美國的政黨政治及其運作規律和特點
2015年05月29日 14:28 

來源：《依法治國和依法治黨》 作者：高新軍

　　高新軍 中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員

　　在近現代政黨的歷史上，美國的政黨因其獨特性而獨樹一幟。這不僅因為它是人類歷史上第一個實現政權在政黨之間和平轉移的國家，而且其政黨的產生和發展是與每4年一次的總統競選緊密聯繫在一起的，或者毋寧說美國的政黨就是為4年一次的總統競選服務的，並且直到現在也仍舊如此。與此相適應，美國的政黨就具有了自己處理黨群關係的獨特特點和運作規律，認識和了解這些不僅對於我們認識和了解美國社會及其制度不無裨益，而且對於我們借鑑其合理成分亦有幫助。

一、美國政黨發展史的簡單回顧

　　美國政黨的產生是18世紀末的事情。當美利堅合眾國的締造者在1776年起草《獨立宣言》和1787年起草《憲法》的時候，他們並沒有看到政黨在政府制度中所起的作用。的確，他們通過各種憲法上的安排，諸如分權、約束和平衡、選舉團間接選舉總統等，使得新的合眾國遠離政黨和小黨派的影響。當時華盛頓就有過一個天真的想法，他認為這個新興的國家沒有政黨一樣也能存在，他曾說，“如果黨派存在，我們得使它們合而為一。”

　　但是，隨着1789年華盛頓就任第一屆美國總統開始，圍繞着是建立一個強大的中央政府，還是反對建立這種強大的中央政府，統治精英中出現了分歧。以當時的財政部長漢密爾頓為代表的一批人，贊成建立強大的中央政府，被人們稱為聯邦主義者；而反對建立這種強大的中央政府，強調州的權力和州的主權，要求建立一個軟弱的邦聯制度，中央政府只負責外交、國防之類的事務，與公民並沒有真正的聯繫，也不能直接管轄他們的人叫反聯邦主義者。當時的國務卿托馬斯middot;傑弗遜由於對新憲法中沒有人權法案非常不滿，反對總統可以毫無限制地連選連任，並且在關於民主和集權、對待法國大革命、以及政府的性質等一系列重要問題上，與漢密爾頓的觀點完全相反，因此成為了反聯邦主義的代表。漢密爾頓派以“制憲運動”的功臣自居，自稱“聯邦黨人”，把反對他們的人統統稱為“反聯邦黨人”。雖然這種劃分是沒有根據的，但一個鬆散的組織“聯邦黨”在美國的歷史上出現了。

　　華盛頓作為無黨派人士當了8年總統，接下來的第二任總統約翰middot;亞當斯是個聯邦黨人。但在這12年中，政府中真正掌權的是漢密爾頓。所以，托馬斯middot;傑弗遜在華盛頓手下當了4年有名無實的國務卿之後，於1793年辭去了國務卿的職務。也就是從這個時候開始，以及以後的4年裡，托馬斯middot;傑弗遜建立了自己的政黨--“民主共和黨”，它是美國現在民主黨的前身。由此，當時北部的自由工商業者，依靠國內市場的小手工業者，如鐵器、農具、金屬鈕扣製造商，和南部生產煙草、蔗糖、痛恨商人貴族賤買貴賣的小種植園主以及自由職業者站到了民主共和黨的一邊。而所有因漢密爾頓的財政政策發了財的投機家，依靠英國提供資金或傾銷英貨的新英格蘭商人，以及持有英國證券的投資者，南部的大地主和保守的英格蘭牧師，都積極參加或擁護漢密爾頓的聯邦黨。在18世紀90年代的大部分時間裡，聯邦黨和民主共和黨之間在政治、經濟、外交等方面的鬥爭貫穿始終。美國的兩黨制在建國初期，就已初步形成，不過還沒有成為鞏固的政黨形式。

　　按照美國當時的選舉制度規定，在選舉團內得票最多的當選為總統，得票次多的當選為副總統。在這種情形下，1796年約翰middot;亞當斯成為美國第二任總統時，托馬斯middot;傑弗遜成為了他的副總統。在這 4年裡，是聯邦黨逐步走向衰落，最後消亡的開始；也是傑弗遜領導的民主共和黨逐步壯大，最後取得政權的開始。

　　1800年，美國民主共和黨的總統候選人托馬斯middot;傑弗遜在經過36輪投票後，當選為美國第三任總統。在美國的政黨史上，托馬斯middot;傑弗遜是一個影響極其深遠的人。他認為自己一生的功績是做了3件事：通過了具有強烈的反封建思想的弗吉尼亞州的宗教信仰自由法案；以他為主執筆起草了《獨立宣言》；和創辦了寄託着他普及學校教育的弗吉尼亞大學。更重要的是，在他的思想影響下，以及他的極力推動下，到1791年，終於通過了1789年提出的憲法的最初10條修正案，亦即人權法案，形成了美國歷史中民主的精神，和在平等中覓致自由的原則。正如美國第16任總統亞伯拉罕middot;林肯所說，“如果你想證明托馬斯middot;傑弗遜的偉大，你可以注意下述的事實：持有不同政見的人，不論他們的政見多麼的不同，都可以從他們的思想里找到根源。美國的每一個政黨，都尊奉傑弗遜為它的導師。”

　　從1816年到1824年，在美國歷史上被稱為“和諧時期”。由於聯邦黨的消亡，民主共和黨在此時一黨獨大。但在黨內已經出現了兩個派別：一派是代表北部和中部工商業者的民主共和黨人；另一派就是代表南部種植園主的民主共和黨人。1828年，曾經在第二次英美戰爭中在新奧爾良打敗英軍、代表南方新興種植園主利益的安德魯middot;傑克遜將軍獲得了總統競選的勝利，並從那時起，擁護傑克遜的這一派，正式組成了民主黨。而代表北部工商業者，以及和他們有聯繫的南部種植園主，則從民主共和黨中分裂出來，成立了國家共和派，並推舉亞當斯參加競選。這一次亞當斯雖然被擊敗，但仍獲得了44%的選票，說明當時工商業資產階級是一支巨大的政治力量。1834年，國家共和派改稱輝格黨。這樣，自1828年民主黨建立和1834年輝格黨建立以後，美國的兩黨制度就成為相對穩定的政黨統治形式。所以，美國的兩黨制度，雖然起源於18世紀最後10年，但其鞏固卻在傑克遜當選總統以後。

　　1832年民主黨和輝格黨實行了新的總統候選人提名制度--由黨的全國代表大會提名總統候選人的制度。從此，每逢總統大選年，兩大政黨都同時召開黨代表大會推選總統候選人。這個制度一直延續至今。兩大政黨的全國代表大會是臨時性組織，每逢總統大選時，各州即召開黨代表大會，派遣參加全國黨代表大會的代表，從而推選出總統侯選人。在全國黨代表大會中，兩大政黨各自展開宣傳工作，推定本黨總統侯選人，並為推定的總統候選人進行全國性的廣泛宣傳。在最初的全國黨代表大會中，除了推選總統侯選人以外，還有一個任務，就是制定政綱，對全國選民做政治上的號召。在當時，這是比以前只由國會推選總統侯選人較為進步的辦法。今天，民主黨和共和黨內部4年一次的爭取本黨總統候選人提名的競爭，其實在召開黨的全國代表大會之前，在各州的提名初選中，已見分曉，所以，現在的黨的全國代表大會在很大程度上，是一次對本黨總統候選人的宣傳大會和對選民的動員大會，以增強本黨總統候選人在全國的影響力。輝格黨從一開始就是北方工商業資產階級和南方奴隸主種植園主暫時結為聯盟的政黨。當資產階級和奴隸主的利益在一個政黨中不可能和平共處的時候，從1852年開始，輝格黨逐漸衰敗下去。1860年，輝格黨改名為立憲聯邦黨，以後，立憲聯邦黨逐漸失去了它在美國統治集團中的重要地位，終於退出政治舞台。而與此同時，1848年，一些民主黨內的改革派、輝格黨內主張在西北部領土上根絕奴隸制的自由土地派和一些工業資本家，聯合起來組成了“自由土地黨”，提出“自由土地、自由言論、自由勞動、自由人民”的政治口號。自由土地黨是美國內戰前夕成立的共和黨的前身。

　　1854年，在關於新建立的堪薩斯州是否是蓄奴州的問題上，爆發了堪薩斯內戰以及美國各個政黨的分裂和重新改組。這時，大多數原輝格黨人、部分民主黨人和部分反奴隸制的自由土地黨人聯合在一起，於1854年7月，組織了主張反對奴隸制的共和黨。可以說，共和黨是在堪薩斯流血鬥爭的烽火之中誕生的。6年之後，在1860年的總統競選中，代表共和黨的總統候選人亞伯拉罕middot;林肯終於登上了總統寶座，並在防止聯盟分裂和解放黑奴上做出了傑出的貢獻。

　　美國歷史上的兩大政黨，都淵源於傑弗遜爭取資產階級民主的民主共和黨。1828年擁護傑克遜的民主共和黨人繼承傑弗遜的資產階級的民主傳統，建立了民主黨，它是美國民主黨的前身。但到了19世紀40年代後期，南方大奴隸主控制了民主黨，民主黨開始分裂。到19世紀50年代，輝格黨逐漸沒落，美國的統治權力完全由親奴隸制的民主黨把持。對此，北部到處舉行了抗議性的群眾集會。這些群眾集會是產生共和黨的群眾基礎。同樣，共和黨也以繼承傑弗遜爭取民主的傳統為號召。聯邦黨人因為在第二次對英戰爭結束時搞分裂失敗使其名聲已掃地，所以以後代表工商業集團組成新黨時，不再採用聯邦黨這一名稱，而定名為共和黨，以分沾傑弗遜民主共和黨的聲譽。

　　從那時至今，美國的政治基本上就是由這兩大政黨所控制。雖然第三黨和獨立候選人是美國政治中一個周期性的特點，他們也經常提出一些主要政黨在政府議程上沒有列入的為公眾討論所重視的社會問題，但是，許多第三黨都是在一次選舉中曇花一現，然後就銷聲匿跡，影響減弱，或被一個主要的政黨所吞併。在至今為止的美國歷史上僅僅只有一次例外，即是1854年成立的共和黨在成立6年後競選總統成功，獲得了主要政黨的地位。這是因為當時在對極其重大的是否取消奴隸制的問題上，使國家分裂，為補充候選人和鼓動選民提供了基礎。

    二、美國主要政黨的特點和運做規律

　　綜觀美國政黨產生、發展的過程，我認為有以下特點。

　　1.美國政黨的產生是與總統的競選相聯繫的，也是為總統競選服務的，同時，它的發展也是同選舉權的擴大緊密相連的。可以說，美國總統的競選造就了美國的政黨，美國選舉權的擴大，則推動了美國政黨的發展。

　　美國在19世紀初取消了參加投票資格的財產要求，隨着選民數量的急劇增加，就需要一種手段將廣大選民動員起來。政黨遂成為實現這個基本任務的制度化的方法。因此，美國政黨的產生是民主革命的一部分，到了19世紀30年代，就成為政治生活中必不可少的一個組成部分。現在，民主黨和共和黨每4年一次的全國代表大會，就是該黨下一屆總統候選人的提名大會，和全黨投入總統競選的動員大會。

　　今天，共和黨和民主黨完全控制着美國的政治進程。大約2/3的美國人認為自己不是共和黨人就是民主黨人，甚至那些正式宣稱自己是無黨派者也都有黨派傾向，並表現出相當高的黨派忠誠。政黨的影響力還擴展到聯邦和州一級的政府中，政黨控制着總統職位、國會、各州州長以及州的立法機構。自1856年以來的歷屆總統不是共和黨人就是民主黨人。在第二次世界大戰結束以後的時期，兩大黨平均占有總統選舉選票的95%。

　　在1998年選舉以後，在國會中僅有一位眾議員以無黨派者的身份當選。在超過7 300名當選為各州立法機構的人員當中，不是共和黨人，就是民主黨人，僅有20名是無黨派者，僅占0.003%。兩大主要政黨操縱了聯邦和各州的政府。儘管美國的政黨同其他國家的政黨相比，在思想體系上更缺少內聚力和綱領性，但它們的確在制定公眾政策上，起到了主要的作用。

　　自從1828年和1854年民主黨和共和黨的成立，至今美國的政治舞台上基本上就是這兩個政黨輪流執政。由於美國的選舉人團的選舉制度，也在客觀上抑制了第三黨的出現。這種選舉人團的選舉的基本辦法就是贏者通吃。你只有在一個州贏得了多數的選舉人票，才可取得這個州的選舉勝利。這樣對於第三黨來說，即使他在全國有為數不少的支持者，但只要他在每個州的選舉中沒有贏得多數選舉人票，那麼，他就可能得不到任何一個州的選舉勝利。所以，在美國的政治舞台上，第三黨的出現，並不是這個黨可能取得大選的勝利，而是為美國選民在民主黨和共和黨兩者之間，提供了第三種選擇的可能，分散了民主黨或共和黨的選票，從而間接地左右了大選的結果。

　　2.美國政黨的內部組織十分鬆散，在黨內團結上表現出相當低的水平，沒有嚴格遵守的一套思想體系或政策目標，黨內權力結構分散。是不是一個黨的黨員，完全取決於個人的信仰。加入和退出全憑個人意願，沒有任何手續，所以也沒有黨的紀律的約束。之所以出現這種狀況，既有歷史的原因，也有現實的需要。

　　在美國的政治傳統中，是先有州權，然後才有聯邦權力的。當時，美利堅合眾國的締造者鑑於對歐洲封建專制中央集權的政府對人民的壓迫，和對人民民主權利剝奪的痛恨，從一開始就在《憲法》中對聯邦政府的權力進行了限制。凡是在州和地方政府範圍內可以解決的問題，其權力決不會交給聯邦政府。從那時至今，在美國形成了州政府和地方政府的權力大於聯邦權力狀況，各個州有自己的法律，自己選擇怎樣推選其選舉人的制度，政府的領導人由各州人民自己選舉，實行高度自治。與此相適應，在社會中則存在着崇尚個人自由的風尚。他們既然反對中央集權的聯邦政府對各州和地方政府以及人民權利的侵犯，當然也不會去追求一個集權式的政黨的組織形式，即使他們有時為此要付出較高的社會組織成本。

　　從美國政黨的產生和發展來看，是與總統選舉分不開的。這使得美國的政治是“以候選人為中心”，而不是“以政黨為中心”。由於美國政黨在其選民支持方面是多階層的和基礎廣泛的，所以共和黨和民主黨實際上都從社會各個主要的社會經濟團體那裡獲得主要的支持。政黨首先關心的是贏得選舉和控制政府的人事安排。由於必須照顧到有選民支持的廣泛的社會經濟基礎，而且需要從信奉中間路線的社會中尋求合作，所以，美國的政黨基本上採取了中間路線的政策立場，並表現出高度的政策靈活性。這種非教條主義的方法使得共和黨人和民主黨人都能容忍各自陣營中出現的巨大分歧，從而造就了美國政黨內部的自由主義傾向。

　　與許多國家的政黨不同，美國政黨中產生參加總統選舉的候選人不是由該政黨組織控制的，也不是僅僅由該黨黨員投票決定的，而是由選民最終決定誰將獲得共和黨和民主黨的提名，尤其是在總統候選人的初選中，更是如此。筆者2000年和2004年在美國學習、考察期間經歷了2次美國總統候選人的初選提名競選活動，並親自在馬薩諸塞州的艾莫斯特鎮觀察了候選人初選的投票過程。雖然是選舉一個黨的總統候選人，但是投票者並不要求是該黨黨員，只要你在領取選票時聲明自己喜歡這個黨即可。這是美國選舉制度的獨特之處。它依靠初選提名各黨參加各州和國會選舉的候選人，在選擇總統候選人的過程中，也進行州一級的總統初選。這種制度設計不僅使得不同黨派的選民在選舉中有了更多的自主選擇的權利，而不必一味地選擇本黨的候選人，從而弱化了政黨的組織控制能力，而且一個政黨內部的反對派也可以通過初選獲得該黨提名後，進入大選，因此，也就有可能不通過組建第三黨而贏得選舉的勝利，從而使初選提名程序具有了這樣的意義，即將反對派引入兩大黨之中，從而使它們擺脫組建第三黨的諸多困難。儘管在美國的政治體制中存在着明顯的黨派行為，但大眾文化中一個根深蒂固的組成部分是對政黨的不信任。在20世紀初期採用直接初選的方法提名國會和各州議會的候選人，以及近年來成為總統提名的決定因素的初選規模的擴大，都表明公眾之中所存在的反對政黨的情緒。美國人對政黨組織的領袖對政府行使巨大的權力感到不安。民意測驗顯示，大部分選民認為，與澄清一些問題相比，政黨的所作所為是搞亂了這些問題。如果在選舉中沒有政黨的參與可能會更好。與此相聯繫，日益增多的選民也認為對自己的政黨是否有認同感並不那麼重要。這種黨派忠誠意識減弱的具體表現就是“分散選票”，即在同一個選舉中投票給不同的政黨。在1996年，24%的選民通過投票給不同政黨的總統候選人和眾議員候選人而分散了選票。不僅選民是如此，在政府和國會議員中也是如此。在政府中的政黨內部，總統不能斷定其國會中的黨員是否是總統計劃的忠實支持者，國會中的政黨領袖也不能期望自己的黨員堅持按黨的路線進行投票。在政黨組織內部，共和黨和民主黨的兩院議員競選委員會（由現任議會議員組成），作為總統指定的全國政黨委員會，是自主運作的。他們除了在選舉全國代表大會的代表的程序問題上擁有非常有限的權力外，極少干預各州政黨的事務。

　　黨派忠誠的削弱使美國政治“以候選人為中心”，而不是“以黨派為中心”，這就意味着政府的行政機構和立法機構由多黨分治，已成為聯邦政府和50個州的普遍特徵。事實上，從1980年以來，除兩年之外，總統職位和國會中的至少一個議院一直為不同的黨派所控制；1988年選舉以後，24個州為不同的政黨所控制。

　　3.政黨之爭存在於聯邦和州一級的政治機構中，在州以下的地方政府中，政黨的色彩比較淡漠。相應的在地方一級，政黨基層組織的政治活動大都在幕後進行，以避免選民產生某一政黨是為了自己的私利而進行政治活動的印象。基層黨組織的活動，除了在大選年較多外，其餘時間就是每個月有一次地方黨的委員會的例會。

　　這確實是一個很有意思的現象。但也從一個側面反映了美國政黨政治的有限影響。美國的政黨是應總統選舉的需要而產生的。隨着選舉的擴大，需要有一種組織將分散於全國各地的選民組織動員起來，政黨的作用隨之也擴大了。從經濟學上講，這種制度設計節約了政治動員的成本，降低了人們在選擇政治領導人方面的交易費用。但在地方政府的選舉中，由於地域相對較小，人口較少，美國地方城鎮的人口規模一般在1.5萬人至10萬人之間，人們之間的信息不對稱現象較弱，在這種情況下利用政黨政治進行組織動員，不僅原有的節約成本的優勢不明顯，而且只能使美國社會原本就存在的對政黨政治的不信任更加嚴重，同時，這也與美國長期以來所崇尚的個人自由的觀念相悖。

　　美國基層的老百姓很現實，他們對由哪個政黨來主持地方政府的工作並不在乎，但對選擇哪位領導人可以解決他們的問題和提高他們的生活質量非常在意。因此，地方政府的候選人在競選中，刻意追求的就不是政黨色彩，而是對選民的承諾。筆者1999年至2004年在美國學習、考察期間，經歷了數次美國馬薩諸塞州的地方選舉、馬薩諸塞州政府的選舉和2000、2004年美國總統候選人在各州的初選。結果是地方的選舉與州政府、美國總統的選舉的風格截然不同。在地方選舉中，雖然候選人也有政黨的色彩，但是你很少看到政黨政治的痕跡，有的只是候選人對自己以往政績的宣傳和如果當選後對選民的承諾。選民投票看重的也是候選人對自己利益的關切程度。但在州政府的選舉和總統候選人的初選中，就有了濃厚的黨派色彩，宣傳招貼畫上醒目地標明該候選人是哪個黨派的，同一黨派不同候選人的提名初選，也有基層黨組織的人在那裡助選。這些政黨的基層組織的主要作用就是在4年一次總統選舉中動員儘可能多的選民投自己黨的總統候選人一票。

    三、美國主要政黨是怎樣處理與社會的關係的

　　在美國，實際上存在着這樣兩種傾向：一種傾向是美國政黨的產生是與總統的競選相聯繫的，也是為競選服務的。美國總統的競選造就了美國的政黨，美國選舉權的擴大，則推動了美國政黨的發展。另一種傾向是美國政黨沒有嚴格意義上的黨員，只有投民主黨或共和黨候選人票的選民之分。社會上存在着很深的對黨派的不信任。美國主要政黨就是在這樣的背景下來處理黨群關係的。簡言之，美國的政治生活需要政黨來組織和動員選民參加選舉，同時，選民也通過選舉來監督政黨及其組織和領導人的活動。這樣，選舉（主要是直接選舉）就成為聯繫美國黨群關係的紐帶。它主要包括以下幾方面的內容。

　　1、在美國的黨群關係中，存在一個政治市場。選民用自己的選票在這個市場中決定政黨和政治家的政治生命，政黨和政治家也在這個市場中實現自己的政治抱負和政治理想。

　　我在對美國地方政府治理的研究中發現，在這個以市場經濟為基礎的國家裡，政府的組織結構就是將市場經濟中股份公司的法人治理結構移植到政治領域中來。（參見下圖）

　　所以在美國，與市場經濟相適應的，在政治領域則存在着政治市場。之所以是這樣，是因為這種市場能夠實現公共資源的最佳配置。美國人認為，市場在配置經濟資源方面起基礎性作用，是因為它通過價格這一槓桿，把最稀缺的資源配置到最能發揮其作用的地方。那麼，市場上的價格是怎麼形成的呢？很顯然，它是廣大消費者通過自己手中的貨幣選票，對市場上的商品和生產廠家進行選擇的結果。在經濟領域是這樣，在政治領域裡也是這樣。政治市場之所以可以實現對公共資源的最佳配置，也是因為選民通過手中的選票和參政議政渠道，參與了公共資源的配置，使公共資源的使用方向始終處於公眾的監督之下。這是一種自治制度，從美國的實施經驗來看，可能效率不如那種自上而下的集中決策的體制高，但是，由於它在實現公共資源的配置上達到了最優，所以從整體來評價，它的綜合效益是要大大超過集中決策體制。它還有一個最大的優點，就是它是陽光操作，能夠把集中決策體制下產生的腐敗，降低到最低的程度，僅此一點，它就將節約大量的公共資源。

　　直接選舉是美國政治市場的基礎，在美國是一件大事，也是一個經常進行的工作。美國的政黨就是為運作選舉服務的。在制度設計上，美國政治家的任期都不很長，因為那樣選民對政治家的控制力將被削弱，政治市場的作用也會被削弱，容易滋生官僚主義和腐敗。我們都知道，美國國會的眾議員任期只有2年，要想連任，就必須從任期開始就在選民身上下功夫。美國總統任期為4年，但是在他任期一半的時候，要進行一次中期選舉。2002年美國的中期選舉要改選2/3的州長、一半的眾議員和1/3的參議員。這種中期選舉一向被認為是對現任總統的民意測驗。地方政府就更是如此。我在調查中發現，美國地方政府官員的任期一般均為2~3年，如艾莫斯特鎮的代表會議的代表任期為2年，鎮行政委員會的成員任期為3年。塞勒姆市的市政議員的任期也是2年。如果市長兼作CEO，則任期也有4年的，如塞勒姆市的市長。改選並不是統一進行，而是每年改選一定的比例。如鎮代表大會、鎮理事會，各委員會、局、理事會等都是任期3年，每年改選1/3。這樣做的好處是每年都有選舉，選民們也每年都有機會通過選舉表達他們對政府工作的意見。美國的選舉每年都有，包括聯邦、州、地方各級。所以，每年的地方選舉，再加上每年州和聯邦的選舉，要是都參加的話，美國公民每年要有多次投票。因此，各級政府有常設的選舉辦公室。 

　　說到選舉，就不能不牽涉到美國地方民眾的自組織水平。一般來說，單個選民與政府、政黨和政治家對話，是決不會占有什麼優勢的。但組織起來的選民和處於非政府組織中的選民與政府、政黨和政治家的對話就完全是另一個概念了。美國的社區（Community）一般都有很多各種各樣的非政府組織：經商者可以加入商會；教師有教師工會；公務員有公務員工會；還有警察工會；消防員工會；環保人士有環保組織；殘疾人有殘疾人的組織；體育愛好者也有自己的協會；其他如動物保護組織；少年足球協會；舞蹈愛好者組織；還有各種各樣的同學會、退伍軍人協會、基金會、教會組織等等，可以說，社區內的選民都屬於這些非政府組織中的一個，有的還是幾個非政府組織的成員。這些組織有自己的利益傾向，通常可以用同一種聲音與政府、政黨和政治家對話，要求他們傾聽自己的聲音。這些聲音對選舉的影響是很大的，任何一個政黨和政治家都不可能無視這種力量的存在。同時，在地方政府討論與他們的利益密切相關的議題時，他們作為一個團體的力量也會影響和左右討論的最後結果。

　　2、美國社會中對黨派的不信任感，造就了大量無黨派選民，他們的人數約占總選民人數的1/2。雖然他們是無黨派選民，但是在投票時，他們是有黨派觀點選擇的。因此，他們的存在成為各黨派在選舉時努力爭取的對象。

　　在美國社會，選民的政治立場基本可以分為兩大類：一類是有明顯的政治傾向的選民，人數約為50%。他們註冊為美國現有各政黨的黨員，選舉時也基本上投本黨候選人的票。另外50%是沒有明顯政治傾向的選民，他們註冊為無黨派人士，選舉時根據自己的獨立判斷決定投哪個政黨候選人的票。

　　據馬薩諸塞州2004年2月11日的統計資料，該州2 167個選區的3 904 361註冊選民中，有1 944 209人為無黨派選民，平均高達49.80%。該州有個別選區無黨派選民的比例更是高達80%以上。 參見下表。

　　這並不是現在才有的現象。據對美國馬薩諸塞州從1948年至2002年的註冊選民黨派資料統計，其中註冊為無黨派人士的比例始終高達近50%。參見下表。

　　黨派冷漠不僅表現在有近50%的選民選擇了無黨派身份，而且表現在對各種形式的選舉漠不關心。2004年3月2日是美國總統候選人初選的“超級星期二”（有10個州在這一天進行初選），其重要性為各路媒體所關注，事前報紙和電視的報道連篇累牘。但就是這樣，選民的投票率也只在20%左右。即使是在黨派色彩淡漠的地方政府選舉，投票率也在20%以下。美國民眾中的黨派冷漠最明顯的例子是2002年11月馬薩諸塞州的州政府選舉。那一年，在民主黨占主導地位的這個州（州參議院和眾議院民主黨人均占絕對多數），選民以多數票選舉了共和黨人Mitt Romney為該州州長，馬薩諸塞州共和黨主席Kerry Lealey當選為副州長。這說明占選民1/2的無黨派選民用選票表示了對那一年的民主黨州長候選人的不滿。所以，美國各政黨在政策的選擇上，必須照顧到占選民總數1/2的無黨派選民的利益，因為他們才是能左右誰是執政黨的決定性力量。

　　3、當選的各黨派議員，無論是國會的參議員或眾議員，或者是州的參議員或眾議員，都非常注重與自己選區選民的聯繫，定期回到選區徵求選民意見，並設立自己的辦公室，回答選民的投訴和意見。

　　美國主要政黨按照聯邦、州、地方政府的政權層級架構，分別設有黨的全國委員會、州委員會和地方委員會。全國委員會由該黨在國會的參眾議員組成。州的委員會則由該黨在州議會中的參眾議員和各地方市鎮的代表組成。例如，馬薩諸塞州的共和黨委員會就有80名委員。較大的地方市鎮也設有黨的地方委員會，由該黨在當地的積極活動分子組成。

　　政黨在聯邦和州的委員會在非總統和議會選舉時的主要作用是在重大問題的決策上，協調本黨議員的立場，以便在議會的討論中形成統一的力量。在總統和議會選舉年則是該黨選舉的組織機構，起重要的作用。

　　與州和聯邦的選舉不同，地方選舉的政黨色彩較為淡漠。所以，不僅候選人不是由政黨來提名、按照政黨來劃分的，而且地方政府里的職位也不是按照政黨來分配的。選民在投票時可能更注重候選人的個人品質、他提出的口號，而不是更關注他本人的黨派政治立場。因此，美國政黨的地方委員會沒有任何實質性的權力，它們的作用在非選舉時，主要是收集當地選民對本黨政治家和政策的意見，向州或聯邦的本黨議員和委員會反映，幫助安排本黨議員來自己的選區與選民見面，通過為選民服務來擴大本黨在當地的影響。在選舉年，則擔負着在基層宣傳本黨候選人、為競選籌款和動員更多選民投自己政黨候選人票的重任。當然，美國政黨地方委員會的活動質量，是與委員會的負責人的工作態度和積極性密切相關的。就筆者參加的兩次共和黨地方委員會的會議，就充分說明了這一點。

　　2004年4月18日筆者參加了馬薩諸塞州Marlborough市共和黨地方委員會的一次例行會議。與會者共有9人，會議在主席Steven Levy先生家裡召開。據Steven Levy先生介紹，在這個2004年2月份有18 377名選民的市里，2 724人（15%）註冊為共和黨人；5 898人（32%）註冊為民主黨人；195人（1%）註冊為其他黨；9 560人（52%）註冊為無黨派人士，11個席位的市政理事會，共和黨人占有3個，6個席位的教育委員會，共和黨占有1個。但是，在2002年11月的馬薩諸塞州選舉中，代表共和黨參加州參議員競選的Mary Jane Hillery女士就獲得了36.8%的選票；代表共和黨參加州眾議員競選的William Hagan也獲得了24%的選票。贏得州長競選勝利的Mitt Romney先生更在Marlborough市獲得了58%的選票。這些數字都大大超過了當地註冊為共和黨的人數和比例。Steven Levy先生在他的給委員會的報告中認為，只要共和黨有合適的候選人、傳遞正確的信息、加上刻苦的工作，共和黨就一定可以贏得州議會選舉的勝利。

　　在這次會議上，具體的議程有：（1）向國旗宣誓。（2）本黨國會議員候選人介紹本人情況，爭取簽名支持。（3）向委員會成員徵集有州長Mitt Romney先生參加的為共和黨總統候選人競選捐款的晚會的參加者名單和捐款支票。（4）介紹2004年總統競選情況，要求委員會成員爭取更多的選民註冊為共和黨人和投本黨候選人的票。（5）徵求對共和黨Marlborough市委員會章程的修改意見。（6）選舉參加2004年共和黨代表大會的代表。（7）2004年共和黨Marlborough市委員會的工作目標，共有16項，基本都是本地居民關心的問題，以爭取當地選民支持共和黨的事業。（8）推選有競爭力的候選人參加地方政府的選舉，以擴大本黨在當地的影響。（9）其他事宜。會議下午3點鐘開始，4點20分結束，會議期間沒有任何茶水和飲料，連白開水也沒有，是真正的清談會。但與會者神情專注，討論熱烈，每一項議程都付諸舉手表決，並記錄在案，有主席、秘書、財務員3人簽字。地方黨組織的活動經費要靠自己籌集和本黨當地黨員的捐款，州和聯邦的黨組織不會下撥一分錢，相反，地方黨組織還要動員本黨人士為本黨的總統競選和州的競選捐款。共和黨Marlborough市委員會每年從黨員捐款那裡可以獲得1萬美元的活動經費。所有的黨務工作人員都是義務工作者，沒有任何報酬。

　　從共和黨地方委員會的活動可以清楚地看出，關心當地選民的切身利益，為他們解決問題，提出選民們關注的議題是地方黨組織的主要工作。他們這樣做的目的是為了同民主黨競爭，爭取更多選民站到共和黨一邊來，但客觀上卻起到了提高當地人民生活質量的目的。

　　2004年4月29日筆者還參加了馬薩諸塞州艾莫斯特鎮共和黨地方委員會的一次例行月會。會議說好晚上7：00在Jones Library二樓的會議室召開，但是時間已經過了，原定有10人參加的會議，只有2人到會，一個是共和黨艾莫斯特鎮的主席Jeanne Traester女士，另一個是委員Barbara Fenton女士。顯然，會議是沒法開了，她們兩人隨便聊了聊天，半個小時後，就草草收場了。對於黨的會議如此冷清，她們的解釋是，在艾莫斯特鎮16 135個註冊選民中，只有1 183人為共和黨人，占7.33%。而民主黨的註冊人數有7 421人，占45.99%。這當然是當地共和黨活動開展不起來的原因之一。但相比馬薩諸塞州Marlborough市共和黨人僅有2 724人（占15%），工作活動開展得有聲有色，顯然與地方黨組織的負責人的素質、工作方法和工作態度有關。

　　關於美國地方黨組織的功能、作用和活動方式，2004年4月28日美國民主黨艾莫斯特鎮委員會主席簡middot;費女士在回答我的提問時，做了簡單的描述。她在回信中寫到：“民主黨鎮委員會的基本功能是幫助民主黨候選人進行競選，不論這個選舉是地方一級的、州一級的還是聯邦一級的總統競選。我們每個月召開一次黨的地方委員會的例會，並歡迎所有當地註冊為民主黨的人士參加。這種會議給了有興趣的民主黨人參與其中，發表自己的觀點並充當志願者的機會。我們從民主黨成員那裡徵集一定的捐款，偶然地也為一些重大事件籌集資金。這些錢主要用在重大選舉時期的競選活動上，例如目前正在進行的美國總統競選。民主黨地方委員會成員之間、與普通黨員和老百姓的聯繫除了通常的通信、在地方報紙上發布會議通知之外，大量的是通過電子郵件進行的。為了爭取占50%左右的無黨派人士能夠在投票時站在民主黨一邊，或者註冊為民主黨人，我們發現經常邀請選民參加民主黨候選人的演講會是一個好的開端。”

　　當選的各政黨議員很重視與選民的交流和溝通。一般當選的國會參、眾議員都會在首都華盛頓、自己所在州的州府、自己所在的選區分別設立自己的辦公室，作為自己聯繫選民的一種橋梁和紐帶。例如，馬薩諸塞州國會參議員John Kerry就分別在華盛頓、馬薩諸塞州的州府波士頓和自己的選區馬薩諸塞州西部的春田（Springfield）市設有自己的辦公室，其聯繫方式在任何一個地方政府或政府的網站上都可以方便地找到。選民提出的問題一般會有反饋。相應的，當選的州參眾議員也都有自己在省會和選區的辦公室，及時與選民取得聯繫。每年，這些議員都會回到自己的選區與選民們見面，對當地和美國的重大問題發表演講，現場回答選民們提出的各種問題。

　　4、在處理突發事件上，特別是2001年911突發恐怖事件以來，美國政府，尤其是聯邦政府的作用大大加強了。但是，這起突發事件增強的只是“行政主導”，並沒有對美國政黨在美國政治生活中的作用起什麼推動作用。

　　自從20世紀30年經濟危機發生以來，美國政府尤其是聯邦政府的作用在逐漸加強。過去那種單純守夜人的角色在慢慢發生變化。到了20世紀70年代，由於石油危機的發生，在客觀上推動着聯邦政府強化其在整個社會中的作用。2001年911恐怖事件發生後，聯邦政府在整個社會中的作用得到了空前的強化。但是，與此相反，美國政黨在政治生活中的作用卻依然如故，甚至在某些方面反而不如從前了。

　　出現這種現象，一方面說明美國有在大危機面前兩黨不分彼此，停止一切爭論，共同應對危機的傳統；另一方面也說明在美國，政黨以其自身的使命和綱領來號召人民、團結人民，從而影響政治進程的現象已不復存在。

　　美國自建國以來，一直有着很強的自由主義傳統，從一開始它就是以反抗歐洲封建專制集權的面目登上歷史舞台的。它現在的政黨組織形式也可以從其自由主義的傳統中找到存在的根據。鬆散的政黨組織形式，以選舉為紐帶的政黨政治與選民的關係，行政權力大於政黨權力，應該是美國政黨政治的特點。

　　而且，美國作為一個非中央集權（不是分權）的聯邦制國家，仍然執行着200多年前制定的《憲法》，雖然以後也增加了十幾個修正案，但其中前10個修正案是在建國初期的1791年通過的《人權法案》。而且，隨着19世紀中葉美國內戰的結束，特別是進入19世紀70年代以後，美國的兩黨政治之間的區別也在逐步縮小，兩黨的政策界限沖淡了，傑弗遜和傑克遜時期的兩大政黨鬥爭也減弱了，兩黨都在爭取處於社會大多數的中間階層的支持。這種趨勢在最近幾十年內更加明顯。在這種情況下，政黨的色彩在美國的政治生活中的作用必將弱化，在野黨和執政黨之間的關係在國會兩院、聯邦政府和州議會、州政府中更凸顯出監督與被監督、制約與被制約的關係。在政黨制度中，這種關係形成了一種替代機制，它減少了社會監督、制約、政權轉移的社會成本和社會動盪。

　　中國與美國不論在歷史傳統、文化背景、社會制度、政黨政治等方面都有很大的區別。中國從來就是一個統一的單一制國家，因此，是不可能照搬美國的政黨制度的。但是，這並不妨礙我們借鑑美國政黨制度中的某些合理成分，尤其是他們在處理黨群關係方面的有益做法。