的指标。1989年和1990年两次的人民币贬值,使出口补贴大为减少。1991年起,就取消了出口补贴。外贸公司的出口计划指标等于是只剩了一个,即外汇收入和相联的上缴外汇额。在进口方面,由于代理制的推行和扩大,计划进口也大大地减少了。为了复返关贸总协,进口许可证限制已决定逐渐减少和最终废除;关税亦在逐渐减低,汇率也已于1994年初统一,取消外汇留成制;因此,现在汇率价格对进出口的影响较从前计划贸易体制下,已可发挥更大的作用了。也就是可以用为经济调控的杠杆使用了。[12] (6)三资企业、经济特区和开发区的兴起:这都是新兴的、意在免受旧计划体制的约束。企业购买生产资料、用退工人、销售和使用外汇等都较自由;也没有历史性的包袱(如退休工人养老金、职工保健、托儿等社会福利)。同时他们又享受减免税和其他优惠待遇。这些三资企业(外独资、中外合资和合作经营)和在经济特区与开发区中的内资企业可说是更接近于在市场经济内运行。1992年6月公布开放城市在延长江区增至二十八个,在边疆地区增至十三个。同时,又对外贸开放了新的部门,如运输、零售和房地产。又批准了十一个旅游点给外资发展。结果1992年外贸的流入,增至八十亿美元的高峰,等于1979年到1991年的总流入的三分之一。至1992年底为止,批准的三资企业项目已达84,000多个,其中有34,200个已开始营业,雇用四百八十万职工。[13] 最近外资企业已扩充到内地。但有些外人投资据说是从大陆流向港澳,再流回大陆以享受外资企业的优惠待遇的。 (7)财税金融改革:过去的改革主要是以“企业改革”为中心,如政企分开,和调整中央、地方和企业的关系,价格的调整,企业经营自主,承包制以及最近的股份制的推行等。未顾到财税金融等方面的改革和协调使用这方面的政策,来维持宏观经济的稳定与平衡。1988年到1989年的通货膨胀中,已充份表现出来中国缺乏宏观调控的机制。虽然有时利用了利率政策,但都是为时过晚或影响不够(如不能影响政策性的贷款)。财税政策更是受地方财政包干,和以收入为主(而不顾到经济影响)的落后税制的限制,无法用以发挥杠杆作用。1992年和1993年信贷扩张和通货膨胀又重演,痛定思痛,去年决定注重财政金融两方面的改革:建立中央银行体系,规划贷币供给和信贷,促进竞争性的商业银行,改革税制,中央与地方分税,等等。 从上所述,很明显的,十五年的改革已减少了许多原来的计划经济成份,而每次改革都发现需要在密切相连的其他方面进行改革。这种压力是渐进式改革的特点。它指向下一步须要改革的优先方向。但另一方面也可能走回头路。到现在为止,计划经济成份的转变仍然不可以说是已经大体完成;在1989─1991年的治理整顿期间,已遇到了体制复旧的危险;在最近的金融整顿、加强宏观调控的行动中,也明显地看到了行政力量的加强。这可以说是渐进改革方式的一个最大缺点,即不够彻底,易于反复,从而造成新旧体制不断摩擦的痛苦。 今天中国的改革在减少计划成份增加市场机制方面,可说已取得相当成果。主要是计划指标由数量性的改为价值性的:如投资规模、财政收支、信贷规模、进出口总额等。但经过地方政府分层下包到企业,这仍是含有一定程度的微观性的计划。不过在超过达到承包指标的部份,则可进入市场(边际市场经济),而这部份市场在日渐扩大。总的来说,尽管改革至今市场经济的成份是扩大了许多,但残存的承包指标仍有与市场经济相悖的地方。而且经济行为的管制仍是铺天盖地。行政条律繁多,凡事必须审批,虽有市场经济,却不能圆滑运行,甚至引起贪汙。再有,如众所周知,斯大林式的计划经济是以公有企业为基础的,计划经济成份的转变的一个重要表现无疑的便是公有企业的转变。 (四)公有企业制度的转换 公有企业是社会主义的关键,因为根据马克思的理论私有企业是资本家用以产生剩余价值和剥削工人阶级的工具。有几个国营企业不能算作公有制,英国、法国等都有国营企业,但它们的经济都不是公有制。台湾铁路是公有的,其经济也不能叫公有制。只有公有经济占了整个国民经济的主导地位,特别是包括工业企业,才能算是公有制。如果公营企业不受政府的支配与直接干预而按照商业原则经营,它就与私营企业没有多大分别,可以与市场经济协调。但问题是公有企业真的能够完全不受政府的直接干预吗?实际上公有企业就是能够“自主经营、自负盈亏”,但厂长和经理的任命能够免于政府和政党的影响吗?董事长、总经理怎样产生,其用人和营业能够完全自主吗?他们对谁负责?他们能不考虑其他因素而完全地对市场信号作出反应吗?事实证明,这无论是在发达的英、法等国,或是在一些欠发达国家都没有实现过,因此效率很低。这些国家最近也都在进行私有化。 中国大陆的国营企业目前如众所周知,约有三分之一是账面上亏损,另外三分之一是潜在亏损。它们都靠政府的补贴生存(1992年国营企业的财政补贴为四百四十六亿元人民币,是当年GDP的1.86%,或财政总支出的9.8%)。[14] 这连年的亏损和补贴,等于是从人民所交纳的其他利税来弥补的。生产效率低,投资生产浪费大,可与设想中私有制下的资本家的剥削相比。 就国营企业来讲,“社会主义”与“市场经济”显然并不很协调,因而也就不可能自然而然地联结在一起,这就需要通过改革来实现某种转变。既然计划经济必须转变,公有制经济也必须转变。这就牵涉到公有制经济成份与性质变化的问题。 首先看一下公有制在整个经济中的成份的变化。一般认为改革以来,由于乡镇企业、外资企业及个体企业的迅速发展,国营企业的成份必然下降。因此认为国营企业成份的减低只是时间问题而已。随着这个减低,社会主义的成份就会跟着减少,市场经济成份就会增加。这或许在表面上是对的,因为从工业生产总额来看确是如此:在1985年国营工业企业在全大陆工业生产总值当中占64.9%,到了1992年(以七年的时间)减至48.4%。可是我们要从就业和固定资产投资来看,减低的速度就不甚明显了。每年固定资产的投资中,国营企业的份额从1981年的69.5%只减到1992年的67.3%(十一年期间)。而且长期徘徊在三分之二左右。从非农就业人数来看,其份额只从1980年的76.3%减至1991年的69.8%(十一年期间)。(见下页表)工业产值份额的大大减低,而投资和就业份额却轻微地减低,就意味着国营企业是更加资本密集化,但劳动生产率却下降。这种矛盾的现象只能用闲员太多或资本浪费,或两者都有来解释。单靠增加非国营部门的成份即需要很长的时间,同时也不能解决国营经济的亏损和浪费资源的问题。这是质的问题,也就是国营企业这个坚硬的核桃该如何打开的问题。 中国大陆:工业总产值、职工及固定资产投资按所有权的分配(%) 国 营 集 体 个 人 其 他 工业总产值 1985 64.9 32.1 1.8 1.2 1990 54.6 35.6 5.4 4.4 1992 48.4 38.2 6.7 6.6 非农职工 1980 76.3 23.0 0.7 0 1985 70.0 26.0 3.5 0.5 1990 70.0 24.2 4.6 1.2 1991 69.8 23.7 5.0 1.5 固定资产投资 1981 69.5 12.0 18.5 1985 66.1 12.9 21.0 1990 65.6 11.9 22.5 1992 67.3 16.3 16.4 资料来源:根据《中国统计摘要》,1992版编算而成 当然,假以时日,国营企业在国民经济中的份额会下降到非主导地位。但照现在的速度来看,所需的时间还会很长。同时这也要政策上许可。对于私营企业的发展,中央十四大已经认可,一些省市也开始制定规章鼓励私营企业的发展,特别是在出口、技术工业和第三产业方面。有的市的新开发区也欢迎私营企业并给予开发区的优惠。至1992年底中国大陆已有十三万九千家私营企业,大多数从事建筑、商业及其他服务业。1993年初,国家工商管理局公布将继续放松对私人工商业的经商范围和审批登记的限制。不过私营企业能扩展到一个有份量的地位,还会需要一个很长的时间。因为在1992年私营企业的工业总产值还只占全大陆工业总产值的6.7%。 集体企业介于国营与私营之间,多是地方企业;近年来增长较速(见上页表)。其经营较国有企业更有机动性。最近大陆学者似乎同意将集体企业也包括在公有企业中。[15] 这样便可以一方面满足公有制是社会主义的基础,另一方面也引进了更多的市场经济的成份。可是这样仍未解决国营企业的改革问题。 同时,在政策方面,最近中共十四届三中全会(1993年11月14日)通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,似乎又重新强调“社会主义基本制度”,认为“社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的”,“必须坚持以公有制为主,多种经济成份共同发展的方针。”言外之意,就是其他经济成份尽可发展,但不能发展到一个使公有制不成为主体的程度,也就是基本上不搞“私有化”(如前苏联及东欧现在的作法)。改革的重点,是在“进一步转换国有企业经营机制”。 由于目前国有企业仍在经济总体中占有相当的比重和地位,而政策上也不允许动摇公有制作为主体的原则,则积极的寻求国营企业自身内部变革的方式是理所当然地应得到重视。国营企业变革的方式出现了承(承包制)、租(租赁)、卖(出卖)、股(股份制),以及新近出现并被议论纷纷的一种所谓“国有民营、公有私营”等诸种形式。 “卖”的方式,也可以说是“私有化”。这是在1986年由沉阳市开始的。此后扩展到了其它地区。但政府对国营企业的出卖只限于亏损的小工商企业。中共十四大确认了出售和租赁小型国营企业给私营和集体企业是合法的。大中型、骨干的国营企业(生产主要生产资料和服务的,如化工、能源、交通、运输、电力等)仍注重在企业内部的改革。“卖”是所有权(产权)的转变,“租”等于是“公有私营”,不影响产权。但它证明了所有权和经营权在一定程度上是可以分开的。这两种形式的转变是一个很好的开端,实际上小卖店、餐馆、理发店、自行车修理店等小型的商业和服务业也实在没有国营的必要。他们的营业竞争性很强,不可能垄断市场,而产生剥削(exploitation)[16], 与社会主义的原则并不冲突。不过现在“卖”和“租”两种形式的转变范围尚不很大,也是边际性的,没有决定性的作用。而且,“租赁制”有一缺点,即承租者会尽量使用资产(如机器),而不注意资产的保养,缩短资产有效使用的寿命。为了补救这一缺点,并作更彻底的解决,可采取“租赁可转换为出售”的办法,即承租者如发现这企业有利可图,且已积累了资金,而愿意购买下来自有自营(当然亦可以公司方式),可在租赁期间或期满后商谈和实现购买。这种选择可规定在原租赁合同中,有这样一个购买自有的选择,承租者就不会在租赁期中滥用资产,忽略保养。而最终改为私有,全部面向市场,自主经营。 大中型骨干的国营企业经营机制如何转变是个关键问题,它仍在演进中。自从1984年以来国营大中型企业改革的原则是“政企分开”、“企业经营自主”、“自负盈亏”。起步的改革是承包制。承包制的用意是在转化指令性的“数量计划”为“价值计划”;同时超承包指标完成的部份,亦即边际增加的部份允许全部进入市场。它没有涉及产权问题,不是“私有化”,而只是“市场化”;没完全“市场化”,而只是“边际的市场化”。但由于类似计划的承包额的限制,和权力下放给地方政府,地方政府为了完成承包指标和得到承包外的利税,不一定贯彻中央的原则;地方多仍沿用原有计划经济的办法来管制企业,“政企分开”和“企业自主”就难以实现。而承包制本身也有缺陷:如企业只追求短期的收益,忽略了资产(厂房、机器等)的维修,不注重长期新投资、新技术、新产品等。而实际上投资权、用人权等仍受上级主管部门(如地方的工业局、劳动局等)的管理。许多国营企业仍习于旧生产线,继续生产市场已饱和的商品(如自行车、电视机等),以致积压存货,无法偿债(产生“三角债”问题)。在紧缩期内只好让一部份工人放假,领取70%的工资。同时,政府财政继续地填补亏损的无底洞。 这些不能令人满意的情况,激起经济学家的热烈讨论:一般认为在公司制度下,所有权应该可以与经营权分开。如果这样,那么“公有制”就没有改变(“私有化”)的必要,可以“国有民营”或“公有私营”。这样既可得到私营高效益的好处(市场经济),又可以保持社会主义的公有制,而构成了“社会主义的市场经济的体制”。诚如此就必须再进一步真正的实现“政企分开”和“企业自主”。于是,1992年7月国务院发布了一个转换国营企业营运机制的规定,给予国营企业十四种自主权。中央各部门及地方政府则根据这一规定,制定实施细则。这是以行政命令来保护企业自主权。可是因为政府的职能并未改革,行政部门对企业管理的干预仍成问题,特别是在投资、进出口、人事和各种税捐摊派等方面。1993年3月的人大要求于1993年底完全实现这十四种企业自主权。但因涉及一些行政部门的既得利益,能否实现尚在不可知之数。又既使是全部实现了,可能也不会是完全“民营”或“私营”,更不是“私有”。 另一个改善企业的路子,就是谈了很久的“关、停、并、转”。把有亏损的企业关闭了,或停止生产,或与其他企业合并,或转变业务。这就需要有“破产法”。破产法于1988年生效,但直至1991年并没有一个案例,1992年也只有在少数地区有少数案例。政府并不鼓励国营企业破产,主要是失业工人无法再安排工作,担心这造成社会甚至政治问题。政府认为“并、转”是较好的办法。据初步统计,1992年有四千个企业合并,涉及八千个国营和集体企业,但均是政府主动。[17] 另一部份学者认为,单是以行政命令赋于国营企业自主权是不够的,它不能贯彻“所有权”与“经营权”分开的原则,行政干预还是不能完全避免。更彻底的办法,应该是使国营企业实行“股份制”或“公司化”,由股东大会或董事会来监督和指导企业的经营,取代政府的行政部门的官僚式的指挥。这就完全可以实现“政企分开”、“企业自主”和“自负盈亏”。 这个建议在赵紫阳时期被接受了,且开始试行。可是它的实行也是在边际上,即国营企业的加资部份(流量资本)可以以发行股票的方式行之,因此它变成了筹集资金的方式,并不影响国家对已有资产(存量资本)的所有权、控股权及对企业的控制。因此也就没有产生改善国营企业经营和提高效率的作用。其次,购买股票多是本企业的职工、其他国营企业、事业及政府行政单位等法人,个人股份购买并不多。同时,股票上市还是在一个试验阶段,真正上市的也不多。1992年邓小平南巡讲话后,才兴盛起来。到1992年底已有了三千七百家股份制公司。但其中有86%是只向职工发股的,只有20%(五十四家)在上海和深圳股票市场上上市的。上市的股票都是个人股,国家股和法人股不能自由交易。[18] 到现在为止,股份制的范围很小,而且基本上对国营企业的所有权与经营权的分开,并未起作用,对国营企业的经营效率和亏损并无影响。最近北京又在讨论将国营企业原有的资产(存量资产)股份化,并可将任一国营企业中的任一组成部份开放与外资合营。如果付诸实行,这将是另一进展。但不知为何只限于外资,而不对内资开放。 更基本的是亏损的国营企业既使实行股份制,它们的股票也无法上市,上市也无人购买。所以股份制对亏损企业并不起解救改善的作用。 最近,朱熔基表示在产权清晰化问题上,可以搞些股份制企业,但也不能完全靠这条路子把企业搞活,国外大量的企业也不是股份制,中国大部份是中小企业,不是把牌子一换就活了,只靠选个董事长,办个董事会就解决了。股份制要搞,但难于解决全部问题,技术改造和科学管理更重要。[19] 另一个改善国有企业管理的建议,是建立一个相当独立的掌管国有企业资产和投资的业务机构体系(中央、地方和按行业分的),将现有的行政计划管理机制(中央的如各工业局部、地方如工业厅局)的所有权和投资权转移到这一新体系。这一体系可包括资产管理机构(各级政府的),持股公司和投资公司等。他们注重在资产和投资等财务方面的管理,并可派代表参加持股的国营企业公司(如任董事);产销和短期融资等业务行为则由企业自主。但这一办法如能办成,必须首先实行行政改革,重新界定有关政府部门的职责。既使如此,可能事实上也难免不受到政府各部门的行政干预。如施行不好,也可能造成又一套庞大的官僚机构体系,在决策和实施上干预企业的业务行为。 总的来说,对于国营企业的改革,中国大陆似乎虽仍在“摸着石头过河”,但基本上仍坚持以公有制为主体。但如果河那边指的是市场经济,则如何使国营企业与市场经济相协调,还需要在理论上寻求一个解答。 如果出发点是国营企业是用以取代私营垄断企业的,它会使剩余价值“公有化”;那么能完全竞争的企业就不一定要公有,因为依照微观经济理论在这种情况下私营企业只能获得正常的利润(也负担一些风险)并无“剥削”。据此原则可以检查一下,哪些企业富有强大的竞争性,而开始无限制地把它们私有化(“卖”)或完全股份制化。比如小工、商、运输企业,直至大型商业企业。(实际上从前这类企业的国有化,造成了垄断情势,低质服务,反而使人民生活不方便。)事实上,商业部门的私有化在1982年即开始,到1985年已有75%的国营商业及服务公司“卖”给或“租赁”给私人;又任何新成立的单位都可很容易地得到许可。因此,这些部门得以迅速发展,使得市场活跃和增加就业。现在应该进一步一个行业一个行业地仔细考查。特别是大型国营商业(如批发商)和服务业,以及中型国营工业企业等,一定会发现有很多是竞争性很强的,可以私营化,获得市场经济下较优资源配置的效益,而不影响“社会主义”的“反剥削”。 至于基础设施及天然具有独占性的,如长途铁路和长途公路建造与营运、远洋海运、大型水力、大型发电、电讯、邮政,以及资源性的(石油、大煤田、大矿产开发等)企业;或涉及公共安全部门与行业(如国防工业),仍可实行公有公营制,私营部门也没有足够的资金和能力来办。 其次,需要大量研究和开发费用的高科技企业,在大陆今天的收入水平较低和个人资本积累不大的情况下,私人部门也不见得有能力做,更不愿负担风险。公营仍是必要的。再有,需要大量生产,经济规模较大,和外部经济影响大的,如钢铁、造船、石化等,也可以公有公营。但在任何情况下,中小规模的私营企业也能竞争生存的,也不应该阻止它们从事投资生产。它们的竞争对维持国营企业的效率是有好处的。 中国原是个农业国,十九世纪末叶,才被外来势力迫使开始工业化,最初现代工业的建立(如钢铁厂、纺织厂等)也是由政府出资,政府经营的;后来改为“官督民办”(有如今天所说的“国有民营”)。到了国民革命时期,孙中山先生也提倡过部份的国营企业;而在抗战前的一段经济建设时期,资源委员会属下的工矿企业都是国营的。那时,“国营事业的范围”是一个热烈讨论的课题。抗战末期,在重庆为了准备战后建设,成立了一个中央计划局,负责编制战后经济建设的第一个五年计划。该计划在何廉先先生主持下,由各方面高级主管及学者广泛参加,完成了一个《战后复兴期间经济事业总原则草案》,于1944年底经当时的最高国防会议批准,规定采用“混合经济体制”。内中规定企业国家独占的种类不应太多,包括邮政、电讯、军工、造币、主要铁路、大规模水力发电厂。[20] 虽然今天是时过境迁,似乎仍有参考的价值。 今天中国国营企业的社会主义意义,除了“反剥削”外,还有负担社会保障和福利的内涵。这有两方面:一是负担本企业职工的全部社会保障和福利的费用,即所谓“企业办社会”。二是为国家承担就业的任务,即是虽非本企业所必需,也要接受政府人事部门派来的员工,为社会解决一部份失业问题。这两项费用的负担,使企业效率有多高,是否真正亏损,是否确实无力积累资本作再投资之用,无法判清。如果不是因为宏观经济的原因(如通货膨胀),或政策原因(如价格政策),而是因为上述两项的社会责任,企业有亏损需财政补贴;那倒不如直接了当的由财政(最后是全民)公开地来负担这类社会成本,让企业完全按照市场原则运行,那就真能帮助做到企业自主,自负盈亏了。同时也减轻了高级经理人员花在管理分房和各种福利的精力和时间,而可集中精神在业务方面。因此,国营企业改革的另一重要方面,就是社会保障制度的社会化。由全国统一或各省市统一制定社会保障及福利制度,当然企业及职工个人也要负责其应负担的一部份。这样不仅减轻了国营企业的社会包袱,也使职工易于流动到最合适或生产力最优的位置。(下节将讨论) 最难解决的是就业问题。国营企业的人浮于事,已是众所周知,但如裁减人员,失业的职工如何安排,这问题基本上是因为中国一向就是人口(相对于可用土地与自然资源)过多。再加上五十年代错误的人口政策,更使得中国的人口与就业问题变得严重。人口随后迅速增加,劳动力的供过于求加大。这也就是为什么要维持高经济增加率的基本原因,但就业问题解决的前景仍是不乐观,这是国营企业改革的一个大障碍。 (五)按劳分配如何实现 按劳分配在理论上是与市场经济相协调的;而且市场经济若能充份发挥它的作用的话,还能使劳动力的使用得到最佳配置。但条件是劳动者必须能自由流动,流动到个人能发挥其最佳劳动效率的岗位上去。在完全竞争的市场经济中,工资趋向于边际劳动生产率,这就是按劳分配。社会主义的按劳分配是“各尽所能,各取所值”。各取所值也就是工人的报酬等于他的边际劳动生产值。可是,这在斯大林式的计划经济体制下,却难以实现,因为是由计划给人们分配工作。中国大陆在过去一个很长的时期中,基本上人们并没有“各尽所能”,知识分子要下放到农村向农民学习,工人要管理大学教务等。人人既不能在他最适合的岗位上工作,当然谈不到最优劳动力的配置;他的劳动力的所值低过他真正能发挥生产潜力的贡献;即使是各取所值,也不能达到最大可能的社会生产。更和况劳动力照计划分配,分配错了,也不能流动,那怎能实现劳动力的最优配置。 下面先论述劳动力流动问题,再讨论劳动制度、工资与“按劳分配”问题。 (1)劳动力流动问题 劳动力缺乏流动性有两方面:一方面是地区间人口流动的限制,另一方面是企业间劳动力流动的缺乏。不知是为了管制的方便,还是为了怕过份的城市化(城市无负担就业的能力),大陆一直限制人口在地区间的流动,用户口及粮票和旅行路条为主要的控制工具。但城市土地税和地价并未提高,以此间接手段不鼓励人口向城市流动。改革以来,粮食生产供应已大改进,粮票制也无存在的必要而取消了,粮食可在市场上自由购买,农民已可自由出售副产品,随着市场的形成进入城市。同时,自八十年代以来,农村的户口管制亦逐渐放松。许多农民在农闲时节涌入城市寻找临时工作,家庭联产承包制施行后,有的农户索性让出土地,经营副产品和商业运输等专业。农业的剩余劳动力更有涌向城市的趋势。近年来因为通货膨胀,农业的投入品(如化肥、农药、薄膜、灌溉水等)和制成消费品的涨价,物价交换比又有剪刀差出现,农民的实际收入有缓增甚至降低的现象。同时,城市的工作收入因市场扩充和生产多样化,就业机会增加,即或是最粗的工作收入也比一般农村为好。因此有大量的农村人口流向城市,即所谓“盲流”。他们在大城市的边缘建立了“小村”,从事他们以往熟悉的手工业或服务(如保姆、家庭清洁工作等)。据估计,这盲流总数约有一亿,到本世纪末将接近二亿。[21] 这是一个很惊人的数字。有人认为这是一个社会不稳定的现象。中国历史上也有过这类现象,是改朝换代的预兆。这里有些相同之处,也有些不同。过去的所谓“流民图”,多半是因为苛捐杂税,农村凋敝或天然灾害而起。现在的人口大移动,也有农村苛捐杂税、摊派、发白条等一面,另一面也可说是工业化的必然现象。工业化过程中会自然出现因为工业的发展而吸收农村的过剩劳动力。农业过剩的劳动力的减少,也有利于提高农民的生产力和收入。据估计,经过十五年的改革和工业化的演进,中国依靠土地生存的人口占总人口的百分比,已从80%减至65%。这是工业化的必然现象。此外,现在农村人口大幅度转移向城市的一部份原因,也是过去限制过严,移动太少,一旦放开则大量涌出。尤其是在乡镇企业不发达的地区,更是如此。对于“盲流”侵入城市所引起的一些问题,如基础设施、卫生、治安等问题,应以建设来解决,因势利导。可以考虑依照工业区位布局的原理和实际情况,多建新的中小城市或大都市的卫星镇,[22] 以便利劳动力移转到生产力较高的地区和行业,而不是硬性限制流动。 企业间劳动力的流动性,最近经济改革后,由于集体和个体经济的发展,有所好转。但在占非农职工70%的国营企业中,劳动者的劳动性仍不高,子女填补(封建式的“继承”)退休的父母的工作岗位,仍然屡见不鲜。企业间劳动力缺乏流动性的主要原因是职工终身依附在他(或她)的工作单位,住房、医药、托儿、甚至小学教育及其他福利(如养老金)都靠这个单位供应和补贴,即所谓“企业办社会”。一旦离去,几乎无法生活。而这部份的福利支出是企业的一个大负担。社会保障制度一定要全国化和市场化(如保险),才能解除国营企业的过份负担,和方便劳动力的流通,而且保证平等待遇(到处都可以享受同样的社会保障)。 住房改革亦是一个相关的大问题。在住房改革之前,中国城市居民所付月租只相当于工资的百分之一。而市场国家(如美国)的房租约占收入的四分之一。在中国住房成本远超过房租,其差须津贴。大量房租贴补和其他生活必需品的补贴和低价政策,使收入者有相应多余的购买力,用以购买进口成份多的较奢侈的消费品(如电子产品),因此扭曲了消费格局,与人均收入水平不相称,影响生产结构,扩大了住房和生活必需品的短缺。在中国大陆城市很少有私有的住房,这些补贴的数字庞大,最后都归政府财政。这是无法长期承担的。而且多年来很少兴建新房,但人口却不断增加,造成严重的住房短缺。工作人员就是有更好的机会能发挥更高的生产效率,也无法转移,因为新单位没有住房供应。有了这些问题,住房制度就必须改革不可。1991年6月国务院公布了住房改革方案,分期进行。在第一阶段(1990─1995年)集中精力解决住房短缺问题,以兴建新房为主。在房租方面只做初步的改革,提高租金只能支付管理、维修及折旧为止。第二阶段(1996─2000年)将房租提高至再能支付利息和税金的程度。第三阶段房租才能达到市场水平和实行住房服务商业化。大部份城市现正进行第一阶段的改革。[23] 近来到处可看到兴建高楼大厦的住房,租金的增加则由企业工资基金中拨出增加附加工资的方式由住户支付。可是兴建公寓需大量资金,于是这又增加了企业的负担,而并未因此而减少工作人员在住房方面对“单位”的依赖。一个更好的办法是成立住房管理公司,为各企业统一购买或租下公寓,并负责维修、管理和收租等事。各企业只须投资和付管理公司经营费即可,不需自己兴建经营和管理,住户转业只要企业过个住户户头而已。企业对住房的投资可由建立的新的金融公司来资助,该公司可发行以房产为抵押的债券动员资金。这样建立和管理的公寓亦可逐渐出售,由房产金融公司贷给租户低押借款。 社会保障制度的改革是促进劳动力流动和改革国营企业的又一个大问题。中国的社会保障制度虽由中央政府规划,但是由个别企业负担执行。这就产生一些缺点:一、增加了企业负担,有的必须靠政府补贴;二、工人依附于个别企业,减少了劳动力的流动,也使企业难调解劳动力以增加生产效率;三、社会福利的不平等,全民所有企业的福利最全面最好,集体企业其次,私有企业和一些其它类型的企业又其次,甚至有的没有福利保障。 中共十四届三中全会针对现行社会保障制度存在的问题,明确提出了筹集资金和保险方式的改革方向,这就是“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人帐户相结合”。在养老保险的改革,1991年国务院发布了《关于企业养老保险制度改革的决定》,随着推行了企业职工养老金社会统筹。至1993年底,实行退休费由省级统筹的,已有十三个省、自治区和直辖市。国有企业已在全国市县实行统筹。此外,还有1927个市县城镇集体企业实行退休费用社会统筹。[24] 中国人口众多,由省县级统筹养劳保险,不由企业自办,可能是一个比较现实的过渡办法。但最后仍应走向全国统筹,以保证养老金可以在全国转移,以便充份发挥劳动力在企业间流动的作用。同时,养老保险应该独立受政府保护,与政府预算分开,其运行应遵循全国一致的指导方针,决策和执行机构也应简化。 中央对于医药保险制度改革起步较晚,1992年方成立一高级领导小组协调改革方案的起草工作。要点是建立一个包括所有城市工人的健康保险制度,采取压低成本的措施和改革对医院付费的制度。但对九亿农村人口的医药保险则须进一步的改革。 失业保险自1986年来,其合格标准和复盖率已有所增加。但因亏损国营企业很少辞退工人,而只将多余工人下派至附属公司,或只付部份工资,故要求失业保险的不多。失业保险金因此多移作训练和维持过剩工人之用。1993年4月国务院公布了《失业保险制度的规定》,效果如何当须时间证明。 由上可知,住房和社会保险制度的改革,还需要相当长的时间才能实现。在这期间,企业的负担仍重,工人对单位的依附性仍高,劳动力的流动性仍弱。 (2)劳动制度、工资与“按权分配” 按劳分配除了需要增加劳动力的流动性之外,就是要改革现有的“终身制”劳动制度,给企业以用人权、解雇权和工资决定权。但直至1993年3月人大才将这方面的改革列入日程,主要是扩大劳动者合同制。起初这只限于新用的工人(又是“边际”主义),即所谓合同工。最近才开始延伸到了已有的“永久工”。到1992年底,城市中的工人中有16%是按合同工作的。劳动力市场化还正在起步。这个市场──交换就业信息、调济劳动力的供需等──的发展,还待努力。 至于工资,传统的社会主义计划经济与制度,表面是平等的,但实际上则差别很大,也就是说货币工资平均化,实物工资(包括住房、交通、医疗以及高级副食品的供应)则差别很大。这个差距是按官阶来决定的。这种实物工资应该逐渐的货币化,这样就可使工资的差异透明化,减少政府一套管理实物供应的繁复机构和贪汙机会,让工资收入者自由选择到市场上去购买(市场化)。 由上面所述可以看出中国大陆并没有做到“按劳分配”,虽然这被认为是社会主义的三大要素之一,而且与市场经济并不矛盾。不但如此,更令人担忧的是一般人所说的“按权分配”。在计划经济下,要完成计划,必须有管制;计划经济的成份随着改革而减少了,可是管制依然存在,同时,因为市场开放又需要新的管制。多一分行政管制,就多一分用权舞弊的机会,按劳分配就少一分。就是完全没有舞弊,管制也增加市场上的交易费用,增加生产和销售的成本,减低效率;如果减少管制,如取消进口许可证,而代以市场价格手段(如关税),则这项“租金”就不会进个人的腰包,而进入了国库。再如,不过份限制医生的收入,则不需红包,红包便成为医生正当的收入的一部份,而公开的实现了按劳分配的原则。医生的高收入也会增加学医的人,增加医生的供给,解决医疗短缺的问题。 用权舞弊致富有许多方式,有的因职权与“关系”的方便,较早知道政府政策将有何改变,就较别人先下手,如在即将公布的开发区有外资投入的地方炒房地产。此外,如组织公司或开设旅游旅馆而暗中得到别人所得不到的优惠,如从双轨价格中获取额外收入,又如收受贿金而批准大宗银行贷款,如假出口真退税,如走私汽车,等。至于审批发放许可证,盖章及发条子等,更是普遍的创造了营私舞的环境。如果不是贪汙舞弊的事太多、太大胆、太普遍,也不会现在雷厉风行地“反贪汙”。从大陆报纸上报导的贪汙案件之多之严重,可知这并不是有人故意作渲染。 “靠权增收”(“增加收入”之意)是一种“寻租”(rentseeking)行为。这与地主不劳而获是一样的,地主依靠其土地权的独占来收取租金,而特权者依靠其手中的特权来收取租金,特权就是寻租者手中的“土地”,两者并无本质不同。而权力越大的,收租越多,因此有“按权分配”之说。这与“按劳分配”的社会主义原则完全是背道而驰,造成了“社会的不公平”,这是当前中国大陆人民最不满意之处。在由计划经济转变为市场经济过程中,应该尽量减少行政管理,加强法制,用法律手段来保证和规范市场的运行。这才能减少贪汙的机会。同时严惩贪汙,才能安定人心。 (六) 总结 从上面对中国大陆社会主义三个方面的客观事实发展的分析,我们大致可以看出它与市场经济的协调与矛盾之处,和社会主义市场经济体制形成过程中的一些问题,现总括如下: (1)数量型的指令性的微观经济计划与市场经济是冲突的,无法协调。宏观的指导性的经济计划,甚至于部门的指导性经济计划,主要地通过价格机制而发挥调控和协调经济各部门平衡发展的作用,是可以与市场经济相协调的。中国大陆的经济改革虽然是“渐进式”的,边际性的,及试验性的(相对于由经济理论指导的),但已在逐渐实现市场化。可是由计划经济转向市场经济的过程中,不单各种繁复的经济管制仍存在,而新的管制也出现了。除非是为了保障和规范市场的正常运行,很多这些管制是妨碍市场运行的,也造成贪汙的机会。这些管制必须认真检查,如现已无此必要,应尽早解除。 (2)现有的国营企业,经过价格和企业内部管理等方面的改革已较前更接近市场经济;但他们当中的亏损不是一个简单的管理经营问题。经营权不可能与所有权完全脱离关系。“政企分开、企业自主”和“企业公司化”可能在边际上改善一些国营企业的经营,但不能解决亏损的基本问题。可能国有国营企业的范围需要重新认真的考虑,是否有许多有竞争性的企业可以“私有化”或“集体化”,开放竞争经营,这才不致与市场经济发生过大的磨擦和矛盾。国营企业即使“公司化”,也需要由政府来解决它们的社会保障和就业的负担问题。 (3)按劳分配与市场经济本来就是协调的,只是因为计划性的就业分配制度,对劳动力流动的限制,“铁饭碗”“铁交椅”制度造成的职工对企业的依附性,以及政治对任用人员的影响,及“按权分配”不能达到“各尽所能、各取所值”。这不是理论问题,而是体制、政策和实施的问题。 上面所讨论的主要是社会主义三要素和市场经济协调与矛盾的问题,但到底中国的社会主义市场经济体制的实质是什么?很显然的中国的改革开放和经济市场化会很容易给人(尤其是西方传媒者)一个印象,即中国是在走资本主义的道路;也很容易给一些学者一个印象,即中国所采取的发展战略(如外向型、汇率市场化等)与一般以私有制为主的发展中国家的并无二致,社会主义的意识形态不关重要。可是中国的坚持以公有经济为主体,就与以私有制为基础的资本主义经济体制基本上不同。但这就是社会主义的全面吗?社会主义的实质和真谛就完全在产业的公有吗? (七)伸论──社会主义的真谛何在? 未来的改革中仍会有“社会主义”要素和市场经济矛盾和磨擦的地方。不过,有一个基本问题还没有得到满意的解答。计划经济也罢,市场经济也罢,都是促进经济发展的手段。国营企业即使解决了资本主义的剥削问题,那么“亏损与浪费”又是什么呢?按劳分配是对的,但没有做到。那么实行社会主义,即使是社会主义市场经济体制,是为了什么呢?是想造成一个什么样的社会呢? 其实,社会主义的根本特点是公正──公平正义。它的核心的内容则是机会均等,至少包括企业机会均等,就业机会均等,教育机会均等,社会公正是一个“道德标准”(Moral Standard),这个标准才是最为根本的。现在大陆已不凡事问姓“资”,还是姓“社”,这很好。但却不可因此又走入另一个极端,陷于功利主义,道德虚无主义,什么行为标准也不讲了。 这观点并非是主观臆断,空穴来风。而是既可以从马克思主义的经典着作以及马克思主义的前驱空想社会主义那里找到根据;也可以从中国民主主义革命中找到根据的。所有的社会主义者都是从对资本主义社会的种种不公平现象进行批判开始的。不过马克思只注意到资本家和工人的阶级间的不公正的现象。法国的大革命和美国的独立运动的民主运动则注意人民在政治上的平等。孙中山先生的三民主义则着重民权和“真平等”,也可以解释为“社会公正”。他说:“......起点的地位平等,后来各人根据天赋的聪明才智自己去造成......造就既是不同,自然不能有平等......才是真正平等的道理”,也就是他所说的平脚的平等,而不是平头的平等。平头的平等相当于大陆的实行多年的“平均主义”,干好干坏,多干少干,一样领工资和配给。也许因为平均主义的不得人心及其实际造成的危害,使得人们矫枉过正,以至连机会均等涵意的公平也不谈了。其实,平均主义与我们所说的公平社会是两回事。公平的社会是能创造和保证人民的机会均等,大家在起点上是一样的,然后保证公平竞争,成就高的就多得,成就低得就少得。所得不靠党政的权势,全靠本领,人民就无怨言。这才是“真平等”。否则社会就不能充份的发挥它的发展进步的潜力。诚如孙中山所说:“如果不管各人天赋的聪明才力,就是以后有造就高的地位,也要把他们压下去,一律要平等,世界就没有进步,人类便要退化。”[25] 有一个说法,即:“允许一部份人先富起来,让部份地区先富起来。”这个口号给人一种感觉,好像一些人的致富可由另外一些人的恩准和给予,并不是靠自己的才能。同时让一部份人或一个地区先富起来的客观标准是什么?这都成问题,而不会是公平的,也不符合市场经济。今天的事实是那些人先富起来了,已是有目共睹,不言而喻。合理的做法应是待遇一致,优惠相同,机会均等,哪些人、哪些地区有本领就先富起来,而且先富的要多交税,作全国发展之用。 也许有人会问在经济发展过程中,在经济起飞后一段资本积累持续增长的时间中,可能出现收入分配更不均,而到经济发展到成熟阶段大众消费普遍,收入又会变得平均(即所谓Kuynets Curve)[26]。那么那段收入分配更不平均的阶段,是否违背了“社会公正”的原则。不然,这里所说的“公平”(equity)是指狭义的收入分配差距。我们所说的“公正”是指广义的社会机会均等,如果个人营业、就业、教育等机会都均等,努力结果是怎样就怎样。收入差距大与公平程度并不是一码事,也不一定象有人所说构成反比或互为消长的关系。关键是人们所获得的收入,在市场竞争、秩序机会均等的情况下,与其边际贡献相等就行了。 总之,正真的社会主义市场经济体制,必须是公正的社会主义市场经济体制。这样的体制才能保证社会稳定和经济发展。 一. 政治民主化是宪法的前提 二. 宪法是否有权威取决于权利和权力的关系 三. 中国如何树立宪法的权威?
郭罗基,哥伦比亚大学东亚研究所高级研究员。原北京大学、南京大学教授。 没有宪法无从实行宪政;但有了宪法不一定能实行宪政,要看宪法有无权威。这就可以提出两方面的问题:什么样的社会才能提供实行宪政的有权威的宪法?什么样的宪法才能对社会具有实行宪政的权威?研究的目的是在中国树立宪法的权威,实行宪政。 一. 政治民主化是宪法的前提 世界历史进入近代,一些先进国家在实现生产工业化的同时走向政治民主化。在政治民主化的过程中产生了宪法。十七世纪,资本主义的私有财产制度和契约自由已经确立,资产阶级要求民主自治,但时时受到君主专制的威胁,于是发生了立宪运动。当事实上出现了民主政治或至少具备出现民主政治的可能之时,才需要宪法;有了宪法,又进一步促进和巩固民主政治。宪法不能产生民主,但它能保障和发展民主。民主的制度化、法律化,以宪法确认的民主就是宪政。宪政的实施不是从纸上设计、构思宪法开始,相反,宪法的产生必须以现实中的一定程度的民主为前提。 宪政国家的宪法,多数是成文宪法,也有不成文宪法(例如英国),总之必须有宪法,没有宪法就没有宪政。但不是所有的宪法都能实行宪政。当代世界上有一百五十多个国家有宪法。据亨廷顿的估计只有三分之一的国家走上了不同程度的政治民主化的道路。[1] 另有一种统计:第二次世界大战以后,有二十一个国家实行了民主制度,三十个左右国家维系着不太稳定的民主制度。[2] 说法与亨廷顿差不多。相当多的国家有宪法而没有宪政。研究宪法和宪政的关系特别是有了宪法如何过渡到宪政的问题,是当代政治学中的重大课题。 先进国家从政治民主化到立宪,从立宪到实行宪政,是自然历史过程。后来的国家往往只是接受结果,没有创造前提。在缺乏民主的条件下,竞相彷效立宪,从外部引进了宪法并寄希望于一部宪法带来一国宪政,都是不成功的。因为宪法虽有了,却没有发生作用的土壤。国民党在大陆颁布的一九四六年宪法并没有能够改变一党专权,未几又制定了《动员戡乱时期临时条款》冻结宪法。四十多年后,国民党在台湾开放报禁、党禁,事实上走向民主,才又回归宪法。 民主是宪法产生的历史前提,也是宪法存在的现实前提。立足于民主社会的宪法才有实行宪政的效力。 民主的三个层次 民主表现在三个层次:提出原则,建立制度,形成程序。 凡是有人群的地方,就需要协调彼此的意志和利益。少数强制多数是不合理的,只有少数服从多数才是合理的。民主的原则就是多数决定,在政治上的运用就是多数人的统治。原则总是最一般、最抽象的,原则的实现还要加上诸多的条件。牛顿力学提出“动者恒动,静者恒静”,实际上没有一件事情直接符合这一原则。民主政治也是这样,原则上是多数决定,实际上组成政府的总是少数人,多数人必须把权力交给少数人。但少数人组成的政府必须体现多数人的意志和利益。为了按民主的原则处理权力所有者和权力持有者的关系,又要建立一系列的制度,例如:代议制度、选举制度、监督制度、弹劾制度等等。制度执行的结果,可以很不相同。为了保证制度的正常运转,还要形成适当的操作程序。美国的民主不是体现在什么人当总统,而是体现在按什么原则、制度、程序产生总统。 中国大陆有宪法而没有宪政,当然也是因为立宪的过程缺乏相应的政治民主化。毛泽东在批评国民党的时候说:“世界上历来的宪政,不论是英国、法国、美国,或者是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。中国则不然。……尚无民主政治的事实。”[3] 共产党革命成功以后,还是在“尚无民主政治的事实”的条件下忙于立宪,宪法颁布了四部之多,依然没有宪政。之所以说“尚无民主政治的事实”,表现在原则、制度、程序脱节。程序和制度脱节:制度是全国人民代表大会制,但行使权力的程序、国家决策的程序、领导人更迭的程序等,体现不出全国人民代表大会是最高权力机关。制度和原则脱节:原则是“高度民主”,但全国人民代表大会体现不出民主。一九七五年宪法竟规定“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”,“最高”之上还有“领导”,根本不通。全国人民代表大会不能自主,谈何民主?黎安友教授研究了中国近代史上的民主试验,不同时期建立的一些民主制度都失败了。原因何在?这些制度不是按民主的原则设计出来的,而是从外国搬来的,在中国还往往包含着与民主的原则相反的原则。他说:“在中国近代史上出现的每一个政治运动几乎都毫无例外地要给自己披上一件用民主的神话织成的外衣。但在这些运动的驾驭者的内心深处却把民主理解为‘国家与平民百姓这两者奇妙地合为一体’;实际上这是把民主等同于专制主义。”[4] 这里提出了一个深刻的问题:怎么会“把民主等同于专制主义”?民主怎么会变成相反的东西?在中国还要从最基本的地方做起,首先在原则上弄清究竟什么是民主,然后理顺原则、制度、程序的关系,才能造成民主政治的事实,从而求得宪法的实施。 中国人怎样理解民主? 中国传统思想中的“民主”是“民之主”。“民主”一词最早见于《书·多方》(约成书于公元前1020年),其一曰:“天惟时求民主,乃大降显休命于成汤”,又曰:“乃惟成汤,克以尔多方,简代夏作民主”。这里的“民主”,具体所指就是成汤。暴君夏桀不配作“民主”,推翻了夏桀统治的成汤才是“民主”。在后来的春秋时代,词意更为明确:“能用善人,民之主也。”近代的“民主”是“人民主权”,不是“民之主”而是“民为主”。“民之主”是为民作主,“民为主”是人民自己作主;“民之主”是“主宰人民”,“民为主”是“人民主宰”。近代的民主思想是十九世纪中叶从西方传入中国的。中国古代也有接受近代民主的思想基础,但在“民主”的概念之外,那就是“民为重,君为轻”、“仁政”、“爱民”、“载舟复舟”等等。汉语中“民主”一词,可以表达两个完全不同的概念、蕴含两种根本对立的内涵。因此,虽然运用相同的“民主”的词汇,很容易用为民作主的“民主”来偷换人民自己作主的民主。中国人追求人民自己作主的近代民主一百多年,竟出现了返祖现象,“民为主”又变成“民之主”。中国共产党强调必须在“党的绝对领导”下,中国人民才能享受民主,这不就是“民之主”吗? 将西方的民主思想化为政治主张,最早提出民主共和国方案的是孙中山。一八九四年十一月,孙中山在檀香山创立了第一个革命组织兴中会,兴中会的入会誓词是:“驱除鞑虏,恢复中华,创立合众政府。”“合众政府”就是以美国为模式的民主政府。为争民主而倡革命,章太炎的《驳康有为论革命书》断言:“事成之后,必为民主”。一九一一年,辛亥革命推翻了封建王朝,人们以为必是民主代替专制、共和代替帝国。到了一九一九年前后的五四时期,陈独秀发现,所谓“民国”,“只是换了一块招牌”。所以他又重新强调民主,再加科学,“民主和科学”成为进行启蒙运动的战斗旗帜。五四运动的“总司令”陈独秀后来当了中国共产党的总书记。“民主和科学”的旗手在共产党内却成了“老头子”,实行的是家长制。一九二七年的北伐战争推翻了军阀独裁政府。但新军阀的独裁又代替了旧军阀的独裁,而后是国民党的一党专权。中国共产党虽然是共产主义政党,在中国所进行的是民主主义革命,还加上一个“新”字,叫做“新民主主义革命”,区别于既往,以示彻底。毛泽东说过:“历史给予我们的革命任务,中心的本质的东西是争取民主。”[5] 一九四五年黄炎培在延安谈到历史上朝代兴亡的周期率,“其兴也勃焉”,“其亡也忽焉”,问:“共产党能否跳出这个周期率?”毛回答:“我们已经找到了一条新路,我们能够跳出这个‘周期率’。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[6] 但一九四九年共产党取得政权以后并没有走上这条新路,还是走了一条老路。反对国民党一党专权,结果建立了更加严密的共产党一党专权。毛泽东自称是“秦始皇加马克思”。秦始皇和马克思怎么能相加?不过是披上了马克思外衣的秦始皇。毛泽东走的还是一条中国历史上几千年来农民起义的老路,反对秦始皇的陈胜、吴广取得政权以后自己又转变为秦始皇。 一百多年的中国民主奋斗史,有两条重要的教训:第一,反对不民主,不等于民主。推翻了专制独裁,还可以出现新的专制独裁。第二,谈论民主,不一定理解民主。民主的宣言,也可以导致不民主、反民主的实践。这两条教训,还值得当今新一轮的反对不民主、追求民主的人们反思、深思、三思。 在民主的旗号下实行不民主以至反民主,具有极大的迷惑力。但这不是一个伦理学问题,如果仅仅以“虚伪”、“欺骗”等等来进行谴责,是极其肤浅的。在反对国民党时,共产党的民主理念不可谓不真诚。一批又一批的知识分子,冲破封锁线,奔向解放区,冒着牺牲生命的危险,忍受物质生活的艰苦,所为者何? 无非是为共产党鼓吹的民主所吸引。特别是“文化大革命”之后,吃够了苦头的邓小平总结教训时,也不可谓不真诚。一九七八年,他说:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[7] 可谓语重心长矣!人民对民主的制度化、法律化寄予莫大的希望。曾几何时,民主和法制换成了坦克加步枪。邓小平还讲过一段很精辟的话:“斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因,仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”[8] 不是说资产阶级民主是虚伪的吗?不是说社会主义社会有高度的民主吗?人们有理由向邓小平提出:为了防止象斯大林那样严重破坏社会主义法制的事件,为了避免象毛泽东那样导致“文化大革命”的十年浩劫,请你们先实行英、法、美等西方国家的虚伪的民主、低度的民主。邓小平的这些话把斯大林、毛泽东和他自己的关系也说得很清楚。斯大林破坏社会主义法制,毛泽东认识到了,但他发动和领导的“文化大革命”比斯大林的问题严重得多。毛泽东的教训,邓小平认识到了,但他制造的“六四”流血事件又比毛泽东导演的天安门事件严重得多。他们的所作所为还自以为是民主的。这就要从政治学上进行分析,民主的原则怎样发生变异,引出现反民主的结果。 不同时代、不同国家有不同类型的民主。中国确实不能照搬西方的民主。但只要是民主,必定反对专制、独裁;因此,不同类型的民主又有共同点。中国官方的理论总是强调社会主义民主和资产阶级民主的对立,只讲民主的特殊性不讲民主的一般性。几十年中起劲地反对资产阶级民主,结果是没有任何民主。专制、独裁都是少数人或一个人的专横。与专制、独裁对立的原则是多数决定,少数服从多数。这就是不同类型民主的共同点。研究就从这个简单明了的原则开始。 民主原则的变异之一:少数服从多数成了多数任意处置少数。 民主反对少数人的专横不是代之以多数人的专横,少数人的专横和多数人的专横都是专横。民主原则不是仅仅把少数和多数的数量关系颠倒过来,更重要的是反对、否定、取消人与人之间的任何专横。 从苏联到中国流行一种理论,认为少数压迫多数是不合理的,而多数压迫少数就是合理的了。毛泽东在回答“你们独裁”的责难时说:“可爱的先生们,你们讲对了,我们正是这样。中国人民在几十年中积累起来的一切经验,都叫我们实行人民民主专政,或曰人民民主独裁”。[9] 这就是理直气壮地主张多数人的独裁。毛泽东的惊人之语是一个矛盾概念,什么叫“民主的独裁”?当今的新权威主义者又发明了“独裁的民主”,异曲同工。“民主的独裁”和“独裁的民主”虽然都想和民主非法偷情,终究是独裁。他们所注意的只是区别多数人独裁还是少数人独裁、好人独裁还是坏人独裁;而且,毛泽东认为多数人独裁就是民主,新权威主义者认为好人独裁就会产生民主。其实,凡是独裁必定反民主。 斯大林滥杀无辜,人所共愤。毛泽东总结了教训,提出两类矛盾的理论,即区分人民内部矛盾和敌我矛盾,认为不能用处理敌我矛盾的办法去处理人民内部矛盾。这一点,被说成是一个巨大的贡献。“固然,斯大林不承认人民内部矛盾,毛泽东承认了,这是比斯大林高明之处。但是,承认了又怎么样?毛说,专政的手段不适用于人民内部。这并没有阻止他滥用专政的手段。如果要对一个人实行‘专政’,只要先把他定为‘敌人’就行了。这不是一样吗?”[10] 问题在于:没有适用的法律,只要多数人同意就可以把一个人或少数人定为“敌人”;一旦成为“敌人”,也不需经法庭,又可以由多数人执行制裁。正是直接运用毛的这种理论,一九五七年在每个单位都宣布少数人是“敌人”,戴上“右派分子”的帽子,进行处理。被称为“少数”的“右派分子”,在全国来说竟有五十五万之多。“文化大革命”中的“群众专政”,就是多数人独裁,也可以算是好人独裁。“群众”判定某人为“叛徒”、“特务”、“反革命”,就可以进行抄家、劳改、打入“牛棚”。当时称之为“大民主”,其实是大不民主。这种多数人独裁、好人独裁比之少数人独裁、坏人独裁所制造的冤、假、错案有过之无不及。在中国,经常抓“一小撮”。“一小撮”并不是一个法律概念,但落入“一小撮”就成了“敌我矛盾”,免不了遭受打击、迫害的命运。今天抓“一小撮”,明天抓“一小撮”,久而久之就成了一大片。 只要容忍多数任意处置少数,就会发生惊人的变故:少数可以魔术般地变成多数。最典型的事例就是斯大林和“反对派”的斗争。列宁逝世以后,斯大林在共产党内是处于少数地位。他在一定范围内造成多数,并利用多数镇压和消灭一两个“反对派”。一次得手再来一次,零敲碎打,各个击破,把“反对派”──从托洛斯基到布哈林全部清除掉。到最后回头一看,原本是多数的“反对派”消失了,而大策略家斯大林则从少数变成了多数。因为多数可以任意处置少数,人们就不愿意成为少数,怕当“一小撮”。什么决定都是“一致通过”、“一致拥护”,这就没有少数了。没有少数,也无所谓多数。没有多数和少数,民主的原则根本不起作用了。 民主原则的变异之二:谁的意见正确就代表多数,服从多数变成服从正确。 少数服从多数是行动的原则,不是思想的原则。它所要解决的问题是:一个群体、一个社会行动上怎样才能合理,并不是思想上怎样才能正确。在采取共同行动时,多数决定是合理的,少数决定是不合理的。多数的意见并非总是正确的,即使不正确,多数决定仍然是合理的;少数的意见未必不正确,即使正确,少数强加于多数仍然是不合理的。共产党在取得政权以前,对这一点是很清楚的。刘少奇在论述白区工作中共产党和群众的关系时说:“当着我们的主张只有少数人赞成时,我们在行动上要服从群众的多数,在主张上则保留我们的意见。当我们是多数时,方能要求反对我们的少数服从我们的意见。”[11] 取得政权以后就不同了。毛泽东经常强调发扬民主是为了集中正确的意见。邓小平也说:“党的领导就是要善于集中人民群众的正确意见,对不正确的意见给以适当解释。”[12] 如果“正确的意见”是少数,最终还会“集中”成为要求大家服从的意见;如果“不正确的意见”是多数呢?也只是“给以适当解释”。这就和当年说的不一样了,共产党不再“在行动上要服从群众的多数”。手中无权,强迫多数服从少数也办不到;手中有了权,就不在乎多数或少数了。 要求服从正确而不是服从多数,这是要求服从“党的领导”的一种论证。共产党是由人民中的少数人组成的。为什么人民的多数必须服从少数?因为中国共产党自封为“光荣、伟大、正确”,服从“党的领导”就是服从正确。通过表决作出决定,通过投票进行选举,这是铁定的民主程序,但在中国一度被抛弃了。毛泽东认为“协商一致”更民主。为什么?因为在“协商”中可以按“正确的意见”达成“一致”。不需要表决,不需要投票,重大决策和候选名单只要“协商”就行了。“协商”到没有不同意见,一次性鼓掌“通过”;不一致再“协商”。有了不同意见要求服从正确,只能一致不许不一致,没有多数和少数,民主的原则又不起作用了。 为什么在实行民主的过程中不能以服从正确代替服从多数?民主是政治,政治计较利害得失。讲究是非对错,是哲学。区分善恶好坏,是伦理。不同的领域不能互相侵犯,不同的范畴不能互相混淆。民主追求的是合理;所谓合理就是按多数人的意志协调利害得失。合理不等于正确。粉碎“四人帮”以后,工厂里比较普遍地选举“老好人”当车间主任。当时有人以此为据认为工人的“素质”差,不能搞选举。“老好人”当选虽然不一定正确但完全合理,因为工人害怕“文化大革命”中的“整人”,所以看中不“整人”的“老好人”,是为了运用自己的权利保护自己。后来的事实证明,“老好人”当不了家,搞不好生产,再一次选举就选出了能人。民主的错误,民主自身可以纠正。而独裁的错误,独裁自身是不能纠正的,只有等待独裁者身亡或被人打倒才算了结。正确的东西、好的东西必然会为自己找到存在的权利。错误的东西、坏的东西只要它并没有丧失存在的权利是不应当任意消灭的。如果以“错误”和“坏”为理由侵犯权利,就是破坏民主的原则;而民主的原则一旦遭到破坏,正确的东西、好的东西存在的权利也就没有保障。强制服从正确,恰恰是走向不正确。民主只能提供平等的竞争,让正确的东西克服错误的东西、好的东西克服坏的东西。所以,实行民主要求相应的宽容精神。有了不同意见,谁来判定正确与错误?这就是下一个问题。 民主原则的变异之三:把民主制改为民主集中制,民主就屈从于集中。 民主制和集中制是对立的。集中制即集权制。民主集中制究竟属于民主制还是集中制?民主集中制是列宁提出来的,他说:“我们主张民主集中制。但是必须认清,民主集中制一方面同官僚主义集中制,另一方面同无政府主义的区别是多么大。”[13] 民主集中制同不要集中的无政府主义当然有很大的区别。民主集中制同官僚主义集中制虽有区别,但同样都是集中制。中国自秦汉以来,两千多年一直实行专制的中央集权制。从苏联引进了民主集中制,与传统的中央集权制一拍即合。 中共党章将民主集中制具体化为:“个人服从组织,少数服从多数,下级服从上级,全党各级服从中央。”少数服从多数是民主的原则,不是制度。作为制度来说,就是“个人服从组织,下级服从上级,全党各级服从中央”,层层服从,集权中央。取得政权以后,民主集中制又推广到国家政治生活中。现行宪法第三条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”国家机构的民主集中制没有具体解释。作为国家权力机构的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会不是领导和被领导关系,据说是“联系关系”。[14] 《宪法》第一百一十条又规定:“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”国家机构实行的民主集中制实际是行政集权制。所以,“党和国家领导人”一开口便是“代表党中央、国务院”。中国的国家权力集中在国务院,国务院之上还有党中央。作为国家制度的民主集中制,首先是行政集权制,最终是共产党集权制。 民主本身本来包含着集中。按少数服从多数的原则作出决定,既是民主又是集中。而民主集中制则是确立一种民主之上的力量来执行“集中”的职能。民主集中制中的“民主”变了质,只是有权发表意见、无权作出决定。作出决定的权力在于民主之上的“集中”。民主集中制不过是以民主为装饰的集中制。 民主集中制与官僚主义集中制不同就在于允许人民发表意见,然后由民主之上的集中作出决定。所谓集中,是集中“正确意见”,不是多数意见;如果由多数意见作出决定,就不需要民主之上的集中了。而所谓“正确意见”,又是符合集中者的意见。官僚主义集中制即专制集中制,人民连意见都不许发表,直接由官僚和君主作出决定。专制集中制是直接集中制。民主集中制同它的区别只是间接集中制,也就是多一道“发扬民主”的手续,再进行集中。或者说,是以民主为手段达到集中的目的。 毛泽东认为,发扬民主就是“让人讲话”。让人讲了话,可以听,也可以不听。毛泽东说了,“好话坏话都要听”。也只是“听”而已, 既然要集中“正确的意见”,就不包括已经被断定为“坏话”的话。所谓“在民主的基础上的集中”,只是“让人讲话”以后进行选择;“在集中指导下的民主”又可以为“让人讲话”规定范围。而且,有权让人讲话,也有权不让人讲话。不让人讲话就集权,这是专制;让人讲话再集权,不过是开明专制。开明专制下的民主,是一种无权的民主,类似于清朝官僚张之洞所言:“民间可以发公论,达众情而已,但欲民伸其情,非欲民揽其权。”[15] 当今的新权威主义者祈求“开明专制”,其实,固已有之,何必祈求?毛泽东、邓小平比起慈禧太后来,都是“新权威”。在“开明专制”下,人民不能“揽其权”,所以无法保证它开明下去。只要是专制,从开明到不开明易如反掌。一九七八年,邓小平说:“过去一个相当长的时间内,民主集中制没有真正实行,离开民主讲集中,民主太少。”[16] 可见,民主集中制中的“民主”和“集中”不是不可分割的,“集中”可以离开“民主”,成为直接集中制。“离开民主讲集中”,就是没有民主只有集中。邓小平说“民主太少”,不合逻辑,乃掩饰之词。 民主集中制产生在武装斗争和地下活动的年代,还有一定的历史理由。因为在同样的条件下,它比专断和密谋较为合理。但取得政权以后,作为一种国家制度是不合理的。列宁在十月革命后提法有了改变,他说,苏维埃国家机构“它保证能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来”。[17] 在新的历史条件下,民主集中制应当被直接民主制所代替。作为职业革命家集团的共产党,列宁主张集权;作为执政的共产党,列宁主张分权。列宁指出,党的中央监察委员会“应享有中央委员的一切权利”,中央监察委员会的一个重要职能是“经常检查政治局的一切文件”。[18] 这就是分权制衡。套用邓小平批评美国是三个政府的说法,列宁的主张就是共产党应有两个中央委员会。没有权力的分化,就没有民主。但列宁也只是提出了问题,共产党的分权、苏维埃国家机关的分权远没有制度化,列宁就抱恨终天了。斯大林上台以后,走上了相反的道路,共产党和苏维埃国家更加集权,无法制约、不受监督的权力越来越膨胀。中国共产党在夺取政权时,也是职业革命家集团,而且是武装集团。在战争年代形成了集权制,那是无可奈何的事。问题是在取得政权以后,共产党的党内集权推广成为国家集权,又演变成为个人专权。在夺取政权时实行党内集权,还可以说是为了向国民党争民主;取得政权以后的党内集权、国家集权、个人专权完全是反民主的了。 防止民主的变异在于对权利的尊重 实行民主,必须承认一个群体、一个社会的成员具有同样的不可被剥夺的权利。根据同样的权利才能自由发表意见;根据不同的意见,才能区分多数和少数。出现多数和少数都是权利的运用;运用权利的结果,不能反过来成为剥夺权利的理由。少数强制支配多数,固然是对权利的侵犯;多数任意处置少数,同样也是对权利的侵犯。对权利的侵犯往往是从少数人开始的。如果在侵犯少数人的权利时不予制止,发展下去,必将殃及多数人。坚持民主的原则,首先就在于对权利的普遍地肯定;根据普遍的权利,多数决定和保护少数是同一原则的两个方面。 实行民主不仅要肯定普遍的权利,而且还要肯定权利的平等;发表正确意见和发表错误意见在权利上是平等的。作出决定时必须坚持“一人一票”,不能允许某些大人物因为“一句顶一万句”而“一票顶一万票”。普遍的权利、平等的权利都是完整的权利。民主集中制的要害是将权利分割。一些人只有发表意见的权利、没有作出决定的权利;作出决定的权利交给了另一些人。没有作出决定的权利,发表意见的权利也往往得不到保障。 实行民主就是维护人的或公民的普遍的、平等的、完整的权利。 五四时代的民主启蒙者是有局限的。他们启蒙的是“国”,不是“人”;民主仅仅是救国、爱国的手段,没有进一步指出救国的根本是救人,爱国的根本是爱人。提倡爱国而不同时提倡爱人,代表“国”的政治权力上升到至高无上的地位,形成“人”对“国”的依附关系,就会导致人的权利之丧失。国民党利用了爱国,蒋介石说:国家“为至高无上之实体。国家得要求国民任何之牺牲。”[19] 共产党也利用了爱国,同样要求个人为国家作出无条件的牺牲。爱国者不为国所爱,这是在中国发生的爱国的悖论。在中国实行民主必须强调“人”,人的权利才是至高无上的。辛亥革命推翻了君主制,并没有为中国带来民主制。一九二七年以后的国民党一党专权,一九四九年以后的共产党一党专权,都是党主制。从君主制到党主制,“家天下”变为“党天下”,对于古老的中国来说多少有一点革新,但远远跟不上世界现代化的潮流。 在中国实行宪政,艰难的、重要的一步是将党主制再度革新为民主制。 二. 宪法是否有权威取决于权利和权力的关系 社会生活需要权威。没有权威,社会成员不能进行有组织的活动。人类最早的以血缘为纽带的社会,氏族家长便是天然的权威。进入阶级社会,产生了国家,掌握最高统治权的君主、国王、皇帝成了至高无上的权威。到了近代,权威的性质发生了大变化,人格化的权威被非人格化的宪法权威所代替。存在着人格化的权威,只要控制一个权威人物就可掌握政权,“挟天子以令诸侯”。或者,体现权威的人物一死,人亡政息,往往爆发社会危机,“城头变幻大王旗”。确立了宪法的权威,不管总统、首相上台下台,不管换了多少代,“人物全非,江山依旧”。以人物为权威的政治是人治,以宪法为权威的政治是法治。法治离不开人,人治也并非没有法;根本的区别是人的权威在法之上还是法的权威在人之上? 宪法权威是契约权威。商品经济的高度发展,造成契约关系的普遍化。宪法就是全社会最高的契约,通常叫做“人民和政府之间的契约”。宪法的权威不仅表现在法律体系中它是根本法,更重要的是在现实生活中全社会包括人民和政府都必须遵守。 并不是按立法程序通过的宪法都有权威,所以需要研究宪法何以有权威? 人民遵守宪法和服从王法是不同的。服从王法是被迫的、暴力强制的结果。王法的权威来自于法之上的更高的权威──王权。中国古代称颂“王子犯法与庶民同罪”是了不起的德政。那么,王本人犯法呢?不可能发生这种问题,因为法就是王为别人制定的。王的意志就是法,所以说“言出法随”。否定了王权才出现宪政。宪政是以宪法为最高权威;如果在宪法之上还有更高的权威,就没有宪政。人民服从王法没有为什么可言,遵守宪法就可以问个为什么? 人民为什么要守法? 卢梭认为,法律体现了全体人民的“共同意志”。“共同意志”包含了每个人的个人意志,所以服从法律也就是服从自己的意志。在这一点上,卢梭并没有把自己的社会契约论贯彻到底,离开了契约关系又从意志关系来解释守法,变成了道德自律。他不能说明,违法同样也是服从自己的意志。孟德斯鸠弥补了这个缺陷。他认为,如果一个公民不守法,他人也可起而效尤,反过来又使本人受损失,自己势必非制止不可。破坏了契约关系,对谁都没有好处。所以他说:“如果一个公民能够作法律所禁止的事情,他就不再自由了。因为其他人同样会有这种权利。”[20] 一个公民可以用违法的手段取得某些特殊利益,前提是别人都守法,也就是说违法者得益即守法者受损。别人也可以用同样的违法手段取得补偿或攫取更多,结果又损害了自己的利益。如果普遍违法,社会混乱,必然要求重新制定规则。“文化大革命”中,发明“打、砸、抢”的人起初占了便宜;别人也搞“打、砸、抢”,自己就惶惶不安了。打来打去,一场混战,大家都喊“要文斗,不要武斗”了。社会不能一次又一次地重新制定规则。在社会陷入混乱之前必须制止违法者,给予制裁。 法律和道德都是人们的行为规范。但法律和道德不同,它是强制性的。享受法律所规定的权利是自由的,企图得到超过法律所规定的权利,就会遭受制裁而变得不自由。封建社会臣民的守法是出于对王权的恐惧感,民主社会公民的守法恰恰在于宪法所赋予的安全感。据美国政治学家阿尔蒙德调查,在一千个美国人中,百分之八十五的人认为,最足以体现自尊、值得自豪的是宪法以及由宪法带来的民主和自由。[21] 美国人对宪法的尊重,统计概率比其他国家高得多。“经验知识告诉我们:‘法’必须受到人们的尊重,然后才有权威,然后才能发生作用。但是‘法’也唯有能够适应和满足现实社会人们的需要,然后才会为人们所遵守。”[22] 对个人来说,确认守法有好处、违法有坏处,才会乐意守法而避免违法。宪法之所以能为人民遵守而具有权威,就在于它保障了人民的权利。但它所保障的是普遍的权利,不是特殊的权利;如果追求与众不同的特殊的权利,恰恰是失去了普遍的权利。违法是为了得到超过别人所有的自由,结果连与别人同样的自由都没有。这就是人民守法的利益机制。 宪法不为人们所尊重,有两种情形:一种是宪法规定了正当的权利,公民为了追求不正当的权利而违法;另一种是宪法没有规定或虽有规定而没有保障正当的权利,公民为了追求正当的权利而违法。在中国,许多言论犯、思想犯、政治犯被判为违法,就是属于后一种情形。公民为了追求不正当的权利而违法,必将遭到社会上多数人的反对,舆论和法制发挥的作用,结果是加强了宪法的权威。公民为了追求正当的权利而被判为违法,受到挑战的是宪法。终有一天,宪法必须按照人民的意志作出修改或者重新制定,正是为了以有权威的宪法代替没有权威的宪法。 公民追求正当的权利而被判为违法,实际是政府违法。困难的问题就是如何使政府守法。 政府为什么要守法? 政府是权力中心。在历史上,社会的稳定总是靠强大的权力中心来维持的。缺乏权力中心或权力中心失控,社会就会发生混乱。但是,权力的滥用,同样会使社会发生混乱。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”[23] 中国传统的专制主义中央集权,君临天下,大权独揽,更是不可能不滥用,所以历史总是一治一乱,周而复始。在没有政府权力的地方,社会要求建立政府权力;在有了政府权力的地方,社会又要求防止政府权力的滥用。如何建立政府权力,人类有了几千年的经验;如何制约政府权力,人类几千年没有解决。近代的宪政就是以宪法的权威来制约政府权力。仅仅凭借政府权力自上而下的强制,社会的稳定是暂时的;对政府权力的制约是自下而上的监督和广泛的政治参与,更有利于维护持久的稳定。中国领导人所说的“稳定压倒一切”就是以自上而下的强制压出来的稳定。稳定压倒了自由,稳定压倒了民主,稳定压倒了人权,稳定还有什么意思?一切都被压倒了,一切都将起来反抗。压倒一切的稳定,孕育着一切都不稳定。 以宪法的权威来制约政府权力,是十七、十八世纪先进思想家的主张。洛克认为,政府的权力来自人的天然权利。政府是为了保护人的天然权利而建立的,因此获得正当的权力。卢梭认为,人们交出自己的权利,订立契约,才形成政府权力。政府的功能是以公民权利的形式满足人的天然权利;如果政府不能满足人的天然权利,它就丧失要求公民服从的资格,人们就可以重新订立契约。卢梭忽略了一点:人们不能交出全部的权利,最终必须保留是否愿意交出权利的权利,也就是人民选择政府的权利。如果人民必须交出全部权利或者交出权利以后无法收回,政府权力就可以不受制约,为所欲为。孟德斯鸠又进一步提出一个命题:“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[24] 只有权力的分化,才便于人民的制约。天赋人权论、社会契约论从社会科学来说,是有缺陷的。以“天赋”论证人权,等于什么也没有论证。以“社会契约”来说明有史以来的人类社会,过于宽泛,也是不适用的。恩格斯指出:“卢梭的社会契约在实践中表现为而且也只能表现为资产阶级的民主共和国。”[25] 但天赋人权论、社会契约论肯定了人的权利高于政府权力,得出一个千古未有的结论:损害人的权利的政府,人民可以把它推翻;不符合人民意志的契约可以重新订立。这对于追求民主、制定宪法、实现宪政提供了有力的思想武器。美国的《独立宣言》庄严宣告:“人人生而平等,他们都从‘造物主’被赋予不可转让的权利,其中包括生存、自由和追求幸福的权利。为了保障这些权利,所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力,则应基于被统治者的同意。如果遇有任何一种政府损害这种目的,那么人民就有权利来改变它或废除它,建立新的政府。” 在专制社会,法的权威来自王的权威。在民主社会,政府的权威来自宪法的权威。宪政的力量就在于使政府不得不服从宪法。不服从、不遵守、不尊重宪法,政府就丧失它存在的合法性。民主社会的政治家们也不是天生守法、乐意守法的,问题是他们想逃法、枉法、违法,制度和舆论不答应。尼克松在“水门事件”被揭露以后,陷入四面楚歌:国会弹劾,报纸谴责,抗议的电报如雪片飞来,批评的电话常铃声不断。就因为总统丧失了合法性,只好下台。被美国人民唾弃的尼克松成了中国领导人的好朋友。毛泽东和尼克松的女儿、女婿谈话时说:“‘水门事件’不就是两盒录音磁带的事吗?有什么了不得!”毛泽东的幽默是以他伟大领袖的权威去奚落宪法的权威,表现了中国式的权威和美国式的权威格格不入。中国的问题就出在破坏了法制也没有什么了不得。 天赋人权论、社会契约论只是对既成事实的解释,以宪法权威为标志的民主共和制才是实践的结果。马克思主义并不完全赞同这种解释,但对实践的结果是十分肯定的。马克思在《一八四八年至一八五零年的法兰西阶级斗争》中指出:“愤恨资产阶级,要求改造社会,要把民主共和机构保存起来,作为实现这种改造的工具。”[26] 恩格斯直到老年还说:“如果说有什么是勿庸置疑的,那就是,我们的党和工人阶级只有在民主共和国这种政治形式下,才能取得统治。民主共和国甚至是无产阶级专政的特殊形式。”[27] 资产阶级的民主共和国竟是“无产阶级专政的特殊形式”,而且还是“勿庸置疑”的,苏联和中国的“马克思主义者”从来没有把这种思想告诉人民;相反,中国的“马克思主义者”还在那里大反“资产阶级自由化”。恩格斯逝世前一年又说,民主共和国是“无产阶级将来进行统治的现成的政治形式”,如果没有这种现成的政治形式,无产阶级还要马上去建立。所以他以德国人的口气对法国人拉法格说:“你们比我们优越的地方就是,你们已经有了它;而我们则需要花费二十四小时去建立它。”[28] 很明显,迄今所有的社会主义国家都是在没有现成的民主共和制的地方建立的;同样明显的是,所有的社会主义国家都没有建立恩格斯所羡慕的象法国那样的以宪法为权威的民主共和制,而且应当在取得政权以后的“二十四小时”内建立,多么紧迫!二十世纪建立了一种以政党为权威、以个人为权威的无产阶级专政,并不符合十九世纪无产阶级专政学说创始人的原意。 政府权力的合法性 最早的宪法文件所要求的政府权力的合法性是人民的同意和认可。民主制度是多数人的统治。多数人怎样统治?只有通过多数人同意和认可的政府来行使权力,才能进行统治。美国的政治学家白鲁洵(Lucian W. Pye)作了一点重要的补充:人民的认可赋予政府合法性,而政府的合法性也会导致更高程度的认可,互为因果。[29] 政府不遵守宪法,当然就丧失了合法性;遵守宪法也不能一劳永逸地具有合法性,政府必须定期地得到人民的同意和认可才具有连续的合法性。表达同意和认可的有效方式就是选举。 中国人如何说明政权的合法性?中国古代对政权的合法性的论证有三个方面:第一,符合正统。从合法性的政权继承而来,所以也有了合法性。皇帝们为了说明自己的身分,往往是从“高祖太宗”说起;祖宗太多了,数不过来,就说“列祖列宗到而今”,表示一脉相承,正统所在。第二,符合道统。以思想理论的正确性来加强政治统治的合法性。自从汉武帝“罢黜百家,独尊儒术”以后,孔子的学说成了千年道统。康有为在戊戌变法前着《孔子改制考》,把孔子描绘成改良主义的鼻祖,就是为了争道统。第三,符合天命。改朝换代,继承断裂,合法性从何而来?来自天命。《易》记载:“汤武革命,顺乎天而应乎人。”“革命”的原意是变革天命。武王汤是第一个变革天命的人,为后代所效法。推翻一个政权,取而代之,就说受命于天。故皇帝称“真命天子”。连农民起义也要借老天的名义来创造合法性,汉朝的黄巾起义打的旗号是“苍天当死,黄天当立”。正统、道统归根到底也是符合天命。“天何言哉?”天命是可以任意解释的。实际上不是根据合法性取得政权,而是取得政权以后用一种合法性的论证来为自己辩护。专制政权存在的真正的根据是暴力,无非“打江山者坐江山”。 传统的合法性的论证,在当代中国还在起作用。华国锋得了毛泽东的一张条子:“你办事,我放心!”就足以代表正统,当上了“伟大领袖”之后的“英明领袖”。华国锋坚持两个“凡是”,是高举毛泽东思想的道统。邓小平反对两个“凡是”,提倡“完整准确”,表示他把毛泽东思想举得更高,是争道统。道统的祖师爷当然是马克思,马克思在中国充当了现代的孔夫子,成为共产党政权思想理论正确性的象征。邓小平坚持的“四项基本原则”,其中的一项就是从马克思主义到毛泽东思想都要坚持。《中华人民共和国宪法》对政权的合法性的论证是“革命”。序言中写道:“以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民,……取得了新民主主义革命的伟大胜利,建立了中华人民共和国。从此,中国人民掌握了国家权力,成为国家的主人。”因为“革命”是合法性的根据,所以“反革命”就是非法、违法,被定义为刑法上的严重罪行。“革命”的含义和古代不同,但论证的方法和古代相同,认为一次短暂的革命可以成为政权长期存在的合法性根据。革命是用暴力夺取政权的手段,不是政权合法性的根据。相反,用暴力夺取的政权只有得到人民的同意和认可,才能充份证实革命的正义性。中国共产党领导的革命是由群众广泛参与、得到人民拥护的,但垄断政权并未为人民所同意和认可。 中国共产党的权力论可以归结为三句话:“党指挥枪”,“枪杆子里面出政权”,“有了权就有了一切”。枪杆子里面可以出政权,但不能出人权;枪杆子里面出来的政权就有可能不讲民主。孙中山在辛亥革命以后看到了此种弊病,提出“还政于民”,这是他开明的地方。中国共产党指挥枪、用枪杆子取得政权以后还是用枪杆子掌握政权。一九七五年宪法居然赤裸裸地规定:“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。”一九八九年,以调动军队、向人民开枪的办法来处理政治风波,对于中国共产党如何运用权力以及权力的本质作了充份的自我揭露。用军队作为国内政治斗争的工具,决无民主可言。“六四”流血事件以后,人民要求进行民主的政治改革的呼声更高,就连领导人当中也有人清醒了。现任全国人民代表大会常务委员会副委员长田纪云说:“一个政府不能靠军警来维持。”[30] 一个政权是否经人民认可,首先可以用相反的命题来证明:它是否允许人民不认可?如果不许不认可,认可也就没有意义。只有允许人民不认可的政府,才需要和可能得到人民的认可。《中华人民共和国宪法》以“革命”的既成事实作为政权合法性的根据,当然就不再需要人民的认可。事实上,中国政府是一个不许人民不认可的政府。人民面临一个不能选择的政府,任何不认可的表示都被认为是反政府,反政府就是“反革命”,成了政府镇压人民的理由。当然,少数人不认可不能废立政府,而且也许不认可的理由并不正确,但他们有此种权利。其实,有时不认可的表示不过是对政府的正当的批评。不许人民不认可,这就是中国政府侵犯人权、公民权的根源。认可和不认可是同一种选择的权利。只许认可、不许不认可,是侵犯了选择的权利。在特殊的情况下,也会发生另一种偏向。“文化大革命”中的“造反派”对某些地方政府只许不认可、不许认可,打击、迫害政府的支持者,这也是侵犯了选择的权利。在未来中国政治转型的过程中,改革派、民主派要学会尊重人民选择的权利。 一个不尊重宪法的政府照样能够存在,这说明宪法是没有权威的了。政府镇压反对派、迫害持不同政见者,是否有好处?一时可以维持表面强大,从长远来说必将内囊空虚。镇压行动即使消灭了人,并不能消灭思想,同样的思想也会在别人的头脑中出现。镇压行动又会引起更多的不同政见。为了维护第一次镇压就需要进行第二次镇压,形成加大的恶性循环。一个政府走上了侵犯公民权利的道路,终究要爆发合法性危机。历史已经证明,对权力的滥用必将导致权力的丧失。 宪法权威的源泉何在? 宪法的权威就在于两个方面:保障人民权利;制约政府权力。法国的《人权宣言》指出:“凡权利无保障和分权未确立的社会,就没有宪法。”确立分权的政府权力才能够加以制约。在十八世纪可以说没有这两个方面就没有宪法;在二十世纪还可以加上一点补充:没有这两个方面有了宪法也没有权威。宪法越能保障人民权利,人民就越守法,而宪法就越有权威;宪法越能制约政府权力,政府就越能得到人民的认同,宪法也就越有权威。 宪法的定义就表明宪法权威的源泉所在。 中国的法学家张友渔搜集了有关宪法的众多定义: “宪法是规定政府的重要职权、人民的基本权利的成文或不成文的根本法。”(詹姆士) “宪法是国家的根本法,包含政府成立的原则,规定主权的划分,指明行使各部份权力的人物和方法。”(库力) “宪法是一部根本法,政府依据它而组织,个人和法人的权利也依据它而确定。”(查里士) “宪法是规定政府组织及人民和政府间各种权利义务关系的根本规则或法律。”(蒲莱斯) “宪法者,国家之构成法,亦即人民权利之保障书也。”(孙中山)[31] 对宪法还可以下更多的定义。无论怎样下定义,总是离不开权利和权力的关系。政府权力不可制约,人民权利没有保障,是专制制度的特徵。人民权利有保障,政府权力可制约,是民主制度的特徵。 专制的两个特徵的关系是这样的:正因为政府权力不可制约,所以人民权利没有保障,人民多少有一点权利是政府给的。专制的两个特徵归结为一点:权力决定权利。 民主的两个特徵的关系是这样的:正因为人民权利有了保障,所以政府权力才可制约,政府的权力是人民授予的。民主的两个特徵归结为一点:权利决定权力。 宪法权威的源泉就在于权利和权力的这种关系:以人民权利制约政府权力,以政府权力保障人民权利。这是实行宪政的根本关系,由此又决定了两种关系:人民之间的相互关系和政府之间的相互关系;人民之间的相互关系是平权的,政府之间的相互关系是分权的。 历史的镜子 宪法权威的这种逻辑关系在立宪的历史事实中得到充份证明。 英国是立宪成功最早的国家。一二一五年的《大宪章》,是君主和贵族之间的协定,仍带有封建性。但它为后世启示了一种方法,可以用宪章来争取权利。开始是记载特权,特权的扩大以至普遍化,少数人的特权变为一切人的特权,专制就变为民主。这种转变发生在十七世纪。随着资本主义的发展,新兴的资产阶级向王权展开了斗争,争取人民的权利。一六二八年国会向国王提出《权利请愿书》,是第一个宪法性文件。一六七六年国会又通过《人身保护法》,进一步保障人民的权利,以对抗王权。一六八八年发生“光荣革命”。一六八九年国会通过的《权利法案》成为英国确立君主立宪的标志。争取人民权利的同时,就是制约君主权力,逐渐从主权在君转移到主权在民,至高无上的君主权威被至高无上的宪法权威所取代。英国虽然没有一部成文的宪法,一系列宪法性文件和惯例是实行宪政的保证。在君主立宪制度下,宪法都明文规定君主必须服从宪法。日本宪法指出,天皇的诏书违反宪法的条款一律无效。比利时宪法第七十八条写明:“国王除由建国法及归附于建国法所特别揭示的法章外,不得有其他权势。” 法国的立宪道路不同于英国,是革命立宪。法国国王和贵族拒绝妥协、不肯让步,资产阶级只好领导人民把他们推翻。一七八九年七月十四日巴黎人民起义,攻破巴士底狱,政权转到制宪会议。制宪会议立即发表《人权宣言》,它的第一条就是“在权利方面,人们生来是而且始终是自由平等的”,还强调人民有“反抗压迫”的权利。一七九一年通过的法国第一部宪法,以《人权宣言》为序言。革命立宪与君主立宪的不同就在于手段──暴力或非暴力;目的相同,都是争取人民的权利。但《人权宣言》的原则在一个很长的时期内并未成为事实,对政治权力的制约也不能实现,又出现拿破仑称帝、王朝复辟的动荡局面。从一七九一年到一八七五年,八十多年间法国制定了十一部宪法,就是因为权利和权力的关系没有得到正确解决。 人民争取自己的权利,本来是不需要暴力的。统治阶级抗拒人民的权利要求,不得已只能用暴力把它推翻。所以,应当说非暴力的争取权利运动才是正常的,而暴力的争取权利运动是必要的、但不是正常的。苏联和中国的历史学家总是颂扬暴力,认为法国的资产阶级革命使用了暴力,因而民主革命是彻底的;英国的资产阶级用非暴力的方式实现民主化就不彻底了。他们往往把革命和妥协变成道德概念,似乎革命就是好,妥协就是坏。革命和妥协必须以条件为转移。旧的政府权力愿意、允许、可能接受制约,用非暴力的手段完成立宪就是好;相反,滥用暴力就是坏。有些历史学家因为英国资产阶级和贵族妥协而加以责备。英国曾废除王室,后又恢复。现代的英国资产阶级已足够强大,若要废除王室是轻而易举的事情。资产阶级是很精明的,拿出一大笔财政支出来供养王室,想必是这个王室对维持社会稳定有用。连一部成文的宪法都不需要就能实行宪政,难道不是说明英国的民主制度是很巩固的吗? 美国的立宪道路也使用了暴力,但又不同于法国。美国的宪法和宪政优于法国,但从自身的历史传统中走出立宪的道路,这方面不如法国典型。北美人民是在反对英国的殖民统治进行了独立战争之后立宪的。一七七六年七月四日在费城产生的《独立宣言》,为追求独立而宣布“独立的原因”是实现人的权利。马克思称之为人类历史上“第一个人权宣言”。相比之下,可以看出一个半世纪后中国的五四时代仅止于呼喊民族救亡而没有进一步提出人的权利的局限性。独立战争胜利后,一七八七年在费城召开制宪会议,通过了美国宪法。美国宪法确立了三权分立的共和政体,实行联邦制。美国的政治家们最初只是注意到对政府权力的制约,宪法上没有关于人民权利的明确规定,因而引起人民的不满。一七九一年在宪法中增加了十条权利法案,主要是保障人民的权利。这又从另一方面证明了保障权利和制约权力的不可分割性。而后美国宪法虽作了几十条补充,一直有效。它是世界上第一部成文宪法,也是寿命最长的一部宪法,对其他国家的制宪具有示范作用。 成功的立宪,有如下的共同点:第一,无论君主立宪还是革命立宪,都表现了人民的愿望和实现于自下而上的努力。第二,各种不同的利益集团得到协调,各种不同的政治力量形成合力,才能保证宪法秩序的确立。第三,经历了漫长的连续性的过程才能完成立宪。君主立宪当然是漫长的,革命立宪取得政权可以成功于一旦,而完成立宪仍然是漫长的。立宪的过程不仅是漫长的,而且必须是连续的,形成了历史的惯性才能产生不可逆转的力量。 中国的教训 中国的立宪已有近百年,至今未能实行宪政,也必须从历史中寻找教训。 中国的立宪道路是曲折的。英国式的道路、法国式的道路都走过了,而且出现多次交替。晚清的立宪,袁世凯的立宪,是英国式的道路;辛亥革命,北伐战争,解放战争,是法国式的道路。但两种道路都没有走通。究其原因: 第一,立宪局限于上层,没有自下而上的压力。戊戌变法是中国历史上立宪的第一次尝试,有进步意义。但主要是统治阶级内部帝党与后党的抗争,不是满足人民的权利要求。变法失败,谭嗣同等六君子在菜市口被处斩,京师竟有一万多人去“看杀头”,可见不关人民痛痒。光绪三十三年(一九零六年),清廷被迫宣布预备立宪,“上谕”中说:“时至今日,唯有……彷行宪法,大权统之朝廷,庶政公之舆论,以立国家万年有道之基耳。”立宪是为了保证“大权统之朝廷”,当然不会得到人民的支持。中国的立宪运动往往缺乏群众性,而暴力革命,无论是辛亥革命、北伐战争还是解放战争却最能激发人们的热情,具有广泛的群众性。暴力革命的目标,重在权力的转移,而不是权利的实现。权力转移之后,立宪活动又回到了上层。上层的立宪主要是制约民众,而不是制约政府。 第二,每一次立宪很快被否定,下一次又另起炉灶,因而立宪的过程缺乏连续性。晚清的君主立宪被辛亥革命所否定;民国初年的立宪又被袁世凯所否定;国民党的立宪否定了北洋军阀政府的立宪;共产党的立宪又否定了国民党的立宪。一百年的立宪,过程不短,但能够继承下来的东西不多。 第三,立宪不是协调各种不同的利益,相反,总是一方排挤另一方、一方压倒另一方。所以立宪的结果非但没有形成各种政治力量的合力,反而加剧对抗,不能形成稳定的宪法秩序。 往者已矣,来者可追。中国立宪不成功有许多复杂的原因。研究历史的教训,可以在未来的宪政运动中创造条件加以避免,超越过去。 三. 中国如何树立宪法的权威? 中国的宪法和法律不能说不起作用,但是否具有权威的作用?一九八一年,中共中央通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中说:“种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化,或者虽然制定了法律,却没有应有的权威。”宪法和法律“没有应有的权威”,这却是一种权威的看法。 权威在哪里?在“党的领导”。共产党的权威在宪法之上。一党专权,有了宪法也不能实行宪政。 一党专权的两种出路 在当代国际政治舞台上,可以看到一党专权有两种出路:一种是象苏联、东欧那样,社会矛盾不断积累,民主运动不断高涨,一党专权在猛烈的冲击下顷刻瓦解;另一种是象台湾的国民党那样,逐步开放报禁、党禁,放弃一党专权,走向宪政。 苏联剧变以后,共产党连同它的一党专权都崩溃了,但社会也陷入了困境,用尽“振荡疗法”、“休克疗法”、“输血疗法”均无起色。中国如果步苏联之后尘,将会给人民带来更大的灾难。 中国共产党几十年掌权的历史,总是把政治斗争归结为夺权和反夺权的斗争;人民对共产党的批评监督,往往被说成觊觎权力。怀抱不可转移的权力,又唯恐权力转移,惴惴不安,神经过敏,这是压制民主以至镇压人民的一个重要原因。“六四”事件之后,当时的中共中央宣传部部长王忍之说:“斗争的根本问题归根到底仍然是政权问题。马克思主义的这个真理,现在并未过时。这一点,在这次动乱、暴乱中又一次得到证明。”[32] “马克思主义的这个真理”用得不是地方。“革命的基本问题是政权问题”,这是列宁说的,是在夺取政权的时候说的。取得政权以后,列宁还有一种说法:“在革命时代夺取政权要比正确地运用这个政权容易得多”。“俄国工人阶级有本领夺取政权,但是还没有学会利用这个政权”。[33] 政权问题有两方面:一是用革命的手段夺取政权,一是取得政权以后正确地运用政权;而后者比前者困难得多。如何正确地运用政权,列宁也只是提出问题,并没有解决问题。讲这话的时候,取得政权才四年多。谁知过了七十多年,苏联共产党还是不会运用政权而又丧失了政权。苏联共产党专注于垄断政权,没有象列宁提出的那样去研究如何正确地运用政权,所以当它失去了垄断地位连自身的立足之地都没有了。中国共产党也没有研究如何正确地运用政权,而且,好像和列宁的意思正相反,在中国通常认为夺取政权非常困难、运用政权十分容易。如果继续沿着一党专权的路走下去,能否象苏联共产党那样走到七十多年,还很难说。 正确地运用政权,必须树立宪法权威,实行宪政民主。 树立宪法权威的前提是放弃共产党的一党专权。中共领导人常说:“党的领导是历史决定的。”说的也对。一党专权是历史决定的,但不是现实决定的。所谓“历史决定”,就是共产党夺取政权的历史可以决定垄断政权的现实。中国共产党的“马克思主义”在政权问题上只有一个方面,就是夺取政权、为我所有。为什么有了夺取政权的历史,不需要公民投票,不需要人民授权,天然决定只能由共产党掌权?为什么有了夺取政权的历史,不论共产党怎样腐败,还是决定了只能由它掌权?共产党要维护自己的领导地位是可以的,但应当允许反对党存在,接受反对党挑战;只能在平等的竞争中去争取,而不是固守自封的、天然的、绝对的“党的领导”。放弃一党专权也不一定就是共产党下台。政党政治的民主并不在于机械的“轮流坐庄”,而是在于平等竞争;经过平等竞争,即使出现稳定的一党获胜,也还是民主的。在中国,共产党放弃了一党专权,事实上仍然一党独大。树立了宪法权威,在相当长的时期内,中国很可能出现象瑞典、日本曾经有过的多党竞争、一党独大的民主制。维护宪法权威的共产党执政和超乎宪法之上的共产党一党专权是不同的。共产党在多党竞争中取得“党的领导”,必须克服由专权而导致的腐败。首先是共产党自身得救了,与此同时国家生活也进入民主化的过程。前中共中央总书记赵紫阳在“六四”以后说:“民主的旗帜如果我们党不去高举,就会被别人夺去。我觉得,我们迟早要走上这一条路。我们与其被动地走,不如自觉地、主动地走。”[34] 这是代表中国共产党内的明智人士的看法。如能“自觉地、主动地”走宪政民主的道路,利国、利民、也利党,何乐而不为! 走向宪政的道路选择 目前,中国到达宪政有多大距离?相当遥远!存在的问题,有两个层次:第一个层次,宪法与宪政精神不一致;第二个层次,现实又与宪法不一致。这就是说,宪法不能充份体现宪政精神;而不能充份体现宪政精神的宪法又没有在现实中兑现,得不到尊重。走向宪政民主,有两条可供选择的道路:一条是,首先修改宪法,或重新制定宪法,然后以一部完美的宪法为根据来实行宪政。这是从修宪到行宪的道路。另一条是,首先力求现有宪法的兑现,然后根据现实需要修改宪法,不断增加宪政精神。这是从行宪到修宪的道路。 在宪法得不到尊重的地方,无论怎样修改,无论修改得怎样完美,还是得不到尊重。文字上完美的宪法,不可能改变不尊重宪法的现实;相反,只有能够兑现的宪法,加以修改才会有意义。从到达宪政的目标来说,重要的是解决第一个层次的问题,必须创制一部能够规范宪政的宪法;但从到达目标的途径来说,必须从第二个层次做起,首先是以厉行宪法开始。所以,切实树立宪法的权威,只能走从行宪到修宪的道路。 一般来说,树立宪法的权威,没有争议;具体来说,树立现行的《中华人民共和国宪法》的权威,是否可行? 如果抛弃现行宪法,必须进行一场革命。革命以后又重新面临如何向民主转型的问题。在缺乏宪法传统的地方,变革宪法并不能立即树立宪法权威。宪法的稳定性是它发挥作用、树立权威的必要条件。维护现行的《中华人民共和国宪法》,就是为了确定一个造就宪法传统的现实的起点,并不意味着对它的全盘肯定。中国的宪政主义者主张:“中国大陆的宪政改革,应从现有的《中华人民共和国宪法》出发,而不是另外制定新宪。”对中国问题素有研究的美国学者黎安友教授支持这样的主张:“尽可能地以现有的宪法为基础加以发展。”“我个人也认为应从真正实行现在的宪法开始,然后考虑到一些变化。变化要小一点,逐步来,不要一下子作很大的改变。”[35] 香港的宪法学家研究所得也是如此:“在现阶段,比较重要的课题是切实实施宪法,把它落实。至于修改,则应当极端审慎,千万不可轻举。只要能把已经定下来不尽完善的宪法予以落实便善莫大焉。一旦宪法威信建立起来,以后再作必要的小修也较为容易。这样,中国的宪政也就可能有稳固的基础和长远光明的前程了。”[36] 实际政治生活中,已在努力树立现行宪法的权威。乔石上任全国人民代表大会委员长以后说:“要用宪法和法律的规定来统一全党全国人民的思想认识”。[37] 通常总是说“和党中央保持一致”。按乔石的说法,全党全国就应当和宪法保持一致。中国的政治反对运动和反对党活动,也应当以宪法为武器,迫使当权者实行民主;同时,自己还要善于在宪法的范围内提出诉求。如果为了反对政治上的不合理而不顾宪法,以为只要诉求合理就可为所欲为,即使诉求一时实现也没有宪法的保障。进一步说,藐视宪法权威的反对派上台,同样不会实行法治。 现行的《中华人民共和国宪法》能否作为走向宪政的起点? 《中华人民共和国宪法》在文字上明确地宣布了宪政主义的立场。序言中说:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”总纲第五条指出:“一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”正面和反面的规定都有,问题是没有严格实行。 常有人说:“现行宪法是为一党专政服务的,因此不值得尊重。”这是凭想象所作的断语。其实,共产党的一党专权并无合宪的根据,恰恰是违宪的表现。《中华人民共和国宪法》总纲第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这一条虽缺乏可操作性,但它具有否定性的价值。既然中华人民共和国的一切权力属于人民,那就不是属于任何政党、任何个人;任何政党、任何个人垄断权力、终身享用,属于“必须予以追究”之列。 “宪法不是写上‘党的领导’了吗?”共产党领导人把宪法当作护身符。问题是什么叫做“党的领导”?《中华人民共和国宪法》序言,叙述了中国共产党领导中国各族人民进行革命斗争夺取政权的历史,又说“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”进行现代化建设。中国共产党自己宣称:“党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导。”(第十三次全国代表大会《政治报告》)中国政府发表的白皮书──《中国的人权状况》也说:“党的领导主要是思想政治的领导。”“在国家领导体制中,党不能代替政府的职能。党在宪法和法律的范围内活动,没有超越宪法和法律的任何权力。”但事实则不然,中国共产党的各级组织是从地方到中央的权力中心,党组织本身也变成了权力机构。政党可以夺取政权,但不能垄断政权;政党可以执政,但政党本身不是政权。宪法上写的“中国共产党领导”,在现实中被歪曲成中国共产党站在政权之上发号施令。除了发动革命、夺取政权之外,还有什么办法改变一党专权?只有运用现有宪法。首先消除现实和宪法的矛盾,回到“中国共产党领导”的本来意义;然后修改宪法上的“中国共产党领导”,代之以政党政治的平等竞争。 行宪和修宪靠谁?要做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”主要的责任在政府;但要改造政府、塑造一个好政府,主要的责任又在人民。行宪和修宪都必须显示人民的力量,监督政府去做。中国的宪政主义者应当“眼睛盯着政府,双手推动人民”开展一场持久的宪政运动。宪政运动的内容是争取权利运动、政治改革运动、思想启蒙运动。 争取权利运动 中国的宪法依样画葫芦写上了言论、出版、集会、结社等诸多的公民权利,但事实上享受不到。为什么?孙中山说宪法是“人民权利之保障书”。宪法只能保障权利,不能产生权利。人民在现实生活中争取到了权利,宪法才可加以保障;本来无权,从何保障?中国的立宪没有从争取权利开始,所以必须补课,行宪还是要从争取权利开始。 中国人习惯于夺取权力,还没有学会争取权利。六十年代,美国黑人展开了轰轰烈烈的民权运动。中国支持美国黑人的民权运动,毛泽东两次发表声明,全国到处游行示威。但中国的支持是希望黑人“推翻美国政府”、“打倒美帝国主义”。美国黑人的民权运动沿着自己的道路前进。一九六四年,美国黑人争得了与白人同样的选举权和被选举权,以权利法案的形式肯定了下来。如果坐等“推翻美国政府”,也许美国黑人至今还是无权。即使在民主制度下,人民的权利也要自己去争取。 中国传统的社会变革方式是夺取权力,你下台我上台。中国历史上的权力斗争特别发达,围绕着夺取权力而无休无止地进行政治的或军事的、宫廷的或草莽的、公开的或秘密的、礼仪的或流血的斗争。无论统治阶级内部还是统治阶级和被统治阶级之间,一切纷争总是在权力问题上见分晓。人民平时安于忍受没有权力的生活,到了忍无可忍的时候就起来暴动、造反,针对压迫自己的政治权力进行打倒、推翻,以取得政权作为达到改变命运的目的。这种取而代之的夺权运动,并没有从根本上改变制度。当自己的命运改变的时候,不过是把自己的不幸转嫁给别人;自己被压在下面就要求翻身,翻过身来又把别人压在下面。第一代专制主义中央集权的秦王朝被全国大起义所推翻,刘邦建立的汉王朝取而代之。中国古代的历史学家就已经揭示一个秘密:“汉承秦制”。改朝换代,权力转移了,原来的制度照样延续下去。中国几千年的历史不能说没有进步,但以夺取权力、垄断权力为目的的社会运动波澜起伏,而中央集权的封建专制制度一以贯之。 马克思主义之所以能为中国人接受,因为它主张通过政治革命走向社会革命,而政治革命的第一步就是夺取政权。中国人对于夺取政权最容易产生激情。欧洲的传统和中国不同。欧洲中世纪的农民暴动,只反庄园主,不反国王。近代的工人运动也过于迷恋经济斗争。马克思主义关于夺取政权的学说,对于欧洲工人来说不是很容易接受的,但中国的农民理解起来却毫无困难。中国人对马克思主义的理解也仅止于第一步,以后的事情就不好理解了。中国共产党起事的时候,空有一番改造中国的雄心,一旦政权到手,还是在传统的轨道上滑行。林彪作了一个总结:“有了权就有了一切。”有权力的人一切都有了,那么,没有权力的人呢? 夺取权力的运动,特别是暴力夺取政权,常常是不择手段的。用了不民主的手段很难达到民主的目的。而且夺取权力的运动不免会发生社会动乱。中国最近的一次夺权运动就是“文化大革命”。一九六七年初,毛泽东号召自下而上地夺“走资派”的权,结果导致“全面内战”。原苏联也是因为改革运动演变为反复的夺权运动而陷入困境。 当代中国的宪政运动,不再是夺取权力的运动,而是争取权利的运动。是人就应当有人权,是公民就应当有公民权。在一切权利之中,首先必须争取言论自由的权利。有了言论自由才能充份表达人民的意志,向着其他的权利延伸。冲开报禁是实现言论自由的必要条件。人民有讲真话的权利,不必对政府作违心的表态。讲真话要从每个人自己做起。争取权利的运动比夺取权力的运动更具广泛性、群众性,人人可以参与,时时可以进行。人民也将在争取权利的运动中学会民主,受到民主的训练。人民的权利受到侵犯,应当运用法律武器来维护自己的权利。人民可以状告政府、状告共产党。当然,中国的宪法和法律是有缺陷的。唯其如此,广大的人民起来以身试法,才能确知宪法和法律的缺陷所在,有力地迫使宪法和法律作出修改;修改后的宪法和法律也才能有效地施行。总之,争取权利运动的做法是:充份利用已有的微不足道的民主去争取更多更大的民主,充份利用现存的并不完善的法制去达到更高更好的法制。既然几个世纪之前,中世纪的英国通过争取权利运动可以使君主制变为民主制,在当代的民主潮流下,中国为什么不能通过争取权利运动使党主制变为民主制? 政治改革运动 共产党的一党专权之所以能够长久存在,就在于人民对自己应有权利的冷漠和对丧失权利的容忍;一旦人民起来争取权利、保卫权利,不能不震撼一党专权的地基。争取权利运动形成自下而上的压力,必将有力地推动政治改革运动。中国宪政运动的战略方针是从争取权利出发,以权利包围权力,最后达到以权利制约权力。 政治改革运动应当改什么?正象晚清的立宪、袁世凯的立宪最终归结为“改革官制”,现在中国政府的政治改革也只是“精简机构,转变职能”。实行宪政所要求的政治改革是变革权力结构。 目前,中国社会的权力结构是共产党集权制。一切公共权力集中于政府;政府权力集中于共产党;共产党的权力集中于作为“伟大领袖”、“核心人物”的个人。政府权力是不可制约的;共产党的权力是不可转移的;共产党领导人的权力是不可分割的。这些,就是共产党集权制的特徵。绝对的权力必然导致绝对的腐败,这是政治学的绝对的定律。具有“光荣革命传统”的中国共产党果然腐败了,它所领导的政府也腐败了。为什么会腐败?党和政府的领导人不从制度上找原因,总是归之于“资产阶级思想的影响”。发生了腐败怎么办?人民无可奈何,只能等待上级来整顿下级。但无论怎样整顿,收效不大。“六四”以后惩治腐败,似乎决心很大,强调“一级抓一级”。殊不知问题就出在“一级抓一级”的体制上。这种体制,对权力的有效约束只有一种,那就是以较大的权力来约束较小的权力,以高层的权力来约束低层的权力。乡一级的腐败只能由区一级来抓,区一级的腐败只能由县一级来抓,县一级的腐败只能由市一级来抓,市一级的腐败只能由省一级来抓,省一级的腐败只能由中央来抓。这样的体制必然发生两个问题:第一,上面不抓,下面就出“土皇帝”;第二,中央的腐败谁来抓?集权体制有一个假定,掌握最高权力的人是绝对正确的、不会腐败的。事实正好相反,即使本来很正确的人,一旦成为不可制约的绝对权力的体现者,就变得不正确了。到了上梁不正下梁歪的时候,用什么办法来扶正?毫无办法! 中国是一个头重脚轻的社会。社会上层的力量十分强大,社会下层的力量非常软弱。社会的动荡大多源于上层权力机构的争夺,社会下层的力量非但难以制止,而且往往被裹胁进去。争取权利运动就是为了发展社会下层的力量,营造民主制度的基础。再加政治改革运动,变革权力结构,头重脚轻的社会就可以颠倒过来。 政治改革运动应当尊重宪法,不能超法而行,改革的结果才能树立宪法的权威。改革和护宪有时会发生矛盾。美国的经验表明,二者可以相洽。“如果宪法史对我们有所教导,那就是改革者和护宪者之间的相互猜疑必须终止。……要补救不公平或滥权情况就不得不有所改革;要使这些改革有效而且持续,就不可不把它们化为法律程序。”[38] 现行宪法规定的政治体制是人民代表大会制,但并没有认真实行。首先应当以名副其实的人民代表大会制代替共产党集权制。有了实行人民代表大会制的经验,考察其优劣,才能在宪法范围内加以改革。 在进行政治改革的同时,应当建立和健全护宪的制度、机构;以宪法保障体系促进政治改革,随着政治改革的进展而加强宪法保障体系。 第一,宪法监督 中国的宪法生效后,缺乏监督宪法实施的机制,以致发生了违反宪法的事实无人追究、无法追究。 一九五四年宪法颁布以后不到一年,发生了“胡风反革命集团”事件。起因是胡风对文艺问题有不同意见,写了三十万字,但并未发表,而是上书党中央。当时的宪法第八十七条规定,公民有言论自由。胡风关于文艺问题的意见即使有错误也不属于违法犯罪。后来又将胡风与友人的来往信件公诸报端,作为“反革命集团”的证据。这又侵犯了宪法第九十条所规定的公民“通信秘密受法律的保护”的权利。胡风本人被判十四年徒刑,后又加为无期徒刑。“反革命集团”的其他成员也被判了徒刑。自此,开以言治罪之先河。 刘少奇是按宪法产生的国家主席。“文化大革命”中由于党内斗争而“靠边站”,未经合法程序就被停止了国家主席的职务,并接受群众批斗。国家主席都失尽尊严,何况普通公民?一九六八年十月三日,中共第八届扩大的十二中全会作出决议,对刘少奇加上“叛徒、内奸、工贼”的罪名,“撤销党内外一切职务,永远开除出党”。党的决议只能在党内有效,但在中国竟可无视宪法,任意废立国家主席。撤销了刘少奇的国家主席,又未按合法程序补选。后来连国家主席这一职务都被废除了。 现在,胡风、刘少奇都平反了,但违宪者并未受到追究。今后如何防止类似案件的发生,也没有保证。 一九五四年宪法规定“全国人民代表大会有权监督宪法的实施”。全国人民代表大会每年召开一次,实际上无法行使经常的监督宪法实施的职权。现行宪法规定,全国人民代表大会和它的常务委员会均有“监督宪法的实施”的职权。全国人大常委会每两个月召开一次,有可能较为经常地关注宪法的实施。但每次会议议案甚多,事实上也从未厉行宪法监督的职权。因此,为了健全宪法监督机制,必须成立宪法监督的专门机构。 赋予立法机关监督宪法实施的职权,还有一种弊病,很难纠正立法中的违宪现象。一九五四年宪法规定:“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”而一九五九年四月二十八日,第二届全国人大第一次会议却“授权常务委员会,在全国人民代表大会闭会期间,根据情况的发展和工作的需要,对现行法律中一些已经不适用的条文,适时地加以修改,作出新的规定。”这样的授权就表明全国人大不是“行使国家立法权的唯一机关”,因而不符合宪法的规定。现行宪法第六十三条规定,全国人大常委会“在全国人大闭会期间,可对全国人大制定的法律进行部份的补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触。”一九八三年九月二日全国人大常委会通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》,对刑法作了修改和补充,将六种只能判处徒刑的罪犯改为“可以在刑法规定的最高刑以上处刑,直至判处死刑”。这种修改和补充是否与刑法的“基本原则”相抵触?一九七九年通过刑法时,主持起草人彭真说明,刑法贯彻“少杀”的方针。如果“少杀”的方针是“基本原则”之一,全国人大常委会就无权增补“多杀”的条款。[39] 立法机关兼有监督宪法实施的职权,就不可能提出立法活动中的违宪问题;即使有人提出,它也可以解释为不违宪。全国人民代表大会通过《游行示威法》之后,合法申请的游行示威没有一次被批准。《游行示威法》实际上限制和剥夺了宪法第三十五条规定的公民的“游行、示威的自由”,全国人民代表大会当然不认为是违宪。所以立法机关自己监督自己等于没有监督。 宪法监督包括对立法、行政、司法的全面监督,不仅是对法律文件和国家机关进行违宪审查,还应当接受宪法诉讼。国务院关于“收容审查”的行政法规是违宪的,行之多年,国人非议,但在现行体制下无处告诉。为此,宪法监督必须做到:一,建立独立的监督机构;二,规定严格的监督程序;三,提出违宪的制裁措施。这三者之中,首要的是建立独立的监督机构,可以考虑在全国人民代表大会之下建立宪法委员会或宪法法院。但目前持异议者甚多。他们的理由是如果宪法委员会或宪法法院对全国人大常委会进行监督,则表明前者的权力高于后者;而常委会是全国人大闭会期间的最高权力机关,不能有任何机构凌驾其上。这种说法,理论上的迷误在于:对权力只是作大小、高低的划分,否认不同性质的区别。这是一种全能主义的权力观,掌了大权就应当一切都管,哪怕管不了、管不好也得管。监督和被监督是制衡关系,并不意味着权力的大小、高低;而且越是权力大、位置高的越需要监督。建立宪法委员会或宪法法院的理论根据是:宪法监督这种特殊的权力可以分离出来,独立化,实体化。但宪法委员会或宪法法院也仅有宪法监督这一种权力,没有其他权力,因此不可能发生凌驾在全国人大常委会之上的问题。当然,这种方案也难以一步到位,首先可以在全国人大常委会之下设立专司宪法监督的工作委员会作为过渡。 第二,宪法解释 宪法在实施过程中发生了争议,就需要对宪法条文作正确的解释。宪法解释也是维护宪法权威的重要职权。但在中国基本上没有宪法解释的实例,因为宪法并未认真实行,宪法和现实的脱节已习以为常,对宪法本身倒没有发生争议,所以就不需要解释了。 一九五四年宪法规定全国人民代表大会“监督宪法实施”,没有明确规定宪法解释的职权所属。一九七五年宪法对宪法监督、宪法解释没有任何规定。一九七八年宪法恢复了全国人民代表大会宪法监督的权力,第一次规定全国人大常委会行使宪法解释的权力。一九八二年宪法仍然规定全国人民代表大会有“监督宪法的实施”的职权,又规定全国人大常委会有“解释宪法,监督宪法实施”的职权。宪法解释的职权,或是没有规定,或是赋予立法机关。立法机关行使解释宪法的职权,容易流于解释立法意图,或者用补充立法来代替宪法解释。宪法之所以需要解释是因为实践中发生了问题,只能用宪法本身来解释宪法,限定它的客观作用。在宪法和法律的实践中最有发言权的是司法机关。宪政国家通常都是由司法机关作宪法解释。中国的宪法保障体系,也可以考虑将宪法解释的职权赋予最高人民法院。 第三,宪法修改 宪法的严肃性、稳定性是维护宪法权威的必要条件。频繁地大修大改,不能不影响宪法的效力。法学家佛讷甚至认为整个宪法的法制精神取决于“修改过程”,一个国家的宪法到了极易修改的时候,倒不如没有宪法。[40] 一九五四年,《中华人民共和国宪法》产生后,不到三十年经三次全面修改、形成了四部宪法。每一部宪法都规定了修宪程序,每一次修宪似乎也并没有违反修宪程序。四部宪法都将“修改宪法”列为全国人民代表大会的职权;一九五四年宪法和一九八二年宪法还规定“由全国人民代表大会三分之二以上多数通过”;一九八二年宪法又增加“由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上代表提议”。在中国要得到全国人民代表大会三分之二以上多数通过是轻而易举的事情。宪法多变,就因为修宪程序太简单。在宪政国家,议会虽有修宪权,司法机关、宪法监督机关可以加以制衡。中国也应当规定严格的宪法修改程序,并设计有效的制衡机制。中国学者曹思源建议,全国人大三分之二以上多数通过的修宪,应在其后的半年内“经全国三分之二以上省市自治区人民代表大会通过决议予以批准,方能生效。”[41] 这是在中央与地方之间设计的制衡。 仅仅遵守修宪程序还是不够的,更重要的是应当强调在行宪的基础上修宪,修宪是为了更好地行宪。 中国的现行宪法不能满足实行宪政的要求,因此不能不修,但又不能速修。宜审慎行事,逐步修改,积小修为大修,以至根本改观。 思想启蒙运动 争取权利运动和政治改革运动都必须思想先行。西方民主国家在实现宪政之前和之初,都有长达一、二百年的启蒙运动,为之扫除思想障碍。五四运动是中国近代化的启蒙运动,但进行得不彻底,中国的现代化需要重新进行启蒙运动。启蒙运动的实质不是划分人群,而是转变观念。中国的宪政运动至少要求树立三种新的观念: 第一,权利观念 中国人向来缺乏权利观念,而且往往认为是权力产生权利。这是不能实行民主政治的症结所在。如果不把权力和权利的关系颠倒过来,不以人民拥有权利为当然前提,就不可能发动争取权利运动。 市场经济是民主政治的基础,但不会自动产生民主政治。市场经济培育了利益观念,还不是权利观念。在僵死的计划经济体制下,人们的利益取决于上面的分配。市场经济鼓励人们自己去争取自己的利益。在目前的中国,市场经济已经活跃起来,但人们担心政策多变,因此只顾眼前,能捞就捞。为什么不能制止政策多变?就因为人民没有足够的权利去制约权力。经济上的利益需要政治上的权利作保障。人们对自己所追求的利益有切身的体会,但这只是一个起点。从市场经济到民主政治的发展,必须将利益观念提升为权利观念。 第二,法的观念 中国传统观念中的法是政府制约人民的工具。管仲说:“夫生法者君也,守法者臣也,法于法者民也。”[42] “目无王法”、“目无国法”就是官府对人民的语言。所谓“法家”,主张对人民实行“严刑峻法”。现代宪政国家的法是人民和政府、个人和社会之间的契约。埃尔曼说“近代初期在普通法国家和大陆国家中通过斗争和论战而发展的立宪主义哲学,在于将法律理解为公民与社会之间的契约。”[43] 这种契约主要是为了制约政府。民主政治总是假定政府是会弄权犯规的,因此需要制约。现在,中国的政府总是声称自己是“全心全意为人民服务”的,因此不需要制约。事实是掌权的人违法者多于老百姓。已故前任全国人大法制委员会副主任的张友渔说:“人民群众违法多还是干部违法多?后者多。受多年封建统治影响,人民不敢违法,干部却敢于作威作福。”[44] 如果政府不为人民服务怎么办?人民无可奈何。既然政府是“为人民服务”的,法也只是政府治理人民的工具。中国要实现民主政治,必须在观念上将法的工具性转变为契约性。 第三,宪法至上观念 树立宪法权威的根本观念是宪法至上,人民只能对宪法表示忠诚,不能对任何政党和个人表示忠诚。 在中国,发生过“党大”还是“法大”的争论。一九七九年,时任法制委员会主任的彭真说,法是党中央领导下制定的,任何地方党委都要服从党中央制定的法律,因此,法比地方党委大。[45] 法比地方党委大,是因为制定法的党中央比地方党委大。那么,党中央和法哪个大?法学家张友渔说:“宪法是根据党的代表人民的意志和利益的方针政策,通过权力机关制定的,就这一点来说,‘党比宪法大’。……党领导人民制定宪法,党就要领导人民执行宪法。就这一点来说,‘宪法比党大’。”[46] 宪法大还是共产党大,问题的提出是荒唐的;荒唐的问题产生于荒唐的现实。宪法“具有最高的效力”,它规定各政党和各社会团体等等“都必须以宪法为根本的活动准则”。共产党的党章也规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。文件规定是宪法至上,实际活动是共产党至上,所以才会发生问题。问题的解决还是荒唐的:立法是共产党至上,执法是宪法至上。共产党可以立一个法领导人民去执行,结果执法也是共产党至上。一九五八年,中共中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》,成立政社合一的人民公社,改变了宪法规定的行政体制。执行的时候宪法就搁在一边了,哪有什么“宪法比党大”?立法和执法可以分权,但宪法至上的原则不能分裂。 由于经济自由化的冲击,加上共产党自身的腐败,事实上共产党的权威和共产党领导人的权威正在衰落。树立宪法的权威,此其时矣!如果出现权威的真空,社会失控、发生动乱是不可避免的。 中国的宪政运动应以思想启蒙为先导,以争取权利为中心,通过政治改革的途径,实现民主的法律化、制度化。 一. 导言 二. 二十世纪中国强人与次强人的关系 三. 次强人的双重历史功能 四. 结语
洪朝辉 美国乔治亚大学沙瓦那洲立学院历史学助理教授,美国马里兰大学历史学博士 纵观变动中的二十世纪中国,海内外普遍存在一种流行的观点,即一旦政治强人过世,天下必定大乱。而历史的事实是,当本世纪三大超级强人慈禧太后、蒋介石和毛泽东分别于1908年、1975年和1976年去世后,中国并未出现全面内战。相反,继强人之后,三大次强人袁世凯(1859─1916)、蒋经国(1908─1988)和邓小平(1904─ )纷纷和平地取强人而代之,在一定时期内维护了中国的政治权威与社会稳定。次强人相对于强人而言,政治权威与社会威望仅次于前任的强人,其权力的合法性与稳固性往往来自于强人,但在强人死后,次强人往往拥有类似强人的基本功能。 一. 导言 二十世纪的三大中国次强人,对中国社会的稳定与变革产生了重大的正面影响。1908年,统治了三十二年的慈禧太后驾崩,一天后形同虚设的光绪皇帝也跟着归天,三岁的溥仪成为新一任的真命天子。面对政治权力的真空,清王朝并未立即陷于全国范围的动乱。相反,起始于1905年的宪政改革,以前所未有的速度迅速推进。即使1911年辛亥革命推翻了满清,中国也未滑出理性的轨道,而是继续朝着变革与延续的两大主题,稳定发展。在此由王朝走向民国的关键历史阶段,作为第一位次强人,袁世凯有效地为中国社会提供了新的权威,促使中国保持了从1912─1916年期间的整体稳定。正象着名的美国中国史专家乔纳森·斯彭斯所指出,“袁在清朝末期政治生活中的成就为中国带来了希望,即作为一个共和国的领导人,他有可能成功地面对危机中国的各种挑战。”[1] 同样,当超级强人蒋介石于1975年在台湾去世后,全世界普遍预测国民党权威将随之崩溃,全台湾将陷入分裂危机。但是,作为本世纪第二位次强人的蒋经国,在确立领导地位以后,有效地平衡了权威与民主、军政与宪政以及传统与变革。在他的卓越领导下,台湾社会顺利地渡过了不稳定的权力虚置阶段,并在短短的十三年内(1975─1988)创造了台湾经济与政治的双重奇迹。 更为明显的是,自1972年林彪事件以后,中国一号强人毛泽东的接班危机开始出现。几乎人人相信与预测,毛死后,中国大陆必定大乱。但是继袁世凯,蒋经国之后,中国社会所特有的次强人机制孕育与催生了第三位次强人──邓小平。自1977年以来,中国大陆没有内战,更没有分裂。在邓小平的领导下,中国社会在稳定中求改革,在改革中求稳定。 虽然,上述三个次强人存在着许多明显的不同,但本文旨在强调与比较三者在社会制度转型时期的相似特点与类同功能,并运用历史的视角探讨强人与次强人的关系,分析次强人所发挥的促进社会稳定的独特功能。笔者希望这一历史的研究视角,有助于我们对邓小平以后的中国,作出更为精确而又理性的预测与评估。 二. 二十世纪中国强人与次强人的关系 次强人与强人存在着千丝万缕的历史渊源。强人不仅为次强人提供了最初的政治权力的源泉,更为次强人今后发展规定了一定的导向。 第一,强人与次强人普遍存在着密切的个人联系。早在中日甲午战争结束以后,慈禧太后就任命袁世凯在天津小庄训练新兵,运用德国治军方式,革新中国军队。[2] 同时,袁世凯与慈禧合作无间,顺利镇压了1898年的百日维新和1901年的义和团运动。之后,慈禧又任命袁世凯为直隶总督,训练北洋军。袁世凯的表现深得慈禧欢心,成功地控制了天津地区的政治与军事权力。[3] 世界上最亲密的父子关系之一莫过于蒋介石与蒋经国。尽管两者有一段分离的历史(1925─1937),但一旦蒋经国从苏联回国,其父即有心培养他为杰出的政治家。经过赣南历练,于1948年蒋介石任命儿子为上海经济督导员,成为币制改革的钦差大臣。[4] 当1949年蒋介石辞去中华民国总统之后,父子俩同往奉化老家,几乎天天朝夕相处。迁台以后,两人更是天天相见一次。[5] 蒋介石为其子创造一切可能的条件,扫除仕途的障碍,培植儿子的亲信,提高儿子的政治威信,鼓励儿子处理各种政治危机。在1949至1975年期间,蒋经国历任总政战部主任、国防部付部长、部长以及行政院付院长和院长等重要职务。[6] 父子俩的私人感情由蒋介石去世时,蒋经国的悲恸欲绝之情可见一斑。当蒋介石于1975年四月四日去世时,蒋经国无法止住自己的嚎啕大哭,以至于宋美龄不得不叫医生给蒋打镇静剂。蒋经国不停地呼喊:“谁能救我的阿爹?”蒋经国从未在重大问题上擅自作过决定,即使在蒋介石昏迷状态时,他也是一定等其父苏醒之后,经请示再行事。[7] 至于毛泽东与邓小平之间的个人关系,尽管在文化大革命期间两者有一段不愉快的经历,但他们在长期的政治风雨中,总是属于同一阵营。早在1930年代,邓小平就卷入“邓毛谢古”事件,成为右倾机会主义的代表。而当时的毛泽东正是反左的主要领袖。从此以后,毛与邓总是站在一起与王明路线作斗争。[8] 在长征路上的遵义会议,邓小平坚定地支持毛泽东,帮助毛泽东成为中共的三巨头之一。邓小平的这次政治冒险获得了毛的政治信任,并获益终生。[9] 在抗日战争和解放战争期间,邓被毛分别委任为中共中央政治部付主任、八路军129师政委以及四大区域的政治委员。尤其是在解放军横渡长江之前,毛允许邓控制对南方中国各大城市市长的提名权。[10] 一九四九年以后,邓从来没有失去毛的信任,直到文革爆发。毛曾任命邓担任西南局书记(1949─1952)、副总理(1952─1954)、中共中央总书记和中央军委副主席(1954─1966)。[11] 当毛在1957年发起反右运动时,邓扮演了反右的角色。[12] 1959年的庐山会议期间,尽管邓没有参加会议,但写了一篇反彭文章,指责彭德怀的思想是资产阶级的反动思想,属于右倾机会主义。[13] 尤其是毛失去林彪的效忠之后,毛冒着极大的政治风险恭请邓小平再度出山,担任国务院副总理。1972年8月14日,毛泽东批示道:“邓小平同志所犯的错误是严重的,但应与刘少奇加以区别。(一)他在中央苏区是挨整的,即邓,毛,谢,古四个罪人之一,是所谓毛派的头子......(二)他没历史问题。即没有投降过敌人。(三)他协助刘伯承同志打仗是得力的,有战功......(邓)率领代表团到莫斯科谈判,他没有屈服于苏修。”[14] 总之,毛对邓的评价是,政治思想强,办事比较果断,柔中有刚,棉里藏针。[15] 即使在1976年4月的天安门事件以后,毛仍能保留邓党籍,以观后效。[16] 上述三对强人与次强人之间的亲密关系,为强人之后的次强人提供了掌握政权、控制中国的合法性。在二十世纪中国,统治者的合法性从来不是建立在选票之上,而是强人的信任与关系。所以上述三大次强人,尤其是邓小平从来不曾违背强人的基本意愿,因为强人路线与政策的延续性,是维持与强化次强人政治权力的关键,更是维持转型时期社会稳定的根本。 第二,强人时代强人的开放政策对次强人具有强大的示范效应,有助于次强人不断强化与发展这种开明政策,为今后次强人主政建立了政治信誉与群众基础。早在1900年,当清政府面对西方列强的入侵之时,慈禧太后告诫她的朝廷官员们,当今中国已是极其虚弱,我们唯一可资依赖的是民心。如果我们背弃民众,丧失民心,那我们还能依靠什么来富国强兵?[17] 基于此,慈禧继续支持出国留学,并于1901年始,实施军事改革,组建新军。这将有助于地方军队的强大,削弱中央集权,最终促成辛亥革命的爆发。[18] 更为重要的是慈禧设计与推动了史无前例的宪政改革,引进西方式民主政体。她组织了第一个官方代表团,访问欧洲、美国和日本,学习与借鉴西方宪政。她还制定了时间表,要求在1906年公布中国历史上的第一部宪法,改革行政结构,召开第一届国会。[19] 站在历史的角度,所有这些企图皆创造了历史之最,绝不能低估与抹煞。 遵循慈禧的开明意志,袁世凯在慈禧生前实施了大量的激进改革。他在自己控制的区域内,取消保甲制度,引进西式的警察制度。尤其是他企图引进日本式的自治政府,促进地方自治与代议制度。1906年,袁世凯开始建立受地方管辖的学校,培训中国的知识分子,为未来变革培养人才。1907年,袁世凯历史性地为天津议会举行了一次选举。他的目标是在未来几年不再有专制的国家。[20] 总体而言,从1898年到1909年,袁世凯为近代军队的建立,民众的教育及地方政府的完善,作出了贡献。毫无疑问,他的努力既受到慈禧的鼓励,也发展了慈禧的改革。[21] 另一超级强人蒋介石败退台湾以后,励精图治,全面推动市场经济与自由贸易的发展。尤其是迁台后实施举世闻名的土地改革,划时代地摧毁了封建的土地制度,为台湾经济的全面起飞打下了坚实的基础。始于1950年代的土地改革旨在实现耕者有其田的美好理想,利用政府的力量强制购买超出一定规模的私人土地,然后低价卖给无地和少地的农民。到1960年代止,百分之九十的台湾农民拥有了土地所有权,由此极大地激发了农民的生产积极性。在20年内导致农业产量翻一番。[22] 到1979年,台湾的农业生产总值只占国内生产总值(GDP)的18%,而工业总产值则占32%。[23] 它表明,1970年代的台湾已基本完成了由农业社会向工业社会的过渡。 在政治改革方面,尽管蒋介石是个着名的独裁者,他通过临时条款的强制,禁止反对党的组成。但是蒋介石毕竟“允许在某些程度的政治竞争”。实际上,蒋介石统治下的台湾政坛是“一党制加独立制”(One Party Plus Independent System)。因为政府允许具有独立自主色彩的候选人竞选官职,而且许多人因此而当选。同时,蒋还允许两个小党的存在,尽管它们并未对国民党构成威胁。[24] 到1966年,蒋在各方的压力下,修改宪法的 Emergency Prorisions,允许在万年国大、立法院和监察院中增加新鲜血液。时至1972年,119个新成员加入立法机关。[25] 尤其是1972年的选举,具有划时代的意义,因为它首次允许与鼓励台湾本省人参与国民大会的运作。[26] 作为蒋介石的忠实信徒,蒋经国在其父在世期间不仅完全遵循父亲的意志,而且有所发展和创新。1972年,蒋经国荣任行政院院长。他上台后首先强调自由经济制度的建立。他指出:“我们的经济社会,是架构在自由经济制度的基础之上。我们尊重人民意愿,保障合法权益,维护自由贸易,......政府与民间,同为主体,同作贡献。”并且强调均富平等,为台湾的未来成长指明了方向。[27] 他于1972年宣布十大工业建设计划,推动重工业和交通运输的全面发展。[28] 在他的努力下,国民平均收入由1972年的370美元,增加到1974年的700美元,在亚洲仅次于日本、香港和新加坡。[29] 并促使贫富鸿沟由15:1缩小到5:1。[30] 在政治方面,儿子比父亲走得更远。1975年,蒋经国开始推动本土化运动,并鼓励台湾人出任政府的重要职位。在1973─1986年期间,台湾出生的官员在政府高层成员中的比例由14%增到45%。[31] 另一强人毛泽东尽管本质上热爱独裁专权和阶级斗争,但他晚年开始松动一贯僵化的政策,开展推动弹性外交和自由化经济政策。1972年,他首次接触美帝国主义的头子尼克松总统,推动中美外交正常化。同时,在1973年力排众议,请“第二号走资派”邓小平出山,更在1974年10月11日,首次自文革以来提出“现在,以安定为好。全党全军要团结。”[32] 并提出所谓的“三项指示”,其中一项即为“要把国民经济搞上去。”[33] 在毛泽东自由政策的鼓励之下,早在1962年,邓小平即主张家庭生产责任制,提倡“三自一包”。同时在1974年联合国大会上,作为副总理的邓小平发表举世瞩目的演说,指出自力更生并不意味着自我封闭及拒绝外援,并主张国际间的经济与技术交流是极为重要的。[34] 为以后中国的开放政策奠定了基调。尤其是邓小平主持下的经济改革获得了惊人的成就。1975年,中国大陆的工农业总产值增长11.9%,其中工业产值增长15.1%,农业产值提高4.6%。[35] 这是自1966年文革以来的首次经济复苏。所有这些政策与尝试,为日后邓小平时代的改革创造了基础。 总之,一方面强人们的开明作风与政策,刺激与鼓励了次强人的政治野心与雄心,并有助于强化次强人的领导能力。另一方面,这些颇得人心的实践为强人死后,次强人的顺利接班建构了政治信用与执政资格,打下了良好的群众基础。所以,在强人去世前,强人与次强人所共同推动的开明政策,为中国社会的进步与发展提供了历史动力。 第三,二十世纪三大强人与三大次强人之间皆存在一个过渡人物,由此有效地帮助次强人利用足够的时间与空间,积蓄力量,审时度势,最终达到渐进而非暴力地继承强人权力的目标。 当慈禧于1908年死后,袁世凯并无资格,更无能耐继承清朝帝位。但三岁儿皇帝溥仪的三年在位,却极有助于袁世凯在1912年主政。如果袁世凯在1908年后即成为中国新独裁,那么他的政治生命将很可能在1911年辛亥革命后终结。所以,某种意义上溥仪皇帝成了中国社会由皇朝走向民国的历史替罪羊,而溥仪的垮台却为袁世凯的崛起提供了千载难逢的机遇。同时,清皇朝的崩溃给袁世凯一个积极的信号,即为了避免清朝的历史悲剧,新总统必须而且只能励行开明改革,推动历史进步。 同样,作为台湾的“皇帝”蒋介石由衷地希望,他死后,子承父业,延续蒋家王朝的香火。但他清醒地意识到,他死后必须安排一个过渡人物,成为儿子继位的缓冲。基于此,蒋介石于1966年任命严家淦为付总统。根据宪法,总统去世后,付总统自动继任总统职位。严家淦的最大特点是“好人,不是好官; 是好国民,不是好公仆......严没有野心,没有班底,庸庸碌碌,是汉献帝型,也是林森型。”[36] 所有这些特点正是强人与次强人权力过渡时期的最佳人选。在1975到1978年的三年过渡期中,蒋经国有效地平衡了拥蒋与反蒋二派的冲突。同时也使严家淦代替蒋经国承担了社会冲突的责任。如发生在1977年11月19日的“中坜事件”。[37] 所以当1978年总统换届时,蒋经国在最小障碍的优势下,顺利取严家淦而代之,兼任总统与国民党主席,[38] 从容而又和平地再度导致党政合一,重建蒋家王朝。所以,严家淦的最重要功能是帮助蒋经国承担灾祸,减小改朝换代的阻力,并有效地保证政治权威和社会稳定在台湾社会的延续与发展。 更为典型的过渡人物是介于毛泽东和邓小平之间的华国锋。毛泽东去世之前,手书一幅“你办事,我放心”,[39] 为“厚忠少文”的周勃式人物──华国锋继承最高权力提供了合法性基础。1976年4月的天安门事件之后,华国锋开始逐渐身兼政府、政党和军队的三巨头。但不幸的是,所有这些权力的光环迫使华必须不折不扣地遵循毛的意志,并由此发明了着名的“两个凡是”。[40] 在华主导下的中共十一大仍然声称:我国的无产阶级文化大革命是一场伟大的政治革命,它旨在帮助无产阶级反对资产阶级和一切剥削阶级,加强无产阶级专政,防止在社会主义条件下出现资本主义复辟。这种文化大革命以后还要进行多次。[41] 很显然,如此一成不变的守旧作为,使华国锋在渴望求变求新的大陆民众心中,逐渐丧失了威信。但是,华政府对改革的排斥与禁止,正为邓小平的复出,邓小平的自由化改革提供了可能与必要。一方面,它导致邓小平得到千载难逢的良机,清除华国锋这一政治障碍,建立邓政府。[42] 另一方面,它也逼使邓小平举起改革大旗,以便获得群众支持,强化统治中国的合法性基础。 总之,三大过渡人物(溥仪、严家淦和华国锋)为次强人的崛起提供了关键性的历史条件。他们既成为次强人执政前后被攻击的替罪羊,背负了强人时代所有失误的历史责任(尤其冤枉的是华国锋),但也为次强人的再出发提供了新的历史起点。无论史学家对这些过渡人物的评价如何见仁见智,但有一点必须承认,他们的存在具有独特的历史功能,帮助转型时期的中国社会,避免大规模的社会动荡。其功绩不可抹煞。 三. 次强人的双重历史功能 二十世纪中国次强人执政以后,实施了一个共同的发展战略:“旧瓶装新酒”,由此突显与发挥了双重的历史功能。一方面,他们从来不愿彻底抛弃强人时代的各种历史遗产,注重维护社会发展的延续性和稳定性; 另一方面,他们往往自觉不自觉地推动与鼓励改革与创新,促进社会的不断变革与进步。在具体历史进程中, 三大次强人皆在刻意追求稳定与改革,保守与激进,以及政治权威与自由社会之间的平衡。考察与分析三大次强人在历史上的平衡术,有助于我们理解他们的历史作用与贡献。 1. 袁世凯时代(1912─1916年) 十九世纪与二十世纪之交的中国正处在新旧更替、新旧冲突以及新旧互动的时代。尽管国门已经洞开,洋务运动、百日维新和宪政改革此起彼伏,但多数中国人仍然信奉“中学为体,西学为用”的哲学,希望有选择、单方位地吐故纳新。基于激进与保守力量的同生共长,作为中国一号人物的袁世凯,选择了介于其间的中道战略。 辛亥革命以后,袁世凯深刻地预见到,要想坐稳执政之位,必须为新旧势力共同接受。对清朝皇帝而言,袁是中国唯一能够避免动乱的强人与能人。[43] 因为袁曾经与清皇朝精诚合作,是旧体制的同路人。尤其当1911年12月,革命军攻陷南京以后,更逼使清皇室相信,拯救皇室、维护皇上的重任,非袁莫属。另一方面,作为革命军领袖的孙中山也深刻地意识到,他的政治与军事力量还不足以与袁的北洋军相匹敌。尽管十六个省议会选孙中山为临时大总统,但孙很清楚,他的力量不足以统一全国,维持稳定。所以,当孙成为大总统之初,即致电袁世凯,无奈而又现实地邀请袁取而代之,接受总统职位。[44] 所以,袁在1911年的处境与力量促使革命军与清王朝互相妥协。1911年11月11日,北京的临时国会议员选举袁世凯为中华民国总理。在袁的努力下,清皇帝于1912年2月12日和平而体面地退位。作为条件,袁被赋予全权,筹建临时民国政府。 主政后的袁世凯开始了艰难而又有意义的踩钢丝。首先,他力主维护旧的传统思想,清洗民主色彩浓厚的国民党人,甚至企图与尝试恢复帝制。尤其当国民党赢得选举,控制了45%的下院议席(即596席中的269席)和上院议席(274席中的123席)。[45] 基于国民党有可能主导总理与内阁人事任命的危机,袁世凯主导了一系列清洗行为,包括暗杀宋教仁(1913年3月20日)、清洗倾向国民党的军事首领、镇压倾向国民党的军队和鼓励张勋攻占南京。最后,在袁的强力导演下,759位国会议员中的507位选袁为中华民国大总统。并于1913年11月4日宣布国民党为非法,把438位国民党的上下议员强制赶出国会,导致在1914年1月和2月分别解散国会,临时议会和地方政府的民意机构。[46] 很显然,袁从骨子里不信任民主,他曾说:国会根本无法运作。一共有800人,200是好的,200是消极的,400是无用的。他们能做什么?甚至无法在议程上达成一致。[47] 但除了保守的政策与行为以外,在袁世凯任内,中国的政治、经济与社会也出现了许多积极的历史之最。首先,自清末而始的宪政改革继续得到推动。1912年1月28日,国会在南京成立,对此袁曾说,共和是最好的政治制度。我们应该永远不让君主制度复活。[48] 1912年3月11日,中国政府公布了第一部临时宪法,提出保障平等、自由和财产权力,并接受美国国会模式,建立上下议院,参议院的人数由每省平均分配,众议院人数则由人口数量决定。[49] 另外,袁政府还设计了全国选举,给所有21岁以上,并拥有500美元财产或交纳年税2美元以上的男性公民以选举权。更有意义的是规定选民必须小学毕业。这样,四千万中国人(占当时总人口的10%)有资格参加1912年的选举。[50] 同时,袁世凯还设计了法制、教育和经济改革,旨在维护社会稳定,促进经济发展。袁是中国历史上第一个信任与雇佣外国顾问团的元首,这些外国顾问团包括澳大利亚的外交政策专家、日本的铁路专家、法国的军事专家、比利时的法律专家、以及前美国政治学会主席、哥伦比亚大学的政治学教授。在他们的帮助下,袁世凯企图强化独立的司法体系、抵制帝国主义的治外法权、承认西藏自治、改善中国监狱条件并建立全国范围的学校系统。而且,他还要求统一货币、降低铁路货运价格、完善水利灌溉系统、调查全国地理资源以及禁止鸦片的生产与流行。[51] 为了取悦于美国政府,袁世凯甚至在1913年4月恭请美国新教徒为新国会祈祷,籍此向美国政府发出了恢复关系正常化的外交信号。对此,美国总统伍德罗·威尔逊感到极为兴奋。时任国务卿的威廉·布赖恩盛赞袁世凯的请求是这一代中国政治家最值得重视的官方文件。[52] 1913年5月,美国迅速与袁世凯政府建立了正式的外交关系。[53] 至少在短时期内,袁世凯的两面政策有助于维护中国社会转型时期的稳定。如果袁世凯上任后毫无新的作为,只图守成,这将促使各革命军力量的联盟,推翻袁世凯; 如果袁世凯的改革政策过于激进,改革步伐过于快速,那么多数老百姓将对由此而可能产生的社会失序与政局动荡,感到极不适应。长期以来,多数中国人所能接受及称道的只能是不偏不倚的中庸之道,。遗憾的是,后来的袁世凯在复旧的道路上走得太远,公然于1916年1月建立新皇朝。应该说正是这一新皇朝而不是辛亥革命本身,导致了全国范围内的大动荡。也就是说,在1911年10月辛亥革命与1916年1月新皇朝建立之间,中国社会的运作大体上并未严重脱离理性的轨道,在袁世凯四年的领导下,有效地防止了国家的分裂及军阀的大规模混战。但在袁世凯继任新皇帝以后,多数中国民众、尤其是他手下的自由军人(如蔡锷)已无法容忍。尽管三月以后袁迅速地取消了帝制,但分裂的野火和内战的烽火已无法扑灭。中国从此进入了长达十余年的军阀混战时期。 2. 蒋经国时代(1975─1988) 当蒋经国于1975年继任国民党总裁和于1978年成为中华民国总统之后,他也不能免俗地开始了在继承与发展二大取向之间的踩钢丝。 首先,蒋经国忠实执行蒋介石的遗志,一切以稳定为优先。为此他作出了三大努力。其一,维护传统体制,强化三民主义正统。他从来不曾尝试改革孙中山设计的五院体制,厘清总统制与内阁制的本质区别。而且,尽管他留苏十年,在七、八十年代仍坚定地固守反共立场。[54] 蒋经国多次表示,台湾只能在现有的宪政架构下去实施民主。[55] 其二,钳制言论,大搞文字狱。蒋政府对“民间舆论的发言台”──《台湾政论》杂志实行全面封杀,并对总编黄华判刑十年。同时还全面围剿产生于1977年8月的乡土文学,指责它“有变成表达仇恨,憎恶等意识的工具危机。”[56] 其三,全面打压反对党派人士。最显着的例子是发生在1979年12月10日的“《美丽岛》事件”。台湾军警残酷镇压三万人的集会游行,并逮捕152人,而且判处施明德无期徒刑,判黄信介十四年,判张俊宏、姚嘉文等十二年。[57] 但更具意义的是,自1980年代始,蒋经国开始全面推动政治民主化的改革。如果说袁世凯和以后的邓小平是交替使用左右手的话,那么蒋经国是注重前后使用不同手法。首先,他在去世前设计与推动了类似震荡疗法的民主改革,包括缓和海峡两岸关系,开放党禁,促使1986年9月民进党合法成立,推动首次全台范围的自由选举,导致民进党赢得12席立法委员和11席国民大会代表议席。[58] 时至1987年7月15日,首次取消实施了38年的戒严法,并在1988年开放报禁。[59] 另外,蒋经国还进一步鼓励与实施台湾本土化政策,选择本省人李登辉作为继承人,瓦解类似“河北帮”和“二水系”等政治帮派,并刻意在政府内建构一个技术行政结构体。[60] 蒋经国的治国方略可以归结为三大走向。其一,实施逻辑思维规范下的优先顺序,即经济为先,社会文化次之,政治民主殿后。其二,实施自下而上的民主,即先在各县市推动,再在全台发展。其三,整体改革的基调是谨慎而又渐进。[61] 所有这些方略的最大功能是最大限度地保证制度转型时期的社会能够不断进步而不动乱,不断繁荣而不失序。 3. 邓小平时代(1977─1994) 1977年以来邓小平政策的双轨制更典型地反映了此强人的双重功能。由于邓小平的自由经济与保守政治之错位已为众人所知,本节旨在强调邓小平政治本身所发挥的双重功能,以及在继承与否定强人毛泽东问题上的艰难平衡。 首先,邓小平政治的保守面是显而易见的。主要表现在他对信仰、权威和稳定这三大主题的所作所为。其一,邓小平发明了“四项基本原则”,创立了与毛思想一脉相承的政治信仰。[62] 为了维护毛的权威惯性,毛的画像至今仍高挂在天安门城楼,毛的遗体至今仍雄卧在天安门广场正中。尽管种种主义与象征性的摆设已日益失去实质意义,但仍然是人们不能触动的禁区,因为这种形而上学的信仰不仅社会成本低,而且政治效益高。 其二,邓小平的权威思想与毛的权威政策具有异曲同工之妙。1978─1979年之间发生的“民主墙”事件表明,邓有时可能容忍甚至欢迎人们对毛的权威的公开批判,但他难以接受民众由毛而延伸到邓,向邓本人挑战。1989年3月6日,赵紫阳告诉邓有个新权威理论,旨在强调强人政治对现代化的作用。邓回答说:“我就是这个主张。”[63] 另外,尽管邓本身也深受文革是造神运动之苦,但他往往自觉不自觉地塑造新的权威。1984年10月1日,邓在天安门独自检阅三军,比当年毛泽东之威风也有过之而无不及。[64] 其三,稳定往往是邓小平政治决策的优先。他并不排斥发展,但一旦二者发生冲突,稳定往往占了上风。他不仅在1979年反对“民主墙”,1983年开展反精神汙染运动,以及1987年推动反资产阶级自由化运动,更在1989年支持平息“六·四事件”。同时在1980年12月25日要求限止罢工,罢课,示威游行,并禁止串联,禁止非法组织的活动和非法刊物的印行。[65] 尽管毛与邓在处理动荡的方式上有所不同,但两者为了稳定而不惜一切代价的作风,具有惊人的相似之处。面对政治权威与社会稳定这个目标,一切皆成了无足轻重的工具与手段。 但是,尽管邓小平拒绝全面否定毛泽东,他自己也承认在他领导下的中国正在进行“一场革命”和“一个实验”。[66] 由此表明,邓小平政治也有其本身的创造与新意。 第一,实用政治是邓小平政治设计的主题。1978年,邓设计与推动了思想解放运动,提出“实践是检验真理的唯一标准”,并主张应全面而又准确地理解毛泽东思想。[67] 由此为邓小平的未来政策提供了一把双面宝剑。一方面,它赋予邓小平对毛泽东思想的充份解释权,有助于借此在毛思想中注入邓的“新酒”。所以,思想解放运动的最大功能之一是为邓小平实用政治提供了理论和舆论基础,毛泽东思想从此成了改革的一种工具,可删可增,更可弃可用。 第二,适度民主是邓小平实用政治的重要支柱与表现。为了邓政权的合法性,帮助邓迅速控制权力,华国锋被设计成保守政治的替罪羊和改革势力的垫脚石。为了达到这一目的,适度民主即成为必要。例如,邓小平极力支持平反1976年的天安门事件,鼓励民众运用大字报的方式,表达对文化大革命的控诉与不满。邓在1978年11月曾说,贴大字报是我们国家社会稳定的正常现象与表现,我们没有任何权力拒绝或批评民众通过大字报来发展民主,我们应允许民众表达他们的意见。[68] 到1978年底,在邓的默许与鼓励下,民主墙开始兴起。随后,中共十一届三中全会从根本上摧毁了华国锋执政的合法性,成为邓小平主导中国未来政局的历史界点。[69] 为了继续巩固共产党的领导和社会的长治久安,邓小平在1980年允许首次实施县级民主选举,并出现了候选人之间的竞选,差额选举和选民自选候选人的现象。[70] 同时,他提出党政分开和权力下放,强调“我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。”[71] 但有一点十分清楚,邓小平始终认为,所有民主或分权的改革措施,必须有利于党的领导与社会稳定。例如当他提到党不能干预太多时,首先强调这“不会削弱党的领导。干预太多,搞不好倒会削弱党的领导。”[72] 第三,与适度民主相配合,适度法制是邓小平实用政治的另一支撑。为了区别于毛时代的家长制与人治,邓小平提出要使“民主制度化、法律化”的问题,反对“把领导人说的话当做'法'”,指出应集中力量制定专门法律,旨在“做到功过份明,赏罚分明。”[73] 对此,中国问题专家黎安友认为,邓式民主代表了反对毛式民主的延续,他接受了一个古典的假设,即国家的强大建立在对民众能量的吸取之上。[74] 不过,对邓小平而言,法制实行与否,以及法制实行的限度皆要服从社会稳定的前提。邓的法制思想其实仍然是无产阶级专政理念的延续,即发展民主,必须实行专政,不对敌人专政,“就不可能有社会主义民主”。[75] 法制或专政再次成为邓小平执政的工具。 很显然,邓小平的“猫论”并不只局限于他的经济政策,而且也是理解他的政治思想的钥匙。对邓而言,民主与法制也只是两只不同颜色的“猫”,只要有利于权威与稳定,他随时可以舍此取彼,或者两者皆取和两者皆弃。1978─1989年的中国政治正是在这种黑猫(专制)与白猫(民主)选择之间,曲折地移动。例如,逢双年(1978,1980,1982,1984,1986和1988年往往较为宽松; 而逢单年(1979,1981,1983,1985,1987和1989年)则常常走向反面。[76] 所以,当人们谴责或者批评邓政策的摇摆性、两面性和不彻底性之时,我以为这种双轨政策正是邓小平实用政治的必然与必需,这与其说是邓小平的无能无知,倒不如说是邓政策的重大特点与优势。其最大的历史功能在于,毛后的中国避免了全国范围内的动荡,维持了相当时期的社会稳定。 总之,上述三大次强人的时代所显示的双重历史功能,对中国社会的进步具有正面意义。一方面,他们的保守政策有助于强人之后的社会稳定; 另一方面,他们的开明作为则为社会的发展提供了动力。也就是说,稳定需要对强人遗产的继承; 而发展又要求对强人政策的否定。所以,三大次强人的双轨政策不是自相矛盾或机会主义,而是社会稳定与社会进步的必然要求与必要条件。 四. 结语 上述二十世纪中国三大次强人的所作所为,以及由此所形成的功能与机制,为我们理解变迁中的二十世纪中国社会与中国政治,提供了三点启示。 第一,中国文化具有一个独特的社会功能,即速稳慢变和易稳难变。孔孟的中庸之道、听天命以及君臣父子的等级观念,皆有助于守成求稳,更有助于社会传统与结构的代代延续,尤其是四千年的中华文明更为缓慢变动、小步前行的中国提供了动力与依据。 基于这种传统文化的局限,二十世纪中国的多数中国人仍然习惯于求稳不求变,一动不如一静,并自觉不自觉地寻求单一而又不可分解的政治权威。正象Edwin Winckler所指出,台湾社会转型的最重要特徵之一乃是“公众的耐心”。[77] 这种耐心贯穿整个二十世纪,以及台湾海峡两岸。正因为这种耐心,使人们发现在思想言论自由等方面,今日中国有时还不如“五·四”时期。也正因为这种耐心的制约,导致三大次强人时代竟然具有如此之多的相似之处,它们包括封建意识、革命思想、中央集权政府、相对稳定的社会以及政治与军队的紧密结合。 第二,历史的客观条件往往制约了中国二十世纪强人与次强人的决策选择,迫使他们以政治权威为施政的最高目标。尽管一些次强人多次试图冲破这种历史的局限,但皆以高昂的社会成本和不甚理想的政绩而告终。 例如,邓小平曾多次尝试解决中央集权和领导终身制等问题,并希望将权力和平转移给胡耀邦和赵紫阳等年轻一代,但却由此遭受重重阻力。1980年以王震为首的忠臣有意无意地希望维持邓的绝对权威,强烈要求邓同时身兼党政军首领。[78] 同时,当邓决定任命胡耀邦为中共中央主席之时,一些忠臣又鼓动改变中共中央的组织机构,取消中央主席,改为总书记,架空胡耀邦,旨在确立邓小平的实际权威。这是有人“适应邓小平不愿担任最高职务却必须制造对邓小平的个人崇拜的政治需要的一个杰作”。[79] 同样,蒋经国曾对美国在台协会主任David Dean指出,他希望早一点,甚至更早一点实施自由化的改革,但种种内外因素却阻止了他的计划。[80] 由此表明,当我们在指责三位次强人的保守作为之时,不能忽视历史的局限对他们主观努力的制约;更不能漠视强大的历史惯性与沉重的文化包袱,逼使他们沿着中国式的历史轨道,缓缓前行。 第三,次强人所共同遵循的稳定优先原则,尽管具有保守色彩,但不一定是负面的历史动力。对此我们应该提倡运用价值中立(value free)的研究视角,客观评价各种历史现象。稳定并不意味着专制,也不绝对排斥社会结构的变迁。相反,健康而积极的稳定正是社会与延续的平衡与综合。尤其是自由化的改革与渐进式的变动,为长期而又积极的稳定提供了根本动力。而专制不可能保证长治久安。 同样,我们也应运用价值中立的观点评价民主。总体而言,民主作为一个原则是正面大于负面。但是,民主的不同形式,民主实施的不同地点,民主实施的不同时间,以及民主实施的不同速度,都将在根本上影响民主的质量。正象Peter Van Ness所指出,任何人不能期望中国民众简单地从国外,尤其是主要西方国家照搬政治制度和意识。 所以,为了推动中国社会的进步,我们有必要对中国的传统文化,社会结构与历史进程作一个全面的反思,尤其是三大次强人所提供的独特的稳定机制,以及这种机制对中国社会进步的正负面作用。 一. 问题的提出 二. 新权威主义的涵义 三. 新权威主义的积极意义 四. 新权威主义是脱离中国现实的 五. 中共政权缺少“新权威“应有的权威和能力 六. 再谈东亚模式和台湾经验 七. 经济发达不是建立民主政治的充份条件 八. 对中国现状的评价 九. 及时的、适度的民主化是必需的也是可行的 十. 结语 杨建利,哈佛大学政治经济和政府学博士候选人,加州柏克莱大学数学博士。 何小川,原任于中共江苏省委党校,现在美国University of Nebraska从事经济学研究。 一. 问题的提出 近来,在对中国社会经济和政治现状的评判、对发展前景的预估以及对未来的现代化道路选择的思考上,有两种观点颇占上风。一种是乐观的,认为目前中国政治基本稳定、经济市场化和财产私有化方兴未艾、经济高速持续增长。若沿着这个方向走下去,中产阶级将自然成长起来,公民社会也会发育出来,民主政治的确立将水到渠成。在这个发展过程中,任何直接的政治改革和改善人权状况的要求和具体实践,都会给需要集中权力推动或操纵这一现代化过程的“权威”个人或集团带来麻烦,给社会带来混乱,从而阻碍这一过程,因此是不可取的。 另一种观点是悲观的,认为中国经济繁荣的表象后面隐藏着各种危机。这些危机会在邓后,特别是中共失去对中国社会的基本控制后爆发出来。一旦爆发出来,中国便会陷于大乱。然而,中国民众目前尚不具备实行民主的素质和能力,因此,任何直接的推动民主化的行动,特别是自下而上的、体制外的推动力量不仅不能消除危机,而且会导致社会动乱的提前到来。因此,人们只能寄望于中共的领导,从旁协助以争取其变革,从而把危机降到最低点。 有趣的是,对现状判断迥然不同的两种观点,对下一步该如何走的回答却几乎是相同的。事实上,前种观点确信近几年来中国真正实践了新权威主义,相信现在以及未来新权威主义仍是一条正确的道路。而后一种观点对前一时期中共式的新权威主义(其含义见第二节)的实践结果持相当否定的态度,但却蕴涵了这样的结论:以目前中国的社会、经济和政治条件而言,新权威主义是中国未来唯一可行的道路。 新权威主义是谈论中国的现代化过程问题时所无法避免的问题。特别是中共正式确立了“社会主义市场经济”的改革路线后,因“六四”事件而一度消沉的新权威主义又重新受到许多知识分子的重视。俄国和东欧经济改革的困境更促使了对这一观点的肯定和认同。本文所要提出并试图回答的问题是:新权威主义符合中国的现实吗?中共近年来的作为与新权威主义的理想相差多远?如何评价新权威主义的历史功过? 二. 新权威主义的涵义 二战前后,世界上绝大多数经济发达的国家都是民主国家。因此,政治学家们倾向于认为,以保障自由为前提的民主政治是经济现代化的必要政治条件。这些发达民主国家现代化的历程也基本上证实了这一点。自六十年代起,东亚和拉丁美洲的某些国家在专制政体之下发展资本主义自由经济,实现了经济现代化,其中一些国家还建立了较完整的民主政治体系。这一发展模式引起西方学术界的关注并被归纳到“后发展国家的现代化问题”的大题目下进行研究,被称为“new authoritarianism”,在中国被译为“新权威主义”。 “新权威主义”作为一个新术语,有其特定的涵义。新权威是相对于旧权威而言的。所谓旧权威是指无所不控制的全权政体和权力。而新权威,是指具有现代化知识和取向、鼓励并保障经济自由、同时严密控制政治领域的专制政体和权力。“新权威主义”是这种“政治专制,经济自由”体制和发展模式的理论概括。 新权威主义在中国提出来,被中共的领导或接受或排斥,有其特殊的政治经济背景,也加进了中国的特色。1988年,中国的经济改革陷入进退维谷的困境。以高通货膨胀率为标志的宏观经济环境非常糟糕,改革派在权力中心的地位岌岌可危。当时,一些学者认为:1)需要保住改革派的地位以使改革不开倒车;2)需要确立强有力的权威以稳定民众情绪和继续经济改革;3)下一步改革的关键是产权私有化和确立市场经济的问题;4)私有化和市场化过程中所暴露出来的各种问题只能靠“开明”的权威,运用集中的权力强制地推行党政分离、政经分离、法制建设等政治改革措施来解决。民主化的措施不仅不合国情,而且会引起社会混乱,破坏经济发展所需要的稳定的社会环境;5)改革的目标不仅要实现经济现代化,还要实现政治民主化,只有这样国家才会长治久安。但从时间顺序上,民主化是第二位的,是经济发展的自然结果。现在无非是在为未来的民主化准备经济和社会条件;6)在寻找新的改革出路时,重要的是要有指导改革之理论的突破。基于这些思考,这些学者借鉴东亚发展的经验,提出了作为中国现代化(民主化)发展战略的新权威主义理论。概括起来,这个理论的内涵是:利用专制的权威消除个人经济自由发展的障碍,确立并保护经济发展所需要的良好宏观经济环境;经济上明确界定和保障产权,以市场为配置资源、组织生产和消费的主要机制,辅以权威干予的经济自由主义;政治上实行排斥自由选举和多党制为特徵的专制主义;经济发展为民主化准备社会经济条件,经济现代化最终使民主化成为可能。事实上,新权威主义理论可以说是一种从专制向民主转化的过渡理论。 新权威主义的主张当时颇得邓小平的欣赏。然而,六四镇压则是对“开明专制”的极大讽刺。中共改革派力量在六四事件中严重受挫。新权威主义观点受到党内保守派的攻击,被视为资产阶级自由化言论而在中共上层消声匿迹。1992年春邓小平南巡讲话后,中共政治局正式批准建立社会主义市场经济的经济改革方针。所谓社会主义市场经济,其实质是:政治上坚持四项基本原则,经济上搞市场经济。在四项基本原则中,实际只坚持一条,即共产党一党专制。因此,社会主义市场经济模式可概括为:共产党一党专制下的经济自由化。这一发展模式虽未在理论上冠以新权威主义,而实质上是中共式的新权威主义。 我们完全同意丁学良先生“权威绝非专制的天然属性”的论断。建立权威、使用权威与使用权力维持专制是有很大区别的。中共式的新权威主义是以维持权力及其既得利益为主要宗旨的,这与新权威主义的本意的根本区别在于:真正的新权威的决定常常是符合现代化进程的方向的,而中共式的新权威为了维持权力、保护利益,其决定常常与现代化进程的方向相违背。中共式的新权威主义的实践结果必然与新权威主义的理想相差甚远。 三. 新权威主义的积极意义 新权威主义作为一种现代化的过渡理论,它的提出对中国这一阶段的历史发展有其特定的积极意义。首先,它是中共体制内的学者为中共提出的第一个承认民主自由价值的并以其为目标的、指导中共改革的理论。虽然它没有成为官方理论被公开宣传和实践,但是被当时的中共最高层领导人半公开的认可,在中共中高层和学术界公开讨论和辩论,第一次冲破了中共党内不能谈民主(真正的民主)的禁区,在中国这无疑是一个巨大的进步,影响是深远的。 其次,新权威主义所提出和试图解决的问题是非常关键的。它把探索中国现代化的思路从目标理论转移到过程理论,这种思路的转移对中国民主化事业是至关重要的。正如吴嘉隆先生所说“......这是中国大陆的知识分子在探索中国现代化方面,第一次将思路具体化到从专制如何向民主转化这一主题上来。这样一个近百年来的关键问题被人们提得太迟了......”“......中国不缺对民主的热情,缺的是从专制向民主过渡的具体战略。”也就是说,中国的社会菁英在引导中国、操纵中国的时候,缺乏社会转型的学问,缺乏精心细致的社会规划能力。这不但是八九民运的一个教训,也是十年改革中摸着石头过河的一个教训。 四. 新权威主义是脱离中国现实的 任何从专制向民主转化的过渡理论,除非它倡导以革命的手段推翻专制政权,都不可避免地要涉及到如何迫使专制者限制自己的权力(甚至丢掉权力)问题。而权力、特别是专制权力,又有不受限制强化的自然倾向。这是所有难题的源头。西方早期的民主主义者已意识到了这个难题。麦迪逊在《联邦党人文集》第五十一篇中曾说:困难在于,你首先需要使政府有能力控制民众,然后又要迫使它限制自己。 因此,我们必须从这一难题入手,分析中共的权力结构是否符合新权威主义对新权威的假定,把中国的社会经济政治状况与新权威主义的原始模型──东亚模式,特别是台湾模式──做客观深入的比较,才能够回答新权威主义是否符合中国现实,在中国是否可行的问题。 中共的改革一开始就陷进了使用权力改革与改革权力本身的矛盾之中。中共的权力集团一直在保住专制权力、攫取经济利益和制定改革政策为民谋利孰重孰轻孰先孰后的旋涡中打转。因为后者与前两者常常是相抵触的。当然,任何政权、特别是专制政权,都会有相同的问题。但是,中共政权与东亚新权威专制政权最大的差别在于:从中共政权诞生、特别是中共完成私人生产资料国有化的过程起,中共政权的权力就和经济利益紧密地合为一体了。经济改革后,这种结合更具有了私人化(权力和直接的个人经济利益相结合)和表面化的新形式。这当然是中国实行社会主义计划经济的特定的历史条件所造成的。 朱嘉明先生在“论中国的新资本主义”中,把中国改革后所搞的“中国特色的社会主义”称为“新资本主义”,他在分析新资本主义的资本来源时说,“中国的新资本主义的资本基础是国家在实行社会主义中央计划经济之下所控制的全部财富。换句话说,这个由工人、农民以及其他阶层,经过几十年所积累的有形的无形的资本,包括土地、河流、草原、森林这些在宪法上属于国家所有的资源, 都构成了中国新资本主义的资本基础。所谓新资本主义的过程,主要表现为国有资本、国有资源私有化的过程。” 因此,与新权威主义所定义的“开明”专制之下实行经济自由主义的现代化过程相比,中国多出一项工程──专制权力主导的国有资本、国有资源的私有化。这项工程是原共产体制国家进行现代化所特有的。而正是由于这一点,原共产体制国家现代化问题才区别于其它类型的国家。 这项工程比任何其它新权威主义过渡时期所进行的工程都难。严格地讲,在这个过程未完成以前,专制“权威”就算不上新权威主义的新权威。因为在专制权力控制大量国有资本、国有资源条件下的经济自由都是有限的;经济领域中真正意义的自由竞争将不可能;权力(包括政治权力和经济权力)和经济利益的紧密结合使得所谓“允许鼓励并保障经济自由、严密控制政治领域”的新权威不可能出现;而专制权力的腐败使新权威主义赖以实行的其它的社会经济和政治条件也难以生存;专制政权将绝无权威可言。 那么,要在现时的中国实行新权威主义,就首先需要根据中国现在的条件,由某种方式制造出符合新权威主义理想的、不至于被轻易清除或打倒的新权威,同时这个新权威要么必须拥有足够的时间实施权威,要么后继的专制个人或集团也是新权威,以使新权威主义所定义的现代化过程得以完成。但是,这正象一些人渴望中国出现戈巴契夫和叶尔钦式的人物一样,是脱离中国现实的。 五. 中共政权缺少“新权威“应有的权威和能力 如上所述,中共专制政权在国有资产私有化没有完成之前算不上新权威主义意义下的新权威。而中国的私有化过程也没有产生实行新权威主义的社会经济和政治条件。 中国的社会主义大饼基本上是轮番地按权力大小瓜分的。结果就是,中国的权力集团与资本集团几乎是重迭的。除少数人外,发财与权力是紧密地联系在一起的。在任何体制的国家这都是最头疼的问题。中共权力机构的腐败远远超过了“四小龙”起飞时的程度。用陈一谘先生的话讲是“官僚腐败深入骨髓”。这就造成了分配极为不公、贫富悬殊巨大等严重的社会问题。这种权力特性和社会经济状况与实行新权威主义所需要的条件相去甚远。 新权威主义要求“新权威”的政权是有能力的,有能力确立并保护经济发展所需要的良好宏观经济环境。而中共政权的特性,使得它在许多方面是没有能力的。中共的权力集团从改革开始就在维持专制权力、攫取经济利益和制定改革政策为民谋利孰重孰轻孰先孰后的旋涡里打转。后者是常常屈服于前两者的。好的政策和措施只有和前两者不太矛盾的时候才能贯彻实施下去。稳定的宏观经济环境是任何国家经济良性发展的必要条件,但严格的财政制度和金融秩序却常常损害权力集团的经济利益,减少他们利用国家资本资源发财的机会。因此,许多政策执行的阻力首先来自于权力机构本身,哪怕是权位最高的人也没有能力克服这样的阻力。象“清除官僚腐败”这样的“朝旨”已经出不了“午门”了。一些西方学者认为,民主政府常常由于政治权力的分散,尤其是被利益集团腐蚀的民主政治,与独裁政府相比显得缺少稳定宏观经济环境的能力,美国《时代》(Time)杂志的资深记者豪尼克(Richard Hornik)最近说,“中国政府在维持财政和金融方面──这被假定为权威政权的优势──表现的比一个腐败的民主政府还无能。” 权力集团严重腐败并缺乏能力,使本来就信誉很低的中共政权几乎没有威信可言。权力机构里的人普遍对政权缺乏信心,而民众又缺乏对政府政策施加影响的管道,于是,攫取短期经济利益、“能捞多少就捞多少”的短期行为就成为从政府到民众的普遍行为方式。东亚模式中良好的文官系统、教育体制和长期合理的产业政策等,在中国现时的条件下都极少可能生长出来。总而言之,中共政权没有权威也没有能力完成“新权威”应该完成的任务。 六. 再谈东亚模式和台湾经验 在新权威主义者看来,东亚实行新权威主义已获成功,若中国效彷东亚,也将通过新权威完成先市场化后民主化的进程。这一观点的错误,在于忽略了东亚模式与中国模式的重大差异。研究东亚经济发展模式的文献是非常多的,总括地讲,文献较集中地揭示了东亚诸国经济现代化兴起时如下几个特殊的客观环境和条件。这些几乎都是现时的中国大陆不完全具备的,其中有一些是完全不具备的。 1. 东亚“四小龙”普遍具有危机感。台湾、南韩受到共产政权的直接压力,风雨飘摇;香港是殖民地;新加坡刚刚从马来西亚独立出来,而且是城市国家(city-state)。国家小,资源贫乏,经济的对外依赖性强,这一特点决定了他们在国际经济竞争中容易产生危机感、紧迫感;容易接受、利用西方资本主义的方法,在短期内实现经济起飞。 2. 东西方冷战,两大阵营对垒。为了防止共产主义漫延,加强自由世界的力量,美国慷慨为东亚国家提供外援,并提供特惠关税和技术转移。 3. 西方国家当时正争取时机将其工业转型,把需要科研和高科技的产业留在国内,劳力密集的低级工业则向发展中国家转移。东亚诸国利用了这个机会,吸引外资,设立出口导向的加工区。 这些环境和条件基本上是外部的,探究政治经济体制的内在特性和演变则更为重要。在东亚模式中台湾与中国大陆的可比度显然是最高的。国民党在大陆的失败虽有其客观原因,但是谁都不能否认政府的腐败是最根本的因素。在大陆的失败以及中共政权的强大压力给国民党提供了一个改造自身的历史机会,解决了使用权力改革权力本身的第一个难题,为进一步限制权力奠定了权力机构内的基础。相比之下,共产党从来没有这样一个机会。其次,与共产党截然不同,国民党从根本上肯定自由民主的价值,坚持民主宪政的最终目标。这就使得一定程度的民主、民间力量在一定程度上监督政府成为可能并逐步发展。台湾从1950年就正式开始推行地方自治和基层自由选举,当时可以自由选举产生的官位和民意代表包括县市长、县市议会议员等,第二届就扩大到省议会议员。每次选举都有相当数量的非国民党党员当选。这样一来,许多经济上的成果随时在政治上得到巩固。民众有了一定的参政渠道保护自己的利益,就会按照正常的市场规则进行经济活动。 最后,与西方资本主义兴起时相类似,台湾经济起飞的过程中,自由经济的发展基本上不需要政府提供资本。国民党自身的改造在相当程度上清除了在大陆时权力集团通国库的个人因素和环境因素;台湾本地的财富都藏于民间,而不在政府手中;国民党从意识形态上就保护私有财产,再加上和共产党的政治斗争,就使得它不可能按共产党的方式没收私人财产充公。因此,台湾从一开始就排除了出现大陆那种权力集团和资本集团几乎完全重合的可能性,国民党政权也不可能有共产党那样程度的腐败、分配不公和贫富悬殊。有人讲,台湾最重要的经济改革──土地改革──之所以成功,主要原因是国民党的权力集团和土地没有直接的利益关系。此话点破了一个深刻的道理,那就是任何政权,假若其中的权力代表着直接经济利益,那么这个政权是不可能成功地治理一个国家的。 以上强调了国民党政权本身的状态和特性为台湾现代化所奠定的良好政治起点。应该指出的是,国民党政府在八十年代前还是一个专制的政府,如果没有民间民主力量的作用,台湾就不可能基本上长期保持良好的政治环境,最终较平顺地实现民主政治。在台湾的发展过程中,经济持续增长,分配基本公平,民间的自主力量开始形成并逐渐壮大。教育高度普及,一般民众的民主意识日益加强。许多知识分子坚持不懈地传播自由民主理念,更有许多知识分子不断地批评时政,大胆地提出民主改革的要求。台湾社会的多元化迅速发展,民主力量逐渐形成并不断壮大,开始有声势有成效地参与政治生活。对民主力量特别是有组织的活动,国民党政府也采取过强硬的手段进行打击迫害,如民主中国事件和美丽岛事件等,但却通过扩大自由选举的方式把参政的民主力量容纳到政府体制中去。自由选举从县市和县市以下的级别开始扩大到省议会,从1969年开始部份地扩大到中央民意代表,直至全部的中央民意代表。在这期间,受到打击迫害的民主人士不屈不挠,顽强、和平、理性地推动民主化,冲破了报禁、党禁等一道道防线。与此同时,国民党面临着民主力量(其中一部份已经在政府体制内)的监督限制和压力,也进行了自身的民主革新。参政管道的及时制度化(如自由选举等)并逐级适度地扩大其范围,缓解了社会多元化带来的政治冲突,使政府基本上保持了权威和信誉,使得台湾经济现代化、政治民主化的过程在一个动态稳定的政权结构和社会环境里进行。 上面讲过,专制权力主导国有资本和资源的私有化过程以及国有资本和资源是经济市场化的最基本来源的事实,使中国的现代化有别于东亚诸国。假如说,在改革颇有成效、政府尚有威信、私有化过程尚未大面积开始的改革初期,开始开放基层的自由选举并有步骤地“硬化”各级人民代表大会,那么,这个私有化的过程将会在人民的监督下进行,经济改革的成果(如初期的农村改革)将及时在政治上得到巩固,中共政权就可能成为新权威,中国大陆也就可能进入象当时的台湾一样的新权威主义的历史阶段。然而,正因为中国大陆的现代化与台湾等东亚模式相比多出一个过程,所以,中国大陆要实行新权威主义,在这之前就应该相应地先走一步,那就是适度的民主化。而这一步却被新权威主义在理论上排斥了。 在谈到台湾的经验启示时,丁学良先生曾说“没有完整的政治民主制也可以实现经济现代化,但这不等于说不要任何政治条件;东亚模式的特点,就在于具有一定程度的政治理性化。”台湾经验告诉我们,经济现代化需要政治民主化的及时配合,其成果才能得到巩固,也才能稳定地进行下去。 七. 经济发达不是建立民主政治的充份条件 传统的政治经济学家认为,经济越发达,产生民主政治的可能性就越大。阿根廷的政治经济学家欧汤奈尔(O'Donnell)深入研究了阿根廷和其他拉丁美洲国家近半个世纪的发展历史后,在七十年代向传统理论提出了系统挑战。他首先从理论上把政治多元化和政治民主化区分开来,指出政治多元化是指一个国家内存在多种不同诉求、不同政治理念的政治单元,而政治民主化则是各种政治单元之间共存关系和他们参政管道的一种可能的制度化表现。欧汤奈尔认为,经济发展水平越高,政治就较容易多元化,但政治民主化水平不一定越高。拉丁美洲几个国家,如巴西、阿根廷、智利、乌拉圭等的经济发展历史证实了这一论点。 经济的现代化发展使得如上拉丁美洲几国内产生了各种参政愿望极强、政治诉求甚高且颇有组织能力的民间力量,由此导致了政治多元化。但是他们之间的关系和参政管道都没有及时得到制度化。于是,政治生活秩序混乱,产生的政府都是没有威信、缺少能力的“泛民主”政府。它们疲于满足力量较强的民众组织的过份需求,难于使经济均衡发展,从而产生了高通货膨胀等经济难题。具有良好教育背景的少壮派军人,趁政治经济形势混乱,采取军事政变的手段建立权威主义的政权,开始了又一轮经济发展。以后又经过了大约十年到二十年不等,才又开始了正规的民主化过程。 在中国,由于经济的发展,政治多元化已经初见端倪。拉丁美洲的经验告诉我们,如果不及时把各种政治力量之间的关系和他们的参政渠道制度化,政治生活将会异常混乱,政权也可能在“泛民主”和“军政府”的手中交替,政治不稳定势必影响经济的发展。美国政治学家杭廷顿曾在他的成名作《变动社会中的政治秩序》中指出,参政意识和行动的程度与参政制度化程度的差越大,社会就越不稳定。 八. 对中国现状的评价 改革以来,经济上的逐步市场化、私有化以及对外开放,从根本上动摇了共产党原来经济上集中、政治上集权、意识形态上高压的全权的公有制的社会主义基础。概括地讲,中国的现状有如下五个方面的正面现象。一是经济的快速增长,使大部份人的生活水准得到相当大的提高,这和毛时代形成显着的对比。二是高度集权的中央计划经济体制瓦解,总体地方经济实力超过中央,形成和中央集权的抗衡力量,使得经济改革很难回转。三是中国经济逐渐融为世界经济的一部份。据统计,中国的进出口总额占国民生产总值的从七八年的百分之十增长到九零年的百分之三十以上。中国的经济政策越来越多地要根据外部经济环境、依据国际法规和贯例来制定和实施,大大促进中国经济的正规市场化。四是中国经济的私有化程度大为提高。据中共统计,国民生产总值中一半以上已由私营企业,乡镇企业和以外资有关的企业所生产。换言之,公有制的基石──国有企业,在经济生活中的重要性不断萎缩。而人民拥有财产的自由也在相当的程度使他们摆脱了在原来的全权集中下对党、对国家的全面顺从和完全依赖。五是上述几个方面使得民间的社会活动空间形成一定的规模并逐步扩大,政治多元化(欧汤奈尔意义的)初见端倪,参政意识逐步提高。 然而,中国经济目前还远远不是一个成熟的、完整的、经济自由权利得到充份保障的、以私有财产为基础和以公平竞争为原则的市场经济。而且,中共政权是没有威信、腐败透顶、缺少能力改革自身而又极力维持自身统治和经济利益的专制政权。它用“稳定压倒一切”方针排除了民间力量通过正常化制度化的管道参政的可能性,却没有能力解决与宏观经济环境、分配不公、私有化带来的失业保险以及其他社会保障以及经济长期稳定平衡发展的基础等有关的问题。世界银行最近的一份研究报告“东亚经济奇迹”(The Asian Economic Miracle)中指出,除去具体的政策不谈,把最基本的东西搞正确(getting the fundamentals right)是东亚成功的关键。我们同意豪尼克先生的判断:中国现在恰恰是最基本的东西搞错了(has the fundamentals wrong )。 我们曾指出,中国处在自由、秩序、公平的失衡的状态。要发展资本主义,私有财产和自由竞争是必需的,而公正的法律又是一切自由的基础。中共政权所主导的按权力大小分配的国有资产的私有化使中国的自由竞争的起点不公平,竞争的方式也不公平。中共的现行体制不能为竞争提供公正的司法保证,暂且不论成文的法律是否够用,更严重的问题是,立法程序和执法程序的公正性是现行体制所无法保证的。因此,中国的“自由”竞争既没有公平,也没有秩序。普通民众对贫富差距对权力的腐败没有任何纠正限制的能力,对任何政策制定和执行没有正常的参与渠道。一方面,不满情绪持续积累,时有爆发,另一方面,想方设法争取与权力挂上钩,包括港商、台商和外商也是这样,以便得到权力的保护和提供的机会攫取经济利益。于是,经济秩序紊乱,整个社会腐败成风毫无顾忌,不满情绪、不安定因素不断积累扩大。 每遇经济危机,中共就治理整顿一番,或曰宏观调控,也就是用行政手段重新确立一下宏观经济秩序。行政命令当然要由官僚来执行。因此治理整顿最多只能使官商稍避风头,而遭受打击的常常是因改革的正面效果而成长起来的自由竞争的市场机制。每遇民众的抗议,中共就是用政治高压或军事暴力的手段进行压制或镇压,排除了几乎所有政治自由发育的条件,使得民众采取非常行动发泄不满和参与政治的可能性不断增大。在现行体制下,想要有不牺牲自由和公平的秩序几乎是不可能的。 我们以前曾对现存的不利中国经济长期平衡稳定发展的许多因素作过份析,在这里我们还想强调经济持续发展的两个必要条件:政治稳定和民众起码的社会保障。这两者是互相影响的。市场化的发展打破了原有的利益格局,必然引发社会各阶层之间的冲突。政治特权结合于市场化过程而转化为经济特权的现象引起了普遍的社会愤恨,特权阶层和一般民众之间的冲突逐渐表面化。从事教育和科学研究的知识分子的相对利益损失所引起的对其它社会阶层,特别是特权阶层的抵触情绪越来越大。农村土地无法容下的大批从非农业产业寻找出路的农民纷纷涌进城市,使得正在寻找新的就业机会的国营企业的工人的机会大为减少,劳动价格大为降低,城市居住和生活环境也迅速恶化, 隐含着大规模的社会冲突。国营企业一直是市场化过程的最棘手的难题。补贴国营企业是国家财政的最大包袱,占财政支出的百分之二十以上,再加上国库通官商的腐败现象,国家财政赤字不断扩大。中共政府想以企业破产拍卖的方式解决国营企业私有化的难题,但又没有能力支付失业工人的社会保障,还有原本被排除在国家福利之外的涌进城市的农民的社会保障也是不能忽略的。民众起码的社会保障问题得不到解决,必然引起社会冲突。所有的社会冲突都没有和平的制度化的渠道得以解决,中共政府对任何社会冲突和民间有可能参政的力量只会用收买或暴力镇压两种方式来平息,社会矛盾只会积压不会化解,这样下去大的社会动荡将无法避免。 由此来看,经济发展所需要的政治稳定是动态稳定而不是静态稳定。杭廷顿在《变动社会中的政治秩序》中开宗明义地断言:美国、英国和苏联虽然拥有不同的政府形式,但这三个制度的政府都能有效控制,他们因此而区别于其他软弱的政府。“稳定压倒一切”的论调和杭廷顿所犯的错误是一样的,他们只用静态的观点来考查社会。用动态的观点我们可以清楚地看到,前苏联改革之所以失败的原因就是一开始就把最基本的东西搞错了。这几年经济高速度发展并不能成为乐观的理由。随着社会总财富的增长,经济发展的结构性问题如产业平衡、地区平衡、智力资本投资等,和社会矛盾如分配不公、官僚腐败、社会保障等,将会越来越尖锐地表现出来。面对着这些问题,“把最基本的东西搞正确”便成为关键。 九. 及时的、适度的民主化是必需的也是可行的 本文所提及的第一种观点,虽然正确地估计到中国正在孕育着巨大的社会动荡的现实,但它所提出的排除或减小动荡的方案却是不正确的。它的方案无非是继续中共式的新权威主义,这只会增加动荡的可能性,最好的结局也不过是欧汤奈尔的政治多元化状况:政治环境混乱,政府在“泛民主”和“军事独裁”之间摆动。 也许有人会说,不要着急,时间到了中共也会搞民主的。我们不否认,当中共对中国社会即将失去控制的时候,许多原专制政权的得益者将会祭起民主的旗帜搞起民主来。如果到了那个时候再民主化,那么这批人将带着腐败的习惯和方式搞民主,而又有一批人将带着长年积压的对前一批人的仇恨搞民主,这样的民主前景将是可悲的,也是可怕的。 在这里需要澄清的是,平时经常谈论的“应该不应该民主化”,实际上包含了两个不同层次的含义。一个层次是包含终极价值判断的,即民主到底是不是最符合人性、最能保护人的生命价值的政治制度,由此来决定是否要民主化。我们把这种民主化称为目标民主化。另一个层次是功利性质的,也就是把民主化的具体步骤与社会发展变动的某一历史阶段的社会代价结合在一起考虑:民主化是否有利于社会稳定、是否有利于经济发展等。我们把这种民主称为功利民主化。在以上和下面的讨论中,我们所说的民主化既是目标的也是功利的。是目标的,因为我们肯定民主的价值,认为中国一定应该朝着那个方向走。是功利的,因为我们把民主化的具体步骤紧密地与中国这一历史阶段的社会代价结合在一起考虑。 我们认为如下的民主化实践是可行的:1.全国人民代表大会的议会化;2.县级和县级以下政府官员和人民代表公开公平选举产生;3.新闻自由,舆论监督;4.非政治性利益团体自由结社。这些实践会使经济活动法规化成为可能,使民众及利益集团参政有初步的正规化制度化的渠道以缓解和消化社会矛盾;可以及时引进监督机制,使政府不在单一的利益集团(权力集团)的控制之下;可以减少腐败,从而提高能力制定和执行符合社会整体利益的政策。也许许多如社会保障这样的难题不能靠上述民主化措施直接得到解决,但是及时开始上述实践的最大好处就在于可以建立民众对政府的信任和信心,提供经济赖以长期稳定平衡发展的良好政治环境,政府也可以利用得来的权威和民众的信任较有力地推进进一步的私有化和市场化。 当人们说民主化目前在中国不可行时,有两种意思需要区分开。一种是,一提民主化就想到了完整的民主政治,如三权分立,多党竞争,周期性的大选等,由此得出结论,目前在中国尚有实行民主化的困难。这种思路实际上错误地理解了民主化的“化”字。我们所说的民主化实际上是指从最基本的最简单的民主实践开始做起,逐步升级。另一种意思是,中国人的素质连最基本最简单的民主都搞不了。持这种观点的人最常用的论据就是中国人的教育水平太低。这种观点忽视了基本的历史事实。在军阀割据时代的许多省份,已经很成功地实施了村长、乡长的自由选举,有些省份甚至实施了县自治和县长的自由选举。当时的老百姓受教育水平恐怕比现在低得多。在国共两党内战的时候,中共在其解放区,也实行过村长的自由选举。当时,大部份农民还不会写甚至不认识候选人的名字,但是他们通过把黄豆放在他们喜欢的候选人背后的碗里的方式公平地进行选举。另外,我们都应该记得在小学里选班干部的经历,只要班主任不预先指定由谁担任的话,我们都能公开地公平地用无记名投票的方式选出班干部。这些基本的民主运作为什么现在忽然就没有素质没有能力做了呢?只要村长乡长不再干涉老百姓的私生活,老百姓基本拥有经济自主权,在中国绝大多数的地方村长乡长便可用民主的方式选举产生。在城市里情形也是一样。 完整的民主政治需要相当程度的知识技巧和经验才能操作好,但最基本的民主要求和最简单的民主操作能力基本上是本能的。美国的中国研究专家黎安友(Andrew Nathan)在他的新书《中国的危机》(China's Crisis)中指出,现今中国的社会发展,从信息传播到群众受教育水平都已经超过印度,因而具备了民主化的基本条件。并指出,从政治文化背景上来说,台湾和中国大陆是相近似的。台湾也已经实行了完全的民主。因此,黎安友说:“今天,中国政治文化的主要裂痕也许并不存在于先进的知识分子和落后的群众之间,而存在于要求有更多民主的人们和害怕给与民主的政治领导人之间。” 十. 结语 也许有人会说,连新权威都做不了的中共政权,你们怎么能奢望它采取民主化的措施,这难道不也是脱离中国的现实吗?我们和新权威主义者的根本区别就在于,新权威主义者把所有的希望都寄托在新权威的身上,民间主动促进民主化的实践被新权威主义理论所排斥。而我们上面所提的初步的民主化措施是提给所有人的。倘若中共政权愿意主动采取这些措施,那将是最好的,中国人所要付的代价也是最低的。我们不排斥中共政权主动采取民主化措施的可能性,但把更多的希望寄托在民间的民主化推动力量上。台湾和其它国家的经验告诉我们,一个理性的、有建设能力的反对力量不屈不挠地追求民主的目标,促进民间和政府之间的良性互动,在民主化的过程中是至为关键的。 |
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