作者 Jianan


現在人們常常談論辦事要公正，也就是處理事情的時候要公平，不能偏袒任何一方。這首先要有一個大家同意的辦事程序，有程序正義才有可能辦事公正。

制定程序是件很麻煩的事情，比如學校一個班級選班長，要有一個選舉程序：

1） 點名，2）提名，3）表態，4）投票，5）計票，6）確認結果。

全班多少人到會才可以進行選舉？有幾個人以上提名和附議才算合法候選人？可以提名自己嗎？要不要給候選人發言表態的機會？投票採取什麼方式（記名或不記名）？計票要不要公開（特別是如果採取記名投票時）？怎樣才算當選？

如果考慮再仔細一點，則還有：如何確定選舉的主持人？主持人有哪些權限？程序的每個階段要不要規定時間？要不要有記錄？如果要記錄的話如何確認記錄的有效性？記錄如何保存？發生爭執如何處理？

麻煩吧？如果是一個百萬、千萬甚至上億人口國家的管理，採用現代通行的代議制民主，那一套議事程序就更麻煩。但它是如此重要，甚至已成為一個和諧社會最基本的生活方式。可能它不是最節省時間的辦法，但是它可以避免事後出現嚴重糾紛，以及為了解決糾紛而浪費時間和金錢。


2010年3月21日星期日華盛頓國會大廈前支持醫保改革的示威群眾
昨天半夜，醫保改革法案在眾議院完成立法程序，參議院將在星期二投票。這個歷史性的法案引起整個美國社會的關注，它在國會立法過程當中，幾個程序細節讓平民百姓大開眼界。一個是所謂強行調和（Reconciliation）程序，另一個是更加不常聽說的自動執行（self-executing rule或deem and pass）程序。這裡對此做一簡單介紹。

國會在辯論一個議案時，少數派議員可以採取一種古老的辦法來阻撓議案通過：無休止地發言直到規定的閉會時間，從而無法進行表決（早在羅馬帝國時期，元老院議員小卡托就以此辦法逼迫凱旋歸來的凱撒在舉行凱旋式和被選為執政官之間做出選擇）。在美國，自從19世紀末期眾議院因為人數太多，修訂議事規則限制議員發言時間之後，杜絕了這種阻撓議事的做法。

但是在參議院，議事規則第22條規定，必須有到會議員的五分之三多數才能強制中止對議案的辯論並交付表決。目前美國有50個州100名參議員，也就是說要有60席多數才能打破少數派的阻撓。

因為有這樣的程序規定，即使一個黨派在國會裡掌握了多數，只要在參議院沒有達到五分之三以上，仍然需要和少數派協商，不能夠為所欲為，強行通過對少數人不利的法律。

這次醫保改革，規定所有人必須購買醫療保險，50名員工以上的公司雇主必須給員工提供保險，否則面臨罰款。其餘沒有保險的人必須自行購買保險，低收入者可以享受聯邦政府補貼，但是不買保險的人，就像擁有汽車而不夠買車保一樣，要被處以罰款。共和黨認為這種做法侵犯了美國人自由選擇的權利，政府把手伸得太長管得太多，而且會造成長遠的預算赤字，所以堅持反對。

在去年11和12月份，民主黨控制的參眾兩院分別通過了醫保改革法案。當時參議院民主黨拿到了60票，其中包括兩名傾向民主黨的無黨派議員，避免了共和黨的阻撓。但是兩院版本不同，如果向眾議院版本靠攏，參議院的無黨派議員就會加入共和黨阻撓議案通過。反過來眾議院民主黨的保守派議員則強烈反對參議院版本的一些措施。


2010年3月21日星期日，眾議院議長佩羅西手裡拿着主持會議用的木槌，和同僚們前往國會大廈就醫保改革法案進行最後辯論和投票。
拖到過完年，馬薩諸塞州愛德華•肯尼迪參議員遺留席位的補缺選舉民主黨敗給了共和黨，奧巴馬總統視為他最重要施政措施的醫保改革只有一條路可走：說服眾議院民主黨議員採納參議院版本。為了達到這個目標，必須照顧民主黨眾議員的意見，對參議院版本做一些修改。但是修改的這一部分參議院還要辯論、投票，避免共和黨採取阻撓戰術只有一個辦法，就是限定為與預算有關的修改，稱之為強行調和（Reconciliation），這樣就只需要半數以上通過即可。

在眾議院運作過程中，共和黨人及其支持的民眾發出了強大的反對聲浪。今年11月全部眾議員都要改選，一些民主黨議員所在選區有相當一部分選民反對醫保改革，所以可能因為支持參議院方案而在改選時丟失席位。這時眾議院議長佩羅西一度考慮採用一種叫做“自動執行”的程序，就是說眾議員們只要對強行調和議案表決，如果通過的話，就等於自動認可那個被修改的參議院議案，買一送一，不需要再對參議院版本進行表決，那些11月面臨改選危機的議員多少可以緩和一點與選民的關係。

共和黨對此大加鞭苔，認為這是對議事規則精神的踐踏。儘管他們自己也採用過這種策略，但是他們聲稱那都是些涉及面不廣、經費有限的法案。像全民醫保這樣的世紀性法律，如果採取這種明修棧道、暗渡陳倉的做法，他們發誓要控告民主黨違憲。

面對這種情況，加上奧巴馬總統前不久信誓旦旦地表示一定要在一決勝負的投票中打贏這一仗，民主黨領袖們權衡再三，兩天前放棄了deem and pass戰術，最終在昨天（星期天）深夜對參議院的版本和強行調和修訂案舉行了投票，以219對212票過關。現在，皮球踢到了參議院。參議院將在這兩天對強行調和法案進行辯論，有望於星期二進行表決。因為共和黨沒有了阻撓手段，醫保改革成為法律幾成定案。共和黨及其支持民眾手中剩下的武器，就是起訴到法院，控告該法違憲。

下一篇我們將介紹在參議院審議強行調和法案時，一個從不拋頭露面但是極其重要的機構和人物——參議院法規室及其主任。