在搜集的72個國家的數據里,我發現,政府開支占GDP的比例越高,法治水平就越低。也就是說,政府越窮的國家裡,法治水平越高。一國的憲政法治水平跟其政府可以花的收入成反比!在這72個國家裡,我還發現,政府開支相對GDP的比重越高,腐敗越嚴重。這個是很好理解的,如果政府沒錢,即使官員們想腐敗,也腐敗不起來,沒有讓腐敗滋生的基礎。
國企和民企從一出生,起點就不平等:以國有經濟唱主角的國家,不可能是市場經濟國家。市場經濟的第一原則就是自由選擇和規則對所有的參與者平等,法律面前人人平等。但是,因為國有企業的股東是國家,這就使得國有企業在法律面前比民營企業更為優越。因為國家可以控制全國人大,有權修改法律。如果國家覺得某個規則對國企不利,就可以修改規則使國企處於優勢地位。此外,國家還通過解釋法律的權力、司法權力和行政執法的權力使之處於優勢地位。在中國,法律規則是保護國有銀行,而不顧老百姓權利的。如果儲戶的網上銀行被盜了,銀行是沒有責任的,責任在儲戶身上。如果銀行多給了錢,儲戶有義務歸還。但是,銀行少給了錢,儲戶離開櫃檯後,銀行概不負責。從這裡我們可以看出雙方的權利和義務非常不對稱。最極端的案例是,銀行的櫃員機出現故障多給了錢,廣東的許霆從ATM機多取了1萬塊錢,被判無期徒刑。相對之下,廣東開平銀行行長貪污了4億,只判12年。這些不平等規則的制定跟國家壟斷經營銀行有關。
在1999年時,全國民營加油站總數近8萬家,市場份額超過80%。到2002年底,獨立加油站份額已經下降到48%了。2002年初,當時的國家經貿委發文件,要求在8月之前,沒有經過經貿委審批的加油站全部關閉,而歸入兩大石油公司旗下的,在補辦手續後,可予以保留。這樣,中石油和中石化通過親自參與國務院新法規的制定壟斷了市場,所有的民營加油站要麼自己關門,要麼主動賣給中石油或中石化。從這裡中我們可以看到,任何一個行業,如果以前只是民營企業,那麼,國有企業介入之後,規則就會變得不平等,法治的精神就要遭到破壞。國家要經營企業的時候既做裁判又做運動員,角色的衝突是非常突出的。
厲以寧教說,國營企業打官司輸了,可以執行,可以不執行,而對民營企業就毫不客氣。欠稅時,國營企業可以不還,而民營企業如果不還,老闆就會被抓。牟其中的蘭德公司打官司破產了,職工宿舍被騰出來拍賣,而國有企業打官司,沒聽說職工要搬家的。……這些以及類似的案例並不奇怪,當國企背後的股東是國家,國企進入哪個行業,那個行業就無法有法治和平等。這些必然現象,最終腐蝕社會文化,是反法治精神的。
憲政就是為了規範政府權力,使其不至於輕易侵犯民間權利。如果政府太有錢,民間的企業或個人在跟政府博弈的時候會處於非常劣勢的地位。當只有國家可以提供飯碗的時候,公民怎麼可能去跟政府談權利?“領導”不高興,你的工作、住房、養老、醫療以及子女教育,全都沒有了。計劃經濟時代,公民權利就是這樣消失的,跟當時的經濟制度安排絕對相關。相比之下,如果政府沒有國有資產、沒有過剩的收入,政府就得從老百姓手裡要錢,那種狀態下,老百姓才更有伸張自己權利的可能。
把公元1600年時的國家分成兩組。一組是國庫里存錢很多的國家;一組是錢很少的國家。當時印度國庫黃金數量是6200萬金塊,土耳其1600萬金塊,明朝中國是1500萬金塊,日本1030萬金塊。另一組是負債纍纍的西歐國家,比如英國、意大利、荷蘭、比利時等。400年前,這兩組國家的政府富有程度相差很大。那麼,後來誰發展出民主法治了呢?前一組國家只是日本通過19世紀後期明治維新改變了發展的道路,慢慢地走上了憲政民主的道路,其他幾個當時政府富有的國家都沒有發展出民主憲政來。而當年是窮政府的國家,現在的民主憲政運作得最好。從這個方面來看,窮政府不是壞事。
西歐國家有一個跟中國、印度不一樣的地方,他們的議會出現得很早。中世紀後期,西班牙1188年就出現了議會。議會的出現其實就是為了給國王提供方便,讓國王錢不夠時能夠通過議會投票推出新的稅種或提高稅率。但問題是,國王可以隨時解散議會。國王在通過新稅法之後,不需要議會的時候,可以解散議會。那時候,無論是英國還是西班牙的議會,基本上都是“橡皮圖章”。17世紀之前,英國王室總體上是非常富有的。王室有很多土地、莊園以及其它財產,會有很多收入,一般情況下國王靠自家收入和過往稅種即能財務上自立,不需要通過議會去徵稅,只是在英國跟他國作戰時,才有必要召集議會推出新稅。總體上,1688年前的英國,只有議會可以控制國王腰包的時候,國王才會就範於議會的要求,接受對王權的制約,否則,國王的權力就會膨脹;王室自主收入占政府總收入比例越高,國王就越用不着議會,議會權力就弱;反之,就越受制於議會。
1640年之前,英國國王已經有13年沒有召集過議會。年初,為鎮壓蘇格蘭叛亂,國王查理一世召集議會,審議稅案,結果遭議會否決。隨即,查理一世將議會解散。由於王室實在沒錢了,查理國王再於同年年末召集新議會。為了讓議會同意給錢,國王接受了議會要求的《三年期法案》,包括:不管有沒有國王的召集,議會至少每三年開會一次,每次議政至少50天;如果不經議會同意、國王擅自解散議會,那就是非法等等。1641年,議會要通過議案,免除國王任命政府要員、免除國王控制國家軍隊的權力。這個議案讓查理一世覺得太過分,於1642年他離開倫敦,隨即引發保皇派與議會派的內戰。1648年,克倫威爾(Oliver Cromwell)的革命軍勝利。次年,查理一世被送上斷頭台。克倫威爾執政英國期間,將皇家土地、森林大舉拍賣,進一步減少了皇室的財產。
內戰結束後,英國於1660年恢復君主制,查理二世成為國王。這時,皇家自己的收入已不多了。為此,議會通過議案,每年給查理二世120萬英鎊的津貼預算,由此供養皇家和政府公務員開支。作為這一津貼的條件,議會成立“公共開支委員會”,專門監督王室財務與開支。王權因此大大削弱。但是,查理二世是一個非常精明的人。他不但大規模地節省了王室的開支,而且大大提高了徵稅的效率。到查理二世逝世之前,英國王室的錢又很多了,於是,王權又感到議會太礙手礙腳,所以1679年,查理二世再次違約把議會解散。從這裡,我們看到,王室有錢的時候是不把議會當回事的。查理二世在1683年去世,查理的兄弟——詹姆士二世繼位,新國王召集了一次議會,議會把皇家的開支增加到185萬英鎊。有錢之後,詹姆士二世也立即解散議會,重回專制。但是,這個時候議員的獨立性已經很強了,他們並不善罷甘休。1688年,議會派將詹姆士二世趕出英國,由他的女兒瑪麗和荷蘭女婿威廉接位。作為條件,新的王后和國王接受了一系列新法案,包括《人權法案》,使英國王室徹底放棄權力,並且把王室的開支每年由議會投票決定,讓它每年要“求”議會一次。英國就這樣完全樹立了民主憲政體系。
法國在這方面的經歷和英國剛好相反。從14世紀開始,法國國王要加稅時,也是召集議會,並受後者約束。但是,在與英國的百年戰爭中,1439年,法國議會通過法案將徵稅權完全由國王掌握。到1484年,法國王財富太多了,不再需要議會,議會就這樣被解散了。除了16世紀後半期,議會出現一段時間外,一直到1789年法國大革命的近300年裡,法國不再召集過議會,王權不受議會制約。此外,法國國王登基時歷來要宣誓:無論如何,不能賣皇家土地。於是,在16至17世紀裡,法國國王是西歐最富有的,專制權也差不多是最高的。道理在於,跟英國不同,法國王室不用在財務上求助議會。
西班牙的經歷跟法國類似。西班牙於1188年推出議會,由議會約束王權。西班牙議會是世界上最早的。可是,在哥倫布1492年發現美洲大陸,並於16世紀給西班牙運回大量金銀財寶之後,其議會的作用慢慢消失,王權變得越來越絕對。西班牙到1978年才實現民主憲政,是西歐最後一個實現憲政民主的國家!
最後我做一個總結:第一,從行業、從社會來看,國有企業越多,對行業內的法治、對法治文化越不利。第二,政府對財富、對收入占有越多,憲政法治受到的威脅越大。第三,“富政府”出現後,變相地會逼着老百姓求政府要飯吃,那樣的話,民間的腰難以直,權利就難以伸張;而“窮政府”使國家權力有求於老百姓,權力才有可能讓位於權利。