Intro《國際貿易法評論》公眾號致力於國際貿易法領域的理論研究與實務分享，包括但不限於貿易救濟、WTO、貿易壁壘、貿易政策、海關、自貿區和一帶一路等。2018年，我們將繼續努力把本公眾號打造成一個堅持原創、堅持高質量的學術交流平台！                                                                      

商務部認定中國是一個非市場經濟國家，因為中國並未充分踐行市場原則以允許商務部在反傾銷調查使用中國的價格和成本。商務部的結論是基於國家在經濟中扮演的角色以及該 角色與市場和私營部門的關係，對中國經濟造成的根本性的扭曲。

中國經濟的框架核心是由中國政府和中國共產黨確立的，二者通過對重點經濟主體的政府所有和控制以及政府指令等方法，實現對資源配置的直接或間接的控制。政府和中國共產黨的根本目標是維護“社會主義市場經濟”，中國政府和中國共產黨在該體制下指導和引導經濟主體實現國家規劃的目標。中國政府並不尋求顯著反映，一個更大的政府體制機制和中國共產黨控制之外的，市場力量的經濟成果。在中國的經濟框架中，國家規劃通過行業政策來傳達針對特定行業，特別是那些被視為戰略性和基礎性行業的，經濟目標的指令。

中國政府和中國共產黨對主要經濟主體和機構在法律上和事實上的所有權和控制遍及中國經濟，包括最大的金融機構和製造業、能源和基礎設施領域的龍頭企業。中國當局有選擇地使用這種控制手段來影響供求的相互作用，從而扭曲了市場參與者的動機。這種影響市場力量的能力在一些關鍵經濟領域顯而易見，從匯率和投入價格的形成機制到勞動力的流動、土地的使用、國內外投資的分配以及市場的准入和退出。由於中國的體制結構和中國政府以及中國共產黨通過該體制結構所進行的控製造成了嚴重扭曲，商務部裁定，就美國反傾銷法的目的而言，中國仍然是一個非市場經濟國家。

商務部是基於對美國法律所規定的六個要素進行分析後得出其總體結論。在決定一個國家是否是1930年關稅法第771節（18）（A）中所規定的非市場經濟國家時，第771節（18）（B）要求商務部考慮到以下因素：（1）該國貨幣與其他國家貨幣的可兌換程度；（2）該國雇員與管理層之間就工資談判的自由協商程度；（3）該國對其他外國投資或者對外合資的許可程度；（4）該國政府所有或者控制生產資料的程度；（5）該國政府對資源調配和企業產品定價和產量決定權的控製程度；以及（6）其他當局認為必要的因素。

對於第一個要素，關於貨幣可兌換程度，商務部注意到出於貿易目的人民幣可兌換為外匯，中國政府已經對其資本賬戶和匯率制度做出了市場導向的修改，並已經採取行動開始發展其外匯市場。然而，中國政府仍舊對資本賬戶下的交易進行嚴格的限制，並且大量干預在岸和離岸外匯市場。中國政府同樣保留了對主要資本賬戶下交易的批准要求，同時未披露用於計算人民幣匯率中間價的報價的權重；並且干預在岸和離岸外匯市場之間的價格差幅。

對於第二個要素，商務部注意到中國不同地區、不同部門和不同企業間存在的工資差異。然而，商務部發現存在對工資自由協商的顯著制度性約束。中國政府禁止成立獨立的工會來代表勞工的權益，工人不具有合法的罷工權利，這一權利是集體行動和與管理層就工資進行協商的重要手段。工會受到一個隸屬於政府和中國共產黨機關，中華全國總工會的控制和領導。在特定案件中，個人可以在與勞動合同和工資相關的違約爭端中得到救濟；然而，其有效性受到了嚴重的制度性障礙的限制。另外，政府通過戶口登記制度對勞動力流動進行限制，繼續阻礙並引導勞動力流動，造成勞動力市場供應面的扭曲。

對於第三個要素，商務部裁定，與其他主要經濟體相比，中國政府的外國投資機制存在特別的限制。儘管政府在簡化程序方面做出了一些努力，但是中國對外國投資仍存在明顯壁壘，包括股權限制以及當地合作方要求，不透明批准和管製程序，以及技術轉讓和本土化要求。外商對哪些中國政府支持的行業和技術進行投資，主要是由中國政府的外國投資機制而非市場引導的；同時對於那些中國政府認為具有戰略重要性因而須對其進行單獨控制的行業，中國政府限制外國投資。

對於第四個要素，商務部認定中國政府對生產資料繼續保有大量的所有權和控制，例如（1）在企業中廣泛存在的國家投資企業及其角色。（2）土地所有權和土地使用權制度。中國經濟中非常廣泛地分布着國家投資企業，並且與其他主要經濟體相比，他們的相對經濟權重相當可觀。國有投資企業的規模可能還不足以揭示政府所有權和控制權的實際程度。中國政府向其視為具有戰略重要性的行業分配資源，這些行業部門不會受到市場規則和供需關係的嚴格限制。然而，與此同時，政府要求這些國有投資企業進行大規模的投資，以幫助穩定中國的宏觀經濟。政府同樣也廣泛介入企業部門以保護國有投資企業不受到經濟失敗的影響，幫助併購以實現政府而非企業的目標，並促使政府所有和控制的大企業集團的崛起。政府影響公司決策的一個重要渠道便是中國共產黨任命企業關鍵人員並通過黨委會來實現參與企業決策的能力。

對於第四個要素進行分析的另一個關鍵生產資料是土地，中國政府對土地擁有明顯的控制權。中國所有的土地都是國家財產，即集體所有的農村土地或國有的城市土地。因為政府控制農村土地徵用並壟斷了城市土地使用權的分配，政府仍然是誰來使用土地和用於何種目的最終決定者。政府作出分配土地使用權的決定，一方面要依照為地方政府創收的激勵目標，另一方面則需依照分配建築配額、限制耕地用於非農業用途的國家政策。土地使用權人反過來也面臨着使用期限和使用權範圍的限制。農村土地使用權人還面臨文件資料不齊全和失去使用權時補償不充分的額外挑戰。這些情況造就了一個無效率的土地市場，在這一市場中農村和城市的土地是分割開的，大量的土地被錯配給小的農業用地或低使用率的城市基礎設施。

對於第五個要素，商務部裁定，中國政府在資源配置中發揮着重要的作用。國家規劃仍然是中國政府產業政策的一個重要特徵，這一點可以從規劃的形成、任務分配和審查的正式機制，以及行業層面規劃的範圍和明細程度得到證明。各種機構都參與了規則的制定和執行，包括擁有立法權和監管權的中央機構、諸多地方政府當局、中共各機關以及企業部門。中國政府運用多種機制實現產業政策目標，其中包括投資審批、准入標準、指導目錄、財政支持和數量限制。科技發展、產業結構調整升級以及產業布局，這三個方面足以說明政府利用產業政策來影響經濟成果的程度。

中國政府高度控制其認為重要或具有戰略性的價格。中國政府設定和指導要素投入價格的能力，造成了整個經濟中成本和價格的扭曲。例如，在電力行業，政府擁有最大的電網運營商，正式制定價格，並將“差別定價”作為政策工具，以實現產能削減和其他產業政策目標。

在中國經濟的資源不當配置中，金融部門扮演着舉足輕重的角色。政府擁有對最大商業銀行的所有權和控制，同時大多數銀行和銀行間貸款以及公司債券交易，都發生在國有和國家控制的各方之間。即使債務已經處於很高水平，國有投資企業仍能繼續獲得貸款，從而引發了削弱市場定價風險的軟預算約束和隱性政府擔保。新興的“影子銀行”行業，主要是作為國家所有和國家控制的相關方，通過正規銀行部門之外的不透明的機構和渠道，借出和借入資本的手段。這些根本性的扭曲已經滲透到整個中國金融業。

對於第六個要求，商務部裁定，中國的法律制度，仍舊是中國政府和中國共產黨用來確保各種經濟成果，引導更廣泛的經濟政策並且追求產業政策目標的工具。主要的法律機關，比如法院，均需要聽從其指示，無論在廣泛的層面還是個案中。個人和公司對於行政立法制定的獨立參與以及質疑行政決策的能力受到限制。一般情況下，對於個人或公司尋求獨立於政府或中國共產黨指令的行為，法律制度並沒有為他們實現這些目標提供系統或一貫的場所。另外，由於腐敗或地方保護主義，企業在獲得公正的結果方面仍舊面臨挑戰。

    在評估了這六個要素之後，商務部裁定中國政府為了實現特定的經濟成果，保有和行使了廣泛的自由裁量權。中國的制度結構以及中國政府和中國共產黨藉此結構所進行的控製造成了根本性的經濟扭曲，使非市場條件在中國經濟中占據了主導地位。這些非市場條件是建立在中國這樣一個政黨國家根深蒂固的制度和治理特徵之上的，並基於“維持國有企業領導地位”的法律授權。因此，中國是一個非市場經濟國家。由於中國不能充分踐行市場原則，在商務部反傾銷分析中，中方的價格和成本不能得到使用。

Original: 2017-10-31   張笑通 翻譯    國際貿易法評論    

WeChat IDtrade_law