作者 Jianan

上一篇我們介紹了醫保改革法案在國會立法過程當中的幾個程序細節：強行調和與自動執行。

本篇將介紹在參議院審議強行調和法案時，一個極其重要的機構和從不張揚的人物–參議院法規室及其主任。

 ”吃了原告吃被告”，這是前些年手機短信流行語。今天在美國醫保改革法案面臨最後衝刺的時候，有那麼一個不起眼的人物，同時扮演被告、原告、法官、陪審團、以及最後行刑劊子手的角色。他就是參議院開會的時候，坐在主席台前助手席四個位子之一的法規辦公室主任阿蘭•弗魯民（Alan S. Frumin）。

1968年弗魯民到華盛頓的喬治敦大學法學院讀書。他深色頭髮，待人平和，條理清晰，不動聲色的風趣廣受歡迎。同學們對他最深刻的印象是，別人學得頭昏腦脹的民法程序課，對他而言不過是小菜一碟，駕輕就熟，遊刃有餘。

1974年弗魯民到眾議院法規辦公室，在主任劉易斯•德施勒（Lewis Deschler ）手下工作，編寫以老闆名字命名的議事程序手冊。1977年轉到參議院法規辦公室。1987年41歲時被新近取得多數席位的參議院民主黨領袖伯德提拔為主任。1995年共和黨在國會兩院鹹魚翻身，他的前任羅伯特•多佛（Robert Dove）殺了個回馬槍，弗魯民屈居副職。多佛在2001年裁定共和黨提出的2002年度財政預算中一筆50多億美元的天災撥款不符規定，惹火了當時的參議院共和黨領袖多爾，當天下午就摘掉了他的花翎頂戴，讓弗魯民官復原位。因此，弗魯民是有史以來唯一被民主、共和兩黨任命過的法規辦主任。

法規辦的任務是在參議院審議法案的時候，就有關程序的問題向會議主持人提供參考意見。例如某個議員提出一項動議，假設是一項修正案，它是否和正在審議的法案相關。其實在一項議案拿到大會上來辯論之前，正反雙方都會諮詢法規辦，想知道其條款是否符合參議院的議事規則–規範參議院的法律不多，但是有關的規則汗牛充棟，整個華盛頓沒有幾個人搞得清楚。這在動用強行調和程序的時候就顯得特別的重要。

就在我寫這篇博文的時候，弗魯民和他的助手們可能正在逐條審議厚達153頁、眾議院前天半夜剛剛通過的對參議院醫保改革法案的修訂。比如，對高額保單徵收附加稅會不會對社會保障信託基金帶來影響，如果有影響的話，是否違反不得對社保造成危害的規定。特別是所有強行調和程序的修正條文是否符合”伯德”準則，即對參議院文本的修正只限於有關收入和支出的條款。

當參議院這一兩天正式開始審議眾議院的修正文本時，反對派議員可以對其中的任何條款提出是否符合伯德準則的挑戰。這時會議主席（我推測拜登副總統很可能會親自出馬）要做出裁決。按照慣例，他會徵求坐在他右前方的法規辦主任（不是特別重要的會議，弗魯民可能指派他的助手出席，這次肯定是自己上場）的意見。歷來，法規辦主任的意見主席都要採納。

按照規則，要有五分之三的多數表決通過，才能夠推翻主席的（也就是法規辦主任的）裁決。如果發生主席不聽從法規辦主任的意見（這種情況幾乎沒有發生過），反對派也會動用表決機器，主席所在的這一方也需要拿到五分之三的多數才行。所以新罕布什爾州共和黨資深參議員格利戈說：弗魯民就是”被告，公訴人，法官，陪審團，以及最後的行刑劊子手”。

所以，如果接下來參議院對醫保改革修正案的審議，哪怕絕大多數過了關，只要有一個條款被弗魯民裁決不符合程序，就得打回眾議院重審。星期天晚上那激動人心的一幕又會再次上演。

弗魯民年薪16萬7千美元，相當於一個新手國會議員。他雖然極少為人注意，C-Span2（專門報道參議院會議的電視頻道）的畫面一定切到他的頭頂，但是他對議案通過的影響力遠遠超過一個議員。他不需要去競選，不需要求爺爺告奶奶一塊一塊錢地去募集經費，更不需要討好選民。他不但有這份收入不錯的工作，而且在國會大廈一層有灑滿陽光、排滿書架的辦公室，通常都是那些議員們辛辛苦苦地穿過憲法大道跑來向他求教。

當然了，弗魯民也有他的難處。遇到像這次醫保改革法案，他帶到辦公室的充氣睡袋就一定會派上用場。根據報稅紀錄可以查到他登記為無黨派人士，但是有的共和黨議員非要說他是民主黨”口袋”里的人。當然，這是華盛頓遇到重大政治議題的時候，事先為可能出現對己方不利的結果打埋伏，就像一場重要的體育比賽之前，對陣雙方都要散布說裁判員可能會偏向對手一樣。

弗魯民不會對這些評語放在心上。因為在大多數議員心目里，他就是參議院的所羅門，是智慧與公正的化身。佛羅里達州民主黨參議員尼爾森開玩笑地對弗魯民說：你是我們新的明星人物。格利戈也說：”大家都知道他是公正的。”他的前任多佛也鼓勵他，並且根據自己的切身體驗說，弗魯民”是不會手足無措的，他一定做足了功課。我的經驗告訴我，當一切都塵埃落定的時候，他會覺得一身輕鬆” 。