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美國政治制度系列之七

前言：本系列前四篇文章討論分析了選舉人團制度的歷史、弊端和改革方案，系列之五和之六討論分析了眾議院席位分配不平等的兩個制度性原因和嚴重後果。本文是系列之七，將討論美國參議院的制度性弊端及其嚴重後果。

美國憲法關於參議院的條款

美國憲法第一章第三節規定：美國參議院由每個州的兩名參議員組成，由州議會選舉產生；任期六年；每位參議員擁有一票。

美國憲法第17修正案1913年規定：美國參議院由各州兩名參議員組成，由各州選民選舉產生，任期六年； 每位參議員有一票。

自從1959年夏威夷作為第50個州加入美國之後，聯邦參議院有100個席位，每兩年大約1/3席位重選。

1992年以來的參議院選舉結果

參議院1992年以來16次選舉的結果列表如下圖，依次顯示選舉年份，贏得多數選票的黨，每個政黨獲得的普選票比例，勝出百分點，獲得參議院多數席位的黨，席位分布。雖然不是全國範圍的選舉，與每次選舉中兩黨分別有多少席位需要改選有一定關係，不能與總統和眾議院兩個全國選舉進行直接比較，但是仔細觀察就會發現類似眾議院的反常現象。

• 民主黨贏得普選票多數10次，但是獲得多數席位只有8次。

• 共和黨贏得普選票多數6次，但是獲得多數席位只有8次。

• 民主黨在1998年，2004年，2016和2018年的參議院改選中，分別贏得普選票2.7，5.5，10.88和19.5個百分點，但是依然輸掉了參議院。

• 共和黨在2010年贏得3.1個百分點的多數選票，淨勝6個席位，使得民主黨從2008年的57個席位下降到51個席位，雖然還不足以獲得參議院多數席位翻盤，屬於正常結果。

• 2020年總共35個席位改選（共和黨23個，民主黨12個），共和黨贏得2.1個百分點的多數選票，保住了20個席位，民主黨則翻盤3個席位（包括險勝佐治亞兩個席位），也屬於正常結果。

作者根據維基資料整理製作，D代表民主黨，R代表共和黨，I代表獨立無黨派基本上與民主黨聯合從而成為多數。

人口小州對人口大州的巨大優勢

為什麼會有以上的現象呢？參議員選舉是全州進行，沒有選區劃分，因此問題根源在於參議院制度。眾所周知，美國憲法規定每一個州，無論人口多少面積大小，在參議院都有兩個席位。根據美國聯邦人口普查局公布的2023年的人口估計：

• 人口最少的26個州的人口是58,760,439，占全國人口的17.6%，平均每個參議員代表1,130,008人；

• 人口最多的24個州的人口是275,475,484，占全國人口的82.4%，平均每個參議員代表5,739,073人；

• 在參議院，17.6%的少數人口獲得52個席位，82.4%的大多數人口只有48個席位；

• 因此生活在24個大州居民在參議院的話語權只相當於26個小州居民的20%；

• 最極端的例子是加州人口38,965,193和懷俄明人口584,057都是兩位參議員，因此在參議院投票表決的時候，每個加州人的話語權相當於懷州居民的1.5%而已。

目前參議院的政黨格局是2022參議院選舉產生的：

• 民主黨和獨立派的51參議員代表全國57.7%的人口，其中21人來自於26個小州，30人來自於24個大州；

• 共和黨的49個參議員代表全國42.3%的人口，其中31人來自於26個小州，只有18人來自於24個大州；

• 可見民主黨在人口大州占多數席位，共和黨在人口小州占多數席位。

由此可見在美國參議院，憲法規定的參議院制度使得26個小州的絕對少數人口對24個大州的絕對多數人口保持着制度性的巨大政治優勢，而1992年以來的既得利益者又是共和黨。

制憲會議達成的“偉大妥協”

1787年的夏天，十三個州派代表又一次來到費城，召開制憲會議。他們討論的第一個議題就是國會的構成。麥迪遜（James Madison）首先提出了弗吉尼亞方案，國會兩院制，兩院席位按照各州人口分配，眾議員由選民直選，眾議員再選出參議員。因為擔心人口少的州會吃虧，帕特森（William Patterson）提出了新澤西州方案，國會一院制，每個州無論人口多少都獲得相同席位。雙方相持不下，制憲會議幾乎要不歡而散。

最後，康涅狄格代表謝爾曼（Roger Sherman）提出了一個折中方案，眾議院席位按照各州人口分配，各州在參議院獲得相等席位，這樣就在人口多的州和人口少的州之間達成一個平衡。與會代表投票通過了這個“偉大的妥協The Great Compromise”，制憲會議才得以繼續。可以說，沒有開國先賢們達成這個建國協議（Founding Agreement），就不會有聯邦制度的美利堅合眾國。

因此，開國先賢們在1787年達成的建國協議核心內容就是兩個交換約定（Bargains）：讓人口多的州與人口少的州在眾議院和參議院達成一個相對平衡。

但是，本系列之五美國眾議院席位的不平等分配 指出，1929年以來眾議院席位的分配就不再是按照人口比例分配，關於眾議院的約定被毀約快100年了，目前人口最多的24個州在眾議院被剝奪了超過100多個席位。現在的問題是，開國先賢們制訂的偉大妥協包含的兩個互相依存的核心條款，其中的關於眾議院的條款被長期違約，那麼關於參議院的條款不也就失去了合法性？

參議院的“費力把事拖”規則

根據參議院最初的規則，中斷辯論只需要以簡單多數通過的動議。 但 1806 年，當時的副總統亞倫·伯爾 (Aaron Burr) 認為該規則多餘後，參議院停止使用該動議。這一變化無意中賦予了參議員無限辯論的權利，這意味着他們可以無限期推遲一項法案，而無需獲得絕對多數支持而無法進行投票。 即一位參議員一旦在參議院大廳獲得發言時間，就可以就任何問題發表講話，不受時間限制。因此，一些參議員就使用這一規則來拖延阻撓他們反對的某一項議案，不讓這個議案進入全體參議員投票的程序。這種策略就是我們現在所說的阻撓議事（Filibuster，俗譯“費力把事拖”）。

1917 年，參議院通過了第22條規則，規定以三分之二多數結束辯論，終止阻撓。 1975年，參議院再次修改規則，將終止辯論的票數要求降低到60票，這實際上成為通過一項法律所需的最低票數。換言之，少數黨只需要41票就可以阻撓多數黨通過任何議案。

保守派政客對歷史進步的阻撓

1964 年一群南部州的參議員對眾議院通過的《民權法案》長達75天--這是美國歷史上最長的--阻撓。最後在約翰遜總統的幕後斡旋下，參議院才以 67 票的絕對多數克服了這個阻撓。打破阻撓後，參議院以 73 比 27 的投票結果通過了該法案，約翰遜於 1964 年 7 月 2 日將其簽署成為《1964年民權法》。 

1969年9月18日，眾議院以339比70的絕對優勢通過了總統將由全民直選的憲法修正案，如果沒有候選人獲得超過40%的普選票，那麼前兩名的候選人進入複選決出勝負。9月30日，時任總統的尼克松（共和黨）公開支持，推動參議院儘快通過這個修正案。同年10月8日的《紐約時報》報道，至少30個州的州議會將會批准這條憲法修正案，六個州傾向支持，六個州態度未明，八個州堅決反對。1970年9月8日，參議院開始為這個修正案進行辯論，來自南部保守派參議員再次“費力把事拖”，參議院兩次投票都未能克服保守派的阻撓，這個修正案於是功虧一簣。

2021-2022年，眾議院先後通過了兩項加強和保護公民投票權利的法案（The Freedom to Vote Act, John Lewis Voting Rights Act），但是都因為共和黨利用通過“費力把事拖”阻撓，而沒有獲得通過。

參議院淪為立法癱瘓場所

根據加州大學洛杉磯分校政治學家芭芭拉·辛克萊 (Barbara Sinclair) 的研究，20 世紀 50 年代，每屆國會平均只有一次阻撓議事。

隨着 20 世紀 90 年代和 2000 年代黨派衝突達到白熱化階段，少數黨參議員們更頻繁地訴諸“費力把事拖”以阻撓多數黨的議案。

最匪夷所思的是，歷史上如果某個參議員動用“費力把事拖”是真的要站在參議院大廳發表演說，不能坐，不能去洗手間，時間長的確是非常累的。但是現在任何一個參議員只需要表示他（她）會對某一個議案動用“費力把事拖”就可以達到阻撓效果，無需真的站着長時間發言，解釋反對的理由。

據紐約大學法學院的布倫南中心研究報告，參議院在2010-2020年之間不得不進行959次程序投票以結束少數派的阻撓，相當於1947 年至 2006 年 60 年間的960次。

參議院的制度性弊端的嚴重後果

綜上所述，參議院制度使得人口小州對人口大州擁有巨大的優勢，參議院的議事規則第22條則進一步使得少數黨對多數黨提出的議案進行無休止的阻撓，將立法程序完全陷於癱瘓，然後在競選活動中指責多數黨效率低下。導致兩黨之間難以通過真誠的談判達成共識，為國家利益為公眾福祉解決實際問題。

需要再次強調的是，美國憲法中根本就沒有“費力把事拖”的規定，這完全是黨派政客玩弄權術，特別是保守派阻撓各項推動歷史進步的議案的工具。

筆者在系列之六眾議院席位的黨派蠑螈劃區列舉了許多的獲得美國公眾絕大多數支持的政策無法在眾議院獲得通過，在參議院就更加困難了。在此不再重複列舉。

參議院的制度和規則無限放大了少數黨派的政治權力，使得參議院極大程度淪為少數人對多數人統治的國家機器和阻撓歷史進步的政治工具。

美國政治制度的五個弊端

綜合本系列討論分析，目前美國政治制度中存在着三個嚴重不平等：（1）每個州不論人口多少，參議院都是每州兩人，人口大州就處於第一個極大劣勢；（2）眾議院席位沒有按照人口比例平等分配，人口大州處於第二個極大劣勢；（3）選舉人團制度每州的選舉人票是兩個參議員加上眾議員數，因此人口大州在選舉人團制度下就處於兩個極大劣勢疊加的第三個更大劣勢。

再加上眾議院席位的蠑螈式劃區和參議院的“費力把事拖”規則，一共五個制度弊端使得美國政治制度就完全被扭曲為一個少數人對多數人的統治，而這樣的政治格局的既得利益者--自從1960年代民權運動以來—就是保守派共和黨。

如果絕大部分美國公眾願意繼續認同建國元勛制憲者們的“偉大妥協”所建立的聯邦，就應該按照建國元勛制憲者們達成的建國協議，確保代表所有人民的眾議院席位嚴格按照憲法條款規定的平等人口比例分配，使得人口多的州在眾議院的席位能夠相應增加。如果“偉大妥協”和憲法規定的這一條不能兌現，那麼“偉大妥協”關於參議院每州兩票的約定就失去了法理基礎，就必須召開制憲會議，重新談判，修改憲法。

其次，參議院的議事規則必須改革，廢除“費力把事拖”規則，每個參議員都可以支持或反對任何議案，但是必須站在參議院大廳發表演講，闡述理由，進行辯論，然後兩黨談判，達成妥協，最後進行全體投票，以簡單多數通過，這樣參議院才能有效完成其立法職責，而不是少數派光花納稅人錢，只會政治作秀，阻撓議政，癱瘓立法，誤國誤民。

2020/10/26初稿，2021/02/15 二稿，2024/02/25三稿

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