中國科技需要的根本轉變：從傳統人治到競爭優勝體制　　－－中長期規劃將留下優秀遺產、還是錯失良機

　　饒毅1 魯白2 鄒承魯3

　　1美國西北大學教授、神經科學研究所副所長，中國科學院上海交叉學科研究中心共同主任。　　2美國國立健康研究院實驗室主任，中國科技部科學顧問。 　　3中國科學院院士、生物物理研究所研究員。

　　在２００３年３月２２日的中國新一屆國務院第一次會議上，溫家寶總理決定製訂國家中長期科技規劃(其簡介見框一)，以指導今後１５到２０年的中國科技發展。這既顯示了政府對經濟狀況的信心、也強化了它相信科技對中國發展至關重要的理念。

　　雖然中長期規劃將對中國科學研究和技術發展提供重要動力（輔以大量的新增經費），我們認為：在迄今進行的中長期規劃討論中，中國科技體制最根本的問題沒有得到足夠的重視和認真的考慮。目前中長期規劃的中心是提出和挑選每個經費額達數十到百億人民幣的大課題。我們認為，中國科技發展還有根本的體制問題沒有解決：中國科技管理目前仍然停留在“人治”階段，社會和科技界的人際政治在多個層面起重要或主導作用, 而科技的專業優劣在現有體系不能發揮合適的作用。我們認為科技管理應該採用“競爭優勝體制”，即真正按照科技項目的專業水平及其意義來進行競爭和選擇，使優勢課題勝出。政治領袖可以決定或影響科技與國家和社會有關的全局層面，而其它層面要由各行業的專家評審項目優秀與否來確定科技項目經費分配，一般行政人員應該退出科技的決策和影響。中國國家自然科學基金會的實踐表明：建立可儘量減少問題的體制在中國是可行的。比較科技部和自然科學基金，不難得出結論：科學經費從科技部轉給自然科學基金會就是一個可以較快地改善科學體制的方法。我們的討論和建議是依據直接參與中國科學研究和評審的經歷，對中國和其它國家科研體制的切身了解和比較，以及中國多年來發展趨勢和現狀的觀察和思考。

　　如果中長期規劃只簡單地增加科技經費，而不解決上述的根本體制問題，中國將事倍功半。目前大課題所涉及的一系列問題就說明不解決根本問題會導致中國有些資源的相當浪費。大課題在形成、選擇、今後管理和評估上的問題通常可以追究到根本問題上。因為其資助課題強度大，中長期規劃所帶來的正負效應都會比較深遠。這裡我們提出一些需要謹慎思考的問題，以期促進進一步的建設性討論，增加中長期規劃和其它類似努力成功的可能性。有些意見也許比較尖銳，可能觸動一些人的利益。作者中有1951年劍橋畢業後回國工作五十多年的、也有過去十年部分時間參與一些中國工作的。我們寫作本文的目的是誠摯地希望其內容能對中國有益。

　　“競爭優勝的科技體制”：從行政和科技的分界開始

　　國家對科技管理的一個關鍵環節是科技經費的分配體制。中國目前體制仍然是人治為主。這部分原因是中國的歷史傳統、部分則是五十年前照搬蘇聯模式的結果。政治和科技至少在三個方面關係嚴重錯位。

　　第一，在國家層面，領導人有時被安排直接參與具體科技課題的選擇。即使在必需專業知識的時候，國家和（更常見的）部委領導人也參與選擇科技課題。這樣的微觀控制可以引入政治的或非專業的因素。

　　第二，專家被推到方便於搞學術政治、但不方便專業評審的場合。科技界人士不能發揮專業優勢就會落入人際政治。中國高額的科技經費一般是部委（如科技部、國家發展改革委員會）組織，含概面很廣：從納米技術到癌症研究。部委使專家參與超越其專長範圍的評審。比如化學家可以被邀請到一個20個人左右的專家評審委員會，從一堆包括等離子物理到植物發育的申請中挑選資助課題。因為整個委員會沒有任何專家可以判斷這些競爭課題的相對優勢，“專家”的評估也就很難依據於課題的專業優劣。這樣，由部委組織的大課題評審，科技界的人際政治就常常代替專業的標準。人際關係、政治結盟－－不管是科技界專業人士之間的、還是專家和行政管理人員之間的－－必然導致與科技價值無關的隨意性。

　　第三，各部委中下層管理人員有過度的權力。科技部的司局長、處長、甚至一般處員對科技經費分配有相當大的權力，包括設立項目、選擇評審專家、影響評審討論、個人邀人提申請。行政人員常按自己的意願來選擇專家, 可以操縱或影響決策過程。名義上的專業人員常無法提供專家意見，也助長行政人員的權力。所以，中國科技人員一般很看重和科技部官員的關係，認為這樣的關係對獲得大量經費起很重要的作用。

　　以上幾方面綜合造成的結果是，科技經費分配時政治和科技不分。當科技經費分配機制錯誤時，就不能充分調動已經在中國的科技人士熱心專業、他們的精力就可能被分散到非專業事務上。中國新政府希望推進的招聘也受阻礙，因為可能感興趣的人難以有信心目前的體制能支持他們進行專業工作。如果人治科技的體制不改，很難想象如何能避免浪費和貪污。

　　要從人治科技變到競爭優勝的體制，首先必須明確政治和科技的界限，分開政治決定和科技專業決定。“政科分離”要從界定政治領導、專家、和行政人員的作用開始。改善中國科技效率的改革有三個重要原則。雖然落實這三個原則需要科技體制改革，這是目前中國已經可行的，因為這樣的改革與中國目前的國家政治體制還是一致的。其一，政治領袖可以依據社會需要，參考科技界領導及專家意見，決定國家科技總體經費。政治領袖可以和科技領導及專家協商將總體經費分成幾大類。政治領袖只有在國家特別需要如國防和緊急情況下才過問具體課題。其二，其它決定由各領域的專家來作，但專家評審委員會只評審專家們可以理解其相對優勢的競爭課題。其三，具體課題的選擇必須由相應領域專家來作，不能允許各個部門的行政人員控制和影響資助決定，而應該讓他們回到服務的地位。這些原則應該貫徹在變革後的體制中。

　　科技部改為總理科技辦公室；專事政策和協調，經費管理轉給已有的專門機構

　　變革中國科技體制的一個當務之急是，應該認真考慮轉變科技部的功能。目前的科技部不能有效地推動中國科技進步，其存在方式使中國科技體制停留在計劃經濟時代，是造成中國科技許多問題的重要原因。科技部大體有兩大功能：一是統籌科技政策、科研規劃，二是組織科研項目、分配科研資金。前一功能由新的總理科技辦公室更合適，而後一功能則可分到各專門部委。這樣也提高效率，節省國家管理層面的費用。

　　科技發達國家，沒有一個有像中國這麼大權力的科技部。多數沒有科技部，如美國、英國、日本。少數有這樣名稱的（如德國研究和教育部），並不像中國科技部那樣控制全國科技經費的主要部分、其行政人員更沒有主宰權力。中國科技人員數額少於美國、總經費遠低於美國，很難理解為何需要一個獨立的、規模龐大的部，以更高的管理成本來管理更少的人員和經費。是因為中國的行政管理人員水平高於美國的，從而更有資格來“指導”中國科技人員嗎？我們認為這也沒有事實基礎。是中國沒有其它行之有效的經費管理機構所以必須依賴科技部嗎？據我們所知，國家自然科學基金會是中國較有信譽、實際運作比較成功的經費管理機構，和國際上行之有效的機構也相近，是管理中國科學經費更合適的機構。

　　科技部的誕生是五十年代老式蘇聯計劃經濟的產物。最初是蘇聯顧問建議中國作科技規劃，成立了科學和技術兩個臨時工作委員會，規劃完成後在爭議中成為部級的國家科技委員會。力主保持這個經常機構的領導（如陳毅副總理）也是要它在今後科技規劃時起作用，並沒有給予重要的日常運作。五、六十年代，科技部並不管理中國科技經費。60年代它的規模實際上很小、以後曾消失。但是迄今它已演化成一個控制大量科技經費的部門。

　　和其它部委不同的是，科技部沒有明確的、可以評價的責任。糧食生產是農業部的責任、衛生部要負責全國的醫療、科學院要產出國際上可以比較和評價的研究發現以及國內有應用或者應用前景的成果。這些部委的工作成效都有一定檢驗方法。而科技部沒有可以檢驗的標準。國家經費下達到科技部後，如何應用經費、其效果如何，它既沒有上級檢驗、也沒有下級壓力。科技部沒有下屬實體，經費分到全國科技機構，國家科技進步時，即使不是自己的原因，科技部也可以歸功於自己；落後或者成效不高時，科技部可以說自己不是直接運作機構，推託責任給具體機構，這樣一來，就無法嚴格評價科技部。所以，科技部各級行政人員在管理項目上有很大的自主性和隨意性。

　　科技部下屬的每個司局管理的面太廣。所以常將完全不同的項目放在一起、名義上是“評審”，實際是利於科技部中下級行政人員控制科技專家，進行社會和學術政治交易。科技部各司局功能自我定義是組織和領導科技。這一居高臨下的基本思想，也體現在科技部的工作中。許多科技人士——包括中國的精英——在科技部中下級官員面前都不能正常表達意見。科技部行政人員每過一段時間設立新計劃，其中相當多是行政人員的主觀意識、而無需反映科技發展趨勢和規律。這就導致了中國科技人士圍着行政人員的轉。只要科技部繼續管理大量經費，就難以避免庸才繼續影響或統治科技前沿人才。如果都有人建議還在海外的科學家向科技部人員行賄、甚至出現行政人員直接向海外科學家索賄的行為，也就不難想象行政人員對國內科研人員是如何對待的。這些都是因為行政人員享有過度權力的緣故。

　　我們建議：將科技部迄今控制的科學經費分到國家自然科學基金會這樣有合理體制的基金管理機構，和中國科學院、教育部等直接進行科學研究的部門。而科技部的技術經費則依據專業分到專門部委如農業部、衛生部、信息產業部等等。這些專業部委可以更直接、有效地應用相應的經費和運作課題。目前，國家自然科學基金會只評審小規模的課題，大課題由部委管理而缺乏嚴格評審。這造成了中國熟知的問題：小錢大審，大錢小審。事實上，比較合理的是自然科學基金會接管科技部的科學經費。自然科學基金不是不需要改進和完善，但是自然科學基金在競爭、專業評審、利益衝突等方面都用了相對更好的規章制度，而且在實踐上也是中國目前最好的體制。可以說任何認真地觀察過其工作的人，都不會否定這樣的客觀結論：即使完全用目前的自然科學基金機制，也可以比科技部更合理而有效地管理科學經費，管理成本將低於科技部。也就是說，現有的、行之有效的機制可以立即替代科技部的科學經費分配功能。我們要說明，自然科學基金會也是有需要改進的方面，但其大體結構已經是中國科學經費管理目前最有效的，比較容易接管科技部的科學經費。這樣的改變可以較快地牽動全國的研究機構和大學，它們將注重研究的專業優劣、而不繼續重視與科技部官員的人際關係：自然科學基金評審過程中，雖然沒有杜絕行政人員的影響，其影響要比科技部裡面的小。

　　改革後的總理科技辦公室不直接控制大量科技經費，反而可以起現有所有科技機構不能起的作用。雖然從官員管理經費的角度看，權力會減少很多。但是如果從國家科技發展的利益來看，總理科技辦公室可以發揮中國目前欠缺和急需的作用：它可以比較不計私利地為總理提供科技諮詢，可以為國家利益和科技發展獻計獻策，可以真心制訂有利於國家發展的科技政策。如果需要的話，它還可以制訂措施監督和檢驗其它機構經費分配效率和應用效果。對於特別需要協調不同部門的政策和項目，未來的總理科技辦公室可以經總理授權進行跨部門的協調。這樣的協調是有限的，不需一個龐大的常設部委。

　　與科技有關的各個政府層面應該設立一系列顧問和諮詢委員會或小組。由科技專家組成的這些委員會提供建議，涉及科技政策、撥款和經費分配、新計劃和戰略考慮等。

　　所有與科技經費分配有關的政府部門，需要建立嚴格的專業優勢為基礎的評審體制。國家自然科學基金會已經在用的體制是可以供其它部門參照的一個模式。

　　中長期規劃大課題：放大已有的問題

　　中長期規劃要支持大科技課題，很快引起爭論。本來科技發展到一定時候，可以出現大小不同的課題。問題不在於是否有大課題，而在於為什麼有大課題、是否經常有大課題、如何評審選擇大課題、如何檢驗大課題的成效。在中國還沒有妥善解決體制問題的情況下，推出大課題在效果和方向上就不大容易令人滿意。

　　科技發達國家也有大課題，但是起源不同、方式不同。比如美國的人類基因組計劃是科學家們提出、並經過爭論後向政府提出，是科學技術發展到一定時候而提出的，不是政府說有科技經費、科學界就馬上有大課題。平時，中國一些部委也每過幾年就設立一些計劃，通常也是比較大的課題，這些計劃多數是官員和行政人員為主導想出來的。

　　中長期規劃中有關大課題的形成和選擇說明了目前科技管理的弊病。整個過程中，都有科技部其它大課題的通病，只是在數量級上再放大了。課題的提出沒有競爭，是少數行政人員指定少數專業人員，內部討論形成。雖然讓許多人開了許多會，多數都是走過場、無實際效果。最後提出時沒有真正競爭，而是科技界少數人進行學術政治的結果。整個過場也被科技部的行政人員掌握，評審不依據專業優劣做競爭和比較，決定業就缺乏充分的客觀依據。

　　課題提出的方式由提議的量小（少於20）和每個課題經費的規模所決定了。課題提議必然面很寬、讓政治領導看來有社會意義。脫離了具體科技專業優劣，很多課題都可以說出簡單的社會意義，這樣的比較沒有深度。為了平衡各個領域的利益，課題提議常將許多不同的小課題放在同一大旗底下，其過程不是真正的科學創造力或者技術創新，而是描繪和包裝。同樣的做法過去常見於863、973等計劃，不過現在的中長期規劃課題經費又高一、二個數量級了。這個做法將阻礙真正依據科技優勢競爭的體系形成。

　　大課題得到資助後如何評審也是一個問題。如果這些課題由選擇這些課題的部委（多半是科技部）來評審，即使出現問題和錯誤，也不太可能被承認，因為大經費應用失敗會直接影響部委及其官員的政績和可信性。此外，今天中國在某領域有足夠專長的人員數量不多。一個大課題就可以包括大多數（如果不是所有）可以懂得該領域的人，這樣就沒有什麼人能留在外面提供客觀和有批評性的評審了。中國專業人員都懂這一點，所以，當其課題被資助後，就沒有很大的壓力要達到目的。

　　鑑於資助大課題的高度危險性，一個可能是將一部分大課題經費轉移到其它部門，如國家自然科學基金會去。那些機構再到不同領域接受大、中、小型課題提議，並進行競爭性評審。課題的大小要和各個研究領域需要相當，要避免專業人員因為政府已經決定的經費規模來把課題成比例放大的趨向。

　　中長期規劃的歷史遺產：重要的選擇

　　中長期規劃及相關大課題的成敗可能成為本屆政府的重要遺產。這個遺產將成為歷史長期銘記的優秀遺產？還是將被認為錯失良機、甚至造成浪費？這是一個嚴肅的選擇。

　　已故的周恩來總理和他同輩的領袖們，領導了1956年的國家科技發展規劃，其支持核武器和太空計劃（“兩彈一星”）的決策和成就一直為人讚譽。然而不能忘記的是，雖然不像“兩彈一星”那樣容易向公眾描述，56年的規劃更重要的貢獻，也許在於科技總體經費的增加、科技院所的建立、大學及其新系科的設立。在當時條件下，建立儘可能好的中國科學技術研究的結構體系是周恩來等的功績。

　　如果說，“兩彈一星”等是周恩來一代的豐碑的話，有部分原因是當時有明確的、中國急切需要的科技大課題。而目前，和其它多數和平時代一樣，並沒有那樣清楚的目標，可以簡單地用幾個大課題來解決。

　　對於國家領導人來說，建立良好的科技體制，讓中國國內優秀科技專業人才發揮創造性，專心在他們的專業上作出成就，是比具體科技大課題更重要的課題。將來的歷史也許會顯示中長期規劃的重要遺產不是確立具體的大課題，而是它對中國科技體制和中國可持續發展的長期影響力。中國科技管理體制迄今遠落後於經濟：在計劃經濟已實質變成競爭的市場經濟後，如果科技管理還是計劃時代的產物，沒有根本的變革，中國科技進步就被體制延緩 。

　　良好體制的確立，不是目前中國科技專業人員完全靠本身能做到的。如果新一代領導人有長遠眼光、能注重解決長期影響中國科技的根本問題，而不僅聚集於具體大課題，那麼，今後相當長期的中國科技進展都可以追溯到本屆政府對科技變革之功業。可以說，華盛頓的歷史功績不是他具體解決了某個大項目（如戰爭積累的國債、對法國的談判），而是他那一輩的政治家促成了國家長遠體制的建立。在一定程度上，這也可以類比中國科技體制的變革。在有條件的時候，轉變了體制，是影響長遠的歷史功績。如果讓時機流失，將留下遺憾。

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　　2004年11月18日發表於《自然》“中國之聲II”特輯

　　Rao, Y., Lu, B., & C.-L. Tsou: Nature 432 (Suppl), A12-A17, November 18, 2004.