科技部的“钱”世“金”生

　　中国科技部是国务院主管国家科学技术工作的部门,其前身是1956年5月成立的国家科学技术委员会。1970年6月，中央撤销该机构。1977年9月科学技术委员会得以恢复。1978年，改为国家科学技术委员会。

　　1998年3月，国家科学技术委员会更名为中华人民共和国科学技术部。现在其功能有二：一是统筹科技政策、科技规划；二是组织科技项目、分配科技资金。

　　历史上的国家科委和科技部，其管理职能也经历了不同的阶段。

　　上世纪五六十年代，国家科委并不管理中国科技经费，主要是行政管理和综合协调。经费使用都是由项目承担单位直接向国务院申请。

　　科技部的经费管理功能，是随着时代发展衍生出来。上世纪80年代初期的国家科委主要履行行政职能。比如，那时的国家科委还管辖现在的地震局、海洋局、知识产权局、科技干部管理等，基本上还是一个宏观协调组织的部门，对于其它部委如教育部的科研院所等，也有业务指导的功能，但对于科技经费的干预并不大。

　　1986年1月23日由国务院颁布的《国务院关于科学技术拨款管理的暂行规定》，使科委一举成为“控制大量科技经费”的部门，其中第四条内容为：

　　“国务院各部门科研事业费，以一九八五年度调整预算数(扣除一次性拨款，不扣除因进行改革试点而减发的拨款)，加上一九八五年因工资改革按规定应由财政负担的经费为基数，连同增长的额度，自一九八六年度起，由财政部全部拨交国家科委统一管理。”

　　这条内容，决定性地改变了“国务院各部门科研事业费”的流程。此前，各部门直接对财政部；1986年度以后，“由财政部全部拨交国家科委统一管理”。

　　那么，彼时国家科委，怎么对科研事业费“统一管理”呢？

　　第五条清楚地指出：

　　“各类科研单位的科研事业费，按下列规定管理：

　　(一)主要从事技术开发工作和近期可望取得实用价值的应用研究工作的单位，国家拨给的科研事业费在“七五”期间逐年减少，直至完全或基本停拨。

　　(二)主要从事基础研究和近期尚不能取得实用价值的应用研究工作的单位，其研究经费应该逐步作到主要依靠申请基金，国家只拨给一定额度的事业费，以保证必要的经常费用和公共设施费用

　　……

　　(五)科研单位减下来的科研事业费，三分之二留给国务院主管部门用于行业技术工作和国家重大科研项目，三分之一由国家科委用作面向全国的科技委托信贷资金和科技贷款的贴息资金……”

　　由这个文件可以明显看出，这项旨在“放活科研机构、放活科研人员”的拨款制度改革，落实到利益分配层面，就是将科研单位原有的科研事业费，或者停拨或者减少，改为重大科研项目经费和信贷资金——原来的科研事业费是可以定期划拨的，如今，一纸文件，使得科研机构和科技人员，不得不通过申请科技资金项目的方式，来维持科研的持续和发展。

　　这种并无增量、只对存量进行调整的改革，涉及的核心是利益再分配。原有既得利益集团(科研机构和科研工作者)是客观存在，拨款制度改革将其原有的利益改变为由科技部控制的利益，对于原有利益集团积极性自然调动不够；再者，大部分减拨经费并没有进入新机制，仍然条块分割，对创新的产权、市场、企业、政府激励改善也不大，资源利用效率改观也不大。

　　但是，此种分配制度的改革，在使国家科委成为最容易为人诟病的经费管理者的同时，为此后一系列问题的发生，埋下了重重伏笔。

付之阙如的科技审计

　　本刊记者/刘溜

　　今年6月公布的国家审计署报告披露，2003年科技部在年初分配预算资金时，将科技三项费用17.01亿元全部预留，直到当年8月至11月，才采取追加的方式批复到有关地方和部门。

　　每年中国有超过1000亿元科研经费流往各个研究机构，其中科技部直接管的资金，每年的总数为150亿元左右，其投入方向包括著名的863计划、973计划。但是，这笔资金的使用效率备受质疑，谁来监督科技部的科研经费使用？

　　中科院微生物所教授周培瑾疾呼，“科技上的腐败不亚于政治上的腐败，政治上还有监督机制，对管钱的科技官员和专家，有谁来监督他们呢？”

　　审计署只能对科技部的部门预算进行每年一次的年度审计，而要具体监督管理各计划的项目经费使用情况，最终还得依靠科技部自身来进行。

　　徒有其名的863计划监督委员会

　　应该说，科技部也意识到了项目评审及管理过程中的种种不规范行为。项目执行过程中监督机制的缺失，使得经费被截留、使用效率不高等现象滋生蔓延。863计划监督委员会设立的初衷正在于解决这些问题。

　　监督委员会成立于2002年8月，其职责是负责“受理和调查863计划课题立项评审过程中不规范行为的投诉和举报；受理和调查对863计划课题执行过程中，课题承担单位及个人弄虚作假、捏造数据、剽窃成果等违反科学道德行为的投诉和举报，并对管理过程进行监督和检查。”委员会由9位委员组成。

　　科技部副部长马颂德曾对媒体表示，监督委员会成员事务偏多，年龄偏大，权限偏小，监督力度有限。

　　事实上，成立两年多来，监督委员会至今仍只是一块空牌子。蔡睿贤院士是9名委员之一，他向《中国新闻周刊》说：“当上委员后，发过一个证，还是托人送来的。总共开过两次会，一次是成立大会，一次是跟863各课题负责人的交流会，类似茶话会。没有参加过任何实际的监督工作。”

　　而监督委员会主任委员李振声院士由于患病，一次会议都没有参加。代组长陈难先院士告诉本刊，他也就参加过这两次会，没有参与其他事务。

　　迟迟未予公布的内部审计结果

　　几个月前，科技部公开宣称，以“863”和“973”等国家重大科研项目为重点的2004年科技计划项目审计工作已经全面启动，本次审计由科技部条件财务司负责协调，委托第三方会计师事务具体实施，预计于今年10月份结束，并予以公布。然而截至现在，有关的审计结果仍未见公布。

　　此次审计具体范围为，2000年至2002年立项的“973计划”的中期验收项目、“863计划”中1000万元以上项目、“科研院所技术开发专项”、“国际合作”、“条件专项(仪器改造)”、“社会公益”和“科技基础性工作”等项目。

　　它们所涉及的科技项目共有7大类，包括“973计划”、基础研究重大项目研究专项(二者统称基础研究计划)、“863计划”民口、国家科技攻关计划，以及火炬计划、星火计划、科技成果重点推广计划等。这些计划共包含子项目1000余个，涉及30个省或直辖市、自治区的近700个单位，涉及预算资金达70余亿元人民币，其中财政专项资金就高达30多亿元。

　　据悉，本次审计主要针对的指标包括项目的预算执行情况、经济效益、社会效益及项目承担单位管理情况等。

　　“听说这次审计审出了很多问题，这可能是推迟公布的原因所在”，863计划监督委员会一名委员对本刊记者说。

　　此前科技部也曾对内部科研资金审计过数次，均未暴露出科学家们反映的问题，863专家组副组长周成虎分析原因说，“是只允许成功，不允许失败的问题。”

国家自然科学基金：一个可能的改革摹本

　　相对较为独立、所受行政干扰较少、评审较为公正，保证了国家自然科学基金用20%的经费，推出了基础科研近80%的成果

　　本刊记者/刘溜刘彦

　　科学家们在批评中国目前的科技经费掌控体制——主要以科技部为代表时，往往会提及一个相对较为独立、所受行政干扰较少、评审较为公正的组织，即国家自然科学基金委员会。

　　在原中国科学院基金局的基础上，国家自然科学基金委员会于1986年2月成立，负责管理国家自然科学基金，以基础研究和自由探索为主，系国务院直属事业单位。最初暂挂靠科技部，2000年独立出来。

　　它的资金来源主要是中央财政科学事业费预算拨款，和一小部分社会捐助。去年财政批了22个亿，约占全国基础科研投入的20%。

　　科技部中国科技促进发展研究中心柳卸林博士对国家自然科学基金会予以了肯定，“科技部推出的是‘课题组长负责制’，而自然科学基金是由‘同行评议’来决定。自然科学基金的管理人员，权力比较有限，主要是专家意见说了算，科学家有自主权，匿名评审，也比较公平，看不到很多官僚的作用。”

　　国家自然科学基金委是按照美国国家科学基金会的科学基金制模式运作的，即依靠科学家、尊重科学自主性的民主管理机制，与“平等竞争、激励创新”的运行机制。有人说，它是“用20%的经费，推出了基础科研近80%的成果”。

　　那么它的实际运作情况怎么样？在立项、评审及监督管理方面又有怎样的不同？

　　自下而上的立项与背靠背评审

　　与科技部先立计划的立项方式不一样，国家自然科学基金会采取的是自下而上的模式，由科研人员自主申报，再进行评审立项，鼓励自由探索。

　　自然科学基金面向全国的高等院校和科研机构，主要资助自然科学基础研究和部分应用研究。每年的3月31日截止项目申请，5月到6月由专家在线评审，9月公布最后评审结果，当年底进行第一次拨款。

　　2003年自然科学基金委共收到4万多件申请，经过评议、评审，最后约8000个项目得到资助，资助率为20%左右。

　　基金项目的评审一般按照初审、同行专家评议、专家评审组或专业委员会评审的程序进行。

　　在《国家自然科学管理规定》中，把“依靠专家、发扬民主、择优支持、公正合理”定为基金项目的评审原则，而其中又把“依靠专家”放在第一位的位置，用邹承鲁的话说，就是“科学家管理科学的事情”。

　　“所有的评审都完全依靠专家，是否立项、该拨多少数额的经费，都由专家决定，基金委相当于一个组织与执行机构，工作人员不干预评审。”国家自然科学基金委监督委员会吴善超处长对《中国新闻周刊》说，这是依靠科学家民主管理的机制。

　　而参加评审的专家都由基金委各科学部来挑选。基金委计划局田起宏向《中国新闻周刊》介绍说：“现在各个科学部不管是主任还是副主任都是院士，此前都是科研领域一线来的。陈宜瑜主任是中科院过来的。主管我们的朱道本副主任，原来是化学所的所长。从分工来说，也基本上是因专业背景决定的。一般基金的工作人员，同样不是从行政部门过来的，本身都是科研工作者。”

　　评审专家每两年更换一次。这两年基金委引进了一些海外专家，他们与国内部门较少利益冲突关系，发言更为直率。

　　评审过程中采用评审回避制度，即项目申请人与评审专家背靠背，虽然实际上不可能完全做到匿名评审，但有一点是基金委保证的，即无论是同行评议还是专家评审会，申请人事前都不知道负责审议的是哪些专家。

　　除此之外，与申请人同一单位的专家不纳入评审专家之列，如有师生关系，也尽力回避。

　　饶毅曾经参与过一个神经医学方面的基金重点项目的评审。会评的专家中，其中有一个人可能认识被评者——饶毅发现，在讨论的时候他在帮申请人说话。但是专家说话也要用专家的观点，不能逾越标准。最后的结果，则是这个专家被更多的专家意见所改变，发表了与原来相反的专业意见。

　　申请项目的创新能力、经费预算，全由专家独立判断，那么各位专家是否都能尽职尽责呢？自然科学基金委已经开始加强专家信用管理建设，对专家的评估主要从两方面考察：一是评估专家是否认真负责，着眼于其评议的有效性；二是专家的判断力与预见性。

　　“如果一位专家在评审中不负责任，多次出现无效评议，这种情况一再发生，那这名专家的判断力与预见性就值得怀疑了”，吴善超说。

　　项目的动态管理与监督

　　立项之后，国家自然科学基金委与项目负责人签订项目合同，由财政部按年度进行拨款，经费直接拨至项目负责人依托单位，其单位负有管理与监督的责任，项目经费的5%划作该单位的管理费。

　　每个项目每年都要向基金委递交一份年度报告，报告其项目进展及经费管理情况。

　　重大项目每年至少召集一次学术交流和工作协调会议，负责向科学部报送项目研究工作年度报告、项目所属课题年度进展报告、项目中期进展报告、中期经费执行情况报告、项目及课题结题报告等。

　　年度报告出现问题的，将得不到延续资助拨款。

　　项目完成后，国家自然科学基金委组织就其完成情况进行同行专家评议，分为三四个等级，评价情况将与下一次申请挂钩，评为优秀的，在以后的申请中能够得到基金委的优先照顾。最后的评议一是看培养人才情况，二是看其工作质量与工作态度。

　　“完成情况的评审并不完全以成败论英雄，基础科学的科学效益在很大程度上是不可预见的；如果工作态度认真，也培养了很好的人才，最后仍失败了，基金会是宽容这种失败的。基金会的宗旨是鼓励创新，宽容失败，为科学家创造一个宽松的科研环境”，吴善超说。

　　同时，自然科学基金委设有一个监督委员会，监督委员会成立于1998年，现有19名委员，都是科学家和管理专家，负责受理不端行为的投诉。 1999～2002年共受理了155件关于各类不端行为的案例，最后查实的有44件，不端行为主要有四类：伪造数据7%，弄虚作假40%，剽窃34%，其他19%。第四类“其他”包括重复申请、假冒签名、虚报工作经历、夸大表述工作基础等。

　　2003年共收到科技工作者来函101件，其中匿名来函39件。投诉举报内容主要涉及以下方面：违反科学基金评审管理规定赠送礼金1件，违反科学基金项目或经费管理规定17件，发表论文抄袭剽窃17件；在申请书或结题报告中弄虚作假26件；发表论文一稿多投5件；专家评审不公16件；询问情况及建议8件；滥用科学基金经费2件；评审专家违反保密规定1件；受资助单位内部管理问题1件；其他7件。

　　对最后查实属实的，轻则警告、批评，重则取消其申请资格。针对2003年投诉，经调查核实，对有关人员或单位提出通报批评5件；提出内部通报批评2件；提醒注意学风问题2件；取消科学基金项目申请资格3件；撤销科学基金资助项目1件。

　　“很多人认为科技界因其专业性强而比较独特，外界无权评价，这使得科技界成为一个封闭的圈子，外界难知其详。然而科研也要讲科学道德，这在无论哪个领域都是共通的”，吴善超认为科技界有必要变得开放一些，接受外界的评价。

　　监督委员会也会受理项目经费使用不善的投诉，但委员会不负责财务审计，这点有别于美国国家科学基金会，美国审计总署在美国国家科学基金会设有分部。吴善超告诉记者，“我们接到此类投诉后，不能直接调查，而是报给其依托单位去查。”

　　另外，监督委员会开始试行派驻监督小组参加评审会，2004年组成了三个监督小组参加评审会，实地了解科学基金评审情况。

　　科技成果与人才的储蓄所

　　“因为自然科学基金会有很多面上项目，项目比较小，而基金委鼓励创新，且宽容失败，注重科研项目的潜力，很多知名科学家最初都是从这儿起步，然后再逐渐申请科技的973大项目，973有很多项目就是在基金会孕育的。”吴善超说，自然科学基金会就像一个成果和人才的储备所。

　　有人称，自然科学基金会是“用20%的经费，培养了基础科研近80%的成果”，吴善超不同意将科研成果如此量化，尽管事实上基金会的贡献确实有据可查。

　　2003年中国科技人员在国际权威的《科学》(Science)、《自然》(Nature)发表论文43篇，其中17篇(Science 9篇、Nature 8篇)论文标注曾受过科学基金资助，29篇论文作者曾受过科学基金资助，占总发表论文篇数的67.4%。

　　《中国科学》刊登论文551篇，其中科学基金资助项目的论文391篇，占71.0%。《科学通报》刊登论文518篇，其中科学基金资助项目的论文323篇，占62.4%。

　　2003年度国家最高科学技术奖授奖2人，其中刘东生院士是我国地球环境科学研究领域的专家，他使中国在古全球变化研究领域中跻身世界前列，他曾受过自然科学基金多项计500余万元的资助。

　　国家自然科学一等奖是国家科技奖励中的高等级奖项，自1956年至今我国先后仅有9次颁发过国家自然科学一等奖。2003年国家自然科学奖授一等奖1项，获奖人陈均远、侯先光、舒德干曾获得科学基金约18个相关项目的支持；授二等奖18项，其中16项(15项内地获奖成果)的获奖人均曾不同程度地获得国家自然科学基金资助。

　　此前2002年度国家自然科学一等奖获得者为蒋锡夔院士、计国桢教授带领的课题组，获奖项目为“物理有机化学前沿领域的两个重要方面———有机分子簇集和自由基化学的研究”，经过了20年的研究，这个项目从1985年开始获得国家自然科学基金的支持，18年间从没有间断过经费资助。