作者 中国网友 写于不同历史时期 整理于二零二二年

1995年

中美知识产权争端和新贸易协定及其影响
 
　　杨叔进

　　一. 中美在保护知识产权问题上争执的焦点

　　二. 贸易战端

　　三. 保护知识产权协议的要点

　　四. 新的中美贸易协定

　　五. 前景展望

　　六. 新贸易协定与中国大陆的进一步改革开放 

　　【作者简历】 杨叔进，现任世界银行顾问、南开大学国际经济研究所所长及教授等职，曾任联合国远东经济委员会高级经济专家、泰国和菲律宾等国政府经济顾问。 

　　引言 

　　中美保护知识产权的协定，在经过紧张和曲折的22次谈判、历经二十个月之后，终于达成了协议、签署生效。这一协定不但避免了中美贸易战，同时也打开了中美贸易的僵局。随着它的签署，中美双方又在1992年中美贸易协定的基础上，很快地签署了新的贸易协定和农产品贸易协定。这些进展将一方面扩大中美贸易、使之更趋平衡，减少双边紧张关系；另一方面又有利于中国大陆尽快进入世界贸易组织，成为其创始会员国。中美知识产权和新贸易协定等成果对中美两国均是有利的。此外，在这次交涉过程中，中美双方进一步加深了相互了解，这样，即使将来两国再发生贸易摩擦，解决问题的条件也会有所改善。进一步扩展来看，这次协定所涉及到的还不止是贸易方面，它对大陆的深化改革和扩大开放也将会有比较深远的影响。 

　　本文将先就中美保护知识产权协定交涉中的争执要点、贸易战的威胁和协定的内容加以分析，再探讨新贸易协定的背景、内容和它对中美贸易进展及对中国大陆加入新世界贸易组织的重要性，同时也对未来可能发生的问题作初步评估，最后讨论这些协定对中国大陆改革与开放可能发生的更广泛的影响。 

　　一. 中美在保护知识产权问题上争执的焦点　

　　中国大陆彷冒美国智识产品是中美双方经济关系中美国非常关心的一个问题。这些彷冒产品的大陆内销及出口外销，损害了美国企业的利益和美国的国际收支平衡。这些智识产品主要是指小型唱碟（CD）、激光唱碟（Laser disk）、电影片、电脑软件（包括数据碟CD─ROMS）和书籍等。此类产品的共同特点是，它们的工业制造成本很低，约占售价的百分之十，其成本的主要部份是人的智慧、才能的价值，如音乐的编曲和演奏，电影的编剧、导演的创造、演员的演出，和电脑软件所包含的高级数学及电脑知识。彷冒的智识产品并不负担这些智识成本，只是用工业制造手段复制硬件形态的最终产品，因而能以很低的价格出售，使得这些产品的原生产厂家无力竞争，结果失掉市场和利润。美方企业不仅因这种非法彷冒行为减少了美商对中国的销售而非常不满；也担心这些彷冒品还会出口到其他国家，结果使美国在其他国家的智识产品市场、尤其是在亚洲各国的市场被中国大陆的彷冒品挤占。事实上，中国大陆确实已经向香港、台湾、泰国出口这些彷冒品，引起了美方的注意。 

　　据美方调查，在中国南部有29家公司从事这类彷冒活动，每年约制造七千五百万个小唱碟和其他非法抄袭的智识产品，由此使美方每年损失这些产品的销售值约十亿多美元（其中，在中国大陆市场 8.66亿美元，在香港 1.31亿美元），因而减少了美国国内这些出口产业的就业机会与收入。美方的另一估计是，中国大陆所使用的电脑软件有98％是美国软件的盗版（中国只承认25─30％）。此外，美方也注意到，中国大陆对外国电影片的进口管制很严，1994年全年从美国只合法进口了十部电影片，但许多好莱坞热门影片却在大陆各地非法播映，对美国影片的盗版现象甚为普遍。例如，1994年，美国的新片“狮王”在美国尚未正式发行，中国大陆已经盗版上映了。如果把中国大陆对其他美国产品的假冒，如名牌刮胡刀片（Gillete）、肥皂（Lux）等，以及盗版书（如美国小说、百科全书）都计算在内，那美国因中国大陆的彷冒盗版，所受到的商标权和专利权方面的损失就远不止十亿美元了。 

　　从国际收支的宏观角度来看，美国政府还关切它的贸易逆差。按美国的计算，美国对中国大陆的贸易逆差在1994年已达二百九十五亿美元，是1990年的三倍。这个数字仅次于美国对日本的六百亿美元贸易逆差。在存在着巨额贸易逆差的情况下，中国大陆的彷冒盗版造成的美方的贸易损失就显得格外突出。 

　　中方则认为，自从1992年中美关于知识产权的备忘录换文以来，中国已经制定了一套相当完备的法律，包括对各种知识产权的保护（如“计算机软件保护条例”），并认为这方面的立法和执行是中国的内政，美方不应干涉。例如在保护知识产权的立法执法方面，美方要求中国限期立法，限期改法，并要求北京按美国的要求组织执法检查，按季度向美国政府报告搜查次数、被查处机构、查获商品材料等执法检查结果。大陆法学专家则指出，中国基于自身发展的需要，已经具备了有中国特色的保护知识产权的法律体系；外国政府及外国人士可以提出建议，但如何去做是中国自己的事，美方的要求是干涉中国的主权和内政。中方又认为，中国国家太大，尤其是南方经济改革步伐快、范围广，经济已经市场化，中央无法随时全面检查。同时，中方还提出，彷冒行为是中国的一种“社会现象”，暗示政府没有办法迅速消除它。 

　　中国大陆政府相信，中国的经济发展快，市场大，外商都愿意来投资，有相当的吸引力，因此估计美国可能会为了更大的商业利益而在知识产权问题上让步。中国政府还强调，中国是个发展中国家，应该受到发达国家的照顾。这样，在中美双方交涉过程中，中方比较坚持自己的意见。同时，中国方面按照中央集权的方式谈判，把各种有关的问题都与知识产权挂起钩来，由出面谈判知识产权的政府部门主导，其他各部门也都采取措施配合。而美方在整个谈判过程中，一直倾向于就事论事的方法，并未把知识产权的问题与其它问题扯在一起；而且美国商务部与中国谈判知识产权时，也不要求其他政府部门或企业配合起来施加压力。美国一方面在保护知识产权问题上认真坚决地交涉，另一方面也继续就其他商业贸易问题与中国方面商谈，例如，美国能源部长访华签订了六十亿美元的合约，麦道公司正在安排与中国大陆合作生产新型的MD─90飞机。这些在其他商贸问题上的合作与进展，可能给中共带来了错觉，以为美国的态度是模棱两可，结果中共在知识产权谈判中更加坚持自己的立场，试图迫使美国最后作出让步。 

　　关于知识产权问题，美方承认，中国大陆在保护知识产权的立法方面做得相当完备； 但同时强调，问题的关键在于是否以及如何执行这些法律。美方认为中国大陆并未认真地执行这些法律，许多违法彷冒智识产品的工厂虽然已经是尽人皆知，但并未因此而受到处罚。美方又指出，中国南方虽然发展迅速，政策比较宽，行政管制难一些，但政府对它想干预的事并非无能为力；在别的经济及其他方面，可以看到，一旦中国政府决定了要认真地控制某一问题，是能够有力量有组织地去执行的，而且常常做得非常彻底。 

　　在遵循国际贸易规范、缩小对中国大陆的贸易逆差这个问题上，美方虽然承认中国大陆经济增长迅速，潜在市场很大，但也坚持认为，中国大陆仍应与所有其他国家一样，遵循世界公认的国际贸易规范。美方强调，中国大陆现在是世界上的“出口大国”，一个已经拥有相当出口实力的国家不应该再要求享受例外的优惠。美方同时认为，中国大陆的外贸体制与国际贸易规范还相差甚远，这是中国大陆得以维持对美外贸顺差的原因之一。在美方看来，中国大陆的经济体系目前还不是以市场经济为主的体系，对外贸易仍然大部份掌握在国有企业手中，政府对外贸的种种管制也并未全部公开、透明度很低。这样，中国大陆一方面享有对美出口的最惠国待遇，其产品进入美国市场基本上没有限制；但另一方面，中国却在进口上设置了障碍，使美国商品不能顺利进入中国大陆潜在的广大市场。 

　　美国在对华谈判上的坚决态度，也与美国吸取了美日之间第二次大战后贸易关系的教训有关。第二次大战后，因为日本是美国在冷战中的盟友，美国对日本的贸易攻势节节让步，向日本开放了美国市场；同时，对日本抄袭、“偷取”美国的技术以及日本市场的相对封闭等问题，也未严厉认真地追究。这样的双边经济关系沿袭多年，形成了痼疾；时至今日，造成了美国对日贸易的庞大无比的逆差。美方认为，今日的中国与六十年代的日本相似，经济增长势头很猛，出口坚挺，不久将可能成为世界经济大国；目前美中贸易逆差迅速扩大的势头如不早日制止，将来美国必会受到更大损失。因此，美国在这次保护知识产权的争执当中决心要坚持到底，否则将来受损害的就不只是唱碟和电影片，其支撑经济的支柱技术，如喷射飞机技术、汽车设计、电脑技术等，也可能被中国大陆彷冒，那样美国就损失惨重了。 

　　由于中美两方存在着一系列的不同看法，这次交涉的进展就十分复杂、曲折和困难，最后导致双方互相威胁要诉诸贸易战。 

　　二. 贸易战端　

　　美国在与中国大陆谈判知识产权问题中一直未能获得进展，最后转而使用贸易制裁手段。美国1974年通过的贸易法中，有一项是众所周知的“特别301条款”，它所适用的范围包括保护知识产权。这一“条款”规定，美国一旦发现别国与美国的贸易中出现违反美国贸易法的事件，必须在六个月内完成调查，由总统的贸易代表决定，所牵涉到的对方国家的贸易措施是否“不合理”。就中国大陆盗版制造美国的电脑软件而言，代表美国商界主要电脑软件制造公司的“电脑软件联盟”估计，由于中国的盗版制造，它的会员公司每年的损失在三亿美元以上。1994年12月31日，美国总统的贸易代表坎特正式宣布他的决定，认为中国大陆彷冒制造知识产品是不合理的；他并且公布了一个从中国大陆进口货物的清单，以便将对这些货物的美国关税提高到百分之百，准备施行报复。坎特的决定公布后，美国公司可在30天内对这清单提出意见，并就坎特提出的制裁办法加以讨论，看这些办法是否会导致进口产品的价格上升，从而影响美国消费者的利益。这个清单最初所包括的货品共值28亿美元，经过讨论最后减至十亿八千万美元。

　　这项声明发表后，中方立即反击，声称将对这项制裁采取报复行动。中方提出的报复性措施包括：（1）中止与美国汽车企业洽谈其在中国大陆的投资；（2）暂不考虑美商在中国大陆设立控股公司的申请；（3）将对从美国进口的录音带、精细唱碟、香烟和其他一些消费品提高关税；（4）中止与“国际知识产权联盟”和“商业电脑软件联盟”的贸易关系；（5）停止考虑美国化学与医药制造业者要求在中国大陆保护其专利权的申请；（6）停止考虑美国音像业在大陆的分公司进口音像设备的申请。同时，还声称将取消价值数十亿美元的波音飞机的采购合同。

　　中美双方在这种各自坚持己见、争执不下的紧张气氛中僵持了一段时间后，同意在北京再开一次高层的贸易代表会议，最后，在过了二月二十六日这个谈判截止期一小时之后，终于达成并草签了协议。就在协议签订之前，中国大陆政府搜查和停止了29个彷冒制造企业中的7个公司的激光唱碟的彷冒生产。协议达成的那天，又关闭了最大的一家彷冒公司──深圳的“深飞”公司，以及珠海的另一家公司，这对协议的草签很有帮助，因为中国大陆政府终于以行动证明了自己是在认真执法。

　　三. 保护知识产权协议的要点　

　　这一协议由美国总统贸易代表坎特与中国外贸部长吴仪于1995年3月11日在北京签字生效。文件中详列了中国大陆政府保证将采取的各种措施，中方并同意在协议签订后第一年内将每季就追查彷冒的进展情况向美方提出报告，随后几年则半年提出一次报告。

　　中国大陆政府在协议中所作的具体承诺是：

　　1.在中国大陆全境将立即采取打击彷冒措施：

　　（1）开始一个“特别执法期”，增拨人力、物力，清查大规模的彷冒品制造、分销据点。

　　（2）查封彷冒品制造工厂，除已查封的七家CD制造厂外，今后三个月还将陆续调查其他违法的业者，拆除其制造彷冒品的机具，并防止其复案。

　　（3）执行出口查验，禁止盗版CD、激光影碟及CD─ROM的出口。

　　2.采取确保知识产权保护法令能有效执行的长期改革措施：

　　（1）政府各部会严禁使用未经合法授权的电脑软体，并编列足够经费采购合法版本。

　　（2）成立中央、省及地方政府的会报型的知识产权工作组，协调知识产权法令的制定与执行工作，并在每一级工作组下设立执法专案小组，以督导和追踪查禁彷冒的工作。

　　（3）比照美国海关建制成立海关查禁彷冒系统。

　　（4）建立着作物登录查验制度，防止对美国音像着作物彷冒品的制造与进出口。并向美国业界团体开放前往中国设办事处的条件，允许美国业界团体参与着作物登录查验制度的运作。

　　（5）确保美国知识产权所有者能向中国司法系统寻求有效的协助。在民事诉讼费用上给予外商以中国国民待遇。加速审理涉外知识产权诉讼案件。

　　（6）每季向美方提供有关的执法统计，双方政府应经常会商检讨执法的进展。

　　（7）确保相关法令的透明化，并加强司法、行政等有关人员的训练。

　　3.对美国知识产权所有者开放市场：

　　（1）不对美国音像着作设定进口配额。

　　（2）在接受中国官方检查的原则下，允许美商在中国行销其产品的所有录音着作品。

　　（3）允许美国以合资方式在中国从事其产品的制造、销售与贩卖。初期开放城市为广州、上海，并于五年内增至十一个城市。

　　在协议条款谈判过程中，美方曾要求允许美国的智识产品生产企业在中国境内自行销售其产品，但中方未同意。此外，中方还强调，保护知识产权也是中国自身的政策，中国并不是由于美国的要求才加以重视的，因为如果彷冒制造普遍化了，中国自己的电脑软件工业和音像工业亦无法正常发展。

　　实际上，中国有些城市已在打击假冒商品。例如，上海除了销毁“侵权”产品和假冒商标外，还采取了步骤保护消费者。就在中美知识产权协定签字后的第三天，浙江省对宁波华达磁电有限公司假冒美国“三M”计算机软件的行为实行了制裁。另外，对生产侵权的“BOSS”运动服装等数家公司，有的罚了款，有的则送司法机构追究法律责任。还有，在上海市，经过民间的倡导，又设立了保护消费者合法权益的诉讼援助金，以鼓励和资助消费者用法律手段维护自己的权益。而广东省则早已开始大力“打假”，去年全省共查处制售假冒伪劣商品案一万余件，捣毁制造假货的据点717个。

　　四. 新的中美贸易协定　

　　随着知识产权协定的签署，中美双方又立即讨论了如何落实1992年中美贸易协定的内容，因为，在知识产权问题上的争执加剧之前，中美之间原有的贸易协定就已陷入僵局。

　　在1992年签署的中美贸易备忘录中，中方曾经同意，在数年内，将对将近三千项的进口产品取消进口管制、不再对这些产品的进口采取进口许可证或进口限额等限制措施；美方则曾同意，与中方制定一个可接受的多边贸易提案草稿，以便使中国大陆可以达到加入世界贸易组织的相关要求。可是，1994年底，中国大陆谈判未成，不能及时入“关”并成为世界贸易组织的创始成员国。于是，今年一月初，中国大陆政府通知美国，决定中止执行1992年签订的中美贸易协定。而美方则指出，中方也实际上并没有真正履行1992年的协定，例如，根据此协定，中方曾允诺在1994年取消155项进口产品的进口限额及管制，但并未落实。随后，中美之间的摩擦进一步扩大，美国联合了二十余个会员国，以中国大陆并非发展中国家为理由，阻挠大陆的加入新的世界贸易组织、并成为创始会员国的申请，结果使申请过了截止期。接着，中美双方便在保护知识产权的问题上发生了尖锐的争执。

　　1995年3月，中美保护知识产权的协议交涉成功了，这打破了中美贸易关系中的僵局。因此，随着这一协议的签署，双方立即开始了更广泛的中美贸易问题谈判，并且，很快地在1992年中美贸易协定的基础上，达成了一个新的协定。美方同意支持中国大陆以发展中国家的身份加入新世界贸易组织，这样可以使中国大陆获得更宽裕的时间，以便它能逐步减少贸易障碍、充份开放其高度自我保护的国内市场。中方则同意于1995年3月底恢复履行1992年的贸易协定，开放市场，逐步减低或取消近三千项的美国进口产品的进口限额、许可证限制以及其他贸易障碍。中方还同意重新与世界贸易组织谈判入“关”问题，也同意与美方继续商谈进一步开放保险和电话电讯等服务业市场的问题。此外，中美双方又签订了一项农产品贸易意向书，规定中国大陆将允许进口更多的美国农产品，如烟草、小麦、桔类水果、生牛种等；中国大陆也同意不再以可能有病菌或病虫为理由而禁止美国农产品进口（美国有的农产品在局部地区，如南加州，曾受某些病虫（如地中海草蝇）的影响，但产于其他地区（如佛罗里达州）的同类产品却并无此种虫害）。根据新的谈判结果，美国可支持中国大陆加入世界贸易组织，并同意追认中国大陆为该组织的创始国之一；但中国若以发展中国家身份加入这个世贸组织，则必须与该组织商谈一个时间表，确定在未来的十年内如何分阶段地减少贸易障碍（其中每一阶段的具体措施都须分别地交涉）。

　　新的中美贸易协定以及农产品协定于1995年3月12日在北京签字，这两个协定和保护知识产权的协定，结束了目前中美贸易的争端。如果今后双方能够切实执行，则彼此均能从中获益。 美方可望大量增加对中国的出口，从而减少其对中国的外贸逆差；中国大陆则可继续扩张对美国这个全球最大的市场的输出。这样，双方的贸易可以在更正常更规范的情况下进行，贸易不平衡的现象也可有所改善。中国大陆一旦进入了世界贸易组织，就可享受到多边贸易、外国减低关税和减少贸易障碍等等一系列的好处，同时又能以发展中国家的身份获得不少贸易优惠条件。加入世界贸易组织后，中国大陆经过一个逐步减少贸易壁垒的过渡时期，将可以更充份地享受国际分工的益处，并纳入国际经济运行体系的轨道中。 

　　五. 前景展望　

　　美国企业界对中美保护知识产权协定和新贸易协定是满意的，因为这样中美贸易就可继续正常进行，美国在中国大陆的投资也会继续增加。协议签订后，美国电子和汽车企业代表已经纷纷前往中国大陆，与有关部门谈判投资或签订合同。例如，在天津投资设厂、已经获利的摩托罗拉公司立即与天津、四川、南京签署了三项投资合约，在大陆增加了近四亿美元的投资，这反映出一个可喜的苗头。但不少企业也仍然担心中国大陆能否真正按已签订的协议条款来做，特别是在彷冒问题上，它们担心旧的彷冒公司关闭了，新的彷冒公司又开张，这样美商将防不胜防。

　　这几个协议有助于改善中国大陆在国际贸易界的形像，它们证明，中国大陆是讲道理的，会遵守国际贸易的规则，而不会一意孤行，因此是一个可以信赖的贸易伙伴。建立和维持这样的形像，有利于中国将来的国际合作和实现参加世界贸易组织的愿望； 同时也有利于中美双方进一步发展经济贸易和技术合作（江泽民的讲话作过此表达）。 

　　但是，中美贸易上还有很多问题尚未解决，如果双方处理不当，仍然会出现摩擦。1995年3月8日，美国总统克林顿向国会提出了“1995年贸易政策施政计划及1994年度贸易协定计划报告”。该报告指出，美国将在1995年内与中国大陆解决一些双边贸易问题，即确保中国大陆落实与美国签署的现有的纺织品及成衣协定，促使中国大陆加快开放商品及服务业的市场、采取有意义的行动保护知识产权。 

　　下面就可能引起贸易争端的、大陆外贸体制中几个比较基本的问题展开进一步讨论，这些问题均与中国大陆能否进入世界贸易组织有关。 

　　（1）非关税的进口限制和外贸管制的透明度问题。这次保护知识产权的协定最受美方欢迎的一点，是取消了音像产品进口的限额管制。限额进口作为一种行政性手段，是一种武断的决定，不受市场供求的影响。在实行进口限额的情况下，无论外国的产品如何价廉物美、有竞争性，管制国都不允许超过限额的进口。这种做法与价格机制、市场经济和关贸总协定的基本原则是不相吻合的。中国大陆最近已取消了一些进口许可证和进口限额，但是仍保留了很多非关税性质的进口限制，而且随时有增加修改的可能；同时，大陆有关部门采行这类限制措施时，往往不公开宣布其具体内容，这就使政策信息缺乏透明度。大陆的进口管制随时可能引起贸易争端。美方总统外贸副代表巴谢芙斯基今年三月初在国会小组听证会上重申美方的立场，他说，中国大陆要加入世贸组织，在贸易政策上必须透明化，遵行国际上公认的规则，互惠地开放商品、服务业和农产品的市场。 

　　（2）公营外贸公司的价格政策、倾销与补贴问题。在公营（包括国营及地方政府经营）贸易体制中，许多内销与出口商品的价格是按政府政策决定的，并不反映市场供求的变化，这就不符合关贸总协定的基本精神。如果国内价格受到管制、出口价格受国营外贸公司操纵，这样的价格不能及时反映市场供求和真正的生产成本，可能含有补贴的成份，并有倾销的嫌疑，而且倾销或补贴的程度又难以确定。中国大陆的硅锰铁出口已遭到日本、瑞典、墨西哥等国的反倾销抵制。美国自1980年对大陆开始实施反倾销以来，已有110种大陆产品收到倾销的指控与调查。看来，这样的贸易争执将来还会继续发生。今年3月初，美国国务院主管亚太事务的副助理国务卿汤森在国会众院亚太及贸易小组作证时说，虽然中国大陆国营企业在国民经济中的比重已经降低，但国营企业对中国政府仍然极为重要，还是政府保护的对象，而加入世贸组织则将不得不撤销对国营企业的保护，其后果令政府担忧，因此中共现在仍在辩论加入世贸组织的得失问题。 

　　（3）政策的全国一致性。中国大陆一向用“倾斜”的地区政策发展经济，而不相信市场经济的运作和比较优势会自然地导致合理的资源配置和区域间的正常经济发展，因此改革以来出现了经济特区和各种区域性优惠政策。这些政策虽然产生了一些表面上的明显效果，可是扭曲了资源在地区间的合理配置，造成资源的不经济使用和加剧地区间的经济差异，形成了无形的或“隐蔽”的损失。而且这种地区间投资、税收上的差别待遇，也扭曲了出口的成本与价格，有可能造成补贴出口的结果，与关贸总协定的精神也是不相符的。其实，从宏观角度来看，如果政策倾斜的目的是要鼓励出口，则所用的优惠政策就应当是，不管出口产品产于国内何地，都可以获得同样的待遇。这样的“倾斜”是针对为国内市场生产者而言的，而不是旨在促成地区间的差别发展（让有的地区先富起来）。比较合理的做法是，各地区各产业的出口产品，都可以享受比内销优惠的待遇，至于哪些地区、哪些产业能出口多少、出口什么而又不亏本，则取决于它们的客观的比较优势，由市场机制、而不是由政府来决定。这样，是有比较优势的地方先富起来，而不是有政策优惠的地方先富起来，更不是由政府官员的主观愿望来决定何地应得到优惠、谁可能先富起来。也只有这样，中央政府才可能使地方政府和企业致力于发展各自的优势，而不是竟相向中央争取优惠。当然，在经济发展过程中，各地区的比较优势会有所变动，但变动发生后，应该仍然是让新的比较优势格局（也就是动态的比较优势）来决定出口的地区和产品结构。 

　　（4）其他国家的疑虑。就人均收入来做国际比较，中国毫无疑问地是发展中国家。但从工业结构和出口贸易额来看，应当承认，中国是一个工业部门比较齐全的“出口大国”，与其他同等收入水平的发展中国家相比有相当大的区别。中国大陆所形成的工业结构，是彷效苏联的以重工业为中心的发展战略、和多年实行计划经济的结果，并不是在市场经济条件下形成的。为了实现重工业化，改革前三十年曾付出了沉重的代价。然而，这样的一个已经形成的工业结构却为目前扩大工业制成品出口奠定了基础。近几年中国大陆的出口猛增，也与政府实行的、以计划管理为手段的优惠政策有关，特别是出口产品的国内收购价格可能含有相当大的政府补贴。如果中国大陆的经济一直是以市场经济为主导的话，那么，出口占国内生产总值的比例就可能不象今天这样高（1994年估计为23％）。因为，中国是个大国，国内市场大，生产部门齐全，如果让国内需求得到充份满足，则在市场经济及自由价格条件下，内销额可能会比目前的数额大，而出口额则比今天的数额小。另一方面，如进口管制不够严苛，而基本上让国内外市场价格和成本之差来决定进口水平和结构，进口额也会比现行的大。与进口商品竞争的产业的生产效率也会比今天的高。 

　　大陆最近经济的持续增长和出口的迅速扩大，已经引起了许多国家的警觉。尽管签订了新的贸易协定，美国仍然十分关心中国大陆建立市场经济体系的进度。据传，美国与欧洲共同体有关国家打算随时、分别地对中国大陆的产品实行紧急限制进口措施，将此作为中国大陆重返关贸总协定的条件。不仅发达国家有这样的担心，发展中国家也并非全无警觉，东南亚国家自不待言，即令是拉美的墨西哥也已感到了中国的威胁。最近，墨西哥工商部长出席在瑞士召开的“世界经济论坛”会时，对记者谈到了墨西哥的贸易逆差和比索贬值问题，他认为令墨国真正感到不安的是中国大陆。他的看法是，墨西哥与欧洲或日本的贸易逆差对墨国来说并不可怕，因为墨西哥从欧洲和日本进口的多数是“中间产品”（少数高档消费品的进口因比索贬值会自然地大幅度减少），墨西哥可以加工制造后再出口，比如去美国，这除了能够换得外汇外，还可增加墨国的就业和收入。但墨西哥与中国大陆的贸易逆差则不同了，墨国的进口开放程度比中国大陆高，而从中国大陆进口的主要是普通消费品，如纺织品、鞋、玩具、钟表、运动器具等，这些劳动力密集型的产品正是墨西哥也在生产或能够生产的，中国货挤掉了墨西哥厂商的国内市场。更大的问题还在于，墨、中两国正在争夺美国的市场，美国从中国大陆大量进口这些普通消费品，也挤掉了墨西哥对美国的出口，因为中国大陆劳工工资比墨西哥低很多，墨西哥难以与中国大陆竞争。 

　　廉价的劳动力无疑是中国大陆在国际贸易中所占有的最主要的比较优势，这优势在今后相当长的时期内会继续维持下去。这个比较优势本身是无可厚非的，它是一个以中国大陆人口过多为前提的、久已存在的“先天”条件和客观事实。只要中国大陆的低工资不是政府用行政手段故意、过份压低的，而是由市场决定的，低工资所形成的贸易上的比较优势就不是对其他国家的侵害型贸易条件，原则上是可以在国际贸易中被接受的。但是，中国大陆现存的其他贸易管制、补贴倾销等措施则很可能还会随时引起贸易摩擦。 

　　六. 新贸易协定与中国大陆的进一步改革开放　

　　从表面上看，中美之间关于知识产权和加入世界贸易组织的争论，似乎只涉及到外贸问题；可是若作进一步的探索，就可发现，实际上，这些争论与中国大陆深化改革和扩大开放中的一些有待改善的根本问题密切相关。

　　（1）要充份尊重知识

　　中共一向在意识形态和政治上不信任知识分子。马克思虽然承认科技进步是人类生活改善的主要动力，但他的劳动价值论却是以劳动力（工时）为基础的，没有把知识的价值考虑进去。师承于马克思，苏共和中共也一向认为工人阶级最重要。中共历来对知识分子歧视和压制，这充份地反映出它对知识和知识分子的价值并不重视。中国大陆开始改革以来，虽然承认了知识分子对社会主义建设也作出了贡献，但目前知识分子的待遇之低和各级教育机构的穷困落后，在在表示出这种不尊重知识和知识分子的残余观念仍然无处不在。大陆的整个社会目前仍然是“官本位”的，例如，大学校长的职级地位只相当于政府机构里的司局长，政府单位请学术机构代作调查研究也不考虑要给报酬。

　　可是，中国大陆已经对外开放了，一跟国际社会接触，便会发现，知识在现代社会里是有很高的价值的；而且，越来越多的产品中，最典型的如电影、电脑软件和唱碟等，都含有许多知识的结晶，要想从发达国家购买这些产品，就不能不为产品中的知识结晶付出代价。在私有制市场经济中，科学家、艺术家的创造性活动都能经过自由竞争的选优过程转化成有价值的商品或服务，而他们则从这些商品、服务的销售中得到相当大的报酬。这些科学家、艺术家是这些知识的所有者，他们的知识的产权受到了尊重和保护。而社会主义国家由于基本上不是私有制，政府控制了研究、教育、艺术等职位，可以只给这些知识的所有者很低的待遇，抑或强迫他们无偿地“为人民服务”，把他们的知识产权公有化，甚至还对他们加以人格的汙辱、人身的侵犯。对知识分子的不尊重显然会挫伤他们的自尊心和积极性，使他们不愿发挥才能、继续创造，他们甚至可以把知识留在脑子里，不论什么样的政治斗争也无法把留在知识分子脑子中的知识充公。

　　当然，也可能有人会提出，知识分子的知识产权一旦私有了，就会产生垄断和剥削。可是，在市场经济条件下，知识注入产品和在市场上销售的过程中，是能够也必然经过竞争的，这个过程很难被人为地垄断。在产品的专利权有效期间，可能确实会发生竞争性的垄断，可是这样的垄断对知识的创造是至关重要的。如果不实行专利权制度，一项新产品的制造者不能收回成本，知识分子（发明者）就无法因发明创造而受益。由于专利权制度在授予专利时同时也规定，专利期满后大家都可以使用这项新技术、新艺术，结果产品价格也将因此而大幅度地下降，普惠民众。例如，某种新药专利期满后，就成为普通药，任何药厂都可以制造，价格自然也就下降了。又如，亚当.斯密两百多年前所写的名着《原富》现在已无版权，于是出版商们争相出版，书的价格就降得很低。同时，发明者因失去专利，收入减低，也有积极性寻求其他的“创新”。因此，只有建立起专利制度，并且有了对知识的尊重和相应的报酬及保护，才可能鼓励积极的研究，才会促进科学技术的不断进步、文化艺术的充份繁荣，为人类造福。这就是熊彼特对市场经济和资本主义的内在的推进机制的解释。

　　在这次中美知识产权交涉中，中国大陆政府声明，“保护”知识产权是中国自己要做的，并不是因为美国提出了要求、才不得不采取措施，中国大陆自己的电脑软件工业在一个彷冒者的“天堂”里也无法正常发展。如果这是真心诚意的表达，而不仅仅是为了保持“面子”，那就是再好也没有了。因为这将意味着，大陆政府对知识的观念已有所改变，倘若能更进一步采取行动，象别的文明国家一样，给予知识分子以应有的合理的待遇、适当的设备和宽松的环境（不受意识形态限制，因为追求新知识是要大胆假设和实验的，不能紧守旧框），使他们有积极性发挥、创新，那他们自然会为经济建设作出可观的贡献。

　　（2）实现经济管理的法治化

　　在大陆那些违法冒制唱碟等产品的29家公司中，据报导，大多数是地方公营或与官方有相当关系的企业，这与私有制市场经济国家的情形不一样。在私有制市场经济国家，企业是私有私营的，政府对它们可以依法检查惩办，并没有既得利益关系牵扯在内。换言之，在这种情况下，企业是“球员”，政府是“裁判员”。而在中国大陆，相当多数的企业是公有公营的，他们的经营及收入与政府和政府官员有着千丝万缕的联系。这样，政府既是“玩球者”，又是“裁判员”； 虽然在这种情况下立法会比较容易，执法可就难了。即使中央政府有意坚决执法，地方政府为了保护从公营企业违法经济活动中得到的利益，也会设法抵制。面临这种局面，中央政府只能用行政权威以上压下、迫使地方政府就范。然而，这样做需要兴师动众、相当麻烦，采取一次行动后也不能保证长久收效。所以，中央政府时常不得不对地方政府的“阳奉阴违”听之任之，结果使大陆“有法不依”的现象普遍化。尽管“有法不依”在大陆已是见怪不怪了，可是一旦问题牵扯到国际交往，政府就很可能碰壁，而不得不动用专门力量去突击执法。 

　　有了这次处理知识产权纠纷的经验，大陆应当考虑从根本上、制度上去解决“有法不依”的问题。一方面，应该彻底地改革公营企业，甚至扩大私有化，割断各级政府与公营企业的直接经济利益关系。另一方面，要朝经济管理法治化的方向努力，例如，实现司法独立，并把日常经济管理纳入法治的轨道。 

　　（3）加快市场化的步伐 

　　如前所述，在执行中美新贸易协定和申请及加入世界贸易组织的过程中，中国大陆都必需逐渐减少、消除对进口的直接管制，也就是说，要减少、消除对工业的贸易性保护（如关税壁垒等）。结果，在内销市场上，不仅那些非垄断行业的企业，而且那些长期垄断的企业，都会遇到与同类的进口商品的市场竞争。当然会有一些企业在竞争中失败，但竞争也会加快大陆的市场化，同时促使国内企业提高效率。在出口方面也是一样，根据关贸总协定的规定，参加该组织的国家是不能任意采取外贸补贴或倾销措施的。因此出口企业也必须在没有保护的情形下，到国际市场上去竞争，在国际市场价格的制约下，降低成本，提高质量，改进服务。如果公营企业不能适应这样的竞争，那就必须按优胜劣败的市场规则，实行关、停、并、转，改造产业结构，甚至可考虑私有化。 

　　（4）做到决策及施政透明化 

　　中共的决策和政策实施过程一向是很少公开的，政策的决定、内容及实施很少让一般老百姓知道，常常以“保密”为理由，而不让新闻媒体报导，这种做法和传统反映出“民可使由之、不可使知之”的观念。在“专政”体制下，没有人敢于就此提出异议；四十几年来，人们逆来顺受，已经习以为常。决策施政不透明，为政府官员行事上我行我素创造了条件；而政府惯常地我行我素，就很难习惯旁人对其决策施政加以评论监督。但这样的“我行我素”一遇到国际商务上的交往，就引起了摩擦，因为在国际社会中谁也不能我行我素，而必须遵守共同的规则，并受到监督。要适应对外开放逐步扩大的形势，决策和施政就应当逐渐透明化，不但各项政策的决定要有明确的程序，而且要使从事业务者都清楚地知道政策的内容，这样政策才可能顺利全面地贯彻。在民主国家，与经济活动有关的重要规则或政策，不但行政部门要向人民清楚地作出解释，还要经过人民的代表讨论、立法、通过才能付诸实施。现在，经过中美贸易交涉和“入关”谈判，中国大陆的对外贸易管制措施应当会更趋透明化。既然对外能如此作，对内当然也可以这样办，决策和施政透明化将有助于沟通市场信息，发展市场经济，并有利于政策的贯彻执行。 

　　（5）国际化及主权问题 

　　今日之世界，国际经济联系密切，各国间相互依存，于是，在贸易交往中常常会遇到主权这一敏感问题。在美日贸易谈判过程中，美国曾要求日本设法打破他们传统的商业习惯（即日本商届保持销售网络与大工业企业间的密切关系这一做法），因为这种关系使得美国货物即使有竞争能力也无法打入日本市场，但日本则认为这是干涉日本的内政。同样，美国对维护自己的国家主权也十分注意。在签署乌拉圭回合的新关税贸易总协定和世界贸易组织的协议时，美国最关注的问题就是怕失去主权。因为世界贸易组织的规章规定，该组织对贸易纠纷可以做最后的仲裁；对这一仲裁的决定，会员国有义务遵守。美国一部份国会议员因而认为，这样将会导致世贸组织的决定凌驾于美国法律之上，这种意见延缓了美国对协议的签署。后来，参议员杜尔的提案提出：如有此情况发生，美国国会可成立小组审查，如小组决定世贸组织的仲裁与美国法律不冲突，美国可接受世贸组织的仲裁；否则，则保留退出该组织的权利。有了这一法案后，美国国会才通过了新的关贸总协定和成立世贸组织的协定。 

　　其实，任何官方国际组织都是由主权国参加组成的，都规定主权国如愿退出可以退出。然而，任何一个国家都不应只片面强调自己的主权、要求制定只有利于自己的规则，因为所有的会员国也都是主权国，大家在共同签署的会章中都享有同等的权利与义务。如果大家均遵守各自权利义务相同这样的“球规”，“球赛”就可以公平地进行，不发生冲突。如果某国认为一种措施损及它的主权，它尽可退出，问题在于，它必须衡量退出是否会得不偿失，因为，若留在国际组织内，这个国家可能还可享受到很多它不想放弃的好处。 

　　多边协定或组织是如此，双边协定也一样。在维持双边关系时，如果任何一方觉得双边协议损及它的某些主权、又秉持着国家利益不可让步的立场，因而不愿通过理性的谈判达成协议，那么，双边关系破裂后就很可能出现互相报复、两败俱伤的局面。应当考虑到的是，当双边关系中的某一方认为它的主权受损时，可能另一方也同样认为自己的主权受了侵害。在双边贸易上，尤其可能如此。以刚才提到的美日摩擦为例，当美国要求日本改变日本传统的销售网络时，日本认为是美国在侵犯日本的主权；而美国则认为，作为巨额贸易逆差的受害者，日本利用了美国开放的市场，却拒不让美国进入日本市场，美国的主权因此也受到了侵害。国际经济交往是权利与义务的交换，也是成本与收益的权衡，只有坚持互利的行为准则，双边关系才能长久维持下去，两方才能共享国际分工的益处。当然，在交往中每个国家也都会尽量去争取它的权利、减轻它的义务。在这样的理念下从事国际商务交往，中国大陆的开放才能进一步扩大，与国际经济的接轨自可顺利地达成。  
 
中国经济转轨中的十大不协调现象
 
　　──观察渐进式改革道路缺陷的一个视角

　　赵凌云

　　一. 体制内的改革与体制外的经济自由化不协调

　　二. 建立新体制过程中“慢变量”与“快变量”的不协调

　　三. 市场经济体制中“硬件”发育与“软件”发育不协调

　　四. 内地市场发育与沿海市场发育不协调

　　五. 要素市场的发育与商品市场的发育不协调

　　六. 农村市场发育与城市市场发育不协调

　　七. 经济决策分散化与宏观调控能力弱化的不协调

　　八. 市场经济体制因素成长与企业家队伍成长缓慢的不协调

　　九. 经济结构调整与经济体制转换不协调

　　十. 政治体制改革与经济体制改革不协调

　　十一. 结论：“渐进式”改革道路的缺陷与对策

　　【作者简历】 赵凌云，中南财经大学副教授。 

　　引言 

　　原有计划经济国家在向市场经济转轨过程中，选择了“激进式”与“渐进式”两种不同的道路。虽然有些人不同意这种“两分法”，但大多数学者认为，这种区分有助于抽象出转轨经济学的理论元素（樊纲，1993；苗壮，1993；林毅夫等，1993；张军，1995）。学者们比较一致地认为，中国是采用“渐进式”转轨道路的代表，因此，研究中国经济转轨过程，对于理解“渐进式”改革道路的内涵及其特徵，具有重大的实证意义。 

　　在评价这两种道路的利弊时，人们曾偏向于认为“渐进式”改革道路是一条成功之路。80年代以来中国经济的高速增长以及前苏东国家经济困境的出现无疑支持了这一看法（张军，1995）。近年来，学术界出现了一种新的思路，认为改革道路本身不存在哪条绝对正确、成功，哪条绝对错误、失败的问题（诺思，1995）；对改革道路的评价必须依据各国的具体历史条件与国情（田国强，1995）。同时，一些学者认识到，“渐进式”改革道路存在诸多缺陷，如导致双轨制以及改革的局部倒退等（董辅并，1995）。本文试图提供另一个观察“渐进式”转轨道路缺陷的视角，即它可能导致的诸多不协调现象。本文侧重分析这些不协调现象中的十个，并研究它们的出现与“渐进式”改革道路的内在关联。本文将论证，中国经济改革与市场化能否进一步成功地推进，中国经济转轨能否成功地完成，在很大程度上取决于在改革新阶段上能否消除这些不协调现象。 

　　一. 体制内的改革与体制外的经济自由化不协调　

　　改革原有高度集中的计划经济体制，是中国经济转轨的基本任务。全民所有制和集体所有制是原有计划经济体制的主要基础，国有经济（即全民所有制）在原有经济体制内居于支配地位。80年代以来，中国的市场化不是从改革旧经济体制的这一主体起步，而是从改革这个主体的外围开始的，也就是说，是从发展个体经济、私营经济、“三资”企业以及乡镇企业经济开始的，也可以说，中国经济改革的相当部份是从计划体制外的经济自由化开始的。这种从原有体制的核心部份之外开始改革的策略具有历史合理性。有的学者认为，这一改革策略乃是中国经济改革取得成功的基本经验（吴敬涟，1993，p236）。

　　对比其他原社会主义国家的转型，中国这一策略的成功之处及历史功绩表现得尤为明显。首先，中国通过大力发展非国有经济成份，加快了社会经济的发展、促进了市场繁荣，在这样的物质基础之上，人民的生活水平又持续提高，对改革的拥护历久未衰，使整个改革过程得以顺利进行。而其他原社会主义国家近年来的改革，主要在国营经济部门内展开，而且常常采取激进的方式，如全面私有化、全民持股等，由此导致国营经济的急剧衰退，进而使经济发展出现停滞甚至萧条的局面。这种改革方式一方面削弱了改革的物质基础，另一方面造成人们生活水平的下降，降低了人民对改革的支持和参与意识，一定程度上诱发了一部份民众对改革的不满，也许可以说，这些国家的改革遭受挫折的深层原因之一正在于此（参见马尔蒂诺夫，1995）。中国推动计划经济主体之外的经济自由化，已经产生了不可逆转的积极效果，非国有经济经过十五年的发展，逐渐成为中国经济增长的主要推动力量，尤其是在经济发展较快的沿海省份，经济增长主要是靠私营、个体、三资企业以及乡镇企业的发展推动的。从整个国民经济的角度看，1992年，非国有经济部门投资总额占全国投资总额的25％，但对国民生产总值增长的贡献已达69％。

　　其次，中国非国有经济部门的迅速发展，促进了市场机制的发育，扩展了市场经济发挥作用的空间，有效地对计划体制“包抄、蚕食”，加快了计划经济的瓦解。原苏联东欧社会主义国家在六、七十年代对国营经济部门作小修小补式的“改革”，成效不大，九十年代发动对国营经济部门的正面猛攻，又导致大的混乱。中国避开了同国有经济部门这一顽固堡垒的正面冲突，而通过非国有经济部门来培育市场经济的势力。非国有部门的发展对国有部门构成了明显的示范效应和压力效应，形成对国有部门和计划体制的冲击作用和孤立作用，是推动国有经济部门改革的重要外部力量。

　　但是也应该看到，在中国，国有经济部门的体制与非国有经济部门的体制出现了较大的反差，前者的改革严重滞后，形成了体制内改革与体制外的经济自由化不协调的格局。首先，国有部门的体制弊端远未解决，导致其经济活力逐渐下降，经济效益低下。在国有部门中，三分之一的企业帐面上有亏损，三分之一的企业是向上级假报盈利、而实际上处于亏损状态，剩余的三分之一的企业虽尚有盈利，但盈利率呈逐渐降低的态势。国有部门在国民经济中的地位与影响力急剧下降，国有经济在整个经济中的比重，1979年为80％，1991年为52.4％，平均每年下降2个百分点，而1992年一年即下降了4个百分点，降为48.6％。1992年，国有部门投资占总投资的75％，对GNP增长的贡献却仅为31％。国有资产已出现严重萎缩。据国有资产管理部门估计，1980到1993年，平均每天流失国有资产1亿元，累计已流失5000亿元左右（国有资产管理局，1994）。在一些现采行公司制的原国有企业，由于国有股流通的障碍，加上国有股配股资金难以到位，出现了国有股份额的萎缩趋势。其次，由于国有部门改革的滞后，企业办社会、设备陈旧老化等国有部门的老包袱日益沉重，新包袱也越来越大，如职工退休保障、福利开支日益扩大等。同时，国有部门的税收负担、社会责任等明显大于非国有部门。这种状况制约了国有企业的发展，妨碍了市场机制的完善和公平竞争环境的形成。

　　二. 建立新体制过程中“慢变量”与“快变量”的不协调　

　　八十年代以来，在建立市场经济体制的问题上，决策层的认识经历了一个逐渐的转变过程。只是到了中共“十四大”和十四届三中全会，才形成了对市场经济体制结构的较完整的正式表述，即市场体制是由现代企业制度体系、宏观调控体系、市场体系、收入分配体系以及社会保障制体系五个方面构成的。而在此之前的一个较长时期中，主要是强调价格、竞争等市场机制的若干方面以及商品市场的形成，而这些大体属于相对易于形成的市场经济体制的要素，相当于决定市场机制发育的“快变量”。对“快变量”的偏重同时也意味着对其他“慢变量”的忽略，这就造成了建立新体制过程中“慢变量”与“快变量”的不协调。

　　八十年代以来，市场经济体制中的某些“快变量”发育较快，比如，价格的自由化、市场竞争的出现、收入的多元化决定等。市场定价作为市场机制的一个重要部份已经基本形成，日用品、劳务以及生产资料的价格大多已放开，到1993年，价格自由化的消费品和生产资料，已分别占95％和80％（国家信息中心1993，p42）。收入分配多元化的格局已基本出现，这一格局以按劳分配为主体，也包括按经营成果分配（如承包者承包收入）、投资分配（如居民储蓄利息与债券投资收入）和风险分配（如股市操作收入）等多种分配方式。

　　另一方面，市场经济体制中一些重要构件发育缓慢，突出表现在宏观调控体系与社会保障制度两个方面，它们就象改革中的“慢变量”。从宏观调控体系看，宏观调控的间接化程度逐渐提高，例如，1993年，由国家计委管理的、按指令性计划生产的工业产品的产值占全国工业总产值的比重已降为6.8％。但是，宏观调控的力度与灵活度却未能明显提高，这是1984年以来宏观经济运行出现频繁波动的重要原因。从社会保障制度看，这方面的改革自1984年才开始启动，现有的许多改革方案也尚处在试点阶段，其深度与广度均大大地滞后于建立市场经济体制的要求。这些“慢变量”的滞后状况有着深层的客观原因，例如，间接宏观调控体系的建立不仅取决于计划管理体制的改革，还取决于财政、税收、金融、投资等重大体制的改革，而财政、金融等改革的困难决定了宏观调控体系的建立是一个长期的过程。同样，建立完善的社会保障制度也需经过长期努力。

　　但是，新体制发育中“慢变量”的滞后构成了对建立新体制的制约，妨碍了市场机制的正常运转与完善。即以破产、失业制度为例，企业破产机制是市场经济对企业优胜劣汰、发挥激励和约束作用的基本方式，失业机制则是在市场经济中实现劳动力资源优化配置的重要手段，因此，破产、失业是市场机制中重要的、不可缺少的组成部份。但是，由于社会保障制度尚未建立，这两种机制难以充份运转并发挥作用。又如，因为宏观调控体系不健全，宏观经济运行难以摆脱“冷─热”循环，而这种频繁的经济波动造成改革“走走停停”、缺乏连续性，1984─1985年，1986─1987年，1988─1993年这四次经济波动均造成改革过程的振荡，许多改革措施的实施因此呈现出断断续续的特点。

　　三. 市场经济体制中“硬件”发育与“软件”发育不协调　

　　八十年代以来，市场机制发育中出现四个方面的不协调，市场经济系统中“硬件”与“软件”的发育不协调即为其中之一。市场经济系统可以被看做是由两类构件组成的，一类是显性的“硬件”，即各类有形市场，如商品市场、资金市场等；另一类是隐性的“软件”，即“看不见的手”。在古典市场经济中，“看不见的手”主要是价值规律，它驱使经济活动主体追求技术进步、追求效率。在现代市场经济中，“看不见的手”至少有三只，即市场规律、市场规则、市场文化。这三者作用方式不同，市场规律主要是促进和激励经济活动主体的行动；市场规则主要是约束和规范经济活动主体的行动；市场文化则主要调节和整合经济活动主体的行动。这三只“手”作用各有侧重，但互相配合、缺一不可，构成一个“看不见的手”的体系。正是这样一个体系，将有形市场的体系内在地联系并整合为一个有机体（赵凌云，1994，p80）。

　　八十年代以来，特别是进入九十年代以后，中国的有形市场发育很快，无论是各类市场的总数、规模，还是各类交易量，增长都相当迅速。从市场结构上看，商品市场发育最为迅速，各类要素市场的发育也已起步；从地区结构上，地方性市场、全国性市场、国际性市场开始逐步地一体化；从交易特徵上看，现货市场已渡过“成长期”、迈向“成熟期”，期货市场也迅速进入“成长期”，在几年内，实现了由现货市场向期货市场的递进，而且，期货交易对象已开始由商品向金融期货和期权等高层次品种递进。

　　相形之下，市场系统中“软件”发育缓慢，特别是市场规则与现代市场文化的发育严重滞后。八十年代以来，我国虽然通过立法制订了不少市场规则，但由于缺乏市场规则充份发挥作用的社会条件，即社会运行法制化，这些市场规则不能正常实施，而市场运行则由于有章不循而处在不规范状态。同时，现代市场文化的发育也严重滞后。从历史上看，市场文化基于市民文化，而现代市场文化是以现代企业家文化为核心形成的。在中国，既缺乏市民文化的历史积累，又缺乏现代企业家文化这一核心，现代市场文化尚未真正培育起来。结果，经济活动中存在着落后的市场观念，如见利忘义的商业欺诈、不择手段的不正当竞争等，其中有些甚至属于前资本主义时期的市场观念，例如，一些人对金钱的渴望和追求程度甚至远甚于原始积累时期工场主们对利润的追求程度。市场系统的“软件”发育滞后直接造成了市场机制的“看不见的手”弱小无力，这一点进而造成中国市场运行的无序与失范。更重要的是，“看不见的手”的弱小，使一些政府部门有借口对市场过度干预，而过度干预又反过来制约了“看不见的手”的发育。

　　四. 内地市场发育与沿海市场发育不协调　

　　这是市场机制发育不协调的第二个方面。八十年代以来，中国市场机制的发育、乃至整个改革开放和经济发展都实行地区间不平衡推进的战略。沿海地区在独特的地理位势、政策优惠的基础上，以特区、开放城市和整个沿海开放带为依托，实现了市场机制的快速发育。从市场主体多元化与自主化程度、市场机制作用程度、市场体系完善程度等方面看，沿海地区经济市场化程度大大超前于内地。市场发育的地区不平衡推进战略已经显示出积极作用。首先，沿海地区市场机制的超前发育为内地的市场导向改革积累了经验、探索了道路。从大的方面讲，中国的“社会主义市场经济理论”的形成离不开深圳等特区的启示；从小的方面看，许多改革措施，是先在沿海实验，然后推向全国的，如引进外资、土地批租等。其次，沿海地区市场超前发育，对全国市场发育起了辐射牵引、导向与整合的作用。例如，上海的金属交易所形成的价格，已经成为全国金属市场价格的基准，这进而引导全国金属市场运行，并籍此调节相关生产厂家。

　　但是，沿海地区市场的超前发育在很大程度上与政策优惠等人为因素直接相关，而在缺乏这些政策优惠的内地，则市场的发育相对地严重滞后，例如，西部地区生产资料市场的发育现仍处在沿海地区八十年代初期的水平。这种状况不可避免地会产生消极后果。一方面，政策优惠在赋予沿海地区以改革探索的积极性的同时，也将沿海地区的经济活动主体置于相对有利的竞争条件下，从而人为地造成了不同地区间的不平等竞争格局。另一方面，沿海地区市场的超前发育对内地市场的形成产生引导作用的同时，也将内地的资源和生产要素吸引聚集到沿海地区。沿海地区不仅不断吸纳大量的优秀人才，而且由于证券交易所和商品交易所主要设在沿海而凝聚了大量金融资本与各类资源。例如，上海市1993年所消耗的各类金属、煤炭等12种重要物资共6000万吨，其中90％以上是通过设在上海的金属、煤炭、农用物资、石油、化工、粮油、汽车、建材等八大交易所提供的（新华社，1994）。从发展经济学的基本原理可知，当低度发达地区的资源流向发达地区，而没有相应的资源回流时，必然造成这两类地区间贫富差别扩大的“马太效应”。

　　五. 要素市场的发育与商品市场的发育不协调　

　　这是市场机制发育不协调的第三个方面。市场体系的结构大体上由商品市场和要素市场组成。八十年代以来，中国的商品市场发育较快，全国已开始形成基本上统一的商品市场网络，但是，资本市场、劳动力市场、土地市场等要素市场的发育却刚刚开始起步，两者之间呈现明显反差。造成要素市场发育滞后的原因有两个方面。首先是要素市场发育所需要的条件尚未具备，由于投资体制、金融体制、劳动体制等旧体制中最核心部份的改革难以在短期内完成，资本市场、劳动力市场的发育受到阻碍。其次是要素市场发育也一度被陈旧的或扭曲的观念所束缚，例如，不承认社会主义条件下劳动力也是商品、土地使用权可以转让，以为商品流通就是商品经济，将市场经济等同于商品市场。为这些观念所左右，改革中有一段时间排斥要素市场、而单纯强调建立商品交易的市场。

　　要素市场发育滞后是违背市场经济的内在要求的，这一状况使市场机制失去了最重要的部份，使市场体系失去了完整性和统一性，对经济运行造成了不良后果。从微观上看，虽然在商品市场逐渐形成、流通和价格体制大幅度改革的情况下，国有企业已拥有生产决策方面的自主性，但是由于资本、劳动力等要素市场尚未形成，企业缺乏投资、劳动用工等方面的自主权，结果国有企业的主体性仍然不强、不可能真正地自主经营。从宏观上看，要实现经济资源的最优配置，关键是要有竞争性的商品市场和要素市场，若将劳动力、资本、土地排斥在市场之外，绝不可能全面实现资源的优化配置。

　　六. 农村市场发育与城市市场发育不协调　

　　这是市场体系发育不协调的第四个表现。市场发育过程应该是城市市场发育与农村市场发育一体化的过程。从历史上看，是农村的自然分工，即不同产品的生产分工，导致市场的产生，在市场的基础上再形成城市，城市市场的发育反过来促进农村市场化的提高。从现实上看，市场经济国家的城乡市场已基本一体化了。

　　八十年代以来，中国农村市场的发育停留在低层次上。虽然中国经济改革是从农村起步、再延伸到城市，但这主要是就破除旧体制而言的，而在加快建设新体制方面，农村存在着滞步不前的现象。这种停滞的突出表现之一是农村资本市场不完善，导致农村资本流出。1992年，农村金融部门吸收存款3477.7亿元，贷出2453.9亿元，余下的1023.9亿元流入城市。尽管农村的非国有部门具有较强的竞争力、不景气的农业又急需更多的投入，这些对农村而言非常宝贵的、在农村积累的资本还是被现有的金融体系注入了低效率的城市国有部门。农产品市场发育程度不高是另一个突出表现，例如粮食市场虽然已经大部份放开，但粮食收购价格和收购方式并未真正地市场化，仍然存在着种种行政性价格和数量限制。农村市场发育受阻的再一个表现是，现行的户籍制度阻碍了农村劳动力市场的充份发育。

　　同时，城市的市场发育主要面向城市的需要和利益，较少考虑城乡市场一体化，也未能带动农村市场的进一步完善和农村发展。相反，城市在走向市场化的过程中，仍然保留旧体制造成的种种城市垄断和对农村的歧视，并越来越多地从农村汲取资源，城乡差距和城乡矛盾不断扩大。1985─1990年间，东部9省中，有3个省的农民经历过实际收入下降，西部21个省区中，在16个省区出现了农民实际收入下降。城市居民与农村居民的实际收入之比，1984年为1.7:1，而到了1992年，已扩大到2.6:1。城乡收入差距的扩大导致城乡矛盾加剧。1993─1994年出现的粮、油涨价风波正是这种矛盾的表现。

　　七. 经济决策分散化与宏观调控能力弱化的不协调　

　　现代市场经济运行结构的基本特徵之一，是高度分散化的微观决策与高强度的政府宏观调控的有机统一。在对原有高度集中统一的决策结构实施分散化的同时，强化宏观调控体系，是建立现代市场经济体制的题中之义。但是，80年代以来，中国经济转轨中出现了经济决策分散化与政府宏观调控体系与能力弱化的不协调现象。

　　多种经济成份并存的所有制格局的出现，意味着微观经济决策的分散化。国有企业改革也使得国有企业较以前具有更大的决策权力。更重要的是，中央与地方之间的分权，特别是财政分权，使得地方政府具有日趋增强的财政激励、投资动机和决策权力。这样，经济再生产中投资、生产、分配等环节的决策权都相当程度地分散化了，微观经济运行已具有相当的活力。另一方面，中央政府对经济运行的宏观调控能力、驾驭能力没有相应增强，相反，随着原有指令性计划的削减而削弱。这突出表现在，在投资决策上，随着投资决策权的分散，中央政府缺乏强有力的宏观投资调控手段，以及相应的产业政策的有效引导，致使80年代以来，投资总量规模一再失控，投资结构长期失衡。在财政方面，随着地方财权的扩大，中央政府掌握和远用的财政收入在全部财政收入中的比重急剧下降，到1993年，这一比重略高于40％，而发达市场经济国家这一比重一般在60％左右。这样，中央政府宏观调控缺乏财力基础，财政赤字逐年递增。在金融方面，在逐渐开始放弃原有“一刀切”的信贷控制手段以后，新的金融政策手段未能充份、灵活地运转，金融宏观调控乏力，导致信贷规模一再膨胀，不得不多次采用强行紧缩措施。在分配方面，随着统一的平均主义分配模式的瓦解，分配方式和主体开始多元化。但由于缺乏有效的宏观调控，国民收入分配出现了向个人倾斜的趋势，从国内生产总值最终可支配收入的分配格局来看，个人所得的比重由1978年的50.0％，上升到1993年的65％（杨宜勇，1995）。经济决策分散化与宏观调控能力弱化之间的不协调，直接导致宏观经济运行不稳定，恶化经济转轨的宏观环境。更重要的是，现代市场体制必备的一些宏观制度发育受阻。同时，正如美籍学者黄佩华（1993）所指出的，中央对地方经济调控乏力，加剧了中央与省级政府之间、省级政府相互之间的紧张关系，因为它使收入分享安排出现严重混乱和广泛的不公平感。由此导致的不规范的地方政府经济行为，可能导致市场分割以及中央宏观调控权威与能力的进一步削弱。统一的市场经济体制的发育因此受阻。

　　八. 市场经济体制因素成长与企业家队伍成长缓慢的不协调　

　　富于创新和冒险精神的企业家是现代市场经济运行结构的微观基础。从历史上看，企业家是市场经济体制形成与演变的基本驱动力量；从现实来看，企业家是市场经济运行的“灵魂”和主体力量。因此，一个国家向市场经济体制的转轨能否成功，在很大程度上取决于是否能在建立市场经济体制的过程中，形成强大的、真正具有企业家精神的企业家群或企业家队伍。目前，中国经济体制中的市场体制因素迅速成长，但企业家队伍的成长却较缓慢。

　　企业家精神成长缓慢主要表现在：国有经济领域目前基本上不存在真正的企业家，或者说，不存在企业家充份实现企业家职能的条件。因此，多数国有企业领导者的典型行为方式是对市场与政府的双重依赖，特别是对政府的依赖，预算软约束特徵依然明显存在。多数国有企业经营者没有确立独立、自主意识，尚未摆脱“有婆婆，恨婆婆；没婆婆，想婆婆”的思维定式。非国有制领域虽然存在一批企业家，但由于现行经济体制的不规范，竞争条件不公平以及政治、社会等方面的制约，难以充份发挥在市场经济体制培育与运作中的作用。

　　造成企业家队伍成长滞后的原因，除了企业家队伍成长本身是一个长期过程、需要以市场经济体制的完善为条件以外，主要原因在于，一方面，在中国，政府一直是改革的主要组织者、推动者，企业家在市场制度创新过程中的作用未能充份发挥；另一方面，企业家队伍的成长所需诸多外在条件，如私有产权保护、法制、文化（企业家文化）、社会（市民社会）、政治（民主政治）等还未充份形成。特别是政府对企业保留过多干预，是制约企业家队伍成长与企业家精神发育的关键因素。比如，云南省昆明市100多名厂长经理在谈及创新的制约因素时，总口一词地认为，主要的制约来源于政府部门（杨采章等，1995）。

　　九. 经济结构调整与经济体制转换不协调　

　　经济结构的调整及其合理化过程与经济体制的转换及其合理化过程是互为前提、相辅相成的。八十年代以来，中国经济结构的调整过程逐渐落后于经济体制的转换过程。1979年中国开始实施“调整、改革、整顿、提高”的经济方针，最初只是以调整经济结构为重点。到了1983年中共“十二大”以后，城市改革才开始铺开，经济结构调整则被放到了第二位。现在看来，1983年开始强调改革的重要性是符合当时的实际情况的，但结构调整的力度明显减弱却制约了中国经济结构的合理化过程。1979─1982年间，经济结构调整的力度比较大，但主要是调整由于1977、1978年“洋跃进”导致的经济结构比例失调，并未能解决经济结构中深层的结构不合理问题。这些问题经多年积累，在八十年代的经济发展与经济改革的高潮中突显出来。笔者发现，1985年以后，中国的经济结构重现了改革前典型的经济结构比例失调的现象，即农业落后于工业的增长、基础工业落后于加工工业的增长。这些旧的经济结构问题尚未解决，新的经济结构失调接踵而来。从八十年代后期开始，出现了加工工业生产能力大于市场中长期需求的现象，目前，中国若干重要产品的工业生产能力闲置的比重为，彩电1/2，家用冰箱2/3，洗衣机2/3，汽车3/4，棉毛纺1/3，原油加工1/3。这种经济结构的不合理现象一方面表明，投资的浪费相当严重，改革前在军工及其他重工业上浪费了大量投资，八十年代以来又在消费品工业上浪费了许多投资；另一方面说明，企业和政府部门并没有真正面临市场竞争的压力，因此调整经济结构的动力很弱。

　　经济结构的合理化最终取决于经济体制的合理化，但是，经济结构不合理则会制约经济体制的合理化。经济结构不合理使经济运行处于紧张状态，而在这种状态下，许多改革措施由于经济结构的不合理而难以实施。例如，国有企业缺乏活力、效益低下，在很大程度上是由于结构结构问题，即生产能力过剩、产品结构不合理等。由于结构失调问题一直未能根本解决，对国有企业的诸多改革措施难以取得应有成效。

　　十. 政治体制改革与经济体制改革不协调　

　　市场经济的运行需要相应的政治体制基础。从历史上看，市场经济是随着民主政治取代专制政治而产生的。政治上自由平等的平民集中于城市，与王权相结合，抑制和消灭了封建贵族的专制势力，建立了民主的民族主义国家，为市场经济的产生创造了政治条件。从现实上看，市场经济的运行是建立在政治民主化以及精简、高效、统一、廉洁的政府的基础之上。因此，要建立市场经济体制，光进行经济体制自身的改革是不够的，还必须按市场经济的要求进行政治体制改革。

　　八十年代后期，随着经济体制改革的推进，政治体制改革也开始启动。但是，从总体上看，仍然是“政治体制不适应经济体制改革的要求"（邓小平，1993，p176）。这突出表现在政府机构改革及其职能转换滞后于经济体制改革。政府机构改革尚未摆脱“精简─膨胀─再精简─再膨胀”的循环，政府机构职能的范围和方式也未能按市场经济的要求加以规范化。

　　政治体制改革的滞后制约着市场经济体制的建立。首先，制约了市场主体的成长。政府机构职能未完全转换，结果阻碍了企业改革，使企业仍然依附于政府、不能成为真正的市场主体。据1993年国务院有关部门对2000多个企业家的问卷调查，76.6％的企业家认为，政府职能未转换，是制约企业经营机制转换的主要原因。其次，扭曲了市场导向的改革过程。一些政府部门打着“搞市场经济”的旗号，而致力于变相地维护旧体制，比如打着改革的旗号搞“翻牌公司”，维护政府部门的既得利益等。再次，扰乱了市场秩序和规则。由于政府机构职能未转换，导致权力进入市场活动、权钱交易等，这种现象进而阻碍了规范的市场秩序的形成。

　　十一. 结论：“渐进式”改革道路的缺陷与对策　

　　上述十个方面的不协调从不同的角度刻画了中国经济体制的“渐进式”改革战略和过程的特徵。其中，第一、第二个属于改革领域上的不协调；第三、第四、第五、第六个则是改革内容（即市场发育）上的不协调；第七、第八个是市场积极体制运行结构方面发育的不协调；第九、第十个则是改革条件与环境的不协调。中国经济改革中的诸多不协调现象促使我们从另一个视角思考和评价“渐进式”的改革道路：“渐进式”改革道路伴随着沉重的代价。

　　“渐进式”改革不是一个规范性概念，但从中国经济体制改革过程中可以概括出它的基本特徵，即先确定一个大致的改革目标，从一些比较容易推进并易于取得成就的领域开始，然后由小到大、由下而上，逐步加以推进。这种改革思路的合理性在于：一方面，它符合由表及里、由点到面、由浅入深这一一般的认识过程；另一方面，它能够尽可能减轻改革对社会经济的冲击和震荡，从而相对地平稳推进改革过程。但是，这种合理性是建立在历史代价的基础上的，因为“渐进式”改革必然造成体制变动的不协调格局，而这种不协调格局在两个方面给中国经济改革造成长期的负效应：

　　其一，经济改革的代价将日益增大。由于上述不协调，中国经济体制在一个较长时期内将处在计划经济体制因素和市场经济体制因素并存的“双轨制”格局。而且，由于上述改革不协调性的广泛存在，这种“双轨制”格局在经济体制的各个层次都会表现出来。例如，从总体上说，经济体制正朝着市场经济的方向演变，而政治体制却基本保持在原有状态下；非国有经济已基本溶入市场经济，而国有经济尚未与市场经济有机地结合；在沿海地区市场机的因素在经济体制中已占优势，而在内地原有计划体制的因素还很强大。

　　“双轨制”体制相对于原来的单一计划经济来说固然是一重大的历史进步，但“双轨”之间的摩擦和冲突所形成的消极效应也日趋加大，表现在：（1）权钱交易的可能空间越来越大。由于“双轨制”的存在，经济“租金”的范围与总量日趋扩大，为“寻租”活动提供了充份的条件，由此导致以权谋私、权钱交易活动日趋频繁。（2）国有资产流失规模日趋严重。“双轨”摩擦造成对国有资产的不规范管理，比如企业股份化改造中对国有资产的低估、兴办中外合资企业中对外资和国有资产的不规范评估、土地批租过程中的不规范定价等，由此造成平均每天流失1亿元的国有资产。（3）收入分配出现了严重的不公平分配格局。原有的平均主义分配这一现象在国有部门内依然存在；原有的分配不公现象，如三大差别等，除脑体收入差别过大的状况有所扭转外，城乡之间、工农之间的收入差距自1985年以来又有所拉大。而与此同时，又出现了新的三大差距，即沿海与内地之间、工薪阶层与非工薪阶层之间、国有企业职工与非国有企业之间的差距在逐渐拉大。（4）宏观经济运行出现频繁波动。如前所述，1984年以来，宏观经济运行已经出现四次经济波动。如此频繁的波动，可归因于宏观管理上直接控制与间接调控的“摩擦”与冲突，以及微观上原有计划体制因素的继续作用，即政府与企业之间的“父子”关系仍然依旧。上述诸方面的消极效应构成了“双轨制”的代价，也是改革中各种不协调现象的代价。显然，只要上述的改革中的不协调性继续存在下去，这类负效应就会继续存在并发展，构成中国经济改革过程的历史代价。

　　其二，经济改革的难度将日趋加大。改革中的不协调现象构成了对改革的制约，因而加大了进一步改革的难度。例如，政治体制改革滞后于经济体制改革，一方面，使一些人得以利用经济体制的“空档”、“漏洞”与“摩擦”，逃避改革，不择手段地不断捞取个人利益；另一方面，使现行政治体制、特别是其中的政府管理体制发展出日益强大的自我保护能力、抵御改革。因此，可以观察到一些政府部门运用日益巧妙的形式，例如“翻牌公司”，以及由政府主管部门任免公司制企业甚至上市公司的主要领导人的做法来维护自身利益和扭曲改革。再例如，经济体制改革中某些“慢变量”的滞后及其对完善市场经济体制的制约会伴随着市场经济体制的建立而日益突出出来。据初步分析，随着现代企业制度的推进，国有企业职工会大量“溢出”。即使按10％的比例估计，现有1.1亿国有企业职工中，将溢出1100万左右。社会保障体系的不完善将日益表现出来，并制约现代企业制度的建立。可见，中国经济改革不仅遭遇到来自原有体制的抵制，而且日益面临着因改革本身不协调而积累下来的难题的制约。在未来中国经济改革的新阶段中，改革面临的难度会越来越大。

　　正是由于上述改革中的不协调现象所形成的消极效应，在改革的新阶段上，应该对原有改革思路进行全面清理，在此基础上确立新的改革思路。笔者认为，确立改革思路的出发点应该是，消除改革中的诸多不协调现象，实现改革的协调、配套推进，弥补“渐进式”改革的缺陷。目前迫切需要确立下述几方面的思路：第一，在不同所有制形式的改革方面，必须扭转国有制改革滞后的局面。社会主义市场经济的所有制基础，是已公有制为主体的混合经济结构。其中，公有制是主导。公有制与市场经济的结合，乃是社会主义市场经济的本质特徵。必须通过以建立现代企业制度为核心的产权制度的创新过程，寻求公有制与市场经济的最佳结合形式，构成社会主义市场经济体制的核心层次。第二，加快社会保障制度这一“慢变量”的演进过程。目前，社会保障制度的“滞后”已经严重制约诸多市场机制的运转，发达市场经济国家社会保障制度已复盖总人口的100％，而中国目前仅复盖总人口的34％。必须改变社会保障制度属于市场经济的外围层次、因而可以滞后的观念，将社会保障制度的建立与完善放在特殊、重要的位置。第三，在市场体系的发育方面，特别要反思和清理地区间市场不平衡发育的思路。不应该将赋予沿海地区改革试验权与利益上的倾斜与优惠等同起来，人为的地区政策优惠所造成的消极效果，即造成全国市场发育条件的不平等格局，已经突出出来。这种消极效果的负面影响，从长远看会抵销这种做法暂时的正面影响。因为，这种方法毕竟只是在计划经济向市场经济过渡的一定阶段上才具合理性。笔者主张，应该消除地区之间的人为政策倾斜与利益优惠，将沿海地区的优先权严格限制于某些改革措施的探索与尝试方面，同时，运用中央宏观调控手段，实现全国范围内的市场协调发育。其四，扭转政治体制改革滞后的局面。早在1986年，邓小平指出，“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。......从这个角度上讲，我们所有的改革能不能成功，还是决定于政治体制改革”（邓小平1993，p64）。权钱交易的盛行、权力日益渗入市场、改革过程被人为扭曲，诸如此类的现象表明，政治体制改革已严重滞后于经济体制的改革。因此，改革欲进入攻坚阶段，不仅意味着经济体制改革要配套推进、重点突破，政治体制改革也须加大力度、攻坚碰硬。
 
 
中国国有商业企业股份化改造的问题及成因
 
　　张谷

　　一. 国有商业企业股份化改造中存在的问题

　　二. 国有商业企业股份化改造中问题产生的成因 

　　【作者简历】张谷，暨南大学经济学院博士、助教授，中国管理科学研究院营销研究所客座研究员。 

　　一. 国有商业企业股份化改造中存在的问题　

　　中国国有商业企业股份化改造近几年来取得了长足的发展和初步成效。但毋需否认，也在这个过程中，产生了一些新问题。这些问题，有的是由于股份化改造受到各种利益主体“自利性”和“寻租性”活动的干扰和牵制所致；有的是由于股份化改造的目标模式和推行战略不够明确所致；有的是由于历史遗留包袱沉重和外部配套解困措施缺乏所致。还有的，则是由于上述全部或部份原因共同影响的结果。

　　1. 中国国有商业企业股份化改造中，存在着因各种利益主体冲突、非国有利益主体“自利性”和“寻租性”活动突出而产生的国有产权界定不公正、国有资产易流失问题。 

　　国有商业企业股份化改造，第一项任务就是以资产评估为核心内容的产权界定工作。资产评估和产权界定，意味着一次各种利益主体经济利益的重新安排。它直接关系到各种利益主体在新的利益组合体中的权利大小和起点高低。与自身利益天然相关的非国有产权主体，必然会试图以各种方式影响评估方法、评估范围和评估结果，以期产生有利于自己利益的产权界定方案。而与自身利益并不直接相关国有产权代表和代理，在缺乏足够严密而有效的监督检查制度情况下，通常并不能够象非国有产权主体那样积极而负责地去关注和影响国有资产评估，以产生有利于国有资产利益的产权界定方案。这样，国有商业企业股份化改造一直就潜伏着国有资产和产权在评估和界定活动中处于相对不利地位的“道德风险”之中。这种风险，即便在股份化改造完成之后的国有产权后续流动和交易过程中，仍旧会存在。其中，非国有产权主体以对国有产权代表和代理个人利益的贿赂换取后者对国有产权保值增值责任的懈怠或放弃，更增加了国有产权代表和代理行为的“机会主义”倾向。上述对国有资产保值增值不利的情况，在中国数量众多、分布分散、监督检查成本较大的国有中小型商业企业股份化改造中，发生的可能性最大。而且，这种理论推测的可能性，已为事实所证明。中国各地国有中小型商业企业股份化改造，多数只按帐面价值、甚至只按企业早年刚刚成立之时的帐面价值估算国有资产，完全不考虑物价上涨因素、实际资产增大、以及企业无形资产的价值。相当多数的国有中小型商业企业，将所有权原本属于国有的企业留利界定为企业集体股，使国有产权保值增值受到程度不一的损害。还有的国有中小型商业企业在股份化改造中，有意无意地对不同类型的股份实施不同形式的分配方案。例如：对个人股和法人股保息分红，而对国有股只分红不计息；或者，对不同类型的股份实行个人股最高、企业股次之、国有股最低的红利率，想尽一切方法干扰国有产权的科学评估和公正界定，期望以国有资产的流失为代价，获取有利自己的“寻租”机会。而面对上述国有商业企业股份化改造中出现的国有产权界定不公正、国有资产明显或潜在流失的问题，主管中国广大国有中小型商业企业的有关部门却处于前述利益冲突、“道德风险”和能力不足等窘境之中，一时难以采取有效的校正措施。 

　　2. 中国国有商业企业股份化改造中，还存在着因股东多元化不充份、股权结构过于集中而产生的政企职责难分离、公司治理制度形如虚设的问题。 

　　与广大国有中小型商业企业股份化改造中产生的问题有所不同，中国国有大中型、特别是大型商业企业股份制改造进程面临着另外一类问题，即企业股东多元化不充份、国有股份控股权过于集中。国有大型商业企业为数较少、便于监督，因此，在股份化改造中较少出现国有资产评估和产权界定过低、国有资产在流动和交易过程中流失的现象。相反，部份国有大型商业企业股份化改造中，主管部门监管有加、乃至以“长官意志”直接控制资产评估和产权交易活动，却作为另一极端情况时有出现。国有资产评估当然要保值增值，但也并非评估得越高越好。国有资产在国有大型商业企业股份化改造中评得过高，就难以吸引其他产权主体前来交易，或者难以达成交易价格，显然不利于企业股东多元化。中国国有大型商业企业股份化改造，近年来就碰到了这个问题。由于主管部门对国有资产评估的过细干预，以及有关非国有股份比重观念和规定上的限制，中国大多数国有大型商业企业股份化改造，没有实现股东多元化、分散化以利于发挥现代公司治理制度功能的目标。如在中国，现行股份化改造的国有大型商业企业，国有股份的下限通常为60％，其他股份的上限通常不超过40％。并且，各地国有大型商业企业股份化改造往往还存在着较之严格的不成文观念限制。因而，各地、甚至包括经济特区国有大型商业企业股份化改造，在推行企业股东多元化、分散化方面都进展不大。有的股份化国有大型商业企业，除了发行少量比例的上市社会股之外，在股权结构中就没有其他的非国有法人股，根本无力形成促使政企分开的制衡分离机制。除非上级主管部门已改革成为纯追求国有资产保值增值盈利的“投资管理公司”或“参股、控股公司”，否则，这类股东多元化不充份、股权结构不够分散的国有股份化大型商业企业将总不能够摆脱主管部门直接任命企业董事会主要成员和经理、政企不分又以另一种形式出现等旧的企业制度特徵。而不幸的是，凡在国有大型商业企业股份化改造中股东多元化、股权分散化方面推行得不充份的地区，大都在国有商业主管部门改革成投资管理公司或参股、控股公司方面同样进展不大。如此，在中国不少推行股份化改造的国有大型商业企业中，股东代表大会、董事会、经理人员等构成的公司治理制度形如虚设、董事的选举和经理的聘任流于形式等现象就并不鲜见。有些股份化大型商业企业的董事长或主要董事，是由主管部门的退休官员或企业的退休经理担任的，对企业重大决策只是履行点头同意、例行公事的程序，根本起不了现代公司治理结构的“授权─制衡─激励”作用。另一些股份化大型商业企业的运行中，主管部门对企业生产经营的管理依旧，企业内部重大决策基本沿用未股份化改造前的模式。以重大投资决策为例，企业董事会研究通过后还要报行政主管部门等审批。被有些商业企业感叹为：“股份制是市场经济的，管理仍是计划经济的”。 

　　3.中国国有商业企业股份化改造，还存在着历史原因、政策原因、前期经营亏损和不动产家底薄弱原因而导致的股份化改造缺乏充足综合推行实力的问题。 

　　和其他领域的经济改革一样，国有商业企业股份化改造也需要支出改革成本、支付安置费用。然而，由于历史、政策、前期经营和不动产家底等方面的原因，中国国有商业企业股份化改造现在面临着比其他领域国有企业股份化改造更多严峻的困难问题。由于历史原因，中国国有商业企业目前面临着离退休人员和富余人员多、离退休人员养老医疗费和富余人员再安置费大的压力。据抽样统计，广州市国有商业企业近年来企业在职人员与离退人员的平均比例为1：0.7，有的企业高达1：1。广州市一商、二商、粮食、水产系统的国有企业，在职员工负担离退人员养老、医疗费的年人均额高达1646元，并且随着今后离退人员的增多，还将逐年增大。这里，尚不包括正在和即将进行的安排企业富余人员离开原企业、另觅就业的富余人员派遣、培训、再安置费用。虽然在上述企业离退休和富余人员安置的过程中，建立社会养老、医疗、待业(失业)统筹保险制度并不是企业一家的任务，但由于政府财力有限，职工经济能力更为不足，安置上述人员的主要负担近期内无疑一直是由中国国有商业企业来承担的。另据调查，中国国有大中型商业企业普遍人员臃肿，富余人员多达三分之一以上。如果按与离退人员相近的生活、医疗费测算，中国国有商业企业进行规范股份化改造、精简现有企业组织和人员规模、企业在职人员负担的年人均安置费至少还要在目前的水平基础上上升三成。以广州市为例，国有商业企业股份化后的企业在职人员年人均安置费负担，可能会上升到2200元左右。足见其负担和压力之大。又由于政策性和前期经营亏损原因，中国国有商业企业目前还面临着政策性亏损难解决、其他债务难处理的问题。前些年中国国有商业企业曾一度承担过本不属于企业职责的政府宏观调控职能。国有商业企业、特别是批发企业对一些商品实施计划资金专项储备，有的还承担为工业解困的任务，充当政府调控市场的“蓄水池”。致使国有商业企业至今仍背着政策性购买商品库存、亏损挂帐严重的负担。如上海市：1989年至1991年，国有商业批发企业曾连续三年用银行的两次贷款资金，收购工业积压库存商品，使自己背上沉重的库存包袱。最高时库存达27亿元。经过近几年削价处理，以损失4.12亿元为代价，到去年压缩为14.72亿元，剩余库存占用资金仍然很大。而广州市：相似的国有商业企业政策性亏损挂帐，初步的统计已有7亿多元。其中，仅广州市一商系统1990年市场疲软时就按政府要求的收购积压产品2亿多元，共计损失6000万元。国有商业企业的政策性亏损挂帐过程中，还往往伴随着前期经营不善、“三角债”务突出的问题，使得中国国有商业企业清理债务难度增大。它们已成为中国国有商业企业股份化改造比其他领域国有企业股份化改造面临更多严峻困难问题的一个方面。最后，再由于不动产家底薄弱等原因，中国国有商业企业目前还面临着缺乏充足的资产实力、难以有效促进股份化改造顺利推行的问题。在中国当前国有企业股份化过程中，实行房地产开发，出让部份股权，收回部份资金，已成为各地国有企业在股份化改造中一次性解决企业历史包袱、同步实施社会保障制度等措施便利而必要的资金来源。但是，这种对其他领域国有企业来说比较有效的筹资方式，对商业领域的国有企业来说，其可行性要小得多。因为中国相当多数国有商业企业的面铺是租赁的，没有房地产可开发，转让固定资产回收的价值不大，不可能有足够的财力一次性解决历史包袱。这种情况，对广大中小型国有商业企业股份化而言尤然。以广州市为例，目前广州国有商业企业不动产家底薄弱，自有产权较少。商业网点的自有房和公房、私侨房各占二分之一，没有多少房地产可供出让开发，更谈不上从中回收一定规模的资金用于股份化改造的配套措施之用。由此可见国有商业企业股份化改造比其他领域国有企业股份化改造面临更多严峻困难问题的另一方面。 

　　二. 国有商业企业股份化改造中问题产生的成因　

　　中国国有商业股份化改造中面临着产权界定不公正、国有资产易流失、政企职责难分离、公司治理制度如虚设、以及股份化改造综合推行实力不足等问题。这些问题的产生，与前节所述国有商业企业股份化改造中的利益主体利益冲突、个别措施出现偏差、以及历史、政策和行业特徵等具体原因有关，但股份化改造中缺乏相对明确的目标模式和比较完善的配套措施，却应该是支配并导致上述问题产生和存在的主要成因。其中的理由，至少有以下两方面：

　　1. 中国国有大型商业企业和中小型商业企业股份化改造目标模式不明确，以及各地对企业法人股认识不一致，既是造成部份大型商业企业股份化改造中政企职责未分开、公司治理制度形同虚设的重要成因，也是引发一些中小型商业企业股份化改造中产权界定不公正、国有资产易流失的重要成因。 

　　中国国有大型商业企业股份化改造，至今还没有明确提出股东多元化、股权分散化的目标模式。股东多元化中，引入持股比重较大、分布集中的外部的非国有法人股的重要性还没有获得足够广泛的重视。而国有大型商业企业股份化改造中仅有比重不大、分布分散的社会股，没有相当比重、分布集中的非国有法人股，是不可能形成国有大型商业企业的权利制衡机制的。当然也不可能形成份离大型商业企业政企职能、发挥公司治理结构实质功能的利益驱动机制。这不是经济理论上演绎而已，它已在中国大型国有商业企业前一阶段股份化改造中得到反映。 

　　中国国有中小型商业企业股份化改造，至今还没有明确提出不设本企业法人股、不在小型商业企业中普遍设立国有股的目标模式。在国有商业企业股份化改造中设立本企业法人股，是中国近年来股份化国有企业的一项发明，在国际规范的股份化公司制企业中还少有先例。本企业法人股的出现，破坏了股份化企业总货币净资产都一一清楚地对应并完全为明确的各个股东所有的原则；开始产生一部份借用企业法人名义、实为“小集体”或“小团体”控制并所有的股份资产额。这部份“小集体”或“小团体”，由企业正式投资者和股东之外的内部员工和经理人员构成。其中，经理及中高级职员是控制和处理本企业法人股的主要决策者。本企业法人股的出现，显然有利于从产权结构上增强企业经营自主权和经理决策管理权，并有利于增强企业抵制政府直接干预的能力。这可能是本企业法人股受到部份经济理论工作者和企业实际管理者支持的原因之一。除此之外，部份理论工作者和企业实际管理者认为：国有商业企业资产增值过程中，国有原始投资资本固然作出贡献，企业员工的劳动贡献也功不可没；乃是本企业法人股的提出受到支持的另一原因。由于不敢明确提出从已增值的国有资产中划出一部份资产作为包括经理人员在内的企业员工的个人股份，上述要求便变成以企业或集体名义向国有资产索取的形式。当然，这种索取形式的变换除了意识形态的考虑之外，还因为向国有资产索取到的一部份股份资产如何落实为员工个人股份资产，一时难以找到各方都能接受的操作方案。本企业法人股就在这样的背景下产生了。然而，本企业法人股从产生之始，就孕含着和国有股争夺国有资产的风险。因为向国有资产合理索取股份资产与向国有资产过度索取股份资产之间，并不存在明显的界限。而且，出于个人利益和小集团利益的驱使，大多数国有商业企业员工都会有意识和无意识地在企业股份化过程中支持设立本企业法人股，并支持本企业法人股向国有资产存量多索取一些股份资产。所以，在中国近年国有中小型商业企业股份化改造中，本企业法人股成为一些企业对国有产权实施不公正界定、并造成国有资产易流失现象的一大成因，自然并不意外。而且，本企业法人股对企业产权界定和流动带来的隐患，还不止于此。由于本企业法人股的产权并不清晰，名为企业集体股，但企业各个员工在该集体股中具体占有多少份额不清楚，因而该类本企业法人股实际上缺乏真正的行为主体，而仅为企业经理和高层职员所代理和控制。在本企业法人股比重定得较高、甚至成为整个股权结构中相对控股股份的国有中小型股份化商业企业中，经理人员不再受到企业股东的有效监督和制衡，甚至不再受到企业股东的最终控制，都存在着发生的极大可能性。事实上，这种情况在中国部份搞本企业法人股比较隐蔽、但步子较大的国有中小型商业企业股份化改造中已有出现。在这类本企业法人股比重定得较高的企业中，经理人员假本企业法人股存在、本企业自主决策名义排斥外来监督和股东监督，业已成事实。另外，在这类企业中，本企业法人股在企业后续的发展和演化中被以经理人员和高层职员为核心的一小部份人侵占，发生的可能性也极大。岁月如流，人事更替。股份化企业的中低职员进出更替，而经理人员及其亲信高级职员因为本企业法人股的存在而能保持他们在企业中不被更换的地位。于是，资历、信息、地位、权力的不对称性，使得经理人员及其亲信高级职员很容易在他们认为合适的场合和时机下公开或隐蔽地做出最有利于他们自己利益的本企业法人股处置方案。对此种因为产权不够清晰而使本企业法人股的最终结局充满“寻租”余地和侵权机会的风险，应有足够的理论准备。 

　　所以，从产权经济学的角度来看，在国有商业企业、特别是国有中小型商业企业股份化改造中，不宜设立本企业法人股。照顾国有商业企业包括经理人员在内员工的以前劳动贡献，不妨直接公开地从已增值的国有资产存量中划出一部份股份资产明确地分配给各个员工，杜绝以后因为产权不清而发生侵权倾向和交易费用。走“本企业法人股”的迂回形式，既不符合国际股份化企业规范，又容易产生损坏公平权益的侵权机会。 

　　另外，仍然从产权经济学的“道德风险”和交易费用考察角度来看，在国有小型商业企业股份化改造中不宜普遍设立国有股。国有小型商业企业量多布广，如果在股份化改造中普遍设立国有股，监督和检查国有股保值增值的工作量、执行人员和费用都会很大。同时，监督国有股代表是否尽责监督国有资产值增值的费用也会很大。在中小型商业企业中广泛设立国有股，监督国有股保值增值的上述两项执行费用过高，就可能会使监督国有股保值增值工作的总体效率下降，甚至可能会使监督国有股保值增值的工作因为难以有效执行而流于形式。众多中小型股份化商业企业中程度不一地发生着的对国有产权界定不公正、国有资产易流失现象，就难以得到有力制止。由此可见在国有中小型商业企业股份化改造中压缩设立国有股企业范围和数量的客观必要性。对国有中小型、特别是小型商业企业股份化改造来说，结合并利用前段时期正在进行的国有企业资产评估和产权界定工作，一次性地向非国有产权主体出让国有资产在部份中型商业企业和多数小型商业企业股权结构中的股份，应该是可行的改造方案。考虑到国有中小型商业企业中的非国有产权主体，可能一时不可能都拥有足够的财力买断国有股。可考虑借鉴住宅商品化等的赎买方式。一次性买断和分期付款同时推行。一次性买断可获适当优惠，分期付款则应把国有资产的货币价值计算在内。相信国有股在中小型商业企业股份化改造中设立企业范围和数量压缩后，国有资产管理部门和商业部门监督国有资产在股份化商业企业经营中保值增值的效率和效果，将会比现在有显着的提高。 

　　2. 中国国有大型商业企业和中小型商业企业股份化改造缺乏各自比较完善的配套措施，是影响并加剧国有商业企业股份化改造中产权界定不公正、国有资产易流失、政企职责难分离、公司治理制度如虚设、以及股份化改造综合推行实力不足等问题的重要成因。 

　　中国国有中小型商业企业股份化改造中，近年来较多地出现了对国有产权界定不公正、国有资产易流失的现象：如国有产权被低估、国有资产得不到与非国有股相同的同股同利待遇等。这些现象的产生，从政策角度来看，除了是由于股份化改造的目标模式不够明确外，还与股份化改造中缺乏比较完善的配套措施有关。因为虽然说配套措施受制于目标模式，目标模式不明确前提下很难有比较完善的配套措施(如本企业法人股是否要设目标不明情况下，如何处理国有资产保值增值与员工劳动贡献利益关系的措施自然难以出台)，但是有些配套措施，如监督国有股公正评估、国有股同股同利待遇等，是很显而易见的事情。问题就出在组织实施的组织措施不得力、不配套上。例如，国有资产新型产权管理制度建设滞后。国有资产多头管理、职责权限不清、商业主管部门未被授权、国有资产管理部门职能又难以到位，使得监督和维护股份化改造中的国有资产保值增值缺乏有效的配套措施保证。这种状况，在部份率先推行国有资产管理委员会(国资委)和国有资产投资管理公司(国有参股、持股公司)改革的地区来说，要好一些。但对中国多数未及时推行上述国有资产新型产权管理制度改革的其他地区而言，则比较严峻。 

　　中国国有大型商业企业股份化改造中，近年来部份地出现了政企职责难分开、公司治理制度形如虚设等现象。这些现象的产生，首先是与中国国有大型商业企业股份化改造没有提出股东足够多元化、股权足够分散化的目标模式，因而难以形成有效促进政企分开、发挥公司治理制度功能的利益驱动机制有着最根本的联系。但是，政府职能转换艰难、传统管理方式变革不大、以及社会保障制度推行规模和程度有限，无疑是加剧国有大型商业企业股份化改造难以顺利实现预期目标的另一方面重要成因。政府职能转换艰难，表现为政府机构规模精简得不够，政府与企业直接的利益关系没有分离，政府仍乐衷于干预国有大型商业企业的具体事务。传统管理方式变革不大，表现为政府依然以旧体制下的传统干部人事制度、劳动工资制度、投资管理制度等对大多数国有大型商业企业施加影响和管理。社会保障制度推行规模和程度有限，表现为政府还没有在推行职工医疗、养老、待业保险等社会保障制度建设方面投入足够的精力，还没有在扩大社会保障规模、解决保障制度资金来源问题过程中发挥更大的领导和促进作用。因而使现有的社会保障制度难以适应国有大型商业企业股份化改造后的转机建制、人员重组要求。显然，上述三方面的不完善配套措施，对中国国有大型商业企业股份化改造所要实现的目标，起着不容忽视的牵掣作用。 

　　最后，中国国有商业企业股份化改造，近年来明显地出现了股份化改造综合推行实力相对不足的现象。这一现象，也与国有商业企业股份化改造相配套的措施不完善有关。前面提到中国政府在牵头推行社会保障制度时的工作力度不够，致使现有的社会保障规模和程度尚不适应国有商业企业股份化改造的转机建制、人员重组要求。其实这也是导致中国国有商业企业股份化改造综合推行实力相对不足的一个重要成因。除此之外，政府部门没有及时帮助国有大中型商业企业找到如何解决前一时期政策性亏损挂帐以及“三角债”问题等的途径和办法，则是加剧国有商业企业股份化改造综合推行实力相对不足的另一重要成因。再者，政府部门没有给予国有商业企业相当的解困优惠措施，没有针对部份国有商业企业不动产家底薄弱等现状，在房地产交易方面给予适当照顾，也是影响国有商业企业股份化改造综合推行实力相对不足的一个原因。  
 
变迁中的中国金融体系
 
　　万鹏飞

　　毛宏君

　　第一阶段　中央银行体系的形成

　　第二阶段 各类金融机构的迅速发展

　　第三阶段　建立总量、效益、结构三足鼎立的新体系

　　【作者简历】

　　万鹏飞，北京大学政治学与行政管理系讲师。中国人民大学行政管理学研究所硕士。

　　毛宏君，中国人民银行总行政策研究室经济师。中国人民大学经济学研究所经济学硕士。

　　一个国家金融体系的形成及其变革，有其深刻的历史背景。国家政治制度、民族文化传统、经济发展程度等因素都会对其产生不同程度的影响。中国金融体系是随着商品货币经济的发展以及人们对其认识的提高而逐步发展完善的。

　　中国十五年来经济体制改革的历程，曾有两次重大的突破：一次是1984年达成的有计划的商品经济的共识；另一次是1992年确立的建立社会主义市场经济体制的改革目标。中国金融体系正是以这两次重大突破为契机，开始了质的飞跃。本文也以此为分界线，将中国金融体系的变迁分为三个阶段。

　　第一阶段　中央银行体系的形成　

　　中国现存的以中央银行（即中国人民银行）为领导、国家专业银行（指中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行四家）为主体、多种金融机构并存（包括股份制银行、区域性银行、城乡信用合作社、信托投资公司、保险公司、租赁公司、财务公司、证券公司）、分工协作的金融体系，是经过1979年以来、特别是1984年的改革形成的。

　　1949年建国到1979年经济体制改革之间的三十年，中国经济建设最大的失误是否认生产力处于商品经济阶段，搞的是产品经济。这种对生产力的错误判断导致了对经济体制设计的偏颇，高度集中的计划经济体制和单一大一统的银行体系，就是这一背景的产物。社会资源配置的主要手段是通过国民经济的实物计划，金融从属于实物分配计划，只起会计和出纳的作用。

　　单一大一统的银行体制的根本特徵是肩负政府职能的银行和经营商业金融的银行集于一身，都由中国人民银行承担，金融机构实质上也只有人民银行一家。中国银行虽然对外保留其名，对内则是作为中国人民银行的国外局，是人民银行专门办理外汇业务的金融机构；中国人民建设银行也是徒有其名，早于1958年改为财政部基建财务司，专门办理基本建设财政性拨款业务；中国农业银行经过几起几落，于1965年并于中国人民银行；交通银行于1958年在内地的业务分别并入中国人民银行和中国人民建设银行，只有其香港分行保留下来；中国人民保险公司从1958年以后便不再办理国内业务，机构人员大量收缩，到1979年仅作为中国人民银行的一个机构保存下来；农村信用合作社事实上也只是中国人民银行的基层机构。

　　中国人民银行在省、市、县均设分支机构，其办事处、储蓄所、营业所等基层组织机构遍布城镇和乡村。全社会资金流动在中国人民银行的帐户上均可以反映出来，国家通过中国人民银行统一分配和管理资金。资金按计划，“统存统贷、统收统支、统调统配”，使得基层金融机构没有经营自主权，资金运用效益低下；自上而下、封闭的资金分配形式又造成资金划地为牢、流动性差；而且，缺乏制约机制的同一利益主体之间，资金往来无安全性可言。这种不按商品经济原则融通资金的资金计划分配体制反过来又制约了生产力的发展。

　　改革开放后，人们对商品经济的认识，经历了一个由否认，到承认，再到尊重和重视的过程，人们认识的转变以及1984年有计划的商品经济和1992年社会主义市场经济体制的改革目标的确立，是中国金融体系演进的主客观条件。

　　1978年至1984年属于第一阶段，是中央银行体制确立时期。1978年10月，邓小平提出了“要把银行作为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行办成真正的银行”的思想，于是在以“政企分开”为目标的改革大背景下，以金融体系重组为特徵的金融体制改革拉开了序幕。经过1980年之后的“存贷挂约，差额包干”信贷资金管理办法的实施和中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国人民保险公司的恢复与分设，在中国奠定了建立中央银行体制的基础。1983年9月国务院决定，由中国人民银行专门行使中央银行职能。1984年中国工商银行从中国人民银行中分设出去，这标志着中央银行体制得以确立。至此，第一阶段的改革达到了预期的目的，中国人民银行作为中央银行将专门行使国家金融管理机关职能，将以真正的“发行的银行，政府的银行，银行的银行”这一全新的面目出现；国家专业银行（包括保险公司）作为经济实体将专门从事金融业务活动，这为以后的银行企业化改革以至最终向商业银行转化奠定了基础。

　　第二阶段 各类金融机构的迅速发展　

　　1985年至1992年属于第二阶段，是金融组织机构的迅速发展时期。经过几年的摸索和准备，经济体制改革进入了以“建立有计划的商品经济新体制”为目标的新阶段。多种经济成份进一步发展，单一国家专业银行已经不能满足经济发展需要。金融要更好地为经济发展服务，就必须打破国家专业银行对金融业的垄断，形成竞争局面，拓宽服务领域。因此，这一时期的金融体制改革的主要特点是量的扩张，在推进国家专业银行企业化进程的同时，各种银行及非银行金融机构纷纷设立。

　　到1993年底，中国金融组织体系除中央银行之外，还有4家专业银行，9家全国性和区域性商业银行，12家保险公司，387家金融信托投资公司，87家证券公司，29家财务公司，11家金融租赁公司，559万家农村信用社和4011家城市信用合作社。此外，还有225家外国金融机构在中国设立了302个代表处和98家经营性分支机构。至此，形成了以中央银行为领导、国家专业银行为主体、多种金融机构并存、分工协作的金融体系。各种银行和非银行金融机构的迅速发展，基本上适应了不同经济成份、不同经济方式和不同流通渠道的需要，并初步形成了金融竞争的局面。

　　该体系组织机构情况，见图（3）。该体系金融资产分布情况，见图（1）。

　　1992年和1993年是承上启下的两年，这两年对于今后相当长的一段时间内金融改革开放产生了深远的影响。1992年年初，邓小平南巡讲话后，全国出现了关于市场经济问题的讨论；10月份，中国共产党的十四大正式确定了“建立社会主义市场经济体制”的改革目标，为下一步金融体制改革实现重大突破作了理论和政策准备。从这个意义上讲，1992年是中国金融改革开放的一个转折点，标志着中国商品经济的发展进入了一个更高阶段──市场经济。市场将在国家宏观调控下对社会资源配置起基础性的作用。

　　1993年1月中国人民银行行长李贵鲜在全国银行分行长会上，作了关于《加快金融改革开放的步伐，建立适应社会主义市场经济的金融体制》的报告，明确提出了要建立一个“以中央银行为领导、国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融体系。”从而将建立一个适应市场经济的金融体系模式的探索，提到了议事日程；讨论多年的专业银行经营机制转换问题也被作为改革的中心内容。当时，对设立政策性金融机构还没有确定，但人们已认识到政策性金融与商业性金融彻底分离对于改革的意义，并将其作为改革的基本前提和重要课题，加以研究和探讨。

　　1993年上半年严峻的金融形势，增加了改革的紧迫性。1993年7月由朱熔基行长主持召开的全国金融工作会议，把深化金融体制改革作为重点。1993年11月召开的全国经济工作会议，讨论并通过了《国务院关于金融体制改革的决定》。至此，一个新金融体系的方案宣告出台。

　　纵观我国金融体系的演变，如果说第一阶段是形成时期；第二阶段是以量的扩张为特徵的发展时期，那么第三阶段将进入以质的转变为主流的成熟与完善时期。

　　第三阶段　建立总量、效益、结构三足鼎立的新体系　

　　概括起来，以建立社会主义市场经济体制为目标的、新的金融体制改革，就是“把人民银行办成真正的的中央银行，把国家专业银行办成真正的商业银行”。实现这两个改革目标的一个基本前提，就是政策性金融与商业性金融的彻底分离。有关政策性金融的问题在理论界已讨论多时，但在实践上一直未取得突破，以往的金融体制改革方案也从未提及，因此，设立政策性银行就成为新的金融体制改革的突出特点，也构成了新的金融体系基本构架的一个支点。与旧的金融体系的构架相对应，新的金融体系的基本构架概括起来，就是：“中央银行为领导、政策金融与商业金融分离、国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融体系”。（见图1─3） 具体分工是：政策性银行承担“结构”调整；商业银行追求经济“效益”；中央银行控制“总量”，形成一个三足鼎立、分工明确、职能明晰的新格局。 

　　与图1相对照，新的金融体系有两处大的不同。除多出一支政策性银行外，还可以看到原非银行金融机构下的农村信用社和城市信用社，在改造成为农村合作银行和城市合作银行之后，将转到商业性银行之下的区域性商业银行之内。当然，合作银行的组建，尤其是农村合作银行的组建需要有一个过程，政策性银行的设立与正常运行也需要有一个过程。因此，目前这个构架还不是现实构架，而只是一个目标构架。 

　　建立一个能适应并促进市场经济发展的新的金融体系的构架，是一项复杂的系统工程。涉及的面很广，面临的问题也很多，应从何处入手呢？我们认为，现存体系的弊端将是问题的着眼点。 

　　世界各国的金融体系构成无论多么不同，商业银行都是作为一种主体而存在的。与商品经济相适应的金融体系是不能没有商业银行的。而在我国现存金融体系中，商业银行所占比例太小；作为主体部份而存在的工、农、中、建四家国家专业银行，虽然从其功能上讲是商业银行，而且其业务也有向综合化方向发展的趋势，但在实际运行中还不能完全按价值规律办事，还不能自主经营、自担风险，因而还不是真正的商业性金融机构──这是我国金融体系存在的最突出的问题。 

　　主体部份的性质决定了银行业的经济效益不可能好。宏观经济问题概括起来说无非是三方面，经济效益是基本的，其次是“结构”（政策倾斜），凌驾于两者之上的是“总量”。资源的配置、资金的配置以及金融机构的设置都应该有利于这三个问题的解决。而中国专业银行内，政策性金融与商业性金融混合经营，经常出现“硬挤软”或“软挤硬”的情形，既影响其自身的经济效益，也不利于政策性贷款的落实，进而不利于国家产业政策的实现；而且，专业银行常常将政策性贷款所需资金的硬缺口甩给中央银行，迫使中央银行扩大信贷规模，加大了中央银行进行金融宏观调控的难度。可见现存的专业银行一身肩负双重职能的状况，对“效益”、“结构”和“总量”三个方面都不利。 

　　同样，中央银行自身也存在着职能不清的问题。在我国，引导和扶植经济发展的责任一直是由财政和银行分担的。改革开放以来，中央财政的“事权”大于“财权”，财政收不抵支便向中央银行透支借款。而中央银行自身还承担着相当部份的政策性贷款任务。中央银行一身兼二任，一方面担负着控制总量、稳定货币的任务，同时还担负了调整贷款结构的任务。专业银行政策性贷款的硬缺口实际上都甩给了人民银行，而人民银行自身的专项贷款则直接具有政策性质，13％的存款准备也多是用于调节地区间的资金不平衡。当总量与结构发生矛盾时，往往以牺牲总量控制的目标来保结构。 

　　以上是中国金融体系存在的主要问题。如果把适应经济发展三方面需求的金融体系的构架比作三只足，现在至少是缺了一只，即没有专门的、直接体现国家宏观政策意图的政策性金融机构；另二只，商业银行和中央银行也有待进一步完善。中国金融体系的构筑，即是在考虑到上述问题的基础上，有针对性、有重点、有步骤地进行的。 

　　市场经济的发展，要求提供全面的金融服务，我国现有四家专业银行自成体系、高度垄断的格局，已经远远不能满足其需要。而且金融的本质特徵是在融通资金的过程中创造信用货币，从这个意义上讲，金融企业是负有重大社会责任的企业，为使金融企业创造的信用货币适合经济发展的需要，其资金运用必须讲求经济效益，要能按期还本付息。因此，无论从哪方面讲，转换专业银行的经营机制，建立一个以商业银行为主体的金融组织体系都是合理构筑我国金融体系的一项最重要的内容，也是下一步中国金融体制改革的一项最主要的内容。 

　　为了最终实现从专业银行到商业银行的转化，必须解决我国专业银行中政策性金融与商业性金融混合经营的矛盾。各国为解决这一矛盾所采取的方法是不尽相同的，我国银行都是公有制的国家银行，这一现状，决定了政策性金融与商业性金融最终实行机构分设在所难免，因为不这样就不能形成不同的利益主体，也就不能形成相互间的制约机制。 

　　建立政策性银行的目的是，实现政策金融与商业金融分离，以解决国家专业银行身兼二任的问题；割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动性。目前已建立三家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行。随着政策性金融机构的设立，特别是国家专业银行向国有商业银行转化，中央银行的职能也要相应转变。市场经济越发展，越需要加强宏观调控力度，搞好货币供应量调控和对金融机构的监管，以保证金融业的稳健经营和金融市场的有序竞争。专业银行经营机制的转变、政策性金融与商业性金融实行机构分设为中央银行通过市场灵活而有效地进行宏观调控创造了条件，中央银行无论从内容（职能设定）上，还是从形式（机构调整）上都要作出相应改变，确立强有力的中央银行宏观调控体系。 

　　总之，适应商品货币经济发展要求的中国金融体系，应是一个能实现资金优化配置的、机构健全、分工明确、紧密配合、高效运转的有机整体；简而言之，就是能使千千万万金融企业按经济效益原则自主经营；能使中央银行控制住货币供应量的总闸门；能使政府扶植和引导经济发展所需要的政策性贷款有专门而稳定的来源。从而形成中央银行管“总量”，商业银行管“效益”、政策金融管“结构”三足鼎立的新格局，健全金融组织体系的整体功能，促进经济在货币稳定的前提下获得高效益增长。 
 
中国铁路管理体制的改革
 
　　钱佳燮

　　一. 铁路的运价改革

　　二. 铁路投资体制的改革

　　三. 铁路管理体制的改革

　　【作者简历】 钱佳燮，江苏省镇江市政府经济研究中心特约研究员。 

　　为了缓解铁路面临的困难，使铁路建设适应并适度超前于整个社会经济的发展，在改革开放的大背景下，中国铁路管理体制进行全面改革势在必行。本文对铁路管理体制改革中的若干重点问题，如运价改革、铁路投资体制改革、铁路经营管理体制改革等，作初步的探讨。 

　　一. 铁路的运价改革　

　　1. 中国铁路运价的扭曲 

　　商品和劳务的价格本应按照成本加平均利润来决定，铁路运价也不例外。然而，中国的铁路运价却非如此，在过去几十年中，集中计划体制逐步造成了一个扭曲的铁路运输价格体系。建国初期所订的全国统一铁路运输价格就偏低，订价中既没有充份考虑投资的平均利润率，也没有按技术进步、设备更新的需要保持必要的折旧率。结果，1950年的铁路平均客运价格只相当于1930至1936年间关内平均运价的28.1％，1950年的平均货运价格只相当于1930至1936年的32.7％。[1]

　　从1955年至1980年代中期，中国的铁路部门一直没有根据固定资产无形损耗的增加、物价和供求关系的变化对铁路运价加以调整，而是实行了长达近三十年的固定、不变价格，致使运价偏低、和供求关系的背离日益突出。八十年代中期，铁路部门对货运作了小幅度提价，对近距离客运也加了价，但这些小幅度价格调整措施并未改变铁路运价偏低的状况。1989、1990年，客运和货运的价格才作了较大幅度的调整，价格提高了百分之四十至六十。虽然这次调价一定程度上能缓解铁路运输亏损的问题，但由于调价时对价格形成机制和运用价格调节供求考虑不多，所以调价后的货运价格仍然明显偏低。再加上调价以后铁路运价又固定不变，而近几年来市场物价迅速上升、铁路运输求大于供，铁路运价偏低的问题仍然相当尖锐。例如，目前铁路客运每人公里快车硬座票价为0.045元，与其他物价相比，这样的铁路价格水平只相当于旧中国二十年代的三分之一；若按当前汇率计算，只是香港郊区客运火车（罗湖─九龙）票价的二十分之一。同样，现在铁路货运价格是每吨公里0.32元，只是目前汽车运价的八分之一，相当于三十年代铁路运价的六分之一。

　　2. 铁路运价扭曲的危害 

　　长期的、日益严重的铁路运价偏低对铁路本身以及整个经济社会不可避免地形成了一系列危害。首先，1993年整个铁路部门亏损75亿元，亏损额超过了营业额的百分之十。[2] 铁路这个本来可以有较高盈利率并可较快地自我发展的部门，反而成了财政的一大包袱。由于大规模亏损，铁路部门不但丧失了靠自身力量扩大再生产的能力，连简单再生产也难以维持。亏损也使社会集资建路和吸引外资的难度大为增加。根据当前和今后相当长期的财政状况，依赖国家投资建铁路也极为艰难。亏损不能不影响铁路员工的工资福利，加上对员工的管理方法落后，必然影响服务质量。客车上经常不及时供水、甚至不供水，厕所间隔地关闭等情况早已司空见惯。 

　　第二，在不正之风兴盛的大背景下，运价偏低极易诱发铁路各部门或员工加收各种不正常的票外附加费，如保险费、候车室空调费等，其中有些额外附加费其实本应包括在或已经包括在票价之内。在有的列车上，甚至乘客在车上主动补票也遭到列车员故意罚款。1991年笔者就曾在南京亲眼所见一个奇特现象，列车员为获得额外罚款收入充作自己的奖金，主动招揽成批冒雨侯车的旅客搭乘自己值乘的列车、为乘客提供便利，但却事先言明要对每个获得便利的乘客作罚款处理。违规的附加收费和不合理罚款不仅增加了旅客的预期支出，而且很可能造成铁路财务管理的混乱，并助长贪汙腐败。 

　　第三，严重偏低的运价丧失了调节运能供需的功能，造成运能浪费，并不适当地将公路、水运的客货运量过度集中于铁路。这造成企业过份依赖原料、能源的低价运输，以致于一旦铁路部门按市场供求决定运输价格时，会有很多企业因成本上升而失去自我生存和发展能力。从表面上看，消费者可以从低票价中得到实惠，但是这种实惠必然被普遍的买票难、行路难、托运难等所抵消，而铁路客车过度拥挤甚至还造成伤亡，实际上消费者为运价偏低支付了高昂的代价。 

　　第四，运价偏低为倒车皮、倒车票、开后门、行贿受贿等等违法犯罪活动打开了方便之门。数以万计的人因此走上了犯罪道路，破坏了运输秩序，使铁路部门和消费者受到严重损失，使有限的运力得不到优化配置。一方面，在许多车站上乘客排在购票“长龙”中，一票难求，而“票贩子”则手握大把车票、到处高价推销；另一方面，不少始发的列车上空座到处可见，出现了客运能力的难以置信的浪费。笔者1993年春节在上海站即遇见过这种情形。这些“票贩子”与铁路售票人员内外勾结，而且往往还有过硬的关系网和“后台”，所以屡禁不止、已经成为一种比较普遍的社会病，各级监察和司法部门对他们也无能为力。这批发“低运价财”的人就是一股阻挠改革的恶势力。 

　　3. 运价改革的设想 

　　运价改革是铁路系统进行投资体制改革、产权体制改革、管理体制改革、分配体制改革、技术体制改革等一系列改革的必要前提。所以，铁路的改革必需从改革被扭曲的运价着手。改革的阻力是存在的，而且可以说相当严重，但却不是不可克服的。运价如何改革？笔者在这里提供一个轮廓，供决策部门参考： 

　　首先，在订价原则上，铁路运价理所当然要遵循价值规律的要求，应按成本加盈利的基本规则来定价。由于铁路建设在经济建设中应置于先行地位，所以铁路投资应当具有优先吸引投资的利润率；又由于当前铁路运力仅为需求的一半，因此决定铁路运价时所考虑的盈利率不应等于国民经济各部门的平均利润率，而应高于这个平均利润率一倍。以上两个因素相加，采用相当于平均利润率1.2─1.4倍的盈利率来决定铁路运价或许较为适宜。近年来，由于社会总投资规模过大，平均利润率不断下降且不易精确计算。假定剔除物价上涨因素后的平均利润率为20％，则决定铁路运价采用的盈利率可定为50％，加上抵消亏损约15％（按1993年全铁路500亿元营业额，亏损额75亿元估算），再加上预期通货膨胀率（假定为9％），这三项合计为74％，即铁路票价可上调74％。 

　　其次，在订价方法上，这74％的涨幅应在货运与客运间加权分摊，客运可上涨60％（快车硬座人公里0.072元）、货运上涨80％（吨公里0.058元），或许比较适当。涨幅可一步到位，如有必要也可分两步到位。目前实行的“运程越远价越低”的原则应保留，但差距可适当缩小。同时可按东、中、西不同地区不同的经济水平实行区域差价，也可实行季节差价（如春节期间的节日加价）和线路差价（如在京沪、京广等繁忙路线上实行较高价格），以利用价格调控需求。广（州）深（圳)、三（水）茂（名）等线的特殊运价，在新运价到位后如差距不大，特殊运价可以取消，但不必强求一致；如果仍有较大差距（例如高10％以上），则保留特殊运价。新运价到位后，按成本和供需状况的变化，每年调价一次。运价可由各铁路局（铁路公司）自定并相互协调，但不必要求全国各地铁路运输保持同一价格，政府（铁道管理部门）只需逐年规定最高和最低限价。 

　　这样的新运价实施以后，快车硬座人公里运价约为长途汽车运价的72％，货运吨公里约为汽车运价的23％，这样的运价并不很高，只不过改变了以往铁路票价严重偏低的状况。可以预期，铁路运输价格的大幅度调整，将大大地缓解铁路运输的供需矛盾，较大地改变运输秩序和服务质量，并对倒车皮、倒车票之类的不法行为将起到釜底抽薪的作用。这样既遏制了对铁路运力的浪费、减少了企业对低运价的不正常依赖，又能为国民经济各部门的正常运转提供比较好的条件。而且，铁路部门自身也可因此而赢得一定的自我发展条件，通过留利、社会集资和引进外资加快发展，国家财政则能卸下对铁路部门补贴亏损的包袱。 

　　有一种观点认为，基础产业有四个特徵，即公共服务性、非竞争性、低盈利性以及宜形成规模经济，这四个特徵决定了“基础产业不宜实行市场机制”。[3] 这种判断并不一定确切，在市场经济国家，我们常常可以看到不少基础产业和其他产业一样，既是盈利性产业也具有竞争性。盈利性和竞争性是正常经营和发展一个产业的必要条件，盈利是产业发展的经济动力，而竞争又是盈利和其良好的公共服务性的基础。正是为了通过竞争获得盈利，才会有强烈的意愿去改进经营管理、提高服务质量、降低成本、保持合理价格（甚至在有条件时适当降低价格），从而为用户提供良好服务。这种良好服务在政府直接管理的垄断性经营条件下，是很难形成和保持的，这一类事例在中外历史和现实中都不胜枚举。至于以要形成规模经济为理由而反对在基础产业实行市场机制，则恐怕是一种对市场机制的误解。形成规模经济与实行市场机制并无必然矛盾，我们可以在市场经济国家找到无数个例子证明市场机制完全不妨碍规模经济的形成，相反，在中国我们也很容易看到，经过计划部门安排的投资项目屡屡出现重复建设、或达不到规模效益的情形。总之，铁路的经营管理“不宜采用市场化体制”之说，论据并不充份。 

　　二. 铁路投资体制的改革　

　　如果铁路的运价改革能顺利进行，那么九十年代中期新运价即可到位，整个铁路部门每年可获利润220到230亿元。若扣除职工的奖金福利，每年可提供铁路发展资金约200亿元。假如这笔资金的一半用于铁路车辆的添置和现有线路的改造，另一半用于新线建设，则有100亿元可用于修建新铁路，能够在低山丘陵地区铺设普通速度复线约700公里。随着铁路营业里程和运量的增加，尽管今后利润要部份扣除分红，用于建路的资金和建路长度仍然可以逐渐增加。

　　由于中国铁路建设已经严重滞后，上述的铁路部门的自我发展能力仍然不能满足需要。为适应中国社会经济的发展，到2010年全国的铁路营业里程有必要达到九万公里。如果“第八个五年计划”末期（即1995年）铁路的营业里程能达到5.8万公里，那么以后15年内尚需建路3.2万公里（“第九个五年计划”7000公里，“第十个五年计划”1.2万公里，“第十一个五年计划”1.3万公里），年均建路2000公里以上。要是再考虑到“九五”期间高速铁路要开始准备，2000年前后长江口（南通附近）的越江工程、渤海的跨海工程（大连-烟台）都将动工，就会发现，在相当长的时期内，每年还缺少铁路建设资金100亿元以上。

　　目前，中央财政近年连年赤字，赤字数额还在大幅增加，虽然可以考虑节约行政经费、省出一笔资金，但教育、科学、农业、防灾、三峡工程、南水北调等等，都需要增加大量资金投入。为了逐步压缩财政赤字和有效控制通货膨胀，中央财政不可能拿出太多资金来用于铁路建设。在这种条件下，如何满足铁路建设的资金需求呢？改革铁路投资体制和投资多元化是顺理成章的思路。

　　1. 地方财政的投资 

　　为了发展当地经济，铁路未通达地区的各级地方政府对铁路建设积极性很高。特别是在粤东、浙南、苏中等沿海地区，由于当地的经济发展已经达到相当的水平，地方财政有一定的能力作铁路建设投资。运价改革以后，兴建铁路、投入营运就有较高的投资回收率，粗略估算每年约为投资额的35％。如果全线通车以后运量充足，铁路全线营业三年即可收回全部投资，以后各年的利润就能增强地方财政的实力。如果有必要，应该通过优惠，鼓励投资收回后的利润用于铁路建设的再投资。 

　　铁路投资体制的改革主要是要把铁路部门对投资的无偿占用变为有偿占用，这样才既可以调动投资者的积极性，又能够提高投资的使用效率，减少浪费、增加社会财富。为了更好地广泛集中铁路建设资金，并防止这些资金被挪作他用，可以考虑建立管理铁路建设资金的专业银行──铁路建设银行。铁路建设银行可以设立在有大量铁路建设任务的省一级，其他不设铁路建设银行的地方，有关业务可由建设银行或交通银行代理。 

　　2. 社会集资 

　　社会集资可分为劳务投资、土地投资、现金投资。劳务投资的价格应考虑到劳动时间、劳动强度、有无危险及危险程度等，并适当高于当地劳务市场的同档次价格。确定土地价格时既要注意节约铁路建设成本、避免过高的土地价格，防止土地拥有者借机勒索、发“土地财”；又要避免土地定价偏低，造成土地浪费及损害当地居民的利益。 

　　土地征用和土地投资涉及多方面的利益，情况也特别复杂，既有农作物赔偿、建筑物赔偿等困难问题，也有沿海与内地、城市与乡村间的不易掌握的地区差异问题。中央必须设立统一的制度法令，但这些统一的制度法令也不能规定得过于简单划一，最好是在中央有关法令的统一指导下，由地方政府因地制宜地制定实施细则，并监督有关各方贯彻执行。劳务投资和土地投资都应当坚持投资者自愿的原则。在老（革命老根据地）、少（数民族聚集）、边（疆）、穷（困）地区，劳务投资和土地投资可以成为民众改善生活水平的一条途径。 

　　现金投资没有地域限制，可以在全国范围内广泛集资，潜力很大，将是社会集资的主要来源。其主要方式可以用债券或股票来集资。一项铁路建设项目的建设债券的利息率可高于银行储蓄利息率，但低于该铁路预计的经营利润率，以便该债券发行单位有可能用经营利润和债券利息间的差额建立铁路建设基金。股票发行适用于已组成铁路建设股份公司的情况，由于铁路的盈利率可能比较高，会吸引大量投资者，股票的市价会高于票面价格，那么铁路建设股份公司就有可能通过股票的溢价发行吸收大量资金，来充实铁路建设基金。 

　　发行铁路债券或股票可能引起一些质疑，特别是银行部门可能不赞成，认为投资在债券和股票上的资金只不过是银行储蓄“搬家”，不必非采取这种形式不可，可以由银行直接对铁路建设机构提供长期低息贷款，以后等铁路开始运营、获得盈利后再归还银行贷款。然而，由银行贷款修铁路与发行股票债券修铁路是两种不同的机制。由于银行是国有的，银行贷款修铁路就是将铁路建设的风险交到银行、也就是交到国家手里。而通过股票债券集资修铁路，风险分散到投资者身上，投资者也会比较关心铁路建设和运营的经济效益。显然，通过发行股票债券集资修铁路，有利于打破目前铁路建设单纯由国家投资、国家管理、国家经营、吃“大锅饭”的局面，引进新的机制。 

　　现金投资还可以采用民间（居民、城乡集体企业、个体企业）独资或集资建设铁路的形式，只要具备相应的人力、财力、物力，遵守有关法令和不与铁路建设规划抵触，各级政府及铁路主管部门对这种形式应予鼓励并提供方便，但现阶段似乎应该把民办铁路导向近距离铁路支线建设。 

　　3. 引进外资 

　　早在本世纪初孙中山先生就提出过“募集外资”、进行国家建设的主张。1919年他提出了着名的“国际共同发展中国实业计划”，其主要内容之一，就是在十年内建成铁路10万英里（约16万公里）。怎样才能在这样短的时间内建造成这些铁路呢？这当然离不开“借外国已成的资本，来造成中国将来的共产世界”[4] 这个前提。限于一系列因素，孙中山先生的这个庞大计划迄今远未实现。时间已过去了七十多年，现今中国的情况和孙中山当年已经很不一样。不过要加快铁路建设、适应并适当超前于社会经济的发展，单靠国内资金显然是不够的。引进外资建路，不但可以填补资金空缺，而且可以带来可供借鉴的管理方法和先进技术。当然引进外资不可能不了解外资提出的条件，要在平等互利的条件下由双方反复协商。 

　　借外债修铁路这种长期建设，以使用政府间低息贷款，或世界银行、亚洲银行等国际组织的较优惠贷款为宜。如果台、港同胞、海外侨胞、外国人及他们所办的企业、企业集团来中国大陆参予投资建路或独资建路，当然更应该欢迎。海外私人资本投资于铁路建设，其投资风险、投资周期远大于一般工商业项目，而投资收益却可能并不高，中国的有关方面尤其要创造条件、提供方便，而不能戒心重重、层层设卡、处处防范。当然中国政府要了解对方的实力和意向，并依法审批管理，但更重要的是，政府要改进工作方法、简化手续、提高透明度和工作效率，还要组织好配套工作，务使境外投资者不致为此踌躇。政府在不影响境外投资者信心的情况下，也可考虑将外资适当地引向西南、华南等工程难度较大、工期较长、当地集资困难、但铁路经营仍有利可图的线路。境外投资者来投资，理所当然地要确保他们投资的安全，减少他们投资的风险，使他们能够获得一定的利润，保障他们汇出合法利润的自由，在此基础上，就有可能鼓励他们用赚来的钱在中国再投资，为此也可给予免征所得税等优惠。引进外资，“会带来一些问题，但是带来的消极因素比利用外资加速发展的积极效果，毕竟要小得多”。[5] 中国经历了多年的对外开放，积累了不少经验，有能力妥善处理引进外资中可能出现的各种问题（如资金不能全部到位、技术和设备不适用、管理上中外双方的协调、中方员工待遇的保障、铁路建成后运营上中外双方权限的划分等），所以胆子不妨大一点。 

　　三. 铁路管理体制的改革 

　　1. 非国营铁路的管理体制 

　　投资体制的改革和投资的多元化必然带来铁路产权和经营管理方式的多元化，于是就会出现民有民营、外有外营、混合所有共同经营等多种所有制和多种经营方式。这些企业会根据公司形式（上市股份公司、合伙公司、独资企业等）选择适用的现代企业管理架构，可能是董事会领导下的总经理负责制，也可能是其他的管理结构。这些企业和政府的关系，将与国有企业和政府的关系完全不同，政府既不能随意干预、企业也不能对政府予取予求。这些企业如果有扩资需要，可通过国内外金融市场融资。即使是国家对有国有资本的公司注入资金，也应通过金融市场这个中介，而不能直接划拨。 

　　随着铁路多种所有制的发展和全国铁路网的加密，主要城市之间可能出现多条铁路通道，而不同通道会由不同的公司经营。例如北京、上海之间除了原有的京沪线，将建成沿海的第二京沪线；北京、广州之间，除了京广线，还有（北）京九（龙）线。铁路交通目前的卖方市场将有可能逐步转变为旅客、货主的买方市场，消费者不仅有航空、海运等不同运输方式的选择，而且有不同铁路线、不同铁路公司的选择。消费者的选择，对铁路运输业必然形成强大的压力，不同线路、不同公司将不得不提高管理水平、技术水平和服务质量，合理降低运价，以争取更多的旅客和货源，从而在提高社会效益的前提下实现较多盈利。 

　　2. 国营铁路的管理体制改革 

　　在非国营铁路公司参与竞争的条件下，国有企业的机制将不得不转换，铁饭碗、铁交椅、铁工资将难以为继，国营铁路的管理体制改革势在必行。这一改革也是历史的必然。中外各国的历史证明，在任何社会制度中，如果由国家来集中管理社会资产，可能有助于实现若干特定的战略目标（比如，争取对外战争或“冷战”的胜利），但却很难提高经济效益；社会资产如果在和平时期长时期由国家集中经营管理，经济效益会不可避免地趋于下降。 

　　在中国的国营铁路部门中，经济管理水平落后、经济效益低下早已是个人人皆知、见怪不怪的现象了。国家委派的企业负责人中，不少人并未具备管理企业的能力，任命他们担任现在的主管职位，常常是政府对他们多年效忠的回报，而不是因为他们的业务业绩和经验出类拔萃。这种主管人员的切身利益很难和企业的兴衰、员工的利益密切挂钩，为了保持个人的权位，这种人往往不惜牺牲企业利益去迎合上级领导人的个人需要。在社会和企业内部缺乏周密和有力监督机制的条件下，企业管理权力的滥用、任人唯亲、机构膨胀、人浮于事、衙门作风等不正常状况难以避免。提高经济效益往往只能停留在口头，或者走走过场，浅尝辙止。虽然有的管理人员品质能力高一些，上述情况或许能因此而稍好一些，但是，如果不从国营铁路管理体制的改革着手，问题仍然得不到根本解决。 

　　日本的国营铁路（国铁）连年亏损，1985年除政府补贴6000亿日元（按当时汇率约合30亿美元）外，还亏损245亿日元。1988年日本政府实行了国铁改造计划，将国铁按地区分解成七个公司，聘请民营公司主管来改造国营公司的内部管理，并削弱国铁的垄断地位，强化竞争，结果成效显着，至1990年即盈利3880亿日元（约合29亿美元）。需要补充的是，尽管日本政府打算逐年出售国铁股份，但1988年国铁改造计划实施时，国铁股份出售尚未进行，日本政府仍是这七家铁路公司资产的唯一所有者。[6] 由此可见，所有制的优化，固然是需要在实践中继续探索的重大问题，但管理体制、管理方式的改革却是国营部门面临的迫切需要解决的关键问题。在改革过程中，决不能为了维护一部份人的既得利益，而“辗转迂延，视为缓图，徒托空言”，[7] 否则只会耽误现代化的进程。 

　　中国国营铁路管理体制的改革，不能象现在常见的那样，仅仅把“铁路局”这个名称换成“铁路公司”，这不过是走过场而已。关键并不在名称叫什么，而在于要通过改革坚决割断铁路经营与政府之间在财务和人事管理上的脐带。政府当然要依法对铁路运输部门进行宏观管理和调控，但政府与铁路企业的管理权限要划清，要使铁路企业真正成为在国家法令规定的范围内能够自主经营、自求生存和发展的经济细胞。在这一基础上，全国现有的12个铁路局可以就是12个铁路企业或企业集团，如果有必要，且条件也具备，一个铁路分局甚至某一条线路都可以考虑独立成为企业。应该设立一系列法规制度来协调铁路企业之间的关系、解决可能出现的问题，也有必要成立全国性的行业管理机构（铁路协会）以实施仲裁功能。 

　　3. 政府主管部门的改革 

　　如果全国铁路都按现代企业体制自主经营，政企就自然分开了，作为主管部门的铁道部不再忙于具体事务，也就没有必要再保持一个部的编制与规模。依照“小政府、大社会”的政府管理体制改革设想，铁路运输的行政管理可以作为一个专业司（或局），与公路运输、水上运输、民航等运输行政管理机构共同组建新的交通部，这样，原铁道部的机关工作人员可精简百分之七十至八十，行政管理成本有可能大幅度下降。 

　　一个新的交通部中的铁路司的主要任务，可以是：（1）制定铁路发展的中长期规划；（2）按照全国人民代表大会通过的有关法令、制定比较具体的铁路运营制度及实施细则；（3）指导铁道协会对各铁路局（公司）的工作协调；（4）进行行政性检查和监督；（5）搜集、整理、分析和发布全国铁路运输方面的信息。如有必要，未来交通部铁路运输司可对重点铁路局（公司）派遣临时的或常驻的特派员。铁道部机构改革后，铁路建设在交通部的铁路建设规划的指导和各级政府的宏观经济调控下，可以由铁路局（公司）自行组织管理。对铁路运输系统中的国有资产的管理，应由财政部国有资产管理局负责，新的交通部铁路司提供所有必要的数据。各铁路局（公司）的工会以及政治团体应由当地归口领导，不必隶属交通部。现铁路系统管辖的重点大学，可以划归教育部门管理，交通部不必设教育管理机构。现铁道部工厂司管理的与铁路有关的工业，如机车厂、客车厂、桥梁厂、施工机械厂等，都可以转制成为自主经营的企业。新的交通部铁路司更不必管现铁路系统所属的第三产业，铁路系统所经营的宾馆、餐厅、商场、旅行社等，都应在地方政府指导下，由铁路局（公司）自行管理。 

　　结　语 

　　改革必然会有阻力，这阻力可能来自认识上的局限性，也可能来自对既得利益的眷恋。任何改革都不可能、亦不必要等待所有的人都勾通了再进行，因维护既得利益而阻止改革的人总会存在。当断不断，必受其害。中国铁路的改革必需在充份调查研究的基础上，看准时机，抓住时机，采用行政、甚至法律手段，排除各种阻力，有步骤、大刀阔斧地推进。有些新的体制，如建立民办和外资铁路，可以先试点，以取得经验、减少失误。只有通过改革，才能使中国的铁路摆脱困境，尽早建成与社会经济发展相适应或适当超前的铁路网络，为中国现代化的加快进展提供必要条件。 
 
 
政党及其经费来源
 
　　徐滇庆

　　一. 国库不是党库

　　二. 政党的经费来源

　　三. 党营事业在民主化进程中的意义

　　四. 台湾党营事业的发展

　　【作者简历】 徐滇庆，加拿大西安大略大学休伦学院经济系助教授；东北大学和西安交通大学兼职教授。美国匹兹堡大学经济学博士；华中理工大学硕士。现任中国留美经济学会会长、沉阳市政府经济顾问。　

　　一. 国库不是党库　

　　在民主政治中，政党和国家是截然不同的二个概念。国家是全体人民的，而政党只能属于一部份人。在英语中，政党这个名词，Party，就是由Part（部份）转化来的。Giovanni Sotori指出：“政党是社会中某些相同意见与利益人士的组织。他们的目的是利用政府实施他们的政见”。[1] 毫无疑问，在任何社会都永远存在着不同的意见与利益集团，存在着不同集团之间的利害冲突。因此，无论是哪一个党，共产党或国民党，都不能代表全民。如果有一个政党声称他的目标就是全民的目标，这个党就已经没有存在的必要了。在这一点上，共产党比国民党讲得更加清楚。在共产党的党章上明明白白地写道：“共产党是无产阶级的先锋队”，是为无产阶级利益奋斗的。在60年代中苏大辩论中，中国共产党曾经痛斥赫鲁晓夫的“全民党”理论是对马列主义的背叛。近年来，有一些国民党的官员多次宣称国民党代表着全体台湾人民。可惜，不仅民进党不承认，就是连刚刚从国民党里出走的新党也不肯卖账。　

　　国库的钱来自于向全民征集的税收和国有企业的利润。国库的钱应当用于为全民服务的事业。例如，为了方便大众，政府应当补贴公共交通事业，投资办好公园等等，当人们上公共汽车、逛公园时，绝对不会有人来问你是不是某一个党的党员。西方有句俗话：只有二件事是无法逃避的：死亡和缴税。每个人都必须缴税，因为每个人都程度不同地享受了国家对公众提供的服务。起码，国防、警察、法院等等服务是全民瞬息不可缺少的。而对一个政党而言，只有那些赞同其党纲，并且愿意加入这个政党的人才有义务向其缴纳党费。政党没有任何理由强迫人们向其提供经费支持。既然不存在属于全民的党，就没有理由把属于全民的国库当作某一个党的党库。　

　　二. 政党的经费来源　

　　在理论上党库不等于国库，但是在实际生活中党库通国库、甚至国库就是党库的现象并不罕见。凡是一党专制的国家，国库和党库都经常混淆不清。然而，一旦人们得到到了自由表达意见的权力，就会出现不同的利益集团，出现形成新的政党的群众基础。当新的政党或类似政党的组织登上政治舞台时，他们必定会对执政党有权使用国库资金的现象提出异议：凭什么你可以从国库中拿钱而我却不可以？ 

　　并不是说政党不可以从国家财政中得到补贴，问题在于应按照什么原则在政党之间分配资源。在民主体制下，唯一的公平分配原则是按照选票多少来拨款。如果有一个或几个政党对选举的公正性提出异议，如果不想把局势搞乱，那么最可能达成的协议就是大家都不要从国库中拿钱。各个政党公平竞争，八仙过海，凭各自的本事发展组织，收党费，募款，或者兴办实业挣钱。 

　　台湾大学的刘淑惠、陈师孟、张清溪等考查了109个国家中的291个政党，其中绝大多数的财源依靠党费和捐款。[2] 也有一些国家，如美国、加拿大以及北欧一些国家通过立法由国家财政补贴政党。另外一个重要的取得经费的途径就是兴办党营事业。政党办企业并不罕见。在当今世界上，从事党营事业约有28个政党，分别来自21个国家，例如，法国、奥地利、希腊、意大利、日本、墨西哥、西班牙等国。英国工党也从事党营事业，主要是搞比较容易敛钱的赌博事业。以色列的党营事业尤为突出。在民主制度下，一个政党为了补助党的活动经费而兴办一些企、事业，合情合理，无可厚非。　

　　三. 党营事业在民主化进程中的意义　

　　长期以来，共产党和国民党都实行了排它性的一党专政，以党治国，党政合一。党中央制定政策，交由政府执行。政府只不过是党的执政工具。政府官员也都由党来指定。在过去七十多年来，国民党和共产党在相互斗争中，分分合合，你中有我，我中有你。两党都曾有过拥有绝对权威的领袖，都有着庞大的组织系统，除了政治理念上的区别以外，在组织和运作形式上都高度雷同。无论是愿意还是不愿意，国民党或共产党都不可能继续保持一党独裁的局面，或迟或早都将走上民主化的道路。问题在于如何让独裁性的执政党和平、理性地走上民主化的道路。用经济学的术语来说就是怎么样让民主化进程的效益最大，成本最低。 

　　在民主化的过程中，拥有独裁地位的执政党面临着一个非常艰难，甚至可以说是非常痛苦的转型过程。在相当长的一段时期内，独裁党垄断了国家的所有公共财产，拥有巨大的财富，几乎可以为所欲为。然而，走向民主化，就必然意味着党政分离，执政党将失去对国家资产的支配权。作为一个长期执政的大党需要相当大的财力才能维持正常运作。要在民主政治中赢得选票，必须要进行大量的宣传、组织工作，也需要大量的财力支持。无论对个人还是政党而言，失去财富都是痛苦的、不情愿的。在这种情况下，很可能只有两种选择：一是走向极端，走向暴力。执政党死抱着权力不放，维护一党私利，继续把国库当党库。其结果必将激化社会矛盾，以至把反对势力逼上街头，从而导致社会动乱。这样，整个社会都要为此付出沉重的代价，而执政党也终究逃不脱被彻底推翻和剥夺的下场。当年苏联共产党财大气粗，不可一世。但八月政变失败，苏共被剥夺得干乾净净，连张办公桌也没剩下，即是实例。二是和平、理性过渡。执政党和民间力量都要做出妥协让步。为了使执政党能和平地让出国库，化解党内的强大阻力，执政党就必须创造除了国库以外的新的财源。在这一方面，党营事业就成了必然的选择。 

　　当然，执政党不应该利用特权使其党营事业处于垄断地位，不应当破坏公平竞争，更不应当利用执政党的地位将理应属于全民的国家财产非法地转移为一党私产。但是，在由一党专制向民主政治过渡的过程中，由于缺乏政治上的竞争机制，很难对执政党的党营事业实行有效的监督，也很难防止党营事业利用执政党的特权攫取不合理、不合法的利润。这也许是在社会转型过程中必然要经历的一个阶段，或者说，这是不可避免要付出的代价。无论如何，这要比社会动乱付出的代价要小得多。 

　　四. 台湾党营事业的发展　

　　当人们讨论台湾经验时，普遍地注意到民营企业对经济高速成长作出的巨大贡献，也注意到台湾公营企业的变迁，却很少有人提及在研究台湾经验时还应该注意到一个很特别的部份──中国国民党的党营事业。 

　　在台湾发表的许多统计资料都把企业划分为公营和民营两大部份。公营企业又分为国营、省营、县营和市营。这一分类原则大致上相当于大陆的国营和地方国营。据1976年台湾工商业普查，公营企业、事业共1000多家。其中国营29家，省营35家。国营和省营企业的数量虽然不多，但无论在资金上还是产出上都构成公营企业的主体。台湾的民营企业的数目是公营企业的400多倍，大部份都是中小企业。总的来说，台湾的民营企业生命力旺盛，其增长速度远远高于公营企业。从1952年到1985年，公营事业产值增加16倍，而同期民营事业产值增加了112倍。在1952年民营工业产值仅占工业总产值的43.4％，但在1985年民营工业已占有压倒性的优势，为台湾工业总产值的83.9％。按中央银行统计，1990年民营资产总额为94634亿元，增长率为12.81％，占总额的79.52％。公营资产总额为24376亿元，增长率为7.13％，占总额的20.48％。[3] 

　　如同研究世界各国的经济统计数据一样，我们必须十分慎重地了解这些数据分类的定义。特别值得指出的是，在台湾的民营企业统计数据中包含着一个庞然大物──国民党党营事业。在名义上，国民党的党营企业属于民营，而不是公营。但是，众所周知，党营事业具有公营企业的主要特徵。党营企业享受的待遇不仅远远高于民营企业，而且比任何公营企业更加优惠。当前，公营企业发展缓慢，步履艰难。与之成为鲜明对照的是国民党党营事业自60年代以来一直以异乎寻常的高速度成长，迅速地成为在台湾经济中很有份量的一大集团。国民党党营事业的产生和发展是研究台湾经验时必须要注意的一个非常特殊的课题。 

　　由于各种政治上的原因，外界对国民党党营事业了解甚少。很少有人能准确地说明国民党党营事业究竟有多大？为什么国民党要办党营事业？国民党党营事业对于稳定台湾的经济发展环境和政治民主化进程起了些什么作用？党营事业与公营事业的关系如何？显然，这些问题对于推动大陆进一步的经济、政治改革及制度的和平转型有着重大的借鉴意义。 

　　（一）国民党党营企业的庐山真面目 

　　国民党的党营企业究竟有多大？恐怕除了主管国民党党营企业的国民党中央党部财委会以外谁也说不清楚。 

　　最为人们所熟悉的国民党党营事业是国民党文化工作会主办的中央日报社、中国电视公司、正中书局、中国广播公司等宣传媒介以及救国团主办的青年活动中心、旅馆等等。实际上，这些只不过是一座巨大的冰山浮在水面上的一个小角。 

　　中国国民党的党营事业的起源可以追朔很远。在20年代就出现了由国民党中央直接控制的报纸、广播电台、出版社等等政治宣传媒介。当时这些事业注重于政治宣传，并不以谋利为宗旨。1946年由国民党中央党部财委会自营了齐鲁企业。迁台之后，国民党在1951年自营了裕台企业，随后，又在1955年自营了裕丰纱厂、中兴电工等企业。在60年代以前，党营事业无论在数量上还是在影响上都微不足道，并没有引起人们的重视。在战争年代中以及战后戒严期间国民党大权独揽，党即是国，国即是党，党国不分，国库也就是党库，公营企业也就是党营事业。在这种情况下，确实没有必要强调党营事业的存在和发展。 

　　60年代以后，国民党党营事业迅速崛起、发展迅速。（详见附表） 

　　党营事业首先瞄准了金融服务业，大刀阔斧，攻城略地，先后创建了台湾证券交易所、中央产业保险、中华开发信托、中华贸易开发等企业。在台湾共有3家票券公司，中央票券公司是党营事业，成立于1976年。中华票券公司也是党营事业，成立于1978年。另一家票券公司──国际票券公司由中国国际商银投资，仍然控制在党营事业──中央投资公司手中。在台湾有4家被财政部核准开办的证券投资信托公司，其中有3家是党营事业：光华信托投资、中华信托投资和国际信托投资。1971年中国银行被民营化成为中国国际商业银行。在民营化过程中，中国国际商业银行的60％股权不明不白地落入了国民党的中央投资公司手中。1991年开放民营银行。国民党党营的华信银行应运而生，发展顺利。 

　　党营事业的另一大特色是紧密配合政府的发展政策，在政府主导的重点建设项目上往往捷足先登，大爆利市。党营事业是国民党政府的宠儿。肥水不流外人田。毫不奇怪，在70年代的十大建设中党营事业近水楼台先得月，顺利地介入了石油、化学工业。在当前六年国建中，国民党又成立了多家营造、建设和环保公司，常常能够得到“政策性照顾”，在降低投标承揽标准的情况下拿到了一个又一个的肥差。 

　　别看党营事业在名义上是民营的，但是在商业竞争中，党营事业凭借着独特的信息优势和关系优势，屡出奇兵，不仅一般民营企业不能与之竞争，就是公营企业也要退让三分。特别是近年来党营事业利用其独特的情报优势在股市抄作中大显神通，手段又狠又准，令一般老百姓铛目结舌。在不知不觉之中，党营事业的资产连续翻番加倍，迅速膨涨。 

　　按照台湾大学陈师孟、张清溪二位教授的调查，在1991年已知的纯国民党党营事业有12家。由这12家党营事业转投资的企业总数将近70家。特别是中央投资公司和光华投资公司这两个控股公司拥有大量的转投资。在有些公司中，国民党虽只拥有少数股份但却是最大股东，可以控制该公司。例如，中华开发信托中党股占12％，是第一大股东。由于国民党控制了中华开发信托，于是由这家信托公司再投资的一连串企业，如国华海洋企业、富邦电子、昆达福益电子、东联化学、中钢结构、中鼎工程等等也就自然纳入了国民党党营事业的旗下。 

　　在许多情况下，国民党凭借着执政党的地位和在政界、军界、财界的影响力，即使不是最大的股东也可以控制合股公司。除此之外，还有一些隐形的党营企业。据国民党党报“中央日报”1993年9月20日报导，截至1993年2月底，国民党共投资7家控股公司，账面净值为200多亿元。以这7家控股公司为龙头转投资各企、事业94家，共计拥有9639亿元的资产。但是，据台湾“澄社”学者的估计，国民党党营事业的总资产要远远大于这个数字。 

　　台湾的许多有识之士对国民党党营事业的崛起颇有批评，认为国民党以政权谋一党之私，破坏公平竞争，扩大特权垄断，有碍发展市场机制和民主政治。陈师孟教授指出：“即使就国民党本身而言，党营事业也不啻饮鸠解渴，一时畅快，日趋下流，终身遗憾而已。”[4] 单纯从经济学角度来看，这些批评有根有据，是站得住脚的。但从更广的角度来看，国民党党营事业的兴起有其历史必然性，对于台湾的民主化进程功不可没。　

　　（二）为什么国民党要办党营事业　

　　要了解国民党党营事业勃起的原因，我们必须首先探讨这样一个问题：如果独裁的执政党认定自己的江山是“万寿无疆”的，那么从国库里拿钱是最简单、最省事的办法，他还有必要自找麻烦，另起炉灶，兴办党营事业吗？　

　　台湾的政治发展大致上可分为以下三个阶段：1949年─1960年，由于顾虑台湾的安全，在戒严令下，宪法赋于人民的一些权力和自由受到了限制。禁止组织新党。国民党一党独裁。1960年─1980年，在蒋经国先生主持下，国民党把经济发展置于优先地位。由于经济发展的成功，国民所得增加，教育普及，中产阶级兴起，台湾社会逐渐实现多元化。1980年以后，党外反对势力发展迅速，影响扩大。对执政党提出各种政治改革的要求。自1986年以后，一连串的重大事件，例如，民进党成立、撤销戒严令、解除报禁，使得台湾步入了民主政治的新阶段。　

　　60年代初期是台湾政治、经济发展的重大转折关头。当国民党决定把工作重点转移到经济建设上来时，雷震等人士开始筹组真正的反对党。由雷震主办的“自由中国”半月刊在1960年6月发表了一篇社论《国库不是国民党的党库》，对国民党特权横行、党国不分提出了尖锐的批评。[5] 虽然在60年代组建反对党的努力遭到了挫折，雷震等人或铛锵入狱，或流亡海外，但这一事件却得到了蒋经国先生的重视。从1972年到1988年，蒋经国先生先后担任了行政院长和总统。在这段时期内出现了中砺事件、高雄事件、街头政治、中美建交、民进党成立等等冲击，台湾的政治、经济面临着严重的考验。当时蒋经国先生党、政、军、财、情报治安大权独揽，地位十分稳固，台湾岛内没有任何人可以和他的威望相比。按照一般独裁者的规律，他似乎应该进一步集中权力，维护即得利益。但是在风雨如晦、内外不安的状况下，蒋经国先生坚持推行政治的民主化和多元化。他不顾国民党党内保守势力的反对，容忍反对党的成立，确定与他党共治的方针，在其晚年开放党禁和报禁，为台湾的民主和稳定创造了条件，为经济进一步发展奠定了基础。　

　　然而，蒋经国先生的路线在国民党内遇到了很大的阻力。要化解这些阻力，使国民党能顺利地从独裁党转化为与其他党平等竞争的民主政党，除了要依赖蒋经国先生在国民党中的威望以外，还必须要给国民党内的既得利益集团以出路，将既得利益集团在转换过程中的经济损失降低到可以容忍的范围之内。当然，作为国民党的领导人，蒋经国先生既不愿意国民党被推翻，也不愿意让国民党处于在财政上一无所有的穷困状态。他在60年代初就为台湾的政治民主化、经济市场化采取了一系列措施，兴办党营事业即是他决策中的一个环节。也正是从那时开始，国民党党营事业脱出了旧有的框框而得到大幅度发展。　

　　对于国民党来说，党营事业开创了丰润的财源。近年来，在财务上国民党不依靠国库也能游刃有余。1992年国民党的预算49亿新台币，而党费收入才7000万，如果没有党营事业，真不知道国民党的日子怎么过？[6] 对于整个社会来说，容许国民党党营事业的存在和发展要比国民党垄断一切，党国不分要好。也比引起国民党保守派强烈反弹，中断民主化进程，甚至出现大规模暴力抗争的局面要好。　

　　（三）台湾的党营事业和公营事业　

　　国民党的党营事业与台湾的公营企业是同根共源，一奶双胞。　

　　在第二次世界大战以后，日本殖民当局资产被国民政府所接受，这是台湾的公营事业的起源。在日据时期，日本殖民当局高度垄断了金融、动力、交通以及造船、机械、肥料、冶炼等重要工业部门。对食盐、烟酒、石油实行专卖制度。甚至对食品加工、轻纺工业都进行了管制。日本投降后，自1945年10月至1947年2月国民政府接受了原台湾总督府所属产业和日本私人财产、企业，共台币110亿元。自1947年3月至1950年12月，又接收了日本资本和台湾本地资本合资企业860个，其中有一部份出售给私人经营，大部份成为公营企业，从而奠定了当时公营企业在台湾经济中的主导地位。　

　　在1949年国民党政权退据台湾后，国民党政府的法令规定：（1）直接涉及国防秘密的事业，（2）专卖或有独占性事业，（3）大规模公用或特定目标之事业都一律由官方经营。从此，公营企业独占经营的范围更广、规模更大，其垄断地位得到了进一步加强。　

　　此外，国民党政府还在许多经济政策上大力扶持公营事业。例如：　

　　（1）资金 在50年代和60年代，国民党政府通过各种方式向公营企业提供的资金占历年财政开支的10％到20％。在70年代和80年代高达20─30％。在50年代和60年代中期，大部份美国经济和军事援助被投入了公营企业。美国对台计划型经济援助的49.7％分配给公营电力和交通企、事业，24.2％分配给公营工矿企业。美援停止以后，公营企、事业仍然可以在国民党政府担保之下不断地从美国国家银行获得优惠贷款。公营企、事业在台湾银行中也得天独厚。他们所获得的贷款利率通常比民间贷款低50％到100％。那怕是在50年代资金短缺时期，公营企业仍然可以源源不断地从银行中获得资金。几十年来公营事业贷款占银行放款总额的22.27％。有些公营事业的“政策性贷款”长期不还，成为银行的“呆帐”。毫无疑问，公营企业的资本积聚的速度远远高于民营企业。历年来公营企、事业的固定资本形成总额均占台湾工商业固定资本形成总额的50％左右。[7] 

　　（2）政策性垄断 在许多领域内国民党政府以法令形式为公营企业设定了垄断地位。台湾共有银行16家，其中公营的13家，另外3家民营银行也有很高比例的官股。自90年代初，台湾的军工、交通、邮电、动力、石油、铜和铝等有色金属完全由公营机构独自经营。在钢铁、石油、化工、化肥等部门公营机构的股份也占有绝对优势。国民党政府还直接颁布一些法令为公营企业创造垄断地位。例如，按照法令，大宗的煤炭、石油、铁矿砂等进口物资必须交给公营的阳明海运公司承运。　

　　（3）倾斜的价格政策 在台湾的烟酒、化肥、石油等许多物资都属于政府统购统销的范围。国民党政府有意提高这些商品的价格，从而为公营企业谋利创造了重要的条件。例如，1961年一吨硫酸胺进口价为1758元新台币。可是统销给农民的价格为每吨4016元新台币。全年台湾总消费量为30万吨。显而易见，这一统购统销政策为公营的台湾肥料公司带来了大笔利润。[8] 

　　台湾的关税政策也明显地倾向于公营企业。例如，台湾的大型钢铁公司基本上都是公营的。他们生产需要大量铁矿石和其他原料。大量中小钢铁企业都是民营的，他们一般利用废钢铁作为原料。国民党政府规定进口铁矿石、原料完全免税，而进口废钢铁的关税为9％，再加上10％的货物税、港口建设费等其他杂税，使得中小钢铁企业在竞争中明显地处于劣势。[9] 

　　和大陆一样，国民党政府对公营企业还有许多特殊政策照顾。国民党党营事业所受到的特殊政策照顾比公营事业有过之无不及。尽管如此，台湾的公营企业和世界各国的公营企业一样，普遍地效率低下、管理混乱、浪费资源、亏损严重、弊病丛生。公营企业已经成为政府财政上的一个大包袱。因此，公营企业私有化的呼声此起彼伏，日趋高涨。近年来，许多民意代表、学术界和新闻界人士都呼吁大幅度地削减公营企业的预算，主张迅速移转为民营，通过市场机制提升营运效率，减少特权垄断，扩大公平竞争。[10]　

　　如前所述，公营企业在整个国民经济中的比重逐年下降。令人颇感兴趣的是，党营事业在所有制、经营组织、激励机制上和公营企业同出一辙，可是与公营企业恰恰相反，在公营企业衰败的过程中党营事业一直在高速成长，显得异乎寻常的活跃。相当一部份公营企业转入了党营事业手中。这不能不引起人们的关注。 

　　国民党党营事业的兴起中有许多劣迹，可以说这是执政党本身监守自盗的一种大规模的变相的贪汙行为。正如雷鼎鸣教授指出的，在经济转型过程中贪汙将引起财富分配不公平，对经济增长率也有不良影响。但是却不可否贪汙对经济效率有其正面的作用。[11] 按照高斯定理（Coase Theorem）如果兴办党营事业能够有利于社会、经济体制的转型，使得社会总效率有所提高，而且，转变后的得益者可以补偿损失者而有余，假定交易费用不高的话，那么，这种转型就是可能的。这种补偿过程非常复杂，在很多情况下几乎难以实现。但是，如果在转型中，尽管获利程度不同，所有参与者都得到了好处，那么，问题就简单多了。近二十年来，由于台湾得到了一个相对稳定的经济发展环境，社会财富迅速增加，国民所得持续上升，党营企业所造成的收入分配不均，效率损失并没有抑制经济起飞。而且，党营事业对化解执政党内的阻力，为经济市场化、政治民主化的进程提供一个比较稳定的外部环境有其正面的意义。从长远来看，如果民主进程不被打断，反对党的监督力量不断加强，那么，党营事业的优势必将被不断的削弱，不公平竞争的现象迟早会得到纠正。　

　　任何社会变革都必须付出代价。台湾经验，说到底就是在经济发展的过程中以较小的代价取得较大的收益。虽然，从经济学的观点来看，在许多方面我们都不能赞同国民党党营事业的做法，但却不得不承认允许执政党去办党营事业是赎买执政党，改变党国不分的状况，推进民主化的一个有效的办法。　
 
 
中国的高技术产业发展政策以及对外贸影响
 
　　康荣平

　　陈　闽

　　一. 中国的高技术产业发展政策

　　二.　对外贸的影响

　　【作者简历】

　　康荣平，中国首都钢铁集团跨国企业研究所所长兼高级研究员。

　　陈　闽，美国国际经营管理研究院助理教授，澳洲国立大学太平洋研究院博士。

　　一. 中国的高技术产业发展政策　 

　　1.1 中国的高技术研究和高技术产业发展政策（以下简称：高技术及其产业政策）是逐渐形成的一套政策组合，它由以下部份构成：1）总纲领，由《科学技术进步法》和《国家中长期科学技术发展纲领》中的有关条目组成；2）关于高技术及其产业的专门科技政策，如“863计划”和“火炬计划”；3）相关的科技政策，如“攻关计划”、“工程技术研究中心”等；4）相关的经济贸易政策，如：吸引外商投资的法律和政策，海关的相应政策法。请详见图1。这些政策有的相互关联，如“863”与“火炬”是上下游关系；有的部份重迭，如“863 ”与“攻关计划”。总之，它们是许多政策的组合，而不是严密设计的一套体系。　

　　1.2 总纲领是居于这些政策项端的指导具体方针、政策和法规的制定的最基本原则和依据。1993年7月2日，全国人大八届二次会议通过了《中华人民共和国科学技术进步法》，该法共十章62条，其中“第三章 高技术研究和高技术产业”由五条（第22─26条）组成，具体内容如下：　

　　“第二十二条 国家推进高技术的研究，发挥高技术在科学技术进步中的先导作用；扶持、促进高技术产业的形成和发展，运用高技术改造传统产业，发挥高技术产业在经济建设中的作用。　

　　第二十三条 国务院科学技术行政部门和其他有关行政部门，在全国范围内组织科学技术力量实施高技术研究，推广高技术研究成果。　

　　第二十四条 经国务院批准，选择具备条件的地区建立高技术产业开发区。　

　　第二十五条 对在高新技术产业开发区和高新技术产业开发区外从事高技术产品开发、生产的企业和研究开发机构，实行国家规定的优惠政策，具体办法由国务院规定。　

　　第二十六条 国家鼓励和引导从事高技术产品开发、生产和经营的企业建立符合国际规范的管理制度，生产符合国际标准的高技术产品，参与国际市场竞争，推进高技术产业的国际化。”　

　　（该法自1993年10月1日起施行。另外，在第三十二条中明确：“国家对从事高技术研究”的机构，“在经费、实验手段等方面给予支持”。　

　　<图1>

　　1.2.1 《国家中长期科学技术发展纲领》由国务院在1992年3月8日下达。该《纲领》明确地阐述了高技术及其产业在国家经济发展中的作用、在中国科学技术基本战略中的位置；还提出中国科学技术发展的战略目标中包括：“在高新技术和基础研究的若干重点领域有所突破，达到世界先进水平，并形成部份具有国际竞争能力的高新技术产业。”《纲领》中有专门的一条：“13. 高新技术和高新技术产业。高新技术及其产业的发展是社会生产力持续发展的源泉和基础。高新技术研究从一开始就要注意与传统产业的技术改造结合，大力发展高新技术产业开发区，促进高新技术的商品化、产业化和国际化。力争在微电子、信息、生物、新材料、航空航天、自动化、新能源、激光和海洋等领域有所突破，使我国在世界高新技术领域占有一定地位。”　

　　1.2.2 《中国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》（1991-1995-2000）是90年代中国科学技术发展的总规划。在“发展目标”一栏中明确规定了：“积极发展高技术，加速高新技术成果商品化、产业化和国际化，努力办好高新技术产业开发区，十年内争取高新技术产品年产值达到4000亿元以上，其出口额占全国出口总额的比例由现在的4％提高到8％左右。”[白皮书5号，p 186] 这是在高新技术及其产业方面所公布的所有法规政策文件中，唯一明确的数量指标。该文件对90年代中国高新技术研究及其产业化，高新技术产业开发区的发展目标和重点作出了比较详细的规划。　

　　1.3 关于中国高新技术及其产业化的专门科技政策，有两个：“863计划”和“火炬计划”。“863”是专门的高新技术研究政策，“火炬”是专门的高新技术产业化政策。两者基本上是一种上下游的衔接关系。　

　　1.3.1 “863计划”是中国高新技术研究和规划的集中代表。其名字出自于1986年3月邓小平指示：我国要重视发展高技术。当年4月至7月，在赵紫阳总理的亲自部署下，组织200多名专家制定了《高新技术研究发展计划纲要》，简称“863计划”；7月经国务院审议和10月经中共中央政治局扩大会议审议批准，从1987年开始实施。　

　　“863计划”是以政府投资为主导的指令性计划。其目的主要是：积极跟踪国际高新技术发展动向，缩小同国际先进水平的差距，为2000年后形成有一定优势的高新技术创造条件。其方针是：“ 有限目标，突出重点”和“瞄准前沿，目标驱动”。重点研究领域是：“ 1）生物技术，2）航天技术，3）信息技术（含电脑），4）激光技术，5）自动化技术，6）能源技术，7）新材料。”[白皮书3号，p151-156]　

　　从1987年起到1993年10月的开展情况：1）进展顺利，成效显着。据不完全统计，五个领域已鉴定成果550项，其中约300项达到国际先进水平，获得专利百项，研究人员已达1.3万人。2）成果转化初见成效，产业前景光明。[中国科技产业，1993，11，15]　

　　1.3.2 “火炬计划”是中国高技术产业化的专门政策与规划。1987年10月，中共十三大提出要“注意发展高新技术产业”。1988年8月国务院决定实施“火炬计划”，并责成国家科委组织实施。邓小平为此题词“发展高科技，实现产业化”。　

　　“火炬计划”的主要目的是，创造有利于高新技术产业发展的政策环境，吸引广大科技人员投入高新技术产业化活动。重点内容：1）组织建立国家高新技术产业开发区，2）推动符合“商品化、产业化、国际化”要求的高新技术项目发展。目标是2000年高新技术产品年产值争取达4000亿元以上，其年出口额占全国出口总额比例达8％左右。　

　　建立高新技术产业开发区已被列入《中国科学技术进步法》，这是中国发展高新技术 产业的重要战略部署。这主要是借鉴美国“硅谷”、“128号公路区”、“北卡三角园”，还有台湾“新竹科学工业园区”的成功经验，结合中国大陆的具体情况和条件而形成的政策措施。至1993年8月止，经国务院批准的国家级高新技术产业开发区共52个（1988年批准北京中关村、1991年批准武汉、沉阳、天津等26个，1992年底批准苏州、佛山、青岛等25个），总规划面积480.6平方公里，大部份已具良好的软环境，硬环境正抓紧进行。至1992年底，这些开发区已吸引国内外资金274亿元用于基本建设；区内被认定的高新技术企业已达5569家，累计实现工业产值338亿元，技工贸总收入429亿元，利税总额达62亿元，出口创汇5.38亿美元。其中，1992年实现工业产值186亿元，出口创汇达2.3亿美元。与开发区建设相配套的高新技术创业服务中心（孵化器），至1991年底已成立43家。为办好开发区，从1991年3月起陆续发布了《国务院关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》，《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》，《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》，《关于在国家高新技术产业开发区创办高新技术股份有限公司的暂行规定》。　

　　火炬计划项目支持的技术领域有5个：新材料、生物技术、电子信息、机电一体化、新能源技术高效节能与环境。其立项原则是以国内外市场的需求为导向，以科技研究开发成果为依托，选择那些技术水平高、附加值大、经济效益好、开发周期短的项目。按《火炬计划十年发展纲要》规定的目标，到本世纪末，将累计实施1.2万个项目，其中1/3的产品可以出口创汇，将实现年工业销售收入2500亿元、年利税500亿元。截止1992年底，正在实施的项目3848个（其中国家级1214个），其中新材料占22.8％，生物技术类占9.4％，电子与信息类占25.1％，机电一体化类占23.3％，新能源与环境类占7.9％，其他11.5％。以上项目从1988年到1992年底，累计投入资金98.2亿元，其中火炬计划贷款46.5亿元，企业自筹51.7亿元。累计实现工业产值307亿元，利税45亿元，创汇9.4亿元（注：与开发区的统计有重复计算）。　

　　1992年，“火炬计划”所形成的高新技术产业实现年工业总产值359.9亿元，技工贸总收入340亿元，利税54.4亿元，出口创汇7.66亿美元。[中国科技产业，1993，9，12]　

　　1.4 与高新技术技术其产业发展相关的科技政策，主要有“攻关计划”，“工程技术研究中心”，“生产力促进中心”等等，下面依次阐述。　

　　1.4.1 “攻关计划”是从80年代开始的。1982年制定了《第六个五年计划科学技术攻关项目计划》，简称“攻关计划”。1986年又制定了“七五攻关计划”（1986-1990），主要内容分四个方面：1）行业发展中的重大技术和装备；2）重点新产品开发；3）新兴技术领域；4）社会发展。1991年又制定了“八五攻关计划”，其项目选择主要范围是：1）中长期经济社会发展需要解决的带有全局性、方向性、基础性的科技问题；2）重大引进技术和设备的消化、吸收及国产化问题；3）对行业和地方经济发展起关键作用的科技问题技术国际科技合作项目。　

　　“攻关计划”是国民经济和社会发展计划的重要组成部份，是推动经济和社会发展的，以政府投资为主导的指令性计划，其宗旨是通过攻关解决国民经济和社会发展中的中长期重大科技问题，促进传统产业的现代化和产业结构的优化；支持发展高新技术并使其产业化；.......增强国家的科技实力。“攻关计划”的项目提出和评议由国家计委会同国家科委进行，由全国人大批准后，再由国家计委统一下达，组织有关部门实施。　

　　1.4.2 “工程技术研究中心”。国家科委于1991年6月决定组建国家工程技术研究中心，并将其列入《全国科技发展十年规划和“八五”计划》中。建立“工程中心”的宗旨是把重要的科技成果通过中试和工程放大而转化成现实生产力。“工程中心”要确立以市场需要为导向，形成自主经营、自我发展的灵活运行机制；要实现整体转化，以高新技术或成套设备开拓市场，并形成国际竞争力。这种整体转化是指，“工程中心”既可以进入企业集团，也可以自身发展成高科技企业（集团），还可以成为不断提供成套技术的科技经营实体。　

　　1992年4月，国家工程技术研究中心正式启动。在国务院有关部委和地方政府支持下，共建立了39个工程中心，首批30个已进入实质性筹建阶段，第二批9个也已启动。国家科委的300万元启动资金已经分期下拨到各工程中心。截止1992年底，各工程中心已建立实验室10万多平方米，建成中试厂房6万多平方米，新建中试线近20条。据对首批30个工程中心的粗略统计，至1992年底，科研成果转化共121项，其中已投放生产118项。　

　　（附若干中心名录：通用工程塑料中心，水煤浆工程中心，专用集成电路工程中心，特种汞阀工程中心，磁性材料中心，金属基复合材料中心，合成纤维工程中心，冶金自动化中心，新能源中心，服装设计与加工中心，数据通讯工程中心，城市与道路交通管理中心，电力自动化中心，北京蔬菜工程中心，液体分离膜工程中心，纤维增强膜塑料工程中心，计算机集成制造系统工程中心，反应注射成型工程中心，固体激光工程中心，受力结构工程塑料中心，树脂基复合材料中心，城市给排水工程中心，碳纤维工程中心，蔬菜系统工程中心，非金属矿深加工中心等）　

　　1.4.3 “生产力促进中心”。国家科委在1992年5、8月印发的两个文件中提出了建立生产力促进中心的任务。生产力促进中心的性质是民办官助的特殊事业法人。民办是指有一定的自主经营独立性，官助是指依靠政府的支持起步与发展，长远地看在经济上要靠自己养活自己。生产力促进中心的主要任务是组织科技力量进入企业，特别是中小企业和乡镇企业。至1993年4月，已经成立生产力促进中心的有山东、辽宁、江苏、成都、西安，正在筹建的有宜昌、太原、岳阳和中联等。　

　　1.4.4 民办科技机构。直至70年代末，中国的科技机构都是“官”办的，没有民办的。80年代初期开始出现了民办科技机构（或企业）；其发展在1984年前后，1988年前后，以及1992─1993年出现三次高潮。已经涌出一大批象“四通公司”、“联想集团”这样的高技术企业。民办科技机构绝大多数是以“两不”──不要国家投资，不要国家编制；“四自”──自愿组合、自筹资金、自主经营、自负盈亏，作为基本特徵而建立和发展的。1993年6月12日，国家科委和体改委联合发布《关于大力发展民营科技型企业若干问题的决定》，这是国家政府第一次对民办科技事业的发展提出了比较全面和系统性的政策性意见。《决定》对民营科技企业在法律上定了位，并提出推进其发展的指导方针和政策要点。　

　　截止1992年底，中国的民办科技机构已达2.6万余家，从业人员约41万余人（包括兼职），技工贸总收入达123亿元。在2.6万家机构中，集体所有制约占75％，私营和个体约占23％，其它占2％；在各地分布的前三名份别是：北京2750家，辽宁2474家，上海1826家。对1.47万家机构的初步统计，一亿元以上有15家；1992年开发的科技成果达16839项，即平均每家1.14项；所投入的开发经费占技工贸总收入的6.7％，大大高于国营工业企业。　

　　1.4.5 科技人才分流。在改革开放以前，中国的科技人员中的绝大多数都在国家机构和国营企业中。在改革进程中，陆续出台了一些分流人才的政策，这对于高技术产业的发展，尤其对于各种非国有体制的高技术企业发展，提供了大量的人才。　

　　进入90年代，提出了“稳住一头，开放一片”的人才分流政策。“稳住一头”是指按照少而精的原则，重点稳住一支精干的基础性研究、高技术研究、重大科技攻关和社会公益性研究的科研队伍。“放开一片”是要放开、放活一大批科技开发型和科技服务型机构，通过人才分流，将这些机构引向市场。1993年9月国家科委和体改委联合发布了《关于分流人才、调整结构、进一步深化科技体制改革的若干意见》，对“稳定一头”方面科技人员的工资大幅度提高；对“放开一片”方面科技人员的工资和待遇要进一步放开，即根据机构经济效益状况自主决定内部工资和奖金分配为基本原则。　

　　1.5 与高技术及其产业发展相关的经济贸易政策，主要有吸引外商直接投资、海关和外贸方面的一些政策。　

　　1.5.1 中国自1979年开始实行吸引外商直接投资的政策以来，外商直接投资逐年增加，各年实际利用的金额情况如下：　

　　年份 

　　1979-82 

　　1984 

　　1986 

　　1988 

　　1990 

　　1991 

　　1992 

　　1993 

　　10亿美元 

　　17.67 

　　1.26 

　　1.87 

　　3.19 

　　3.49 

　　4.27 

　　11.16 

　　17.67 |1.26|1.87|3.19|3.49|4.27|11.16 

　　在这些直接投资中，外国的和港台的高技术制造商的投资虽然所占比重不很多，但是对中国高技术产业的发展却起到非常重要的作用，并且其重要程度在不断提高。在中国的吸引外商直接投资的政策和法规中，对投向高技术产业和产品方面给与了最优惠的待遇。 

　　1.5.2 为促进高技术及其产业的发展，海关总署制定了《中华人民共和国海关对国家高新技术产业开发区进出口货物的管理办法》。该《办法》对经国家批准的高新技术产业开发区的高新技术企业给与关税优惠政策；企业用于开发区内高新技术开发而进口国内不能生产的仪器设备，免征进口关税及产品税；企业自行生产的产品出口，一般免征出口关税；等等。该《办法》于1991年10月1日起实行。　

　　1.5.3 为促进高技术产品的出口，1993年3月，国家外贸部、国家科委等授予我国首批100家科研院所的对外经贸权。1993年10月5日，国家外贸部和国家科委联合发布了《赋予科研院所科技产品出口权暂行办法》，并从当日起实施。　

　　二.　对外贸的影响　 

　　2.1 中国进出口贸易近况。请见表1、表2，从中不难看出近年来中国进出口贸易的几个特点：（1）进出口总额连续大幅度上升，1990年至1993年依次为1154亿美元、1357亿美元、1656亿美元，1993年大约居全球第10位。（2）出口产品结构不断优化，详见表1。（3）技术密集型进出口逆差仍在扩大，从表2可见：1990─1992年，化工品逆差依次为29亿美元、54美元、68亿美元；机械技术运输设备逆差依次为112亿美元、124亿美元、181亿美元。　

　　资料来源：《中国统计摘要─1993》　

　　2.2 技术及成套设备进出口情况。请见表， 

　　表3　　 中国技术及成套设备进出口合同额（百万美元）　

　　年份 

　　1985 

　　1986 

　　1987 

　　1988 

　　1989 

　　1990 

　　1991 

　　1992 

　　进口 

　　3199 

　　4480 

　　2980 

　　3540 

　　2920 

　　1270 

　　3459 

　　6590 

　　出口 

　　31 

　　20 

　　85 

　　174 

　　879 

　　989 

　　1277 

　　1510 

　　资料来源：《中国对外经济贸易年鉴》各年。

　　需说明的是：（1）表3中，无论进口还是出口额，成套设备所占比重一般都超过80％。（2）进口来源主要是发达国家，出口对象主要是发展中国家。不管怎样，中国的技术及成套设备出口额在逐年大幅度增长，1993年预计将超过20万美元。 

　　2.3 高技术产品进出口状况。见表4、表5。可以看出，中国在这方面的状况不断改善，出口能力逐年增加，1992年的出口额已是1985年的7.7倍，绝对逆差在缩小，相对逆差（表4中的e/c）从1985年的809％降至1992年的168％。 

　　表4　 中国进出口贸易的高技术产品　（亿美元）　

　　进出口总额 

　　其中的高技术产品 

　　A.出口 

　　B.进口 

　　C.出口 

　　D.进口 

　　E.进出逆差 

　　C/A 

　　E/C 

　　1992 

　　849.98 

　　806.10 

　　39.96 

　　107.12 

　　67.16 

　　4.7 

　　168％ 

　　比上年 

　　+18.3％ 

　　+26.3％ 

　　+38.8％ 

　　+13.5％ 

　　+2.4％ 

　　上年4％ 

　　上年227％ 

　　1985年 

　　5.19 

　　809％ 

　　资料来源：《中国软科学》1993年3期47页。 

　　表5　 1992年中国高技术产品分类进出口额　（亿美元）　

　　电脑和通讯类 

　　电脑与制造技术一体化 

　　航空航天 

　　电子类 

　　生物技术 

　　材料科学 

　　生命 

　　其他 

　　进口 

　　38.22 

　　24.70 

　　16.28 

　　14.57 

　　0.21 

　　0.64 

　　余额 

　　出口 

　　19.04 

　　1.67 

　　3.79 

　　3.68 

　　0.32 

　　0.16 

　　5.51 

　　余额 

　　资料来源：同上

　　2.4 相关性初析。中国高技术及其产业发展政策的一个重要目标，是在21世纪初形成若干国际竞争优势的高技术产业。从表1、表2、表4可以粗略地看出，这一政策对中国的外贸已经有了影响，主要是技术密集型产品出口能力的提高和进口替代能力的提高。按已有的趋势外推，这种影响将越来越大。以《中国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》中制定的指标，2000年高技术产品占出口总额中的比列将达到8％，如果届时的年出口总额为1500亿美元，则高技术产品出口额将达到120美元；进口替代的份额也会明显高于今日。　

　　2.5“复关”后的变化有待观察。中国恢复 GATT 中的地位已指日可待。我们认为，“复关”后的头几年里，中国在技术密集型产品上的进出口逆差很可能明显扩大，主要由于一些产品的“保护伞”撤去。在那时，中国企业对本国技术的需求普遍增加，科技与经济原来的松散关系被迫紧密，从而在实质上使中国高新技术政策对外贸的影响大大增强。　
 
 
开创华人和平建设世纪的基础工程
 
　　──几点意见

　　丘宏达

　　【作者简历】丘宏达，美国马里兰大学法学院法学教授、东亚法律研究计划主任；当代中国研究中心董事。

　　自1990年代初苏联及东欧共产主义解体、改行自由经济与民主制度以来，国际政治经济发生重大变化，结束了第二次世界大战后意识形态（ideology）的对抗。东西方冷战结束后，目前世界共同的价值观念是民主与自由经济的制度。在这个重大的变动中，在台湾的中华民国政府顺应了世界潮流，加强民主与自由制度，以期达到先进民主工业国家的水准。而中共统治的大陆，在经济上虽然采取了开放政策，逐渐希望走向自由经济的制度，但在政治上仍坚持一党专政及本质上是独裁的制度。由于制度上的基本不同，所以中国统一的根本问题目前还无法解决。要想统一，双方制度必须建立在共同的价值观念上，因为一个国家之中不可能存在两个基本上价值观念不同的制度。以美国为例，建国以来，为了谋求国家的形式上统一，以人为方式将保持奴隶制度的南方各州与采取自由制度的北方各州建成一个国家，最后终于爆发内战，南方保有奴隶制度的各州战败，废除了奴隶制度，美国才真正统一，在自由制度之下，发展成为一个世界强国。

　　苏联及东欧共产党国家放弃共产主义制度后，目前只有在南斯拉夫、越南、北韩、中共与古巴，共产主义政权仍然存在。它们维持继续存在的方式，一是加紧经济改革开放，造成经济快速发展，以减少人民不满，但政治上仍然继续独裁；另一个方式是诉诸民族主义。其中最值得注意的是南斯拉夫，这个国家在1991年解体后，原来的六个邦只有塞尔维亚与门特尼哥罗留在南斯拉夫（目前称为南斯拉夫的只包括这两个邦，所以联合国的文件中提到南斯拉夫，均在后面用括号加注这两个邦名，以下提到南斯拉夫时，均指这两个邦而已）；其他斯洛维尼亚（Slovenia）、克罗埃西亚（Crotia）、马其顿与波斯尼亚-赫塞哥维纳（Bosnia-Herzegovina）各邦均由公民投票后宣布独立，并加入了联合国。在波、克两国中有不少塞尔维亚人，因此他们也要求民族自决，要成立塞族国家，其实最终目的是要与南斯拉夫中的塞尔维亚合建所谓大塞尔维亚。 南斯拉夫的总统米洛塞维奇（Slobodan Milosevic）因此利用民族主义来号召，支持克、波两国中的塞人作乱，以维持自己的政权。联合国安全理事会虽通过决议，经济制裁南斯拉夫，使其全国经济大受影响，人民生活困苦，但在民族主义的号召下，南斯拉夫人民仍旧在大选中支持米洛塞维奇继续执政。而联合国派到克、波两国的和平部队，也无法有效保护克、波两国的人民。两国人民陷入水深火热的战乱困境，联合国束手无策，造成冷战结束后的最大悲剧。 

　　由上述例子看来，在现存共产主义政权在遭遇到国内困境时，诉诸民族主义是解决其政权困难的方式之一。在中国大陆情况也是一样，以往中共有几次遇到国内重大困难时，就找籍口对外用兵以解决内部矛盾。如一九六二年中共大跃进失败时，就在中印边界对印度用兵。一九七九年“四人帮”垮台后，中共内部有很大的经济困难，就对越南用兵。当然印度与越南的当时政策也极不智，在中共内部遭遇困难时，在边界上还对中共作侵扰性活动，认为有机可乘、想捞点小便宜，不料正好给中共用兵以籍口。其中越南可能因为当时与前苏联有同盟条约的关系，所以有恃无恐，但中共真的出兵打越南时，苏联根本不敢出一兵一卒援助越南。

　　目前台湾与大陆的情况，在某种程度上类似上述情况。共产主义在全世界（包括中国大陆）已无号召力，中共自己也承认共产主义不能使用到台湾或香港，所以承诺所谓的“一国两制”。中共要想武力攻台，唯一的号召只能是民族主义，它认为台湾的人想搞独立，分裂国土，所以中共一再声称如台湾独立就要用兵。而在台湾还有人在想，中共攻台时联合国会出兵，这点是完全不可能的。因为联合国出兵必须经安全理事会通过决议，中共是安全理事会的常任理事国，可以行使否决权，这种对中共出兵的决议根本不可能通过。除此之外，象一九九零年联合国安理会通过决议认定伊拉克非法侵占科威特，要其退出，伊拉克不遵命，安理会通过制裁的决议时，只是“授权”联合国会员国去执行，刚好有美国愿意出兵，由美国号召其他国家共组联军将伊拉克逐出科威特。在此必须注意，美国有二亿五千万人，而伊拉克不过一千多万人，大小不成比例，但还要经过复杂的考虑，美国才得以出兵。由于美国已有越战的教训，只要稍微了解美国政治现状的人士都知道，要美国总统下令出兵支持台湾独立、与中共作战，是不大可能的。在中共目前已有洲际飞弹的情况下，美国会为了少数台独分子挑起的台海大战，而与中共作战危及其本国人民的安全与福利吗？ 

　　民族主义固然可以被中共用来号召全中国人民作为攻台的籍口，但其运用是以台独分子在台湾掌握政权为前提。只要中华民国政府坚持中国必须统一的立场，并积极务实推动在民主、自由、均富的基础上的统一工作，民族主义也可以是保卫台湾的最有效的政策。中共主席江泽民先生最近说过“中国人不打中国人”，所以台湾当局只要坚持中国人的立场，不背弃民族大义与国家统一的目标，中共就无法出兵攻台。如其万一出兵攻台，就会激起所有中国人的反对而危及其政权；只有大陆上绝大多数的中国人反对中共攻台，这才是台湾安全的最大保障。 

　　台湾与大陆互相依存与互利的关系是众所周知的，这种情况还会继续下去，中国（包括台湾与大陆）将在二十一世纪初期成为世界最大的经济体，加上双方所保有的现代化武力，中国将成为美国以外的另一超级强国，使自清朝以来中国人一再想要达到的复兴中华的目标得以实现。要实现这个目标，台湾与大陆必须维持和平的状态、共同努力从事各方面的建设，不可以诉诸武力。否则，一旦发生大规模武装冲突，双方的经济建设必将倒退几十年，且人民间结下的仇恨将使内战伤痕久久不能平复，使中华民族久久不能复兴。这才是中国人（包括台湾人民在内）的最大悲哀! 

　　为了使台湾与大陆维持长时期的和平关系，我认为应该设法采取下列步骤： 

　　（1）中国人之间不应用武力解决争端，双方应结束敌对状态，对所有的争端与不同意见，均应坐下来冷静地探讨合理可能的并可为双方接受的解决方式。 

　　（2）台海双方的交流必须再加强，以增加了解，台湾方面应取消限制中共中、高级官员访台的一切规定；台湾的官员也应均可以到大陆了解实况。由于台湾地区小，对大陆人民来台观光可以有合理的人数限制，但不能禁止。 

　　（3）双方现在由于简体字与正体字的不同，造成文字用法的不一致，翻译外国人名地名也均不同，所以应由双方派员协商解决这个问题。以后译名由一个双方组成的机构统一拟定，供全中国使用，以求达到文字上的真正统一。 

　　（4）双方在科技、文化及各种研究领域加强合作，以避免人力财力的浪费。例如，中共在发展高科技方面进步较大，台湾在实用科技方面较进步，均可以互相帮忙（包括互相派员到对方观察或共同研究）。 

　　（5）在国际组织及会议中要互相帮忙，不要互相排斥，为了避免有所谓“两个中国”或“一中一台”的情况，可以均比照中共领导人邓小平先生所提出的亚洲开发银行“中国台北”、“中华台北”模式，或双方均将加入关贸总协定（现改称世界贸易组织）的“台澎金马关税区”方式解决。台湾参加国际多边条约的问题，也可以比照上述两例办理。　

　　由于台湾地区实行民主自由的制度开始较早，已有相当的基础与经验，原来可以供大陆参考。但近年来台湾实行西方民主自由制度的过程中，将西方经验中最坏的部份也学来，并且变本加厉，造成严重的问题，这类实例甚多，只举几点说明： 

　　（1）金钱与黑社会势力介入选举，特别是买票问题。西方选举尚没有这种问题。 

　　（2）议员利用其地位忙于经营个人事业，无心议政；且在议会中互相交换利益，谋求特殊集团的利益。（3）议员议事效率差，甚至因议场缺席、使政府提案无法通过，立法品质低劣。台湾地区推行民主政治过程中的种种坏的经验，大陆必须注意，不可以再重蹈复辙。 

　　最后，只有当人民对国家有同一的认同时，实行民主才不至于造成国家的分裂与社会混乱。在西方民主国家，不同的党派虽对各种问题有不同的见解与政策，但还没有到要公然主张分裂国土的地步。在台湾地区，主要的反对党竟然主张要分裂国土，脱离中国来独立建国。如果实行民主会造成国家分裂，大陆上还敢实行这种民主吗？我们一再强调台湾发展的经验足以为大陆借鉴，但也必须了解其缺点，这才是对问题理性的看法。  
 
北京对台“两手策略”的由来与特点
 
　　李小兵

　　一.　从“国共之争”到“统独对立”

　　二.　从“逐岛进攻”到“打而不登”

　　三.　从“攻台条件论”到“武力反台独”

　　【作者简历】李小兵，美国俄克拉荷马州中央大学历史系助理教授；西太平洋研究所副所长；美国卡内基─梅隆大学历史系硕士、博士；中国留美历史学会会长。 

　　冷战虽已结束，台海风浪依然。一九九五年七、八月间，中国在距台湾不到一百海里的海面上两次进行导弹训练。十月，江泽民在黄海海域观看了他就任军委主席以来最大规模的海陆空联合演习。北京领导人一直拒绝承诺放弃对台用武，并强调，万一出现分裂，“可能不可避免地要用非和平方式”。[1]　但是，黄海演习几天后，江在联合国发言以及与美国总统克林顿会晤时，却反复强调“实现两岸的和平统一”。[2]　北京对台湾是打是谈，已成为海峡两岸及世界舆论最关心的问题之一。 

　　中国政府正在对其台湾政策进行策略上的调整，近期内将采取“两手策略”，即军事与外交并用、军备与谈判结合、以美压台、激化岛内矛盾、阻止台湾独立、稳定邓后的国内国际局势。分析这一策略的历史由来及现实特点，对理解中国政府的台湾政策有一定的帮助。 

　　一.　从“国共之争”到“统独对立”　 

　　北京不愿放弃武力，是由两岸矛盾的对抗性决定的。对共产党领导人而言，台湾自始就是一个军事问题。毛泽东在一九四九年七月十日提出：“我们一定要为打台湾创造条件”[3]　为此，他积极筹建空军和海军。毛在七月三十一日批准了刘少奇的计划：在一年内建立一个拥有三百至三百五十架飞机、大于国民党空军的空中力量（当时国民党空军有二百架飞机）。八月初，刘访问莫斯科，商谈购买飞机与培训飞行员。[4]　八月二十八日，毛泽东、朱德、周恩来等接见了新组建的海军主要将领，毛进一步提出，“台湾不解放，国家就不安宁。我们一定要解放台湾，我们也一定能够解放台湾”。[5]　同年冬天，毛首次访苏。他在莫斯科等了两个月，求见斯大林，获得苏贷款。毛用苏贷款的一半，向苏联订购了一大批海军舰船与装备，在当时价值一亿五千万美元。[6]　一九五零年四月，毛泽东批准了一项以八十万军队攻台的计划，这一海陆空联合攻击行动拟定于一九五一年春夏间进行。[7]

　　一九五零年六月，朝鲜战争爆发。美国第七舰队进入台海，保护台湾。北京于同年八月决定：不在一九五一年攻台，等到一九五二年春看情况再说。九、十月间，又决定停止对国民党军队所占沿海岛屿的一切攻击计划。任何军事行动都要等到“中国人民志愿军”在朝鲜战场上取得决定性胜利以后才能考虑。[8]　一九五三年朝鲜停战以后，驻台美军有增无减。笔者在拜访蒋纬国将军时提到这一问题，蒋纬国强调指出，美国在韩战中更加认识到台湾的战略地位。他说，先父蒋介石曾经讲过，台湾是一艘永不沉没的航空母舰，后来麦克阿瑟把老太爷这句话拿出去，说台湾是美国的“不沉的航空母舰”。可见双方对于这一地区在冷战中的战略意义已有共识。[9]

　　美军长期驻台以及美台于一九五四年签订的“共同防御条约”，使毛泽东攻台计划不能付诸实施。遂将其军事目标转向蒋军占据的、与大陆咫尺相隔的二十多个小岛。一九五四年九月初，福建炮兵轰击沿海岛屿。来年一月，浙江部队攻占了一江山岛及上、下大陈岛，稍后占领了浙江沿海的全部岛屿。一九五八年八月二十三日，毛泽东下令大规模炮轰金门和马祖，一小时密集发射了几万发炮弹。当晚，他在北戴河的中央政治局常委会上说，“我们的要求是美军从台湾撤退，蒋军从金、马撤退。你不撤我就打。台湾太远打不到，我就打金、马。”九月间毛在北京主持最高国务会议，他在五日与八日两次讲话中都谈到金门炮战。“金、马在蒋军手里，实在讨厌。卧榻之侧，岂容他人鼾睡”。[10]　炮轰金门持续不断，时紧时松，整整打了二十五年，直到一九七九年一月中美正式建交时才完全停止。 

　　毛泽东抓住武力不放，一直打到他一九七六年去世时还不肯停手，既是国共之争的对抗性所决定的，也是共产党巩固政权所需要的。因为共产党是在反对国民党的斗争中发展壮大，是通过武力打败国民党而取得在大陆的统治地位的，反蒋才有号召力，才体现革命性，军事斗争是反蒋的主要手段。毛泽东承认，“没有‘蒋委员长'，六亿人民教不过来的，单是共产党的正面教育是不行的”。[11]　另一方面，在中华人民共和国成立以后，台湾政权不仅对大陆安全是一个威胁，而且对北京政府的合法地位也是一个挑战。毛对此非常清楚。他说，“蒋介石坚持他是正统，我是匪，都不会放弃武力。他念念不忘反攻大陆，我也绝不答应放弃台湾”。[12]

　　六十年代，国共之争趋于缓和。笔者在采访郝柏村将军时，这位当年金门前线炮兵总指挥详述了国民党大陆政策在五十年代后期的转变，反攻大陆以“主义”不以“武力”，“三分军事，七分政治”，“三分敌前，七分敌后”。[13]　蒋经国任总统期间，坚持“三民主义统一中国”，并于一九八七年终止了“战后戡乱法”。李登辉接任初期，继续蒋经国的政策。 

　　自一九九一年以来，台独运动发展成为一个很强的政治力量，直接影响着台北对内对外政策，同时对北京提出了新的严峻的挑战。昔日国共之争转为现在的统独对抗，台湾问题更加复杂化，而且有紧迫感。过去，在国共对峙中，北京能攻能守，也可等候时机，以逸代劳。毛泽东甚至在一九七二年对周恩来说，台湾问题可以等到一百年以后再解决。当前，在统独对立中，北京既不能退，也不敢等。退守就是对台独的默认，等候相当于等待台湾独立，结果将不可收拾。 

　　制定行之有效的对台政策，阻止台湾独立，成为考验当今中国第三代领导人的试金石。一九九二年以前，北京发表的《告台湾同胞书》和邓小平的“一国两制”，基本上是对台湾进行和平统战。一九九二年到一九九四年，杨尚昆、江泽民等的讲话及中国政府以七种文字向国际发布的《“台湾问题与中国统一”白皮书》在重申“和平统一”时，提出不排除武力，但是“有一定条件的限制”，主要是为了对付国际势力，保护台湾安全与生存。进入一九九五年，江泽民的“八点建议”及以后一系列政策讲话，将武力攻台明确化，即台湾如独立，北京就动武。目前“以武反独”的政策有如下几个特点： 

　　第一，与台独势不两立。江泽民、李鹏、李瑞环等领导人及大陆各主要报刊，纷纷口诛笔伐，痛斥台独行径。李鹏谴责台湾当局背弃“一个中国”的原则，宣扬“两岸分裂分治”，警告台北如不改弦易辙，继续在分裂的道路上走下去，是注定要失败的。[14]　《人民日报》发表社论，指责台独分子所犯下的罪行，“中国人民有目共睹，已经记录在案。你们倒行逆施，必将受到人民的审判与惩罚”。[15]　其言辞之激烈，比反蒋时有过之而无不及，充份反映了对台政策中的对抗性。 

　　第二，积极军备，特别是海空战备。中国在一九九四年的国防军费开支超过二百八十亿美元，为其对外公布的数字的四倍，增长率超过百分之二十。[16]　这是冷战后国际上少有的现象。引进俄制新型战斗机，更新导弹发射技术，购买海军舰只等等，就军力而言，北京已具有压倒性的绝对优势。[17]　尤其值得注意的是，刘华清升任军委副主席以后，海军将领纷纷接任各总部、各兵种要职。可见，“以武反独”是有背景、有准备的。 

　　第三，“文武交替”的两手策略。北京的目的是阻止台湾独立，逐步实现统一。其新策略是军事与外交两种途径，文武并用。谈不成就打，但打不是目的，打是为了谈，迫使台北接受其条件，以军事手段达到政治目的。所以北京有可能进行“有限行动”，诸如军事演习、威胁海峡通道、对台湾周边水域干扰、甚至对沿海岛屿进行小规模军事行动，以显示威慑力量，对台北施加压力。一旦有限行动不能奏效，大规模军事攻击也属可能。 

　　以上三点实际上仍属于冷战时期的策略，也可以说是毛泽东对台策略在新形势下的延伸。 

　　二.　从“逐岛进攻”到“打而不登”　

　　台湾问题是冷战的产物，中国大陆对台策略是和冷战形势分不开的。但毛泽东在朝鲜战争后才逐渐制定出一套中国在冷战时期的战略，其中对台政策与策略是极为重要的组成部份。这一政策的形成，经历了一段历史过程。原本毛泽东认为，志愿军在朝鲜战场上的胜利，可以为解决台湾问题创造极为有利的条件。美国也许会因此而不敢轻易与中国再战，这样就可以完全按照“内政”或“内战”的方式来对付台湾。于是中央军委在一九五四年初向浙江部队发出攻击沿海岛屿的命令，“从北向南，由小到大，逐岛进攻”。[18]　九月三日，北京又令福建部队炮轰金门及附近岛屿。 

　　事与愿违，解放军沿海作战不但没有迫使美军撤离台海，反而促进了美蒋的进一步合作。华盛顿在一九五四年十二月二日与台北签订了“共同防御条约”，明确表示要对台、澎防务承担责任。北京武力攻台已成为不可能。一九五五年四月二十三日，周恩来在万隆会议上发表声明，“中国人民不要同美国打仗。中国政府愿意同美国政府坐下来谈判，讨论缓和远东局势的问题，特别是缓和台湾地区的紧张局势问题”。[19]　北京开始试走另一条路，通过外交谈判，劝美放弃台湾。同年八月一日，中美在日内瓦开始举行大使级会谈。由于双方差距太大，根本无法解决台湾问题。会谈终于在一九五七年十二月二日第七十三次会议之后中断。 

　　至此，毛泽东的“内战”与“外交”两种途径都走不通。他常常彻夜不眠，反复思考以求答案。一九五八年夏天，中东危机爆发，美军进驻黎巴嫩。毛认为美国无暇东顾，可以进行“火力侦察”，于八月二十三日下令大规模炮轰金门，摆出要解放金门乃至台湾的姿态。主要想试探美台“共同防御条约”的效力有多大，美军在台海介入到什么程度。毛泽东不说一定登陆金门，也不说不登。他在政治局常委会上讲，要“相机行事，慎之又慎，三思而行。因为登陆金门不是一件小事，而是关系重大。问题不在于那里有九万五千蒋军，这个好办，而在于美国政府的态度。”毛泽东打炮的目的在于“要侦察美国人的决心，考验美国人的决心”。[20]

　　金门炮战迅速发展成为国际危机。美国政府态度强硬，坚决介入台海冲突。美海军调集其全部十三艘航空母舰中的六艘到台海，组成一支有一百二十多艘军舰的特混舰队，自九月七日开始为金门运输护航。中美军事冲突大有一触即发之势，各国十分关注危机的发展。赫鲁晓夫对毛打炮摸不着头脑，害怕引起第三次世界大战，于九月六日派葛罗米柯到中国来探询究竟。毛与周先后向葛详细解释了中国的意图，并表示中美之间不会在台海打大仗。

　　毛泽东与九月三、四日在北京召开政治局常委会。会上决定：不马上登陆金门，而是把“绞索”一步步拉紧，进一步对美施加压力，然后相机行事。北京制定的这一新策略是：文武并用，边打边谈；把军事斗争从目的变为手段；留下金、马以制台湾，利用台湾对付美国。从此之后，国共之争从“热战”转入“冷战”，台湾海峡进入一个“和平对峙”的时期。

　　九月间，毛泽东对这一新的政策和策略作过多次评述，将其解释为“绞索政策”。“美国现在在我们这里来了个‘大包干'制度，索性把金门、马祖，还有什么大担岛、二担岛、东碇岛一切都包过去，我看它就舒服了。它上了我们的绞索，美国的颈吊在我们中国的铁的绞索上面”。[21]　毛在十月三日至十三日的政治局常委会上进一步指出，蒋介石是不愿撤出金、马的，我们也不是非登陆金、马不可。可以设想，让金、马留在蒋介石手里如何？这样做的好处是金、马离大陆很近，我们可以通过这里同国民党保持接触，什么时候需要就什么时候打炮，什么时候需要紧张一点就把绞索拉紧一点，什么时候需要缓和一下就把绞索放松一下，不死不活地吊在那里，可以作为对付美国人的一个手段。毛认为，不收复金、马，并不影响大陆的建设。光是金、马蒋军，也不至于造成多大危害。反之，如果收复金、马，或者让美国人迫使蒋介石从金、马撤退，北京就少了一个对付美蒋的凭籍。方针已定，是打而不登，断而不死（即：只打炮不登陆；封锁金门，断其后援，但不致困死）。[22]

　　冷战的国际大环境决定了国共在台海对峙的格局。毛泽东终于放弃了以武力为目的，夺取台湾与外岛的政策，转而采取以武力为手段、利用台湾对付美国的“绞索政策”。一九五八年九月十五日，中美两国在华沙恢复中断一年半之久的日内瓦大使级会谈。也就是在这个时候，毛泽东完成了他所制定的一整套中国的冷战战略。他指出：“这些问题多年来一直在脑子里转来转去，逐渐形成了一些看法、观点，思想就开朗了。”他的主要观点是：世界大战打不起来，特别是中美不会打大仗；利用紧张局势与反面教员，变不利为有利，调动积极因素；美国反华（不承认中国、经济封锁禁运、台海驻军等）是坏事可以变为好事。毛接受了冷战的世界格局，并在冷战环境中谋求中国的发展。他在第十五次最高国务会议上重新论述了这些观点，要求中国其他领导人“拿这些观点去观察国际形势”。[23]

　　三.　从“攻台条件论”到“武力反台独”　

　　回顾毛泽东制定对台策略的过程，可以清楚地看出北京现行“两手策略”的历史由来，也能了解中国领导人对台湾问题在认识上的变迁。从四十年代末到五十年代后期，台湾一直被视为国共之争的焦点，是中国内战的延续。在六十年代与七十年代期间，台海变为国际冷战的一部份，成为中美抗衡的前沿。中美对抗为主，国共之争为辅；热战让位于冷战。八十年代中，北京利用台湾问题，作为运作与调整中美两国关系的筹码。进入九十年代，台独问题重新把台北政府推到前线，统独对立上升为主要矛盾，两岸对峙再度升温。可见，冷战的突然结束与强权政治的消退，为历史上一些悬而未决的地区性问题提供了重新爆发的机会。如果处理不好，便会出现诸如海湾战争、波黑战乱多年的悲剧。

　　当然，江泽民所处的国际与国内环境与毛泽东时代已根本不同，今天的统独对立不会是昔日国共执政的简单重复，江的“两手策略”也不是毛的“炮轰金门”历史重演。在分析江的对台策略的历史继承性的同时，也应了解这一策略在新时期的特点。

　　首先，江泽民继续实施的不是毛泽东的冷战政策，而只是运用他的冷战策略。毛以“战争与革命”为中心的冷战战略已成为历史，第二代领导人邓小平强调的是以“和平与发展”为主体的务实外交，并由此而提出“一国两制”、和平统一台湾的设想。但邓不同于毛，他没有设计出一套推行其政策的策略和手段。因此，当北京在外交上受到台独挑战、“一国两制”得不到响应时，以江泽民为首的第三代领导人只好用毛的策略来推行邓的政策，即以军事与外交相结合的“两手策略”来阻止台独。江树峰在与笔者交谈时多次提到，江泽民对老一代领导人的“两分法”与“两点论”很钦佩，也很熟悉。[24]　他的思想方法，与毛很相似。江在一九九五年十月发表《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的十二条讲话，以奠定他的理论思想体系。这篇讲话虽与毛的《论十大关系》相隔三十九年，但有六条完全相同，其他很多地方也基本一致。难怪陈云在去世前深有感慨地说，毛泽东“有不可磨灭的历史功勋”，不仅造就了“我们这一代人”，而且培养了新一代领导人。 

　　其次，江泽民“联美反独”，而毛泽东是“联蒋抗美”。江在一九九五年十月二十四日会晤克林顿时指出，台湾问题始终是中美关系中“最重要、最敏感”的问题，而美国在两岸关系中起着极为重要的作用。由此不难看出，北京既想利用台湾在重大国际问题上与美国讨价还价，又想利用美国来压制台独发展。台北称这一策略为“两面刀刃法”。一九九五年十月十八日国民党中央大陆工作会在向中央常委会提交一个分析江对台讲话的报告中指出，江的谈话“一方面是说给美国听的，一方面是说给台湾听的。在二十四日柯江会谈之前，其诉求的对象是美国，测试美国对两岸问题的态度；柯江会谈之后施压的对象是台北”。[25]

　　这个策略的基础是利用美台矛盾。如果美台联手，北京的策略就会落空。所以北京对华盛顿允许李登辉访美的反应极为强烈。《人民日报》连续“十评李登辉”，刷新了六十年代“九评赫鲁晓夫”的记录。江泽民在一个文件上批示：不给李登辉以喘息的机会。他不愿看到华盛顿支持或默许台湾独立。江告诉美国人，中国十二亿人对台湾问题都很敏感。但是克林顿政府对于北京在冷战之后仍坚持冷战手法，很不理解。美商务部长布朗于一九九五年十月在北京参加第九届中美商贸联委会后抱怨说，“事实上，冷战已经结束，我们的接触应开始有冷战已结束的样子”。[26]&#20;

　　北京现行对台策略的侧重点与以前毛泽东“联蒋抗美”已完全不同。毛对台策略的重点放在利用蒋介石为中美关系服务。他曾在一九五八年向政治局常委们解释说，美蒋关系存在着矛盾。蒋介石和他的儿子蒋经国还有一点反美积极性。美国逼得急了他们还是要反抗的。毛认为共产党与蒋介石有共同点，可以在一定意义上联蒋抗美。所以他决策暂不解放台湾，可以使蒋介石放心同美国人闹独立性；不登陆金门，但又不答应美国人的所谓“停火”，更可使美蒋吵起架来。毛承认，炮轰金门主要是“为了对付美国人的”，“有益于台、澎、金、马一千万中国人，......就是不利于美国人”。[27]　当年，处理中美关系先于解决台湾问题。现在，反对台独成为中美关系的首要问题。江泽民只有先迫使克林顿在台湾问题上让步，才能在国际上对台北展开新的外交攻势，同时，也有可能在台海采取新的军事行动。 

　　最后，与毛相比，江泽民的军事决策会比较迅速，打击目标会直逼台北，而且行动后果会比较严重。当年毛泽东炮轰金门，对美国进行“战争边缘”政策，为的是制造国际紧张局势，迫使华盛顿承认北京政府存在的现实、并接受中国在冷战中的大国地位。“项庄舞剑，意在沛公”。毛的目标是华盛顿，而不是台北。毛在打炮前仔细观察、反复考虑一个多月，为的是：要等中东危机爆发的机会；要有美军登陆黎巴嫩、英军入侵约旦的理由；要打打停停以观察美国政府的态度。而江泽民的目标是台北，不是华盛顿。他不必等待国际上的条件，而完全根据自己的需要，作出军事决定。北京早已有公之于世的明确态度。 杨尚昆一九九零年十一月提出对台使用武力有“一定条件”，如台湾发生内乱或国际势力意图夺取台湾。江泽民一九九二年一月指出，如有外国反华势力插手台湾问题，或台湾问题走向国际化，北京决不会等闲视之，将采取必要军事手段。一九九五年十月江进一步明确指出，“我们不承诺放弃使用武力。我们下定了这个决心，万一出现分裂祖国的局面，不管是来自境外的国际敌对势力，还是台湾本身的分裂主义势力，我们可能不可避免地要使用非和平的方式”。[28]　这一切足以说明，江的军事决策将会是比较迅速的。 

　　由于江泽民的直接目标是台北，他的军事攻击会选择在对台湾能造成强烈振荡的地点，以摧毁台湾一些人对本岛防御的信心，造成一个台湾独立等于自我毁灭的心理恐惧。北京在军事行动中会使用尖端武器与装备，调动精锐的部队，使用最新的作战手法。这与毛当年使用陈旧炮弹、并命令把炮弹打在金门岛的沙滩与海面的情况会完全不同。而且，一旦开始行动，江泽民不会象毛那样可以打打停停，或半途而止。这是因为毛在军内一直具有绝对权威，从上到下，令行禁止。他可以指挥战场上的每一个细节，随时改变战斗中的任何一个部署。如今江则不具有这种执政环境。在他决定行动之后，将由军方来制定具体步骤和付诸实施；江泽民难以控制局势发展和随时改变或停止其战役的进行。由于江寻求军界与政界之间政治平衡的种种努力，以及他希望得到军队支持的迫切愿望，都会增强军队在中国领导阶层中的地位，而使未来的台海军事行动更具有突发性与危险性。 

　　冷战的终结使台海长期存在的国际制约力量突然消失。旧的国际秩序不复存在，新的世界格局还未建立。大国霸权势力已经纷纷退却，为一些地区性政治势力的兴起提供了空间与机遇。两岸新旧领导层的同时更替换代，使本来动荡的局势更加复杂莫测。双方军事力量对比悬殊，又使单方面以军事手段解决成为可能。国际局势虽趋缓和，台湾海峡并不太平。 
 
 
“中华国协”的新构想
 
　　周阳山

　　一.　引言

　　二.　“国协”体制的分析

　　三.　“中华国协”的制度设计

　　四. “中华国协”的四个层次 

　　【作者简历】周阳山，台湾大学新闻研究所教授。 

　　一.　引言　

　　最近几年，台湾的元老政治家陶百川先生针对中国的统一问题，提出了分阶段、分步骤、由分而合、逐步统一的“中华国协”新构想，引起了许多人的关注与讨论。陶先生的主要论点是，基于台海两岸长期分离分治的事实，如果骤然实行统一，必然不会为台湾方面所接受，也不符合全体中国人的利益。但是如果听任“台独”势力的发展，更不能为大多数的中国人民所接纳。因此，两岸中国人应尝试“由分而合”，从松散的“国协”体制作为彼此开展交流、增进互信的起点，进而发展为“联邦”或“联邦”体制，逐步加强彼此的互动关系，籍共识、互信而达成国疆的统一。但是其过程必然相当长，而且必须坚持自由、民主、均富、和平等原则，绝不能只“为统一而统一”。这样的构想，曾经得到许多人的重视与肯定，但也引来不少主张“台独”人士的批驳。

　　本文以陶先生的构想作为引子，进一步对“大英国协”与“独立国协”的经验做一分析，然后再就“中华国协”的制度设计，提出一个分层次、分阶段的整体安排。此一构想或许值得海内外各方参酌与反省。

　　二.　“国协”体制的分析　

　　目前世界上有两个国协（commonwealth）体制，即以英国为首的“大英国协”与俄罗斯为首的“独立国协”。“大英国协”是1931年根据“西敏寺法”，将原来的英国殖民地加拿大、澳洲、纽西兰和南非等结合而成的。1947年印度和巴基斯坦独立后亦加入此一组织。在1980年末，“大英国协”共有成员国四十九个，人口共约十亿人。

　　表面上，“大英国协”是一个以英国为首，由旧日的英国殖民地在独立之后形成的“邦联”性组织，实际上它是一个相当松散的国际组织。目前“大英国协”通常每两年举行一次会议，由各国国家元首或政府首长出席，会议主题通常是国际情势、对外政策、国防、财政经济政策与国际合作问题，会议不通过决议，所发表之声明亦不对各成员国构成约束力。除此之外，各成员国之间还有定期性的部长会议。英国和“大英国协”各成员国之间互派有高级官员（为大使级），在伦敦并设有“大英国协”秘书处，处理日常事务。而在英国内阁中，则是由“外交与国协事务部”专责相关事宜。

　　虽然“大英国协”系一松散之国际组织，但却有其重要的功能。例如1983年成立的“大英国协基金会”，即由成员国提供经费，推动非政府的、专业性的合作事务。此外，还有一些专业组织，例如“大英国协议会协会”、“大英国协新闻联盟”、“大英国协研究所”、“大英国协艺术协会”等，均有促进各国交流、合作之积极作用。

　　相对于“大英国协”，1991年底成立的“独立国协”，则是苏联解体之后，以俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯三国为首的前苏联加盟共和国之间的国际组织。但是由于这些国家国土相邻，而且政治、经济、文化、社会等方面的关系错综复杂，因此“独立国协”的职能实远远超过“大英国协”。

　　1993年1月通过的“独立国协宪章”的第一条即载明：“国协不是国家，不拥有超越国家的权力”，而“会员国乃是自主的和权利平等的国际法主体”，强调彼此间平等、互惠的国际关系。此外，宪章中亦特别明言，各国的“国家边界不可侵犯，承认现存疆界并放弃非法的疆土要求”，“彼此不干预内部与对外事务”。除此之外，独立国协是以每年召开两次的“国家元首会议”为最高机关。另外，每年还召开四次“政府首长会议”，此二会议的决议均需得到全体成员国的一致同意。至于常设机关则系国协“协商委员会”，由每一成员国派遣两位全权代表组成，在此一协商委员会之下，另设国协秘书处。这些机关第一年设立的地点是白俄罗斯的首府明斯克（而非俄国的莫斯科）。

　　除了上述的会议和机构外，“独立国协”的另一大特色是在国防上有密切的合作关系，包括设有“国防部长会议”、“边防部队司令会议”和“联合武装部队司令部”，此均为“大英国协”所没有的。另外，“独立国协”还特设旨在解决经济性争端的“经济法庭”，以及顾问性质的“人权委员会”。再者，“独立国协”也彷效“大英国协”，设立“各国国会会际大会”，地点则在俄国的圣彼得堡。此外，也有其他的专业部门合作机关，以强化彼此间的合作交流。在前苏联的十五个加盟共和国中，目前有十一国加入了独立国协（波罗的海三小国则未加入）。

　　三.　“中华国协”的制度设计　

　　在分析了“大英国协”与“独立国协”后，我们将对近来各界有关“中华邦联”或“中华国协”的拟议，做一整体的探讨，并提出具体的制度方案。首先，是有关“命名”问题。由于目前台海两岸之间不具备立即统一的现实条件，而中共的“一国两制”也不会为台湾民众所接受。因此，台海两岸间尚无建立“联邦”的条件与环境。而为了避免“联邦”与“邦联”此二相似的名词的混淆，因此宜通用“中华国协”，以取代中华“邦联”一词。

　　既然系采“国协”体制，则“中华国协”各成员国之间应系国际关系，各国均拥有完全之主权，并得自由加入或退出国协。在台湾方面，参与国际社会（包括联合国）的行动，则应受到充份的尊重。

　　至于“中华国协”的主要职能，则可参照“大英国协”与“独立国协”，建立起制度化的协商、合作管道；并籍多层次(国家元首级，政府首长级，与部长级......)的谈判、沟通，以解决成员国之间的外交、国防、经济、贸易、文化、艺术、邮务、电信、探亲、旅游、生态等各方面的问题。就此而论，“中华国协”将可取代目前两岸间非官方与半官方的沟通管道，形成一个全面化、制度化、常设化的协商机构。

　　由于“中华国协”本身并非国家，而系一国际组织，在台湾的主事机构可以订为总统府的国统会，而负责其业务的部份机构则应系行政院的陆委会与外交部。至于“中华国协”的最高机关，则应定为“国家元首会议”，每年至少集会一次，而其他的国防、外交、财政......部长会议，也应一年一次为度，定期举行。

　　关于“中华国协”的可能成员，除大陆和台湾之外，应积极邀请蒙古和新加坡加入。至于香港和新加坡，则应是在“中华国协”之下的“中华联邦”的重要成员。此亦系“中华国协”与前述之二“国协”最大的不同之处。

　　“中华国协”的成立背景和“大英国协”或“独立国协”并不同，后二者是“由合而分”，因此设立“国协”以期加强交流，并解决相关的互动问题。而“中华国协”则是基于“由分而合”的理念，以及现实上密切的经贸与民间交流关系，而进行的一种制度性设计，旨在消弥兵戎，两岸互惠共处。因此，“中华国协”不仅要解决台海两岸以及东南亚“中国文化圈”各国的交流及互动问题，而且也要进一步解决二十一世纪全中国的发展问题。换言之，“中华国协”应是“自外而内”，多层面的组织，以期一体解决未来中国整体的国家及政体结构问题。

　　四. “中华国协”的四个层次　

　　基于此，构想中的“中华国协”乃是一个多层次的政制设计，基本上，它包含了“自外而内”的四层不同内涵：

　　（一）第一层（最外圈）是“国协成员”。拟议中应包括中国大陆、台湾、新加坡和蒙古，彼此系国际性的合作关系，并以充份沟通、交流为手段，以期形成一个东亚的“区域国家”（region-state）。

　　（二）第二层是“联邦成员”。应包括香港、澳门、西藏、新疆，此一层乃系联邦制之下国内各邦的关系，各邦均享有部份主权，但却无“退出联邦”的权利，亦无国防、外交等权限。性质颇似美国的各州。

　　（三）第三层是“民族自治成员”。包括大陆现有的各民族自治区（如内蒙、宁夏、广西等），并应针对各地的特殊民族传统及风俗文化，实施高度的民族自治。情况类似当前西班牙境内的巴斯克、卡塔罗尼亚与加里西亚等三自治区。

　　（四）第四层是“地方自治成员”，采纳孙中山先生的“均权制”构想，实施中央、地方间的适切分权。其目的在彻底革除长期以来过度中央集权化、“一条鞭”的积蔽，以促进各地的均衡发展。

　　在上列四层次的制度设计中，事实上已包括了“国协制”、“联邦制”、“民族自治”与“地方自治”这四种国家结构的制度特性。我们认为，以中国文化圈人口之多、幅员之广、区域发展差异之巨，此种分殊化的制度设计，合乎现实的需要；而且，相对于“一国两制”的提议，此种“一国多制”的设计，显然更能符应中国各地民众的不同需要。即令从中共自身的利益角度考量，如果不分青红皂白地一味将各种完全不同的、甚至相互对立的制度吸纳进一个单方面制定的政制中去，结果很可能不是中共本身得胜，反而可能会加速中共面临的“和平演变”的危机，甚至可能会因为“由量变而质变”，最后加速共产主义衰亡的进程。因此，多元化的政制设计不但能化解其压力，也有利于解决其自身的问题。

　　当然，对于上述“中华国协”的构想，许多人的立即反应可能是：恐怕是陈义过高，中共是绝不会答应的。可是，我们却有相当不同的看法和解释，兹分述如次。

　　第一，中共领导人目前的策略是，只要肯定大家是中国人，一切办法都可以拿出来谈。而“中华国协”正是迈向中国统一进程中的一个重要方案，而且“国协”体制早已有先例可循，并没有什么“不能拿出来谈”的顾忌。

　　第二，在美国独立建国的过程中，1776年所建立的“邦联”体制就相当类似前述的“国协”制。美国经过了十多年的摸索，到了1789年，北美十三州才决议建立起中央权力较大的“联邦体制”。基于此，在台海两岸共识尚未建立的此刻，“中华国协”未始不是一项值得尝试的构想。如果经由“中华国协”的试误历程，再决定统一或过渡到联邦及其他体制，也更能符应两岸民意与民主动向。

　　第三，分殊化的“国协”体制，是十分可能让蒙古回到中国，并避免西藏脱离中国的有效手段。而以“联邦制”处理港、澳定位问题，也可减轻“九七”的阴影，使全中国人民同蒙其利。

　　第四，籍助高度“民族自治”可以解决少数民族地区发展问题。而采纳高度的“地方自治”，亦可化解当前“诸侯经济”产生的困境。事实证明，几十年来，无论是国民党或共产党在大陆的统治，都难以在“中央集权”制度下做到兼顾地区发展、平抑贫富悬殊。而目前大陆各地要求“中央放权”、“地方自主”的呼吁，无论中共如何压制，也仍是无济于事的。因此，参考“中华国协”的构想，加强地方分权与地区自治，乃是不可忽视的一项现实性选择方案。

　　最后，对于台湾而言，“中华国协”乃是一项既可回应“江八点”诉求，同时亦可保障中华民国的国家主权与国际参与空间的现实选择。尽管这样的构想在短期之内实现的可能性并不高，但它却是在国家统一的各种选择方案中，较能保障自身权益的一项提议。基于此，或许有许多理念不同的人会对“中华国协”嗤之以鼻，但它却未必只是“一纸空言”。  
 
关于中国统一和未来国家结构
 
　　刘剑

　　一.　中国为什么要统一？

　　二.　联邦制能统一中国吗？

　　三. 中国未来的统一和国家结构

　　【作者简历】刘剑，中国大陆赴美国哥伦比亚大学访问学者。

　　中国大陆和台湾在隔离近四十年后，开始了民间往来。短短五、六年间，两岸经济合作、文化交流迅速发展，甚至开始了半官方对话。与此同时，台独声浪公开并逐渐增大，特别是今年以来，民进党在地方选举中大获长进，台湾政府在国际上积极推行“务实外交”，李登辉获得华盛顿首肯重访美国，这些动向引起中国政府对台独的高度警觉，导致两岸关系骤然紧张。台湾何去何从？两岸是统是分？若要统一，又如何统一？近年来，许多关心中国统一的海外中国人积极研究两岸关系前景以及统一的途径和模式，其中最热门的话题就是以联邦制统一中国。无疑，这是一种建设性的探索。但联邦制能够统一中国吗？本文将试图对上述问题作一理论的探讨和现实的分析。

　　一.　中国为什么要统一？　

　　中国为什么要统一？这里，我们将针对主张台湾独立的理由来讨论。一些台湾学者和美国朋友谈到台独的理由时说：台湾已作为一个独立的政治实体存在，两千多万台湾人应该在国际社会中有它的声音和地位；台湾富，大陆穷，为什么非要富的穷的一块过日子？台湾已实行民主化，大陆还没有，两个差距这么大的制度怎么统到一起？也有人说，台湾独立不独立应取决于台湾人的意志，由台湾人自决；中国“大一统”的传统使中国落后于世界，不能因历史和文化的因素去追求统一；等等。

　　关于台湾的国家地位和声音，台湾现在的处境和状况确实有些伤台湾人的感情和自尊心。例如，普通台湾人在国际旅行时，常被当做无国籍人对待，会碰到一些麻烦。但只因眼前这些麻烦就主张台独，显然是不智的。独立后，虽有一点国家地位和声音，但小国寡民，恐怕难以在国际社会中发挥什么作用。中国虽穷，毕竟是世界大国，是联合国安理会常任理事国，能对世界事务发生重要影响。一旦中国经济强盛，政治民主化后，它的国家地位还将更为提高。如果台湾人民真想要提高自己和子孙后代的国家地位和尊严，促进中华民族统一和强盛，才是有胸怀的远见之举。

　　主张台独的经济原因是，台湾富裕，大陆贫穷，怕统一后大陆均其富，这一担心是没有根据的。中国政府要求统一的政治意义远远大于经济意义，统一的目的不是为了从台湾得到什么直接经济利益。这一点至少从中国政府处理西藏和港澳问题中得到证实。在收回港澳主权上，中国政府一分不让，但港澳税收则一分不要。为了维护西藏的统一，中国政府向西藏投入了数百亿人民币。所以，两岸统一不太可能有均其富的情况存在。

　　当然，当前两岸制度的差异是统一的很大障碍。观念的差异妨碍两岸相互理解。但制度的差异并不足以成为台独的理由。我们应该把国家和政府区别开来，国家是较永久的，政府和制度是不断变化的。几十年前，台湾和大陆的制度也相差不多，而台湾走上民主化道路也不过几年时间，我们有理由相信大陆在不久的将来会发生制度性变革。差异可以作为暂时不统一的理由，但不能作为台独的理由。

　　作为中国一部份的台湾，是否独立当然不仅要看台湾方面的诉求，更要看大陆方面的诉求和共同的长远利益。中国是个有悠久历史、文化传统的国家，中国人有深厚的爱国主义热情和民族主义情怀。中国曾不断从分裂走向统一。在中国的史书和文学作品中，维护国家统一、拓展疆土的都是民族英雄；而分裂国家，丧失国土的则是昏君和败类。在当今大陆除了极少数人，恐怕没有人不认为台湾是中国的领土，绝大多数人都会坚决反对台湾独立。

　　不少人批评中国的“大一统”思想和民族主义，他们认为不能以“大一统”的文化传统去追求统一。当然，如果从理想主义出发，人类如果没有民族、国家的束缚和局限，生活在和谐共处的国际大家庭固然最好。但我们是生活在由民族国家组成的世界上，民族主义和主权国家仍在现实中存在。因此，人们不应该指责中国人的“大一统”思想和民族情怀，而应该正视它，并认识到，它将是促进中国统一的重要因素。民族主义和“大一统”思想并非中国独有，在世界范围也有其传统和影响。遍布世界各地的犹太人，不管离那块土地多远，都心向着、支持着那个叫以色列的国家。英国政府对长达近百年的北爱尔兰人的独立诉求置之不理，而在70年代初阿根廷占领有争议的马尔维那斯群岛时，不惜派出远征艇队浴血收回。美国总统林肯在南方公民投票宣布独立后，悍然发动内战率北方军平定分裂，为此，他至今在美国人心目中享有崇高声誉，因为是他维护了联邦的统一，使美国得有今天的强大。尽管“大一统”在历史上常常与专制统治联系在一起，但“大一统”不等于专制。所谓“大一统”就是一种建立强大、统一的中国的追求。有人说，中国的落后是“大一统”造成的。然而，历史上，“大一统”时期的中国并不落后，落后是近代以后的事。相反，如果没有历史上的“大一统”，中国就没有今天的地位和尊严。从历史和现实来看，大国比小国有更多更大的成功的机会。小国可以创造富裕，但很难有强盛。大国不但可以创造繁荣，还有可能强盛。

　　两岸经济共存共荣的关系在过去短短几年的交往合作中得到证实。未来台湾经济的长期发展，将更有赖于两岸的良好关系和统一。一位台湾学者分析指出：台湾面积小，人口多，每平方公里570人，人口密度居世界第二位；基本上没有天然资源，生存完全靠国际贸易，即使这种国际贸易也要依赖一定的国际环境。如果遭遇战乱，海上没有交通保障，台湾的繁荣是非常脆弱的。台湾要扩大生存空间，就必须从地理、经济、文化、安全等更大的构架内来考虑问题。台湾将来的繁荣必须跟大陆结合，而整个中华民族的繁荣与发展，必须摆在一个世界竞争的架构上来看。[1]　只有与大陆结合，台湾才能摆脱困扰其经济发展的难题──资源、市场的缺乏和资本过剩，因为大陆广大的市场、丰富的人力正好能弥补台湾的缺项。 

　　从经济和国防战略利益讲，中国也是绝对不能容许台湾独立的。台湾地处中国东南沿海，扼守中国的主要海上贸易通道，战略地位十分重要。历史上，许多国家都想占领这块地方。中国人为了它曾付出过不少代价。近代清政府把它割让给日本，绝不是象有人所说的嫌它是不毛之地而扔掉它，而是由于这个政府腐败无能的结果。二战后，台湾就回归了祖国。现在，中国正在日益强大，怎么会轻易地丢掉它呢？我想任何一个政府都不会这样做。 

　　还有人说，台湾的去向应取决于台湾人的意志、由台湾人自决。台湾有没有自决权，如果有，依什么程序是合法的？我认为这个问题并没有现成答案。国际法上通常说的民族自决主要是指二战后，一个民族或地方在殖民统治下有权自决成为独立国家。这种自决还包括原联合国的托管地和以前一些还没有建立国家的地区。在本属一个国家中的部份地区分离成为独立国家是否适用民族自决，并没有明确的国际法答案。从国际社会实践看，一个国家的某一民族或地区要独立，都需得到中央政府的同意或认可。没有这种同意或认可，一方擅自宣布独立，除非中央政府力所不及，否则战争不可避免。既使过去殖民地国家的民族自决脱离宗主国独立，其情形也是如此。例如，前南斯拉夫的解体有联邦协议，前苏联解体是由于联邦政府已丧失能力，所以，上述各独立国家很快得到国际社会的承认。但是，俄罗斯的车臣共和国和波什尼亚的塞尔维亚族要求独立，因没有得到中央政府的同意，就不能得到国际社会的承认。单方面进行自决宣布独立，除非有足够的军事实力，否则不可能成功。可见，主张台湾自决并没有足够的国际法根据，似乎不可能成功。 

　　二.　联邦制能统一中国吗？ 

　　上面我们探讨了中国是否需要统一的问题。那么统一的途径何在？一些关心中国统一的海内外知识分子曾提出联邦制统一中国的模式。联邦制在一些国家被证明是一种较理想的国家结构模式。但是，别国的经验能完全适用来解决中国的问题吗？

　　在阐述之前，有必要先认同一下“统一”的概念。一些学者在不同层面上使用“统一”的概念，如把统一分为文化层面上的、经济层面上的和政治层面上的；有人提出中华经济体、文化上的中国和理念上的中国的概念。我认为，国家统一是指政治层面上的统一。在国际法意义上指一个完整的主权国家，在国内法意义上则是一国版图内的各部份都承认一个共同的政府代表国家。没有政治层面的统一，绝不是真正的统一。文化层面上无所谓统一，只是认同而已。经济层面上，我们看到地区经济一体化趋势在发展，但经济共同体与国家统一还是两码事。尽管当今世界已出现欧洲联盟和北美自由贸易区，但主权国家的作用仍然是如此重要，国家并没有消失的迹象。

　　寻求统一的途径应先找到妨碍统一的结症。尽管我们在前面提到主张台独的各种原因，但真正妨碍两岸统一的最主要原因并不是那些，而是“两个政府”的问题。大陆不承认台湾的中央政府、台湾不愿作大陆的地方政府。这涉及到当权政治家本身的利益。所以，妨碍两岸坐下来谈的第一个原因就是双方以什么身分来谈，即使谈起来这个问题也肯定是最难解决的。

　　联邦制是一种什么样的制度呢？一位联邦制问题专家说，联邦制的概念世界上有一百多种解释。我想，不管它有多少种解释，以下特点是每个联邦制国家都有的：联邦中央政府代表国家；有统一的立法机关制定法律在全国实施；有国家统一货币；联邦政府可向地方徵税。联邦制是一种国家结构的法律模式，其本质特点在于联邦与州分权。上述权力是联邦政府的基本权力，没有这些权力就不成其为联邦。很显然，用这种法律模式去统一，恐怕困难主要不在大陆，而在于台湾。不要说上述权力，只要联邦政府享有对台湾的立法权、司法权和徵税权中的一项，台湾恐怕都难以接受。可见，用联邦制模式统一台湾是行不通的。

　　联邦制的设想者不仅想用它来解决台湾统一问题，还想用于解决港澳、少数民族和大陆内地的中央集权制问题。我们看看它是否能解决这些问题。首先，联邦制不适用于港澳。1997年香港主权回归中国后的特别行政区制度在未来五十年内不变。现在特别行政区制度的法律框架比联邦制的法律框架能给港澳的自治权要大得多，在联邦制下不可能给比现在更大的权力。所以，如果真正按联邦制来做，港澳人都会反对。现在港澳人对基本法有些不满意，对香港前途有些恐慌，我认为主要并不是法定的权利不够，而是怕这些权利没有保障，怕中央政府不尊重这些法律、随意改变和解释法律，或透过其他管道干预特别行政区事务。可见，港澳地区的繁荣与稳定主要依赖中央政府对民主和法律制度的尊重。这是个政治问题，不是法律制度问题。如果大陆政治民主化，港澳自治制度才有最可靠的保障。没有这一条，联邦制同样没有用。有了这一条，不需要改变特别行政区制度，只需修改基本法中某些不够满意的条款即可。

　　我们再看大陆内地能否实行联邦制。一个国家采取什么国家结构形式，与社会制度、政治制度没有必然联系，而主要取决于各国的实际情况。联邦制曾分别存在于资本主义国家和社会主义国家、民主制国家和非民主制国家。联邦制国家并不必然实行民主制度，民主国家也并不必然选择联邦制。美、加、德是联邦制，英、法、日是单一制，国家结构形式对民主发展和经济繁荣并没有决定意义。上述国家存在不同体制，主要并不是它们主观选择的结果，而是尊重历史形成和顺从历史条件的结果。

　　中国历史上出现过无数分与合的循环，在这个过程中，中国形成了较紧密的单一制结构。中国没有联邦制的传统和基础。尽管有历史学家和政治学家在中国历史上找到某些类似联邦制形态，如分封制、潘镇割据、联省自治等等。这些都是按军事实力划分势力范围的地方割据，它们总是与战乱和人民的灾难联系在一起的。然而，分久必合，由于分治凭军事实力决定，一旦军事力量失去平衡，任何一种力量占优势时，统一就会随之出现。因为军事领袖想当皇帝，民众认同统一。

　　近代有不少民主革命的思想家象梁启超、孙中山都曾主张过在中国实行联邦制。在这些思想影响下兴起的所谓地方自治运动，最终却都演变成军阀割据，造成中国的混乱，以致许多当年赞成实行联邦制的人物变为它的反对者，象孙中山、陈独秀等人。有历史学家认为中国古代分裂分治曾给中国文化发展带来多元繁荣，但这些远不足以证明中国分裂分治更好。因为，中国在大一统时期往往比分裂分治时期更加繁荣和辉煌。

　　在中国未来民主化过程中，我们要改变集权制，但并不需要消灭“大一统”。如果在改革中要国家分家，发生象前苏联或南斯拉夫那样的情形，这样的改革就会在中国人民心目中笼罩上一层阴影，民主化就难以发动或失去民众的支持。因为改革的结果可能不是民主，而是战争和混乱。中国的民主化本来就充满风险和困难，联邦制过程的分家，会使中国险上加险。稍懂一点战略和负责任的政治家都不会去冒这个风险。而在没有经过民主洗礼的地方官僚们看来，联邦制只不过是把中央的紧箍咒变成自己手中的紧箍咒而已。

　　如何改变中央集权制，这是中国市场经济改革和政治民主化过程中必须解决的问题。中央集权制是怎么造成的呢？主要有两条：共产党的统一领导和计划经济。在市场经济改革中，计划经济正在逐渐消失，而共产党的领导最终要靠政治改革。

　　中国的少数民族问题比较复杂，它不象有些国家，由单纯的几个人口相当的民族组成。中国由一个人口占绝大多数的汉族和许多人口较少的少数民族组成。少数民族与汉族的关系处于从紧密到松散的不同层次上。除了西藏地区有比较独立的历史、文化、宗教和习俗外，其他少数民族地区都和汉族文化历史密切相联。虽然新疆、内蒙的少数民族也还有许多特殊的宗教、文化习俗，但这些地区也是多民族杂居，并且汉族人口已超过少数民族。这些情况表明，以某一种国家结构方式来解决中国的少数民族问题比较困难。因为汉族地区散布许多少数民族，少数民族地区又住着大量的汉族人。在这种情况下，少数民族人民的权力主要靠民主制度下的人权保障实现，而不是主要靠区域自治制度。所以，除了西藏与中央实行特殊关系外，其他地区与中央的关系最好一样，少数民族权利应主要通过宪法、法律保障，象美国的黑人和其他少数民族一样。

　　中国在未来几十年面临着许多复杂、棘手的问题，如国家分裂、民族矛盾、地方利益冲突、经济发展的震动、民主改革的风波，等等，这些问题在未来发展中能分头解决已是大幸，指望有一天通过一个宪法一揽子解决所有问题，几乎是一种幻想。台湾问题一定是单独通过两岸的特殊谈判解决，通过达成协议确立两岸关系，而不是制定一个共同的宪法。而在谈判解决两岸关系时，不应该涉及内地其他地方的关系。把非常特殊的台湾问题与大陆内地中央与地方关系装到一个篓子里解决，很可能会越搞越乱。

　　三. 中国未来的统一和国家结构　

　　中华民族正在进行一场跨世纪最艰难的跋涉，希望在前面，危机在脚下。在未来的20年左右，如果能审慎地克服危机，一个民主、富强和统一的中国将会出现。

　　中国最重要的危机之一，就是台湾推行台独政策。如果台湾在这方面越走越远，大陆必将实行武力统一，灾难性的后果将很难避免。不管大陆政府谁掌权，都会作出同样的选择。因为，不论在谁手里丢掉台湾，都是不好交代的，或可能要倒台的。丘宏达教授对此有深刻见解。他说，推行台独必然导致中共在民族主义号召下对台湾用兵，这样双方的经济建设必将倒退几十年，且人民间结下的仇恨将使内战伤痕久久不能平复，使中华民族久久不能复兴，这才是中国人（包括台湾人民在内）的最大悲哀！避免灾难的办法就是台湾必须回到坚持一个中国和统一的政策上来，双方立即无条件开始谈判，结束敌对状态，冷静探讨双方都可接受的方法解决问题。[2]　武力冲突的结果必将延缓大陆的经济发展、导致台湾政治经济的崩溃。因为，（1）台湾政界和社会上本身存在台独和反台独两派。大陆用兵将会导致这一矛盾激化。（2）大陆用兵将使台湾民心溃散，许多人特别是有钱人和知识分子将会逃离台湾，移居海外。（3）台湾主要靠海外贸易的经济将难以维持。（4）台独者把安全寄希望于外力的幻想将会破灭。世界上只有一个中国，台湾是中国的一部份，这是包括美国在内的所有西方国家都承认的。美国等西方国家在大陆用兵后，没有什么理由能公开干预。而且中国在安理会有否决权，联合国也不可能通过任何制裁决议。美国从本身的利益和政策考虑，也不可能出兵。从国共内战、韩战、越战的教训中，美国更清楚地认识到直接介入与已有强大军事实力的中国冲突的后果将不堪设想。西方国家所能选择的只能是采取俄罗斯出兵车臣后的态度。中国武力统一的结果，台湾将丧失它应有的自治地位。 

　　避免灾难性后果的办法就是和平统一。这需要两岸在消除误区的基础上作出承诺，在一个中国的立场上坐下来谈判。现在双方有个很大的误区，就是台湾有些人想借大陆出现危机和麻烦之时──强人政治快要结束，经济改革带来许多社会矛盾和不稳定因素，“六.四”使中国政府国际形像不佳──加紧推行台独，以图成功，这是很不切实际的冒险。中国政府已表明主权至上态度，内部再大的危机都不可能放弃对台主权。即使中国政府可能在危机中一时难以顾及台独，危机过后也会去解决。而一旦爆发武力冲突，一定程度上还能缓解大陆内部危机，可以说，台独的路肯定是走不通的。中国政府的误区是，不太了解台湾现在的民主制度和民众倾向。现在主张台独的政治人物和党派都是基于一定的民意基础，而不是个人的问题。造成台湾的这种民意倾向有历史原因。而台湾人在国际旅行交往中的自尊受损也是重要原因。所以，中国政府过份封杀台湾的国际活动空间会导致适得其反的效果。这种误区不消除，就可能导致双方制定错误政策，在统一的路上南辕北辙。 

　　要消除误区，真正回到一个中国立场上，就需要双方作出一个承诺：台湾放弃台独政策，大陆放弃使用武力对台。这些可在各自宪法上加以规定，象日本国宪法第九条一样。[3]　这样双方就可以坐下来谈判。谈判从积极解决两岸经济、贸易、文化交往的问题和障碍，实行通航、通邮和进一步开放人员交往开始，然后进一步解决台湾人的国际旅行护照、台湾参加适当的国际活动和国际组织问题。最后，在条件成熟时，再谈统一和政府的组合。如果双方真有诚意，循序渐进，持续下去，就会有好的结果。 

　　两岸的统一模式可以是，台湾承认中华人民共和国代表中国，台湾是中国的一部份；中国政府承认台湾作为一个自治政府，可用“台湾自治共和国”[4]的名义存在，有完全独立的权力处理台湾的一切内部事务，中央政府不得干预。台湾除了更改国名外，它的政治结构、法律体系都可保留。台湾应悬挂中国国旗，台湾的旗帜可作自治共和国国旗。台湾外交由中国政府代表，但台湾也可根据双方协议或经双方协商派驻外机构和参与国际活动。大陆与台湾的这种新体制，我不想概括到现有的国家结构形式中去。这是一种创造性的新的国家结构，或许可以说叫“一国两制”与“一国两府”的结合。这样，即保证台湾的政治体制和相对独立性，又能圆中国人的统一之梦。

　　在大陆内地各省、区实行地方自治制。它通过市场经济改革，扩大地方权限，在明确区分中央事权与地方事权的基础上，用法律明确中央与地方的权力界限。地方自治制在一些国家如日本、法国、英国证明也是很成功的。象中国这样一个大国，从高度的中央集权过渡到地方自治制是一种较稳定的改革途径。中国过去在中央集权制度下，人为造成了不均衡的经济区域和不平等状况。在这种状况下，中央撒手让地方自主搞联邦，会产生许多矛盾。原来在集权制下得到优势的地区当然高兴，但那些处于不利地位的地方就不满意。这些地区资源被挖走，没有什么工业，交通不便，没有资金，缺乏人才，教育落后。经济改革后，过去计划经济造成的不同地区发展的矛盾越来越尖锐，在西北的一些省区不能自立，要靠中央政府的扶持，他们对过去几年中央对沿海地区的倾斜政策很不满意。在这种背景下实行联邦制必将产生许多尖锐的矛盾和后遗症。中国历史上的地方割据和现代几十年一管就乱、一放就死的经验教训值得注意。中国一定要在未来的民主变革中防止陷于地方矛盾纷争之中，不要以为这些纷争在民主制度下会自动消失，相反，它会在相当长时间内呈加强趋势。过于分散的国家结构很可能导致中国社会分裂。现在美国的联邦制比较稳定协调，是两百多年发展的结果。它在历史上也出现过严重危机，中国不能再重演这种危机，或重演苏联或南斯拉夫的悲剧。从集权制下松绑的联邦导致分裂的例子不少，而单一制的国家走向民主时则没有这一问题的严重干扰。象东欧其他国家和日、法、英等国。如果中国陷入地方纷争中，中国的民主和现代化不知要更待何时。我认为，单一制下的地方自治是中国人更适当的选择。

　　在法律上，从现行体制过渡到地方自治制不需要作很大的调整。一般人都认为中国是个中央集权很强的政府，这没有错。但人们很少知道，在宪法上，政府是个很地方化的国家构架。如果没有共产党的内部运作机制，中央政府几乎缺乏控制地方的能力和手段。比如，宪法关于中央和地方权限的规定，“中央与地方关系的原则是中央和地方国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充份发挥地方的主动性、积极性的原则。”中央统治地方的手段是：（a）全国人大常委会可撤销地方国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；（b）国务院可统一领导全国地方各级行政机关的工作，规定他们职权的具体划分，改变和撤销他们不适当的决定和命令。而宪法规定地方化的权力主要有：（a）制定地方性法规，只需报全国人大常委会备案；（b）审查和批准本行政区域内的国民经济和发展计划、预算，决定本地区的重大事项；（c）地方的行政首长，包括法官和检查官，都是地方人大选举任命产生的，除检察长外都不需要报中央批准；（d）全国人大代表完全是各省选出，并依省组织代表团，它是地方利益的代表。从上可见，宪法规定的中央权力是比较空泛的，而地方拥有的权力则是比较实际的。中央的法律、中央的行政指挥，没有自己的一套机构，而完全靠地方机构去执行。而地方政府的产生几乎完全不受中央的控制，全是自行产生的。司法机构也是地方化的，而其他的一切本来是国家性的事务也都归地方管理，如税收、银行、交通、邮政、海关、国有企业等的官员和职员都是地方任命、归入地方管理。[5]　所以，如果现在不是靠中央掌握地方领导人（包括党委书记、省长和其他省级干部）的选举、任命、罢免的实际提名权，中央没有办法让地方听它的指挥。在联邦制国家有明确的地方和中央分权，并有一套联邦自己的机构去做自己要做的事情。还有司法审查监督地方的违宪和越权行为，调节中央与地方关系。在单一制的地方自治国家，也有中央政府对地方行政长官的委任或批准委任权，有宪法审查制度保障。而且，由于中央和地方没有明确分权，中央可做一切事情，地方也可做一切事情，只要它愿做和敢做。所以，一旦党失去控制力，地方立即可能陷于分裂和混乱。 

　　由上可见，中国国家结构的改革，并不是笼统扩大地方权力的问题，而是明确权力界限，合理划分权力，强化地方自治能力，健全中央调控机能的问题。由此才能建立完善的地方自治制度。在这个过程中，中央和地方两方面都要减少一些权能，同时又要增加一些权能。象现在这样直接性的中央行政指挥和完全封闭性的地方化结构都是应打破的。中央政府应建立健全一套能合法调控地方的机构和手段，该中央做的事情由中央设机构或正式委托地方去做。而地方除了接受中央的政策调控、司法审查外，可完全依自己的利益行事。在地方自治制度下，中央对地方行政长官的任命或批准还是必要的。地方议会完全代表地方利益。若中央任命地方行政长官，地方议会应保留对其弹劾权。 

　　为了使地方自治更靠近民众、削弱中央政府直接管理地方事务的能力，我认为中国在今后应实行小省制。现在中国大陆只有三十个行政区划，许多省区从人口到版图都相当于一个中等国家，有的相当于一个大国。中国历来实行这种大省、大行政区域制，这与中央集权制有很大关系。太多的小行政区域使中央难以直接管理其事务。美国与中国有相当的版图，只有约中国人口的五分之一，却有五十个州。法国领土不到中国的十七分之一，人口不到中国的二十分之一，却有二十二个行政区。中国实行小省制是保证地方自治的一种技术性措施。假设中国分成八十个到一百个省，中央直接指挥他们的能力将大大减弱。而不得不主要靠制定法律规范地方行为，让他们自己管理自己。小省制使管理区域大大减少。民众意志可以得到更好反映，官僚主义也会大为减少。同时，地方的经济实力也会减弱，相互依赖性加强，这便于防止地方诸侯经济的存在和分离主义倾向。小省制曾为过去许多仁人智士所主张，如康有为、梁启超等发表的《裁行省议》，主张缩小省区。国民党宋教仁发表的《中央行政与地方行政之分别》一文也主张缩小省区。许多学者也发表论文和提出具体建议。国民党政府在1939年甚至设立过“省制问题设计委员会”着手研究缩小省区方案与实施办法。今天这个问题应该重新好好加以研究，以配套地方自治制加以实施。 

　　在未来中国结构中的西藏问题应该加以特殊对待，采取与内地其他省区不同的体制。可以按照联邦制国家中联邦政府与州的关系处理，建立西藏自治邦，实行由西藏人治理西藏的民主制度，必须遵守宪法，尊重人权，实行政教分离。港澳地区则继续实行“一国两制”的特别行政区制度。这一制度在中国民主化后会得到更切实的保障。由于澳门的管理比香港差，可允许澳门在自愿的情况下，与香港合并，具体事务由双方自行谈判解决。 

　　本文设想，未来的中国，是一个由大陆各自治省、西藏自治邦、台湾自治共和国和港澳特别行政区组成的统一的中国。她是一个有创造性的、多元的中国。如果她能够在二十一世纪初叶出现，一个自由、民主、富裕、强盛的中国，必将在二十一世纪中叶再显辉煌。
 
 
国际人权对话中的认同问题
 
　　中国国情与台湾角色

　　石之瑜

　　一、跨冷战的人权议题

　　二、人权与中国国情

　　三、人权与反美情结

　　四、人权与政治发展

　　五、人权与国家认同

　　六、人权与中国人的角色

　　七、人权与国际规范

　　【作者简历】石之瑜，台湾大学政治系副教授。 

　　一、跨冷战的人权议题　 

　　后冷战时期国际组织讨论的问题种类繁多，包括环境保护、武器管制、疾病防治、刑事合作、经济交流等。其中一项可以用来划分冷战与后冷战时期的，就是关于人权保障的探讨。过去，美、苏超级强权主导的集团统治，是国际组织的主轴。当和解的政策逐渐松弛了集团对抗的亢奋后，新的国际互动规范自然浮现，正取代日益不得人心的权力均衡思想。[1]　但是，当初美国对苏联提出的人权挑战，沾染着冷战时期的反共色彩。美国的人权外交不仅因为对象国的意识形态、发展程度、与西方盟邦的关系、甚至地理位置远近之不同，而有所差别，即令是对待外国的与对待美国的人权议题的取舍上，都存在着厚此薄彼的倾向。[2]　这个不好的纪录，使得国际人权组织在推动人权保障的时候，常被当地国政府疑为别有用心。　

　　果然，在冷战末期兴起的人权问题，虽然到今天愈演愈盛，其引起的反弹与抗争也更见强烈。早先看到国际人权组织搜集、罗列各国政府违害人权的案例时，总令人觉得那些政府施为不当。[3]　然而，九十年代以来，反人权的国际组织活动俨然形成。从中共单挑西方（尤其是美国）人权观点的局面，演变到第三世界国家集体反抗人权观的推广，文化与政经背景不同的东南亚、非洲等地，竟在反西方的情感之下，结合成了对西方人权观的反对阵营，使人权观点作为后冷战时期的国际规范一事，发生根本的动摇。这个发展趋势对后邓时期的中共外交政策，产生起码两个影响：中共从一个不从事游说活动的立场，转变成一个学会积极游说的反西方人权的政权；许多曾批判东方人权实践的东南亚知识分子转而投靠到以中共与马来西亚为首的反西方阵营。[4] 

　　台湾是一个有中国文化背景，但努力学习西方人权观点的社会。夹在人权保障与反西方两股国际气氛之间的台湾，不可避免地在政策行为上，同时（或轮流）出现着似矛盾的倾向。有时象个典型的中国人，为了凸出抽象的集体认同，而牺牲个别人的权利；在其他时候，则高举人权旗帜，导致社会秩序混乱亦在所不惜。如何消弥中国与西方人权观的根本歧异，并处理台湾处在东、西方文明之间的双趋冲突，应当是吾人厘清当前国际规范混沌局势，为自己所可贡献的方式与内涵定位之第一步。 

　　二、人权与中国国情　

　　中国与西方人权观点之差异，各家皆有阐释，不仅美国学者对中共提出的人权观点，知之甚详，中共官方及其学者亦不放过任何机会，向世界传播自己的人权观点。[5]　这些观点上的差异，是当前世界人权问题的核心争议，值得先作一个简单的回顾。　

　　中共官方提出的第一个辩解，正是延续着冷战的逻辑，即美国作为西方的代表，不能籍着人权的名义干涉中国的内政。[6]　质言之，这是所谓人权与主权的矛盾。基本上，在保护主权的时候，中共并不是持着反人权的立场，而是认为中共自己处理内部的人权问题，不能由外国进行干预。外国过问中共人权问题的唯一途径，是透过中共同意的国际人权公约。[7]　这就表示，中共亦不认为中国的人权观，必须与世界各国完全不同。仔细推敲中共在主权上的立场，应可发现它特别强调历史与政治的因素。在中共的人权白皮书里，提出了生存权的概念，分析中国近代史上遭到西方帝国主义之侵扰，且悟出了主权先于人权的道理。[8]　此一民族生存权的主张，严格说并不是在拒绝西方提的人权观，而是在表明对西方的不信任。故西方的干涉，恰是在摧毁中国人的生存权，从而剥夺了中国人享有人权的基础。为了对抗所谓“天赋人权”说的至高位阶，大陆国际政治学者则提出了“天赋主权”说回应。[9] 

　　另一方面，中共也对美国本身的人权问题提出批判，表露出它对人权观点之内涵，的确存在着与西方迥异的主张。这个意识形态的出发点，标举着社会主义对经济人权的重视，在中共对美国的反诘中，关于少数族裔与妇女的经济地位相对低下方面，曾有严厉的评击。[10]　对大陆的法学者而言，美国提出的人权，只能是资产阶级的人权，因为它最保障拥有资源的人，使继续累积资源，扩大贫富差距。[11]　资产阶级人权观只能反映特定历史时期的私有财产制，而大陆已经进入了社会主义公有制经济为主，无产阶级政党执政，人民当家作主的历史阶段，当然不能再走回头路，提倡会孕育资产阶级复辟的天赋人权观。[12]　据说，当年共产党推翻的，正是西方帝国主义、官僚资本主义、与封建地主阶级联手顽抗的旧政权。中共在人权问题上的敏感度，贴切地说明了它在意识形态上的正当性基础，亦使彼不得不在与社会主义立场相对的议题上，摆出绝不妥协的姿态，才能彰显自己作为无产阶级政党，与资产阶级必有所区隔之处。　

　　最后，中共的人权观中有浓烈的集体主义成份，这可以从它前述提出的生存权与发展权方面看出。中共自认为在解决人民温饱问题方面作出了重大的贡献，此乃集体主义人权的真缔。[13]　生存权要求的是拒斥帝国主义；发展权衍生的则是反资产阶级自由化，反和平演变，与追求社会稳定的要求。依此推论，集体主义人权的前提是国家主权与无产阶级政党的专政权，所以人权的保障只可能是巩固主权与专政，则人权与集体主义发生了主客易位，人权成了工具。如此一来，西方对于中国人权的干预，刚好成为西方谋取中国主权，削弱共党专政的证据，也就成了用来凸显主权与专政权的手段。尤有甚者，在主权或专政权模煳隐晦的时刻里，西方对人权的干预，反而有助于重振人们的主权意识与专政需求，这也就强化了中共夸大西方干预内政的深层动机。[14] 

　　三、人权与反美情结　

　　不过，我们有理由相信，中共与美国在人权观点与理论方面的争议，本质上是矫饰的。首先，集体人权的主张固然有其道理，但却未必一定和个体人权的观点相冲突，或必须分出个优先次序而后已。毕竟没有一个政权可以将统治的正当性，建立在剥削、杀戮、监禁行为上。将个体人权说成是纯粹西方资本主义社会的产物，显然并不公平。不仅中国在封建王朝时代，就已经存在个体人权观（如黄宗义，顾炎武），即令西方资产阶级也不一定完全排斥以种族、阶级、性别、宗教、国家为诉求的集体权利说。何况，资产阶级对于无产阶级进行的剥削（无论是否有意，也无论是否存在），完全没有妨碍在资产阶级内部实行民主[15]，故因为反西方而排斥西方人权观的做法，并不符合中共的本意。

　　实际上，这些反思并不止于是我逻辑上的想象，大陆学者实则已经充斥着这一类的想法。在政治气氛本当最为严峻的1989-1992三年之间，大陆上全国发行的法学期刊上，鼓吹个体权利的文章比比皆是。有人认为集体人权与个体人权之间没有高下[16]；也有人强调权利必须是个体的，而非集体的[17]；更有人指出法是权利为重心，而不是以义务为本位的[18]；甚至有人明白反对共产党在宪法上有优越性。[19]　理论界特别也澄清专政的对象，应该是早已不存在的阶级敌人。故在大陆内部，只有人民，而人民则是讲民主的。[20]　可见，所谓西方的观点，并不来自西方。　

　　更重要的，是许多实际的施政，与各级政府与人民代表大会的行动，都在推行没有西方名词的人权观。以人权理念所着重的财产权为例，承包制与租赁制的长期化，已经打破了公有制与私有制的界限。个体经济的勃兴，村办集体企业的普及，加上各种企、事业单位中预算外与自筹资金的泛滥，正促成社会主义的市场化。这些现象非但不为中共当局视为是资产阶级复辟的症候，反而还鼓励擅于经营的人先行致富，籍机发展。[21]　中共当局亟欲打击者，反倒是惯于假籍集体主义名号的城乡贪官汙吏，或据地称雄的土豪劣绅。不可否认，打击犯罪的过程往往不符合西方的程序正义原则，然而基本的出发点，毋宁仍是市场秩序，保护合法经营等西方自己也推崇的价值。　

　　即令是在政治的领域里，以个体身份参预与投票，选举村长、人代会、政府官员的实践，正在逐渐普及，在城市则已形成规范。人大代表在会中的发言，不乏是站在特殊利益的角度者，对于社会不正义的现象，迭有纠正批判。民主运动的种子，不少已经进入体制内，制衡的观念已经萌芽，民主意识在某些基层地区格外高涨。[22]　中共各种违反人权的逮捕与拘禁，都受到批评，而必须公开否认。中国知识分子，在讨论民主制度的具体设计时，或常与西方学者相互误解，但论及人权，容或立场不同，却能清楚彼此所指，从事民主运动者，则尤易与国际人权组织沟通。　

　　以上种种，重点不在于大陆是否已有人权保障，而在于中共反人权观的潜在动机，不可能是因为人权观在文化、意识形态上纯属西方所致。盖大陆学者、政治人物都在此一时，彼一时表达过合乎西方人权观的看法或立场。因此，反人权观的根本，恐怕是因为中共官方反美国所致。一般人均以为，中共与美国是因为人权理念不合，所以产生冲突。并非如此，若加以检证，可看出倘提出不同观点的是自己人，如美国共和党总统布坎南的国家、宗教观纯粹是集体主义的，人们最多称他保守派；民主党杰克逊提倡种族和谐的彩虹联盟，然则人们称他的集体主义为自由派。又如邓小平曾鼓吹大字报，人们称他改革派；但后在他经济偏右，政治偏左的倾向露出来后，人们又称他为保守派。但是，假如提出不同观点的是个外国人，如袁木之于美国人，就成了违反人权的人；克里斯多福之于中共，就成了美帝国主义。　

　　所以，不是因为人权观不同，造成双方争执。人权观本无必然冲突之必要，之所以冲突，是因为双方都已经决定要与对方冲突，因此才把本来在自己内部也听得到的声音，当成是外在的文化异类。对中共而言，问题是它有反美的需要，如此它才可以将自己呈现为帝国主义的对象，也因而回避了因为文革与改革带来的认同危机。[23]　中共不必回答中国社会主义为何的问题，因为美国资本主义的野心已经掩盖了社会主义的模煳不清。同理，美国需要一个落后的东方文明来感受自己的先进性，弥补苏联集团瓦解，及其国力衰退所引发的空虚。　

　　中共在情感上反美的倾向有几个来源。一是中共在历史上是反美的，所以美国的人权观必须理解成阴谋诡计。二是美国为资本主义代表，不反美的话就做不成社会主义政权了。三是中国人一向喜欢美国，年轻一代又向往美国的生活，故对中共的自我区隔产生莫大的威胁，此亦是加速中共官方反美倾向的主要因素。[24]　情感上的反美，使得企图站在美国立场提出人权批判的人，都不能信任。而那些寻求美国庇护的人，则尤其失去了信用。既然美国在前提上已经被相信是不怀好意的，它所鼓吹的人权观就变成了对主权的干预。中共只要听到国际上有人对它谈人权，就一定会感到气愤，这不是人权观的效果，而是反映了情感上对于西方，连带着对于人权词汇的不信任。不信任感所引发的不安全感，与不安全感所强化的自我意识，在改革开放的潮流中，容许中共区隔出自我来，但也阻挠了东、西方文明作出人权观点上的整合。　

　　四、人权与政治发展　 

　　台湾的例子更进一步地证实，人权理念与中国文化中的集体主义倾向，可以并行不悖。这一方面有促进有特定内涵的集体主义（如台独）的作用，另一方面则仍可以用于限制集体主义的过渡膨胀。台湾对国际人权观点的采纳，至今仍在摸索阶段，因此能够成为中国大陆，乃至于世界上人权组织与观念整合的所在，其发展犹待观察。 

　　台湾的政治发展与大陆有所不同，即虽然人们的思考模式与情感倾向，依旧受着儒家传统的极大影响，却又因为日本殖民经验与美国在战后的监督，产生了大陆所不具备的特色。日本是一个典型的封建社会，也一定程度地决定了日本社会的垂直分化，及其体现在政治上的派阀现象。[25]　简言之，日本文化鼓励人们关切细致的、周遭的、属于上下隶属群体之间的利益保障，而不注重个别人的感受或需要。中国文化则强调宏观的、皆准的道德标竿。这使得在台湾受到日本殖民影响的中国人，发展出一套独特的思维模式，即倾向于将宏观的道德标准，用于鼓励属于我的集团的利益。而冷战时期对美国全面的依赖，恰好引进了关乎人权的理念[26]，于是人权理念恰成为人们用来促进自己集体的利益工具。 

　　上述中、日、美三种影响力交错的例子，部份解释了人权观点在台湾的发展。早先，人权的观点仅止限于口头上的阐述，其目的是用来批判中共统治下，所显现的对人民的压制。七十年代中期以后，台湾国际地位大跌、经济成长加速的大环境，孕育出了本土化与民主化的政策，则过去因为主张台独或不反共而形成的政治案件，就成为政坛上的有用话题，籍着平反历史冤狱，或抗拒新的政治钳制，凸显出执政党的人权迫害。由于又援引了美国的压力，终于使得人权标准，成为新兴政治势力得以向既有政权挑战的武器。八十年代以来，人权已经如江河日下般成为不可抵挡的潮流。 

　　可以看到，无论是国际人权组织，或美国的人权外交，都有效地协助了台湾的政治反对势力，瓦解反共政权的统治正当性。到了九十年代，台湾对于过去历史案件的翻案，它的政治民主程序的建立，以及过去政治犯返台成为国会议员的现象，均使台湾成为美国早期政经援助之各国中，几乎可以说是唯一成功的样板。[27]　台湾自己也以此为傲，并籍以区隔自己因为民主化成功，与人权理念普及，而有别于中国大陆之处。[28]　选举程序的公开，与大陆六四天安门民运所遭之镇压，两相对照下，台湾似乎也可以成为国际人权组织向中共展示的橱窗。　

　　不过，不可否认，台湾人权观点的推动，有其政治派阀的脉络可循。一言以蔽之，八十年代以来一波又一波的人权呼声，只及于过去因为疑似（或确实）主张台独而下狱、或离乡去国的案件，其他因为疑似（或确实）不反共而罗致罪名的人，既然不属于此一脉络，也就成为九十年代翻案风之下，所受到忽略的一群人。[29]　主张台独的，与不反共的两群人，的确在居住地区、阶级、出生地、政治观点、生活习惯上有一些差别，此所以台湾的人权呼声，其实是受到其本地历史条件之限制，而不能等同于纯粹人权的、儒家的、或封建的思维模式。全面理解人权在台湾政治发展中的角色，包括了：　

　　（1）人权是一个高层次的道德价值，一旦提出，对于任何儒家政治人物，都形成挑战；　

　　（2）人权成为台湾政治的标准，则不能不说是对美国全面依赖，提不出其他能够自救的正当性标准，而反共主张又渐失其效用下的产物；　

　　（3）人权的实践，则深刻地受到日本式派阀思维的影响，从未真正成为普及的标准，而只是一部份人用来推动我的集团利益的工具。　

　　（4）综合言之，台湾政治人物无法阻挡美式人权观点，它既能继续抽象地作为统治正当性的检定标准，又可成为每一个集团争取政治利益的工具。　

　　五、人权与国家认同　 

　　既然台湾人权问题的发生，是肇因于以反攻大陆为诉求的政权，对于台独与不反共者的迫害，则主张台独者的人权单独地获得平反一事，就不得不令人相信，在人权潮流的深层，仍对于当年不反共的人，有着疏离的情感。所以才会对他们的冤错假案，不闻不问。这种差别待遇，必须归诸于台湾国家认同内涵的转变，当予细说。[30]

　　如果台湾集体生存的目的，是反共，则共产党的威胁必须一再地强化，否则执政党失其正当性。来自中共的威胁，使得台湾内部的高压统治有了便宜的理由。然而，一旦反共的国家安全感，建立在共匪的威胁上之后，则很难区分，人们是为了反共而容忍对人权的压制，还是籍由对人权压制，来营造并持续中共正在威胁的印象。盖此一威胁的印象，已成为反共政权的正当性基础。同理，反共的意义，是要逐鹿中原，反攻大陆，则主张台独的人，自然不需要反共，从而也威胁到反共政权的正当性基础。

　　到了九十年代，台湾的国家定位急剧转变，承认中共为一个政治实体，放弃反攻大陆，则过去因为主张反攻而遭迫害的人，自然就是人权议题最好的焦点。然而，政治利害的考量，使执政党又不能完全放弃中国终将统一的立场，否则它将要失去一些仍然对于统一寄予厚望的选票。执政党的工作是艰巨的，它必须说明何以台湾不追求与大陆统一，但又主张中国终将统一。也因此，它必须能在宣称中国终将统一的口号之下，呈列台湾与大陆截然分裂的证据，人权议题是在这个背景下炒熟的。

　　九十年代中期连续发生几件事，说明了人权只是台湾用来区隔自己与大陆的工具，不是美式的理念。首先，台湾对于民运人士与知识分子在大陆遭受迫害之事，不再有任何官方的反应。[31]　其次，来台寻求政治庇护的天安门民运人士，一再地遭到遣返。[32]　再其次，台湾通过立法，不允许大陆人能象所有非华籍的亲属一样，在继承台湾家属遗产的时候，不受上限。[33]　第四，当千岛湖事件发生，导致24名台湾游客与8名大陆船员遭到谋杀后，台湾刻意将问题说成是中共残害台湾同胞，丝毫不述及8名大陆遇害船员。最后，大陆劳工，尤其是海上渔民，因为台湾法令限制，遭到非人道待遇，甚至在台风中延误入港避风而溺毙之事，则被形容成是意外灾害。换句话说，在台湾执政党与社会人士的眼中，大陆上的人的人权问题不是他们的问题。这种在人权实践上区隔台湾与大陆的做法，反映了也强化了台湾与大陆的分裂感。在千岛湖事件的后续之中，主张台独的人果然要求放弃与中国统一的梦想；有人要求削减政府用于两岸交流的预算；有人建议抵制赴大陆的旅游与投资。[34]　从一个旅游意外，跳到人权问题，再跳到统独问题，必须是一个建构的过程，这其中的转接就是人权。由此可见，台湾的人权实践是选择性的，而且此一选择性实践对象之界定，比人权理念更重要。此所以当年有亲华倾向而不反共的人，与今天大陆上的人，彼等之人权问题皆非所关注。既然台湾不能在人权问题上做到全面适用，便使得它与国际人权组织，和美国人权政策当局，在中国大陆人权议题上合作的可能，大幅降低，也使得中国人在国际人权观念的整合上，起不了作用。　

　　六、人权与中国人的角色　 

　　如前所述，中国文化未必不能与西洋的人权观并存；集体主义之下也可以保障个人的基本人权；社会主义民主之中亦不赞成在人民内部行使专政。然而，中共对美国的不信任与恐惧，则阻挠了中国人好好地总结自己的经验，竟演变成必须将人权说成是西方资产阶级帝国主义干预中国的籍口。的确，对个体人权的保障，可能因为中国既有的集体主义文化，而有不同的呈现方式，但这不需要表现成对个体生命的蔑视，或对政治弱势的践踏。有些事情，是拥有政治资源的人，所绝对不应该做的，且跨国、跨文化、跨意识形态皆然。比如，没有一种人权观点，会容许政府凭恃武力进行屠杀。但因为中共的反美立场，使得关于普遍性人权的讨论，在大陆上的空间益形狭小。如何使中国人能够对于世界人权观点的整合与提升，做出贡献，似乎也是台湾的当务之急。 

　　虽然国家认同的内涵发生质变，使得台湾的人权实践成为区隔两岸的标的，因而在适用上造成偏差，但是人权的理念，已经为人们接纳为一种普遍性的观点，并籍以审视政策的正当性。正是这一种普遍性的立场，使得我们可以体会出，台湾人权实践中有着虚矫的成份。和大陆一样的是，在台湾出了问题的不是人权理念，而是反大陆的情结。就象大陆的反美情结，让它拒绝中国文化本来不排斥的、对个体生命的尊重，台湾的反大陆情结，也使它不能真正检讨自己对大陆人民的歧视。 

　　台湾加入国际人权活动的潜在空间很大。一方面，台湾比国际人权组织更能体会大陆的人权问题，搜集人权资料，从而协助人权组织监督中共的人权政策。但如果仅止于此，则台湾的人权贡献，仍然不脱其为国家认同服务的特性，造成一味地追求台湾与大陆的区隔，夸大台湾的先进性，使台湾好像与西方站在一起，得意地对一个落后的对象，指指点点。所以，另一方面，台湾也必须认真地整理中共发展经验中，点点滴滴的，在过去与现在均看得到的实例，证明中共自己的人权观，与它所反对的人权观，其间的差距没有那么大，也协助国际人权组织，正视它们自己关于中国人权现况种种不公平的假设，重新检讨中国政策的出发点。 

　　台湾所必须走出的关键一步，是必须也开始关切中国大陆的人权问题。这并不代表台湾要成为国际干预中国内政的马前卒，而是代表台湾正在走出替台独人士翻案的心态，认真处理更广泛的人权问题。而且，台湾要带领国际人权人士，用中共自己的方式，提出国际人权观点下所看到的迫害，这是台湾得天独厚之处，因为它能同时了解中国的问题，中共的风格，与国际的关切。在台湾亟求进入各种国际组织的节骨眼上，对自己所处的东、西文明桥梁位置，必须先予以认清，才能知道自己为什么应该涉入国际人权对话。有了这种自我体会，才不会妄求籍着人权议题来提升台湾的主权身份，空谈和平演变中共政权，或侈言自己历史地位的先进；更不会盲目跟随中共官方的人权立场，全面否定西方人权观点对中国人的贡献可能。 

　　要做好东、西文明在人权争议上的桥梁角色，台湾应该要先进入国际人权的对话。在这方面可以让中国人自我教育，也可以让国际人权组织自我教育的方法有五：　

　　（1）成立港、台、大陆人权研究机构，积极探讨符合中国国情的人权标准，定期分区发表人权报告，既不走官方路线，又不走西方模式；　

　　（2）定期邀请国际人权组织来台，广泛交换关于中国人权问题方面之讯息，并切磋观点，使得国际人权组织的观察角度更周延；　

　　（3）邀请大陆、马来西亚、新加坡之人权学者，与国际人权组织进行长期的、小规模的、具体人权议题的对话，使能彼此熟悉；　

　　（4）安排政府部门人员赴国际人权组织短期实习，吸收彼等运作经验，提供必要协助；　

　　（5）整理中共官方文件、宪法、法律、判决、与领导人讲话中所直接或间接透露的人权观点，作为日后与中共官方进行人权对话的基础。　

　　在台湾力图进入国际人权对话的同时，台北的官方也应该有人权小组，专门针对中国大陆发生的短期人权事件，发表官方立场。这个立场最好具有下列五个特性：　

　　第一，批判性：台北官方对中共人权采取批判的理由很多。首先，可以提醒台北自己必须谨慎处理台湾自己的人权问题。其次，表示台北是站在一个人的基本立场与中共打交道。再其次，台北是中国范围之内对中共最有挑战性的人权观察者。最后，台北是世界范围内最同情理解中国文化的人权观察者。　

　　第二，内在性：批判的依据，应该是中共自己提出的标准，或中国人耳熟能详的文化概念，而非西方的抽像人权观。　

　　第三，制度性：批判的声音，应该循制度性的管道，透过几个不同的机关，转达给有关的单位。这些管道包括大陆各级人大、各级政协、各级台办，从而符合依法办事的精神。　

　　第四，亲疏性：台湾应该依台商、沿海地区、台胞家属等亲疏远近关系，具体地观察大陆上的人权事件，而不是以媒体或国际人权组织为依归，追随着大而有名的人权案件为满足。不过，对于一般国际人权组织都关切的问题，则台湾应要有自己的看法。[35]　在提出看法之前，甚至可派人赴实地了解。只要台湾在人权问题上，不随西方的口号起舞，不为着追求主权独立而选择性地只鼓吹某些人的人权，则大陆官方自会愿意协助安排台湾的大陆人权观察组织，前往实地考察，听取简报，也有利于台湾深入体会实际状况，提出持平的分析。　

　　第五，自律性：台湾人权组织对于因为台北政策失当，或台商管理措施不良，而致大陆人民人权受到迫害时[36]，应该尤其以严厉的态度谴责，并依事件的性质，敦促权责单位惩罚纠正，如此更可以建立台湾人权组织的信用。 

　　至于台湾的人权组织，与海外大陆人士所成立的民运组织之间，当然不存在排斥关系。海外大陆人士基于其自身的经验，对于大陆人权问题的理解与体会，可能更敏锐，也可能太局部，但都可资台湾人权组织借镜，并交换讯息。另一方面，不少海外大陆人士因为面临生计压力，有些人则对中共政权抱持恨意，故有矮化中共政权各项政策的倾向，这种倾向早年在台湾政坛也曾经十分明显，因此在与海外流亡的大陆人士交流时，必须知所调适。 

　　台湾要进入国际人权对话的途径，不能单纯地以加入某个国际组织作为目的。事实上政府间的人权组织以联合国勉强算一个之外，较为活跃的人权组织，多半是非政府间的。成为人权组织观察对象的地区，必有其人民给予协助，否则国际人权组织就无法进行观察，这也是何以政府经常对此类组织感到愤怒的原因。台湾的人权组织，能否因为自己能在观察中国人权方面，提出公平而崭新的角度，营建中共与国际人权组织进行心平气和的对话，是吾人思考台湾的角色时，首先应该回答的问题。倘若台湾走的是过去十年的路子，将人权当成是巩固新的国家认同的手段，为了在国际上多曝光所寻求进入国际人权对话，则固然因此而激怒大陆、马来西亚、新加坡等国，使得台湾好像更能独立于中国圈之外，但也等于加深了东西文明对抗的趋势，而终将受到牵累，的确不可不慎。 

　　七、人权与国际规范　

　　人权作为后冷战国际规范的内容，受到冷战末期人权外交之影响，故在第三世界不具备信用。但没有一位第三世界的领袖，能全面否定西方人权观中仍反映出一些人类共同的遗产。这种为了巩固模煳的国家认同，而排斥人权观，或选择性的适用人权观的现象，在海峡两岸都看得到，但又非中国国情所决定的特有现象。最明显的另一个例子，就是非洲团结组织关于泛非主义─非洲人格─社区主义的讨论。[37]　这里的矛盾是，西方的人权观是西方国家观中不可或缺的一部份，第三世界却希望西方能尊重他们作为一个西方意义的主权国家，但又想同时免于西方人权观的检视。对西方而言，不能尊重人权的国家，不值得它们以国家的身份来相对待，这则是第三世界至今悟不透的矛盾。　

　　台湾处于东、西文明的交汇，对于集体主义人权没有拒斥的能力，对于西方个体人权理念又已照单全收，倘若台湾能有意识地将人权与保障台独者言论自由两件事，在观念上脱钩，则东、西人权观的融合并非不可能，起码台湾可以成为国际人权对话的重要论坛，协助国际人权组织面对大陆时，学会从实际出发，实事求是，缓和抽象辩论与对抗心态，未始不能有助于大陆重新总结中国自己的人权文化。　
 
中国发展和改革战略的现实选择：规范性分权
 
　　陈一谘

　　一. 当前中国大陆的局面：生机勃勃，十分混乱

　　二. 中国大陆改革的历史回顾

　　三. 规范性分权是中国发展和改革战略的现实选择 

　　【作者简历】 陈一谘，当代中国研究中心执行局主席；曾任中国经济体制改革研究所所长、北京大学等校教授。 

　　天安门事件和前苏联解体后，中国大陆既没有出现人们所期盼的突然巨变，也没有出现人们所担心的全面倒退。相反，大陆的经济在经历一个短暂的萧条以后出现了高速增长，使世界侧目。同时，与这种增长成正比的是越来越严重的各种危机的聚集。人们对中国的前途普遍存在着一种危机感，都在预测着、等待着邓小平之后的中国可能发生的变化。这种危机感一方面来自新制度催生过程中社会上难以避免的冲突、矛盾和旧制度解体中的混乱失序；另一方面也来自于目前中国大陆政治局势的不确定性：没有民主制度的支撑，权力继承仍然充满着诡秘，权威的基础十分脆弱。中国大陆改革的前景如何？中国到底能够走一条什么样的路？中国究竟会向何处去？自然成为人们普遍关注的问题。本文试图通过对中国大陆现状的分析和改革历史的回顾，提出一个新的论题──规范性分权是中国发展和改革战略的现实选择，以供各方人士探讨。 

　　一. 当前中国大陆的局面：生机勃勃，十分混乱　

　　正如近期一些到中国大陆考查的专家和学者所形容的，大陆当前的情况是“生机勃勃，变化很大；十分混乱，变数很多”。

　　第一，一个新的市场经济制度正在催生。主要表现在：

　　首先，中国大陆非国有经济表现出非凡活力，其发展大大超过国有经济。现在国有经济的产值只占国民生产总值不到百分之四十，而非国有经济却以每年百分之三十、四十、五十的增长率在成长。在九二、九三年国民经济增长的十二个百分点中，非国有经济的增长就占了整个增长率的百分之九十以上。以港台商与外商等外部投资构成的私营经济，在引进技术、现代企业经营的同时，通过提供就业机会、外销管道、税收，已在局部地区逐渐居于重要地位，创造出新的制度环境。非国有经济的成长趋势基本上反映了新旧体制的消长态势。

　　其次，在这个过程中，地方经济的实力大大超过了中央经济的实力。改革前，中央财政收入占百分之七十的局面，已经被地方财政收入占百分之七十以上所取代。中央的经济决策空间和能力已经大大缩小，地方和中央的关系也就在这个过程中发生了重大的变化。中央政府背着沉重的旧体制留下的包袱，地方政府则学会了借非国有经济发展丰满羽翼。尽管北京少数主张中央上收并集中财权的人惊呼：“诸侯经济的发展已经构成了摧毁社会主义大厦的经济基础。”想修复这栋千创百孔的旧厦已经很难。

　　再次，与此同时，随着非国有经济和地方经济实力的扩张，一个更加重大的社会变化发生了。这就是民间的社会活动空间日趋扩大，民间各种的商业组织、资讯组织、社会组织、文化组织、地域组织、宗亲组织大量产生。过去那种金字塔式垂直控制的社会结构正逐渐消失。

　　经济生活的市场化和多元化及其带来的中国社会结构的深刻变化，这就是中国大陆经济发展充满不可遏止的活力的主要原因。正是在这样的一个过程中，中国大陆市场经济的部份正在日益成长，一个新的市场经济制度正在催生。所以中国大陆现在是“生机勃勃，变化很大”。

　　第二，旧的计划经济正在瓦解，并转化成“权力经济”，引起经济社会失序。

　　中国大陆原有的集权的计划体制已经容纳不了那些新的经济社会活动，这些新的因素越增长就和旧制度的冲突越尖锐。当中央政府不能有效的制定各种规则去适应和规范这些活动、当旧式的权力结构深深介入这些经济社会活动的时候，各种无法可依、违法犯法的现象就会大量发生。

　　贪汙腐败最为民众所不满，但已成为公开的、普遍的的现象。九二年一年仅仅是公款旅游吃喝就花掉一千五百亿人民币，相当于全国四年的教育经费；社会不公也日益严重，特别是官商勾结与官商一体，引起了民众广泛的反感。这种权势集团与无权民众对立的二元社会结构进一步拉大了贫富悬殊。几乎所有的高档消费，如高级餐馆、娱乐、宾馆、别墅、轿车都被有权有势的人所占有，而落后贫困地区的人们只能维持温饱而已；经济秩序非常混乱，从房地产到金融股票，从产权交易到物资流通，经济活动不讲规则而多靠关系；大量的资源、特别是国有资产，被权贵巧取豪夺所占有；国有经济三分之二长期处于亏损状态，国营企业的工人三千万人处于“潜在失业”状态；农村大量待业人口形成的流民已经达到一亿以上，在各大中小城市间流动，政府至今拿不出有效的措施解决这个问题；社会治安也越来越坏，黑道抢劫甚至兵匪、警匪勾结谋财害命的案例屡见不鲜。

　　以上问题使中国大陆呈现一派旧制度瓦解前的乱象。所以大家担忧地说，大陆当前是“十分混乱，变数很多”。

　　第三，在生机与混乱中能否实现大陆制度的和平转型呢？

　　改革以来大陆制度的和平转型一直在持续渐进中。在中央政府对整个社会经济的控制日见衰微的同时，民间力量和地方诸侯的经济与政治权力日见增长。

　　天安门事件后，精英出路的多元化也使人们不再把入党当官看作实现自我的唯一途径。民众在经历了对政府的一次次失望和多年的不安定后，开始对政治冷漠并转向“全民经商”；随着行为的改变，中共基层和地方组织的性质开始发生质的变化；整个社会结构和人们的价值观念也在这个过程中发生着重大的变化。

　　这种静悄悄的基础变革，有利于中国大陆整个制度的和平转型和全面变革。但探讨未来和平转型的道路，还需回溯中国过去改革的轨迹。

　　二. 中国大陆改革的历史回顾　

　　从一九七九年到现在的十五年间，中国大陆的改革经历了三个时期，即一九七九年到一九八四年的发动时期，一九八五年到一九八九年的深化时期和一九九零年到一九九四年的拉锯时期。下面我将对这三个时期作一概括性的历史回顾，从中我们也许会发现一些规律，得出一些教训，并为找到一个未来发展和改革的现实战略选择铺垫基础。

　　（1） 一九七九年至一九八四年是改革的发动时期。在这个时期，农村改革取得了初步成功。八亿长期处于贫穷状态（其中两亿不得温饱）的农民起而打破“奴隶”劳动加平均主义分配的人民公社制度，实行包产到户，使剩余产品可以由自己支配，因而大大激发生产潜力。这一改革不仅从根本上瓦解了计划经济的农村基础，也为中国大陆的改革开拓出一条不可逆转的道路。我于一九八零年创建的专门研究农村改革的组织──中国农村发展研究组，开始是一个民间组织，后来却因在促进人民公社解体、研究设计农村改革战略中成绩卓然而受到胡耀邦、赵紫阳、万里等中央领导人的重视，并成为中国第一个被官方认可的民间研究机构。从这件事可以看出，农村改革的成功，既有民间和社会的基础，也得到了政府和知识分子中的进步力量的支持与合作。与此同时，公有制一统天下的局面开始改观，经济成份出现多元化，除了公有经济以外，个体、集体、合营、合资及外资等经济成份开始出现。在一九七九年，非国有经济成份在大陆只占百分之四，而经过这个阶段后，则增长到百分之二十左右。如果加上自主经营的农民，非国有经济的比例则占到百分之五十以上。城市经济改革也开始进行试点，从扩大企业自主权到放权让利，使得城市经济也出现了某些生气。在这一阶段，农村居民的收入增加二点六倍，城市居民的收入增加零点七倍。因此，广大民众对改革抱着较大的期望，并希望改革能解决中国社会的深层问题。 

　　（2） 一九八五年至一九八九年是改革的深化时期。向地方、企业的分权和放权，不仅进一步增加了经济的活力，而且大大削弱了中央集权的实际能力。如中央计划控制的物资从百分之七十下降到百分之三十以下，大部份的生产活动开始由市场来调节；价格的百分之八十已经不再由计划部门制定，而是由市场供求决定。对外开放打破了中国大陆三十年闭关锁国的局面，从四个特区、到十四个沿海城市、再到两亿人的沿海开放带逐渐形成，国际通行的管理办法、生活方式和价值取向已经与这些地区的发展融为一体。同时，政治改革的要求日渐高涨，人们希望有更多的民主和自由，要求对政治体制进行改革，特别是要求言论和结社自由。但是随着改革的深入，那些在经济和政治上的既得利益者们，开始压制和反对进一步改革的呼声，特别是当经济改革触及到公有制、政治改革触及到共产党的权力，或者说某些人和集团的既得利益时，改革就进行不下去了。当时，高层的元老们认为“经济改革在破坏社会主义公有制”、“政治改革在削弱党的权力”，认为“改革走过了头”，纷纷要求“纠偏”。而在一九八八年、特别是一九八九年胡耀邦逝世那段时间，民众却对改革的拖延及改革中出现的各种问题表示出强烈不满。天安门事件即是在这种背景下发生的。 

　　（3） 一九九零年至一九九四年是改革的拉锯时期。“六四”以后大陆经济经历了一个“萧条──复苏──繁荣──危机”的周期。由于李鹏实行全面倒退的方针，一九八九年到一九九零年，中国大陆的经济出现了全面的萧条和“疲软”，国民生产总值出现了负增长。但是，民众用转入经济活动来抵制政治高压，地方用对外开放来对抗经济紧缩，中国大陆的经济在一九九一年到一九九二年很快出现了复苏和繁荣。这里特别值得一提的是，政府的政治高压带来的是民众对政治的冷漠，当民众不相信政府以后，开始纷纷为自己找出路谋利益，这是天安门事件后中国经济出现复苏和繁荣的重要动力之一。而中央政府在经济和政治改革的问题上，采取了政治上收紧、经济上放松的两手方针。但由于制度层面的问题得不到解决，表面的复苏和繁荣能够使危机暂时渡过，却使更多更深层的问题拖延和积累起来。中央政府自一九九三年以来实行的集权改革方针，已经和地方、民间经济的发展形成了尖锐的利益冲突，而且也并未有效推动国营企业改革。中国大陆改革的前景仍然充满了各种变数。 

　　从中国大陆十五年来的改革实践中，我们可以总结出这样一个结论：放权、分权是有利于改革旧体制和推动制度创新的；而收权、集权带来的则是旧体制的暂时复归。要改变集权的政治经济体制，进一步深化改革，就必须走放权、分权的道路。与此同时，放权与分权必须是规范性的，因为非规范性的“头痛医头、脚痛医脚”式的放权、分权将会给社会带来混乱和失衡。中央政府实行整顿往往采用收权、集权的办法。殊不知，收权、集权既抑制经济发展，又加重经济社会矛盾，最后往往又转向非规范性分权。不可否认，改革初期为寻找旧体制的弱点和改革的突破口，放权、分权的非规范性在所难免。但当改革深入到一定阶段，改革战略的选择，就不应再追求某方面的单独突破，也不应是旨在维持新旧制度间的暂时平衡，而应寻求如何实现全面的制度创新。总结过去的改革经验，我们认为，只有规范性地分权，中国才可能实现全面的制度创新。 

　　三. 规范性分权是中国发展和改革战略的现实选择　

　　基于对中国现状的分析和改革历史的回顾，我认为，封闭、呆板、恐怖的极权制度已在这个地球上难以立足。中国是再也无法、也不应该回到中央高度集权的状态了。中国大陆改革这十五年来虽有反复，但总的方向却一直是朝着逐步分权和松动开放的市场经济和民主社会方向走的，事实证明这个方向是人类社会发展的主流。现在的问题是，怎么样在分权中实现制度创新？如果仍然实行非规范性的分权，必定会更多地带来经济、政治和社会秩序的紊乱。那么，什么是较好的做法呢？我认为，只有规范性分权，给地方、企业和民间以更多的、本来就应属于它们的权力，并以立法形式将各种关系、权力、利益、义务和责任固定下来，才是中国发展和改革战略的现实选择。下面具体说明。

　　第一，集权改革的路子走不通。首先，社会主义国家与发展中的资本主义国家不同，基本的制度差异决定了集权的类型不同。社会主义国家的集权是政治、经济、社会一体化的，政治集权、经济集权、社会控制互为依托。在这种制度条件下的改革，政治分权就会动摇经济集权，经济分权早晚要影响到政治集权。只有经济、政治的分权同步，制度创新才可能顺利。政治集权、经济分权不可能形成规范的市场经济。即使仅在经济改革范畴内，集权式的由上而下的经济改革也难成功，因为集权式改革造不出市场经济的微观基础，更何况中央政府官员作为一个利益集团，很难在改革中保持中立，而可能引导改革转向维持其既得利益的方向。其次，从发展战略的角度考虑，中国与新加坡和南韩等小国不同，是一个区域广大、发展不平衡、人口众多的大国，用集权的方式、由中央统一号令来指挥这样一个大国的发展问题，事实证明是难以成功的，因为民间和地方的各种积极性会因中央的过份控制和干预而受到压抑，各种资源也很难形成有效的配置。再次，从改革的战略考虑，中国大陆要从一个封闭、集权、计划体制国家走向一个开放、民主、市场经济体制国家，在这样一种基础性的全方位的制度大变革中，中央和民众、地方的利益必然出现交叉和冲突，而集权的方式只会使得这种交叉和冲突复杂化和严重化。因为地方在经济上的自主权越多，经济利益越大，对中央集权就会越不满，比如他们会要求扩大基层和地方的选举以增加自己在决策中的代表性；他们会要求用立法取代不确定的中央政策以稳定各种经济关系、保护自己的经济利益；各地方会联合起来共同对付中央，使中央的决策难以贯彻下去。而中央政府很可能一方面失去改革前那种“折冲平衡、坐收渔利”的位势，另一方面还可能因追求权力的集中而不得不独自承担改革的各种风险和后果。从逻辑上说，如果集权改革的路子可以行得通的话，那么实行中央集权的计划经济的路子就可以行得通，也就勿需改革了。而从前苏联的教训来看，要从这样一个“共产主义”的制度，改革成一个新的制度，不给企业和地方更大的必要的权力，改革不仅可能进行不下去，而且很可能出大乱子。

　　第二，规范性分权是中国发展和改革战略的现实选择。实际上中国大陆的分权改革已走到第二步。即从八十年代初期第一步的非规范性的“以权换利和以利换权”，即中央给特区、企业、地方更多的自主权，以调动他们的积极性换得经济效益，而地方则以取得的经济利益要求更多的权力；发展到了八十年代中期第二步的“市场的权力化和权力的市场化”，即占有市场份额较大的省份容易获得中央政府给予的较大的权力，而较大的权力又可以转化为更多的市场的份额。所以，实际上中国大陆的分权改革已经实行了不短的时间，并走出了相当的步骤。目前来看，分权在大陆早已不是坐而论道的问题，而是一个如何实际操作的问题。许多地方政府现在已不是在向中央伸手要权，而是和中央进行谈判，用各种方式巧妙地和中央讨价还价。

　　但是目前，无论在生产和销售、分配和消费方面，还是从基本建设、特区建设、对外合作方面，现有的制度安排不仅不能适用于各个地方，而且因地方不能全面有效地参与全国性决策，因而很难形成一种既规范又具约束力的新的制度安排和全面的制度创新。在市场经济出现的同时，旧的计划体制本不会自动退出舞台，而经济和社会发展的新的空间又是原有的制度所难于容纳的。制度不再能维持原状，又不能全面创新，就意味着规则混乱，这使得中国大陆出现了一系列难于解决的发展危机（如人口失控、资源破坏、土地浪费、环境汙染等）、社会危机（如失业流民、贫富不均、贪汙腐化、治安败坏等）、制度危机（如产权关系不清、宏观和微观经济行为的不规范、党政企的关系理不顺、中央和地方的关系说不清等）、以及政治危机（如人们起码的政治权力得不到保证、持不同政见者经常受到整肃和不公正对待，政治权力的继承问题造成人们的不安和担心、“六四”问题处理不好就可能酿成社会动荡等）。

　　这一系列危机的累积和扩大，使得邓小平以后出现全局性混乱的可能性大大增加。所以，进一步全面规范性地向地方分权──从经济分权到政治分权，使得每一个地方都拥有足够的权力、也负有相应的责任和风险，去解决它本地区的经济、社会和政治问题、解决发展和改革进程中的问题。而所有分权都应是在平等、协商的基础上，在法律制度的框架中，由立法形式加以规范。只有这样，中国大陆才有可能出现一个多元竞争的创立新制度的局面，这才是一种现实的战略选择。也才有可能避免权力过份集中于中央、风险也集中于中央，一旦政治强人离开政治舞台后，出现全面动荡的后果。

　　（3） 从规范性分权走向宪政民主。规范性分权既可以有效调动各地方发展和改革的潜力，又可以在几十个省互相竞争的过程中，分散改革风险，以利于创立经济、政治、社会各方面的新制度。民主政治的出现，首先是现实政治力量妥协、现实利益集团协商的结果。规范性分权正是各种权力、利益集团相互妥协、协商以达到利益均分的实践。因此，规范性分权既能为宪政民主提供前提，也会使中国大陆在这场变革中尽可能避免出现暴民政治或全局性的混乱。 

　　规范性分权还有利于港澳、台湾和西藏问题的解决。中国的统一问题，特别是与台湾的统一问题，多年来除了制度差别和生活水平悬殊的障碍外，主要是“法统”之争。如果通过规范性分权，中国大陆最终成为一个经济发达的民主国家，中央政府由至高无上的“统治”角色转化为一个国家和社会的行政协调机构，出现粤人治粤、浙人治浙、藏人治藏、港人治港、台人治台，中央政府只是管那些地方政府管不了或管不好的事情，那么“统”、“独”之争自然也就丧失了它现在的意义，中国就可能出现或逐步形成一个“统一而不集权，自治而不分裂”的局面，并向宪政民主过渡。 

　　综上所述，我认为以目前情势而论，规范性分权才是中国大陆发展和改革的现实战略选择，也是中国走向统一和民主的切实可行的步骤。  
 
地区竞争与产权──中国改革的经济逻辑
 
　　罗小朋

　　一. 地区竞争与包产到户：竞争为变革提供信息

　　二. 地区竞争与私营经济的发展：竞争产生产权变革的压力

　　三. 

　　地区竞争与外向型经济的发展：对海外投资的竞争促进了地区间全面的制度竞争

　　结论：中国大陆地区间经济竞争的动力根源及其制约

　　【作者简历】罗小朋，美国明尼苏达大学农业经济系博士候选人；曾任中国国务院农村发展研究中心理事、农村发展研究所宏观研究室主任

　　引言

　　私有产权是人类文明社会的基石，它的基本功能是为有效利用稀缺资源提供经济激励。但是，在数千年的文明史上，私有财产又是人类最有争议的制度安排。

　　在有国家的社会中，产权有两个自身无法解决的矛盾。第一个矛盾来自产权与国家的关系。产权依赖国家的保护，但国家又是产权的主要威胁。第二个矛盾来自它与社会平等权利的冲突。任何平等权利的发展都要求分享更多的资源。产权作为一种排他性的特权，很自然地成为要求平等权利的人攻击的对象。

　　从经济学的角度看，人类在生产和消费中的“外部性”不可能完全“内部化”，也就是说，产权界定不可避免是相对的，不完全的。围绕产权的社会争议和冲突也就难以避免。产权界定的整体效率不仅取决于产权定义本身的经济和技术合理性，更取决于产权与其他权利摩擦的社会成本。历史证明，由于信息不完全，这种成本会极其高昂。

　　竞争是人类社会制度变迁的重要杠杆。地区或国家之间的竞争，在一定条件下，可以推动产权进步。改革以来，中国大陆在恢复私有产权方面取得了重大的进展。地区之间的经济竞争是推动这一变革的主要动力。

　　一. 地区竞争与包产到户：竞争为变革提供信息　

　　对任何有意改革现存制度的社会或团体来说，竞争的第一个重要作用是提供信息。任何社会的制度危机都可以理解为激励机制的失败。除了垄断对国家机器的控制，每一个政权都需要通过某种意识形态来维持多数人对未来的期望以降低秩序的成本。激励机制失败的一个重要表现就是越来越多的人开始不相信主导的意识形态。但是，意识形态的死亡并不意味着必须开始改革。因为在信息不足的条件下，改革的风险无论对当权者还是对社会的多数成员都可能是很大的。因此，多数人对现存制度的幻灭，只是改革的必要条件，只有在现存的激励方式已经不能产生足够的资源，去维持多数人已经得到的基本利益时，改革才成为必然。当权者当然希望在维持政治稳定的前提下实行改革，但是，不触动现存的政治结构，改革经济激励机制可以走多远，这个问题无法从理论找到答案。中国的改革实践之一是通过地区竞争发现较安全的改革政策，包产到户是一个典型的案例。

　　所谓包产到户，就是在维持土地集体所有的大前提下，恢复农民以户为单位经营农业的权利。尽管这是一项十分根本性的改革，但从事后的角度看，包产到户本身是极安全和收益极大的一项改革：每个人都从农业效率的改善中得到了直接的收益，极少有负的收入效应，原有的县级以上的政治结构也没有被直接触动。总之，如果事前知道了包产到户的结果，很少有人会反对这一改革。

　　但是，为什么会有这样的改革机会？更重要的是，为什么当初很多人反对包产到户而后来又转为不反对甚至支持包产到户？早在公社化之前，就有过少数包产到户的实践。大跃进失败之后，包产到户曾在安徽省和其他地区有了更大范围的经验，对恢复当地的农业起了明显的作用。是毛泽东制止了包产到户。他成功地使许多人相信，包产到户是危险的，集体化农业会随着技术和人们道德的进步而成功。

　　文革的失败和毛的去世，使许多他生前不允许的事成为可能。但是，在许多人看来，包产到户仍是不可行的，因为它与现存的制度和利益结构太不相容，对共产党政权太具颠复性。对毛泽东进行了历史性批判的中共十一届三中全会，一致同意不许农民包产到户，并非中共的领导人不知道包产到户能多打粮食，而是因为他们认为包产到户在政治上太危险了。更重要的是，很多城市居民以至发达地区的农民，也不相信包产到户是一条出路。除了政治上的考虑以外，他们更现实的顾虑是经济性的。许多人相信“单干”很难利用农村已形成的新的技术基础，而且会威胁到“社队企业”的发展，伤及许多人的利益。在贫困地区，反对包产到户的人一般来自当地享有各种特权和既得利益的人：大队和公社干部，国家干部、社队企业和地方工业的工人和家属。他们都不需参加集体农业劳动，本质上靠农民的“税赋”为生，其中许多是“暗税”。他们最清楚，包产到户会给普通农民带来直接的收益，但是，农民得到了新的权利之后，许多暗税就可能征不成了。对一些农村基层干部来说，还有更深一层的顾虑，就是农民的自由会使他们的政治和社会地位下降。如果把中国大陆的集体农业比作某种现代条件下的农奴制，那么，在农奴获得解放时，最尴尬的莫过于那些平时作威作福的监工了。

　　包产到户在全国推开以后，许多当初不支持这一改革的人发现：1）包产到户直接和间接的经济收益超出了最乐观的预期；2）许多想象的负面作用或者没有发生，或者与收益相比无足轻重。但是，他们不可能事前就知道这些信息，以至许多人对这一改革的态度与自己的真实利益曾经是自相矛盾的。

　　这是一个重要的现象，它说明一个本来对大家都有利的制度变革会因为信息不足而遭到反对。信息不足是社会进步迟滞和冲突的重要原因，很多互利的机会因信息不足而失去了。为什么要强调包产到户是“对各方都有利”这一点？因为，从逻辑上说，有两种性质不同的改革，一种是“皆大欢喜”的改革，即新的制度安排使所有人都有净收益；一种是“有人哭有人笑”的改革，即新的制度安排使有人得有人失。在逻辑上区分两类性质不同的制度变革，有利于区分改革阻力的不同的来源。前一类改革会遇到阻力，实质性的原因是信息不足，后一类改革阻力的根源则是既定的利益结构。当然，两种不同性质的变革是可以转化的。毛在世时，包产到户显然不能归于第一类变革，因为承认包产到户就等于否定毛的主张，否定毛的权威。

　　毛去世后，包产到户是否就必然是一个皆大欢喜的改革呢？从经济的角度，包产到户作为一项重大的改革，有一个十分罕见的特徵，就是改革的收入效应几乎对所有人都是正的。这样的机会在历史上之所以不多见，一个重要的因素是历史上很少有人获得象毛泽东这样大的个人权力，使整个经济制度的安排极大地取决于他个人的偏好而远离多数人的利益要求。他的离去，为实行对多数人有利的改革留下巨大的空间。问题的复杂性在于，由于人们不可能事先就知道包产到户在经济上对所有人有利，一部份人会反对这一改革。当反对派为了阻止某项改革而投入重大的政治资源时，潜在的互利性改革就会转变为有赢有输的改革。这就是历史的不可逆。历史上许多变革的失败都与此有关。

　　众所周知，包产到户发端于安徽等地少数农民的自发行动，首先是作为一种地方性的应急政策而被合法化的。自然灾害给农民和倾向改革的政治领导人（主要是万里和一些地方干部）提供了一个在局部地区实行包产到户的好借口。从表面上看，包产到户似乎只是改变农业生产队内部的分配规则，并没有涉及集体以外任何资源和收入的再分配。但是，包产到户最重大的意义是恢复了农民的人身自由。自大跃进失败，为实行全面的配给，大陆中国的人口流动受到史无前例的控制。在这种控制下，人们过的是贫穷但有基本保障的生活。许多人因此以为，牺牲个人自由，尤其是牺牲农民的个人自由是维持社会经济安全和公平所必须的。　　

　　但是，自七十年代以来，农村的贫困不断恶化。其中一个有意思的现象是，现代农业技术的引用虽然在一些地区取得了明显的效果，但在许多地区反而加剧了农村的贫困。现代农业投入提高了农业生产的货币成本，使以自给为主的低效率的集体农业无法承受。新增的农业成本“吃掉了”许多生产队用于“按劳分配”的收入，农业生产队陷入“集体贫困陷井”：出工不如生孩子合算。陷入“集体贫困陷阱”的农民，实际上成为发达地区农民和城市工业的负担，拖欠贷款和吃返销粮的生产队迅速增长。因此，如果能不增加任何外部的投资，而极大地提高这些贫困集体的农业效率，在经济上对所有人都是有利的。但是，人们无法知道恢复农民人身自由会给当时总的利益结构带来多大的风险。一九七八年冬，安徽省的领导人万里采取了默许少数农民悄悄试验包产到户的策略。万里之所以能这样作，是因为在毛去世后的中央权力斗争中，地方领导人的地位上升。万里在与四人帮的斗争中树立了全国性的威望，因此，在这种特定的政治环境下，有较大的政治本钱试行他个人偏好而风险较大的政策。邓小平并不反对包产到户，但是绝不会象万里那样同情农民搞包产到户。对他来说，第一，他需要万的政治支持；第二，他希望万成功；第三，如果包产到户失败或遭到强烈的反对，他必须留有余地，保护自己。于是，邓对安徽包产到户的试验也采取了默许的态度。包产到户一方面在全国被明令禁止，另一方面在局部地区又被一些高级领导人暗中支持，起初并不是一种自觉的改革策略，而是当时政治形势的产物。但是，后来的发展使改革领导人认识到，允许不同政策同时并存和相互竞争，在中国大陆当时的制度背景下，不失为有效推进改革的策略。

　　一九七九年，包产到户在安徽局部地区的试验表明：

　　1）在新的技术条件下实行土地集体所有、家庭经营，农业生产效率可以有一个大飞跃。就单产而言，原来因平均主义而陷入“集体贫困陷阱”的生产小队，第一年平均可增产百分之二十以上，有的生产队增产可达百分之五十。增产如此显着的重要原因是激励改进后六十年代中期以来技术和水利投资的潜力得以发挥，因此，改革的经济收益几乎无须外部投资。

　　2）改革前处于相对有利地位的阶层，利益并没有受到损失，有些人反而有了新的经济机会。这是因为，一，在土地的分配中，这些有政治特权的人一般不会吃亏；二，由于国家对农用生产资料分配的垄断，他们比普通农户更容易得到廉价的化肥、良种等投入；三，他们的教育程度一般高于平均水平，对新的农业技术的掌握较快。总之，他们既可以分享包产到户的经济收益，同时又没有失去政治和信息的优势。

　　3）普通农民虽然得到了支配劳动时间的自由，但是仍不得不依赖于共产党政权。他们的迁徙、交易仍受到全面的控制。农民不可能、也没有企图改变现有的政治结构。多数农民甚至对允许他们包产到户的邓小平十分感激。农村人口过剩的现实也阻止了一些人恢复土地私有的旧梦。　　

　　总而言之，对经济落后的农村地区，包产到户明显地有百利而无一害。一九八Ｏ年，包产到户在最贫困的农村地区迅速蔓延，并开始冲击一些与之比邻的经济较发达的农村。高级领导层内部对包产到户发生争论。一九八一年春，反对包产到户的政治势力企图利用宣传工具对包产到户展开一场全国性的攻势，以期遏止包产到户的势头。邓小平此时已经了解安徽的情况，知道包产到户至少在落后地区是成功的，政治上也是有利的。但是，他并不知道包产到户是否普遍适用。于是他一方面在内部对安徽的试验给于肯定，同时又没有对有关包产到户的争论公开表态。陈云等其他高级领导人也采取了避免争论的谨慎态度。包产到户因此得到了局部的合法性，使许多持怀疑和否定态度的人留有转变态度的余地。

　　一九八一年，包产到户扩展到了一些经济比较发达的农村地区。事实证明，发达地区对包产到户的许多顾虑是没有必要的。发达地区干部的第一个顾虑是包产到户会使发达地区粮食减产。发达地区一般粮食产量高，征购任务重。粮食高产主要是靠高投入，而高投入又是靠社队企业收入“以工补农”。农民种粮少有收益。这是发达地区农民对包产到户不积极的重要原因。分田到户，搞不好会完不成粮食征购。事实是，包产到户极大地节约了农民的劳动时间。由于发达地区农民就业机会多，包产到户后发达地区农民收入大增，更有财力补贴种粮。更重要的是，由于落后地区的粮食增产，发达地区的粮食征购负担被大大减轻。不少发达地区的粮食生产早已处于成本大于产出的境地，包产到户后趁势把粮食生产的成本降下来。发达地区的另一个顾虑是包产到户可能冲击社队企业。事实证明，包产到户给发达地区的社队企业发展带来了空前的机会。首先是农民收入增长，各种商品的市场需求大增。社队企业比国营企业反应快，抓住了不少机会。其次，包产到户把大量劳动力从农业劳动中解放出来，缓解了发达地区劳力不足的问题。社队企业的发展，更加巩固了发达地区集体经济的地位，农村基层干部的权力和利益并没有被削弱。

　　对国营经济和城市经济，包产到户同样直接产生了正收入效应。农业效率提高，农产品价格下降，城市工人的实际工资上升。农民收入增长，对工业品需求大增，城市工业因此避免了一次萧条，迅速从调整的低谷中走出来。文革中积聚起来的城市就业压力也很快被包产到户之后的经济繁荣化解了。

　　一九八一年，以反对和支持包产到户为界，明显地形成了以穷省和富省各为一方的两大阵线。一九八二年，除黑龙江省以外，所有原来反对包产到户的省份都纷纷易帜。一九八三年春，黑龙江省领导在当地农民和干部的强烈要求下，放弃反对包产到户的立场。省领导人杨易辰，是反对包产到户最力的高级干部。但他并没有为此而丢官，而是上调中央，委以要职。历时三年，包产到户从被排斥的政策转变为全国的基本政策。一些人，特别是一些西方学者倾向于从政治斗争的角度来理解这一重大的改革。他们认为，原来许多反对包产到户的地方领导人，是在中央的政治压力下实行包产到户的。这是一种肤浅的理解。确实有一些反对包产到户的地方领导人在一九八二年受到了来自中央和上级的政治压力。如北京市和河北某些地区的领导人。但是，更本质的因素是包产到户政策的经济收益。前文指出，一些干部因事前不知道这些收益而采取了反对包产到户的态度，使自己处于尴尬的地位。中央的政治压力主要是解决由此产生的阻力。

　　包产到户虽然曾被中共的领导人排除在政策选择的范围之外，但是，在得知部份农民强烈要求实行这一改革后，万里、胡耀邦允许当地进行试验，由此引起了地方之间在选择改革政策上的竞争。通过三年的竞争，发现在毛泽东时代令人谈虎色变的“包产到户”，在新的条件下实际上是一项对各地都收益大而风险小的改革。包产到户带来的巨大经济收益给大陆的经济改革以有力的推动。包产到户之成功更深远的影响是，改革的领导人从此认识到实行分权改革，有利发现较安全的改革方向。地方之间的政策竞争，提供了集权改革不可能提供的丰富信息。　　　　

　　二. 地区竞争与私营经济的发展：竞争产生产权变革的压力　

　　包产到户并没有也不可能对共产党政权和干部的权威提出挑战，因为每一户农民只可能承包十分有限的土地，而且，不可能拥有所有权。发展私营经济，情况就可能不一样了。财富在一部份私人手中集聚，对共产党基层干部的权力是一种直接的挑战。

　　包产到户在全国普遍实行后，农村改革的政策争论焦点转向私营经济。借包产到户成功的势头，邓小平、胡耀邦和赵紫阳顶住了薄一波等人的压力，回避了关于私营经济的意识形态争论，让地方领导人决定具体的政策界限。从一九八三年到一九九二年的十年间，私营经济在各地均有较大的发展，但是并没有象包产到户那样、各地政策明显地走向“一统”。在集体经济发达的地区，地方政府对私营经济坚持实行系统的歧视。在许多经济原来比较落后的农村地区，私营经济得到地方政府有力的支持和保护。这一基本格局到邓小平九二年南巡讲话之后，才有了较大的突破。

　　各地政府对私营经济的不同政策，揭示了中国改革的又一个经济逻辑：在存在市场的环境下，地区间经济竞争产生的经济和政治压力，促使各地区提高经济效率。一般来说，如果地区竞争不转向军事对抗，这种压力会有利于改善产权的界定。中国大陆改革以来私有产权的恢复和发展是地方政府在市场竞争的环境中谋求地方经济利益的结果。市场的压力使地方的政治平衡有利于鼓励企业家的创业精神。但是，地区经济结构和外部条件的不同亦导致各地私有企业政策系统差异。大陆农村的贫困地区，地方干部长期奉行“宁左勿右”的宗旨。为什么在改革中，反而比一贯比较“右倾”的发达地区，更积极地支持私营经济发展？是“财政包干”和包产到户两大改革，把他们“逼上梁山”。 

　　改革前，中国大陆经济虽然是反市场的社会主义经济体制，但是具有分散化的特徵。毛鼓励地方自给自足，形成了一套把行政等级制与有限的地方产权相结合的控制机制（罗小朋，1994）。这种体制的一个功能是有利中央领导人挑动地方干部之间的竞争。在“左”的政治高压下，地方领导人的竞争往往与地方的利益背道而驰。大跃进和人民公社运动就是一个极端的例子。但是，在政治路线向“右”转时，这种控制机制则容易导向地方的经济竞争。但是，只要不允许自由贸易，地方之间的经济竞争并不容易危及中央的控制，因为中央控制最稀缺资源的分配。

　　地方财政包干使地方政府的收入增长取决于地方经济的增长，是中共一次大胆的分权。当时的直接动机是寻求摆脱财政困境的办法。当时之所以敢这样作，是有信心在必要时重新收权。但是，一九八Ｏ年搞财政包干时，不可能预料包产到户会在全国推开，更不可能预料包产到户释放的市场潜力。

　　包产到户全面恢复了农村的市场交换，农民收入大幅度提高推动了土地改革以来第一次由市场需求驱动的高速增长。一九八一年，陷于需求不足困境的城市工业，突然发现身边冒出了一个巨大的农村市场。地方领导人很快就认识到，地方经济和财政收入的增长将取决于本地经济的市场竞争力。

　　经济落后地区的国营和集体工业，显然不是发达地区的竞争对手。于是，一些大胆的地方领导人，转向鼓励民间的企业家发展私营企业。搞了几十年的公有经济，支持私营经济不可能没有阻力。阻力不仅来自一般人的妒忌，更来自农村的基层干部。但是，在竞争的压力下，许多落后地区的领导人有效地排除了这些阻力。安徽、河南一些地区和县的领导人大张旗鼓地表彰成功的企业家，抨击“红眼病”，并和企业家交朋友，用自己的政治地位提高私营企业家的政治和社会地位。为了克服基层干部的抵触，落后地区的领导人还鼓励农村基层干部“带头致富”。也有一些落后地区的领导人，排斥和歧视本地的企业家，结果本地的“能人”跑到别的地区，成为后者的财富。企业家在落后地区的“稀缺”和流动性，迫使许多落后地方的领导人改变了对私营企业的态度。

　　在社队企业发达的地区，情况就有所不同了。私营经济的发展威胁到了许多的既得利益。因此，在社队企业最发达的苏南地区，当地政府一方面鼓励当地的乡镇企业全力与外地国营企业竞争，另一方面则限制本地私营企业与本地乡镇企业竞争。结果，私营企业在改革前经济比较落后的农村发展比发达地区快，规模较大的雇工企业，也比较容易得到当地政府的支持而不是压制。（林青松，Byrd，1989）

　　国营企业的改革也体现了类似的逻辑。那些最早在国营企业进行比较激进的改革的地区，是工业竞争力薄弱，财力不足的地区。但是，国营企业改革受到了比农村改革更大的制度和政治制约。国营企业职工的福利制度是全国统一的，在一个地方搞得太激进，就会在其他地方引起反弹。

　　到八十年代中，中国大陆各地方政府对不同所有制的企业，体现着合乎逻辑的系统差异：1）国营企业收入在当地财政收入中占绝大比重的地方，如上海，不仅对私营企业不鼓励，对乡镇企业也不积极；2）乡镇集体企业越发达，对私营企业就越排斥，如苏南；3）国营和集体企业都不发达的地区，私营企业得到地方政府较大的支持，如安徽北部和浙江的温州；4）在有外来投资（主要是侨资）机会的地区，主要是广东和福建，对本地私营经济态度比较中立。因为外来投资多与垄断土地的集体企业合作，私营企业难与之竞争。

　　地方之间经济竞争的趋势，是私营企业和集体企业对地方经济和财政的贡献越来越大，反过来，地方政府对私营和集体的发展也越来越支持。地方政府在产权体制演变方面的竞争，是推动中国大陆经济微观体制改革最主要的动力。尽管私营经济明显地比国营经济更有生气，私营经济的发展，却不可能象包产到户那样迅速地取得主导地位。因为在当时的情况下，没有任何政治领导人，即使是最具改革精神的领导人，会现实地考虑对现存的国营经济实行大规模私有化这样激进的选择。

　　实际上，私营经济在市场化的初期之所以被普遍接受是因为：1）私营经济发展只是在现存的公有制经济之外发展。它的成员是现有的国营和集体经济无力吸收的农民和城镇无业者。私营企业的创办，不起始于对公有资产的再分配。在这个意义上，它甚至比包产到户还要温和。包产到户至少是分了集体的土地使用权。2）私营经济在最初的发展，其收入效应象包产到户一样对全社会是正效应，因为一般只允许它干公有经济不干的事，使之不与公有经济相争，反而扩大对公有部门的需求。

　　当然，任何人都知道，如果允许私营经济（包括乡镇集体企业）不断发展，它们不久就会对国营经济发生威胁。正因为如此，代表国营经济利益的一些中央机构和学者，一直对乡镇企业的发展持很大的保留以至反对态度。在放权的市场化改革的初期，反对民营经济发展的中央势力被地方利益动机压倒了。地方政府当然不愿意看到本地的民营经济与本地的国有经济竞争，但是，他们并不在意本地的民营企业打败外地的国有企业。本地民营经济在全国市场的成功不仅对本地国营经济无害，而且有利。因为地方政府可以有更大的财力来对本地的国有经济进行技术改造，增强本地国有经济的竞争力。不过，从总体的角度看，由于私营经济的效率一般比国营经济高，如果一些地方转向支持大型民营企业，地方竞争的结果就会对国有经济十分不利。这就是为什么反对民营经济的人自然也反对分权改革。

　　在八十年代，地区的经济竞争确实在一些落后地区引起了大规模私有化的冲动。最典型的一个例子是内蒙古的卓资县。卓资县领导人把几乎全部国有资产都转为民营，成为全国唯一的一个财政收入上升而支出下降的县。全国有近两千个县财政持续入不敷出，卓资的模式对它们有潜在的吸引力。但是，卓资的做法在政治上阻力太大。

　　分权改革在当时没有能推动大规模的私有化，一个重要的原因是大陆经济高速增长。在经济扩张的条件下，民营经济和国有经济的竞争主要表现在瓜分正在扩大的市场，不致于发展到你死我活的地步，多数地方政府可以回避私有化的难题。另一个重要的原因就是国有经济享有极大的信贷特权。通过经济增长而新增的大部份信贷资源，都被国家的银行系统投入到国有经济部门。信贷的软预算约束，实际上削弱了地方政府改善产权的努力，把地区间的经济竞争引入歧途。导致一九八八年通货膨胀最重要的机制就是地方政府的信用膨胀。从地方政府的角度，谁不搞信用膨胀谁就吃亏，但是，各地兢相扩张信用的结果必然是通货膨胀。这个悖论体现了中国大陆政治体制和改革中的经济体制的深刻矛盾。对此本文将在后面作进一步的讨论。

　　众所周知，一九八八年的通货膨胀是一九八九年冲突的诱因。八九年的政治事件有许多深刻的含义。就与本文有关的问题而论，八九年的悲剧显示，当改革的收入效应是正的时候，尤其是对享有各种特权的国有经济和城市居民有利时，中国大陆的政治和经济结构可以给分权的改革提供相当大的余地。但是，一旦改革与城市和国营经济的特权发生冲突，大陆的政治经济结构弱点就暴露出来了。前文指出，由于中国大陆城市福利制度是全国统一的，在市场化出现对城市特权不利的发展时，地方的经济竞争不容易分解城市居民的利益。结果，城市居民的不满容易转化为对中央政府的不满，从而酿成中央的政治危机。因此，如果中国大陆的城市福利制度是地方化的，地区竞争对产权变革的推动会更为有效。

　　三. 地区竞争与外向型经济的发展：对海外投资的竞争促进了地区间全面的制度竞争　

　　八九年反对市场化的政治势力在政治上的胜利似乎表明“皆大欢喜”的经济改革已经山穷水尽。于是，保守派实行了一系列打击民营经济的政策。但是，事实证明，国营经济并不能从中捞到好处。社会主义计划经济大势已去，已成为全世界的共识。如果中共领导人找不到新的经济改革出路，就有可能面临象苏联和东欧那样的政治危机。幸运的是，中国大陆的改革又遇到了难得的好机会。

　　日本、台湾和韩国货币升值为大陆的出口加工业提供了良机，一九九Ｏ年，乡镇企业的出口在一片萧条的大陆工业中一枝独秀，使李鹏等保守派领导人大感意外。为了避免政权的崩溃，中国大陆政府又转回到分权和市场化的方向，不仅放弃了打击民营经济的政策，更企图通过利用外资挽救国营经济。

　　前文指出，包产到户之后国内市场的发展和压力促使各地政府改进产权，结果导致私有经济的发展。但是，尽管大陆民营经济的激励机制比国营经济占明显的优势，由于其政治和社会地位低，并受到各种歧视，在专业人才、技术装备方面，它与国有经济相比仍有相当的差距。大陆民营经济可以给城市国营经济系统以极大的竞争压力，却很难成为直接改造国有经济的力量，尤其是对国有经济中技术密集的部门。

　　大陆的地方政府发现，引进外资可以成为摆脱国营经济困境的一种有效的途径。它既回避了政治上困难的私有化，又避免了被国内民营经济打败的尴尬前景。从地方的角度看，引进外资是又一个政治成本低而收益高的选择。为了适应外资的需要，大陆不得不引入土地市场和资本市场。围绕吸引外资，各地在土地开发、证券市场、企业股份化等一系列市场制度建设中，展开了激烈的竞争。

　　邓小平南巡把各地吸引外资（包括外地资本）的竞争推向白热化。这一轮竞争导致了一些意义十分深远的结果：1）国营经济被分解了。为了与外资合营，国营企业不得不打破铁板一块的格局。通过股份化，一批国营骨干企业实际上被半私有化了。同时，大批国营经济的职工离开国营单位，自办企业或受聘于外资企业。据国家统计局报告，中国大陆私营企业的发展，首次出现城市快于农村的新形势。2）城市福利制度走向地方化。在市场化浪潮和进口商品的冲击下，市场竞争失利的国营企业越来越多，政府再也无力通过输血（贷款）来支持全部国营企业，不得不建立地方性的失业保障制度。

　　自八九事变以来的上述变化表明，对外来资本的竞争把中国大陆各地区之间的制度竞争扩大到了市场制度的各个方面。海外资本不仅带来了新的经济增长机会，同时也带来了国际通行的产权规范的压力。各地政府要赢得外商的兴趣，不得不竞相与国际规则“接轨”，从而把变革引向对国有经济的产权构造实行根本性的改造。

　　结论：中国大陆地区间经济竞争的动力根源及其制约　

　　回顾十六年来大陆改革的进程，人们不免对市场化取得的长足进展感到惊讶。中共领导人在发动改革的时候，既没有未来的蓝图，更没有现成的理论，只好坦率地承认：改革“要摸着石头过河”。他们这种明智的态度，导致了包产到户的成功以及分权改革策略的形成。包产到户为中国大陆的改革提供了一个大的市场背景，在这个背景下实行分权改革，地区间的竞争对推动中国大陆的产权变革起了十分关键的作用。

　　前文概略地分析了中国大陆产权制度变革的经济逻辑，说明中国大陆的改革很典型地体现了地区竞争与产权变革的一些基本联系。于是，人们不禁要问，是否在任何条件下，地区之间的竞争都会导致有效的产权变革呢？“物竟天择”，竞争推动演变是任何有生命的结构变化的基本规律。但是，竞争的环境和竞争主体的内部结构显然对竞争的后果有极大的影响。 

　　中国大陆的地区间竞争之所以能比较有效地推动经济制度的变革，有其特定的历史和结构的原因。笔者曾指出改革前中国大陆形成的等级产权和与之相联系的等级身分制度，为分权改革提供了有效的激励和平衡机制。等级产权制度提供了一种地域性的排他性。其初始的目的是通过地方自给来实现充份就业和基本的经济保障。这种制度限制个人自由流动，在很大程度上把一个地域人口的经济福利和安全固定地与当地领导人的政治责任联系起来。这种安排本来就容易引起地方之间的经济竞争，在实行了财政分权后，地区竞争自然就更加激化了。在地域团体内部，存在着一种很特别的等级身分制度，即社会身分和产权存在着一种反向的替代关系。地方间的经济竞争刺激各地变革产权，而产权与身分的替代则为变革提供了重要的补偿机制，减少了内部的阻力。

　　地方竞争推动了各地产权的进步，但是这些进步不可能不受到滞后的政治和法律结构的制约。改革虽然扩大了地方的经济权力，但是并没有改变政治权力高度集中的基本结构。法律系统在组织和专业方面有了很大的进步，但是它对政治的独立性依然是微不足道的。在这种背景下的产权进步不可能不具有两个明显的特徵：地方化和非规范化。所谓地方化，是指许多新的经济权利的界定只适用于特定的地区，因为它高度依赖于地方领导人和地方政治的支持。非规范化则是这种产权保护方式的自然结果。不规范的地方政治不可能产生规范的产权。这些地方化的不规范的财产权利，之所以曾被普遍地接受而没有引起重大的社会冲突，是因为在个人流动受到约束的条件下，各地产权的变革要受到等级产权和等级身分制度的制约。地方产权的变革可以与中央的某些文件不符，但是变革对地方各等级的收入效应必须大体是正的。等级产权制度为“地方合谋”提供了一个协调利益的基础。

　　市场的深化，尤其是劳动力和资本流动性的增强，使经济活动和利益分配日益超出了等级产权制度可能协调的限度。于是，等级产权制度解体了，与此相应，旧的等级身分秩序也被打破了。国有经济的工人失去了较高的社会地位，成功的私人企业家在地方竞相争夺人才和投资的过程中，社会地位迅速上升。海外投资者，更成为中国大陆的新的特权阶层。这些变化带来了私有产权更大的自由。所谓等级产权制度，说到底是一种对私有产权实行限制的产权安排。私有产权获得更大自由的一个重要标志是各种新的企业和经济组织的大量涌现。在等级产权制度下，为了限制劳动和资本市场，组织结构极为单一，排斥了许多高效率的企业制度安排。但是，由于产权的地方化和非规范化，更加自由的产权并不一定得到更好的保护。恰恰相反，外来人的财产权利极容易遭到本地人的侵犯。更严重的一个问题是，等级产权制度的解体，不仅扩大了私有产权的自由，也扩大了不规范的产权和不规范的政治权力相结合的空间。如果任其发展，必然会导致产权与其他社会权利的失衡。

　　中国大陆产权的地方化和非规范化是在既有的政治制度下实行分权改革不可避免的结果。这一改革策略的实质是回避政治上困难的“再分配性”改革，而穷尽各种“非再分配性”的改革机会。中国大陆的等级产权和等级身分制度以及既有的政治结构，有利于实行这种改革策略。但是，任何重大的社会变革都不可能回避“再分配性”的改革。任何改革的成果都必须通过规范化来巩固。如何推动以产权制度为核心的市场制度的规范化，是邓小平以后中国大陆领导人必须解决的基本问题。面对改革以来出现的许多社会问题，很少人会反对规范化的主张。但是，有两种倾向实际对规范化是不利的。一种倾向是认为，只有加大中央的权力才能搞规范化，另一种倾向是认为不提高政治规范化的程度也可以实现市场经济的规范化。大陆产权规范化的困难来自两个方面：1）政治制度的规范化程度太低；2）地方差异太大。如果不能正视这两个基本的事实，就不可能选择正确的方针。

　　笔者认为，在中国这样的大国，推动任何变革都要利用地区竞争的杠杆。从台湾和其他一些地区的经验来看，从地方政治的规范化（即一定形式的民主化）入手，是促进规范化改革最现实的策略选择。 
 
 
分权的底线
 
　　王绍光

　　（一）

　　（二）

　　（三）

　　（四）

　　（五）

　　【作者简历】 王绍光，美国耶鲁大学政治系助理教授；美国康奈尔大学政治系硕士、博士。　 

　　集权招人厌恶，如今是分权的时代。现在世界上恐怕找不到一个国家不高唱分权的调子。前社会主义国家脱离中央计划体制后，经济决策权随私有化和市场化转到了企业经理和地方官员手中；第三世界国家为摆脱经济困境，纷纷搭上分权的快车。发达国家也不例外，“分权”是美国总统里根、英国首相撒切尔夫人喊得最响的口号；有集权传统的法国开始了分权的实验；本来地方政府权力就较大的德国和加拿大也喊着要进一步下放权力。目前的大势真可以称之为“分权潮流，浩浩荡荡，顺之者存，逆之者灭”。在这股世界性的分权潮流中，中国扮演了排头兵的角色。在过去十五年中，中国权力下放的幅度也许比任何一个国家都要大的多。[1]　

　　这股“分权”潮流之所以出现，是因为各国从自身的实践中逐步任识到集权是有其上限的；超过了这个上限，就会出现种种危机。顺着同一条思路从反面思考，人们理应提出另一个问题，亦即，分权有没有下限？这个问题之所以还没有引起广泛的注意，也许是因为长期集权的梦魇挥之不去，人们还来不及思考它；也许是因为许多人都相信“矫枉必须过正”，为彻底摆脱集权体制的阴影，分权稍微过度一点勿宁是件好事。　

　　从逻辑上讲，恐怕没人会否认分权有其下限；超过了这个下限；也会出现种种危机。过度集权会造成严重的效率损失，过度分权则可能导致国家的分崩离析。因此讨论分权的下限不仅仅是个有趣的学术问题，而且是个重大的现实问题。尢其在中国这个有十二亿人口的大国，对任何“乱”的隐患，切不可掉以轻心。居安思危、防微杜渐是关心国家命运的人们应取的态度。　

　　本文的目的是探讨分权的底线何在。讨论分权的底线并不是要否认分权的“利”和集权的“弊”。当然，我们同时也不应否认集权的“利”和分权的“弊”。因此，第一节将首先分析分权和集权在哪些方面有优势，在哪些方面居劣势。既然两者各有利弊，无论朝哪一个方向走极端都是不可取的。正确的提法不是“要集权还是要分权？”，而是“哪些权应该集、哪些权应该分？” 在此基础上，第二节试图提出划分中央政府与地方政府事权的界限，并依据对事权的划分引申出划分中央政府与地方政府财权（包括财政收入和财政支出）的原则。第二节是对分权底线的定性研究，第三节则着重定量研究。通过份析各国的横截面数据和几个重点国家的时间序列数据，该节希望从量上估计分权的底线，并考查中国是否已超过了分权的底线。第四节用提供共享物品，维持宏观稳定和收入再分配三方面的失序现象证明中国的分权确已超过底线。最后一节是个简短的结论。　 

　　（一）　 

　　分权的好处是什么？在中国，标准的答案是，分权有利于调动地方的积极性。毛泽东在《论十大关系》阐述了这种观点。但“积极性”这个概念有失笼统。我们有必要问，分权能调动地方什么积极性？五八年大跃进时期，地方政府“处处点火，村村冒烟”广设土高炉、小高炉的积极性，如今地方政府铺摊子、上项目的积极性显然不是什么好事。分权调动的是地方政府将自身利益最大化的积极性。这种积极性也许是发展各地经济所必不可少的。但是地方政府利益的最大化并不等于当地居民利益的最大化，因为地方政府并不一定代表本地居民的利益，而只代表它自己的利益；各地居民利益的最大化也不等于全国人民利益的最大化，因为当各地为本地利益最大化相互竞争时，可能出现“囚徒悖论”问题，其结果是各地的利益都遭到损害。由此可见，地方的积极性可以是件好事，但不一定是件好事。因此，把调动地方积极性说成是分权的好处是片面的。　

　　西方文献中,分权的好处可以归纳为以下六点。　

　　1. 有利于促进居民参与当地事务。[2] 理由是在全国范围内，个人对政策制定和执行的影响微乎其微，人们因此常常扮演“免费搭车者”；而在地方事务上，事关每家每户，居民也比较了解，他们因此更兴趣也更有信心参与。地域范围小，人数少还有利于克服“集体行动”的困难，解决“免费搭车”问题。居民参与当地事务，可清晰地揭示自己的偏好。　 

　　2. 有利于促使地方政府对各地居民负责。居民参与本地事务可能迫使地方政府对他们的声音更加重视，并尊重他们的偏好。　 

　　3. 有利于发挥地方官员的信息优势。地方官员对当地的情况比中央官员更加了解。在集权的情况下，他们可以运用其信息优势，蒙骗、误导中央；分权可以发挥他们的信息优势为满足本地居民的偏好服务。　 

　　4. 有利于制度创新。大一统体制下，实行什么政策、怎么实行政策统统由中央说了算。分权使得各地有机会进行种种政策实验，从而更可能出现别开生面的思路和作法。各地之间的竞争有利于促进新制度的传播和采纳，使之能更好地满足民众的要求。　 

　　5. 给人们更多的选择。[3] 集权可能使天下定于一，人们无法依据自己的偏好进行选择。分权则带来百花齐放的局面，各地的情况出现差异，给人们带来选择的机会。如果在一方过得不称心，可以迁移到另一个地方去，“用脚投票”。　 

　　6. 有利于缩小政府的总体规模。[4] 这是Brennan和Buchanan提出的假设。他们认为集权削弱了对政府的制约，使它有可能扩大干预范围。因此越集权，政府的总体规模越大（预算支出占国民生产总值比重越大）。分权带来了地方政府间的竞争，从而打破了中央政府一统天下的局面。这意味着将市场关系引入政府部门，结束了垄断。其结果必然是政府效率的提高和政府规模的缩小。　 

　　这六条好处可以归结为一句话：分权有利于提高效率。　 

　　但这六条要从可能变为现实必须以下列三个先决条件为前提。　 

　　1. 分权的单位必须足够小。在中国这样的大国，一个省级单位有几千万人，一个县级单位有几十至几百万人。在如此大的范围内解决“集体行动”问题比在全国范围内解决此问题没多大优势。　 

　　2. 居民必须能行使用投票影响政府构成的权利。即使居民不“免费搭车”，如他们无权投票，则无从揭示自己的政策偏好，也没法迫使地方政府对他们负责。　 

　　3. 居民必须有自由迁徙的权利。如没有用手投票的权利，居民至少应有“此处不养爷，自有养爷处”的选择权利，或“用脚投票”的权利。如果居民既没有“嚷嚷”（voice）的选择，又没有“撤出”（exit）的选择，地方政府不管干什么都得忍着，就讲不上满足他们的偏好，提高效率也无从说起。　 

　　如果上面三个条件不满足，分权六种好处中的第一、二、五条便十分可能落空。没有了第一、二、五条，地方官员的信息优势会被用来追求他们狭隘的自身利益。在这种情况下出现的“创新”恐怕主要是腐败手段的花样翻新、欺压百姓手段的花样翻新。古今中外历史上无数事例表明，地方政权比中央政权更容易被一小撮豪强把持。在上面三个条件不满足的情况下，我们没有理由假设地方官员更仁慈、更有责任心、更关心人民的福祉，也没有理由假设分权的体制一定比集权体制更有效率、更好。　 

　　即使上述三个条件全部满足，分权也不会是万能的。　 

　　第一. 分权的所谓第六条好处也许根本就不存在。分权是否有助于缩小政府规模是个实证问题。自从Brennan和Buchanan在一九八○年提出他们的假设后，很多人已试图用横截面数据或时间序列数据来检验它。有些人的研究证实了这个假设，[5] 有些人的研究得出了相反的结论，[6] 也有人发现分权与政府规模不相关。[7] 既是如此，最后一种说法显得最有说服力：分权与政府大小没有任何必然关系。　 

　　第二. 分权只能在有限的范围内促进制度创新。更确切地说，制度创新只会出现在地方政府活动的范围内。在地方政府不应或者无法活动的领域，分权不会带来什么有益的创新。例如，地方政府无法在下面要讨论的宏观经济领域和收入再分配领域进行制度创新。另外，即使在地方政府的活动范围内，分权带来的实验和创新只有当被其它地方所采纳时才有意义。但组织创新理论中有个说法：虽然分权结构有利于促进创新，集权结构更可能促进推广。如果事实如此，在分权为创新提供机会的同时，也可能使一些创新被“浪费”掉。[8] 这也就是说，分权的第四条好处要打折扣。　 

　　第三. 下列重要的问题难以用分权的方式解决。　 

　　1. 在最理想的条件下，分权充其量只能有效地提供地方性共享物品和服务 (public goods and services)，不能提供全国性共享物品和服务，例如国防。共享物品有两个基本特徵：第一，只要有一人从共享物品中受益，其它所有人都能从中受益。一人受益并不妨碍他人也受益。就国防而言，甲享用了安全丝毫也不影响乙也享受同样的安全。用经济学术语说，多为一位居民提供国防服务的边际成本等于零。既是如此，从效率角度着眼，共享物品应提供给所有居民。但是，谁来支付生产共享物品的费用呢？要回答这个问题，必须考虑共享物品的第二个特徵，亦即，“谁付款谁享用”的排除原则在此行不通。如果一家人拒绝为国防付费，付出国防费用的人并没有办法阻止这家人享用国防带来的安全。假设某国希望用分权方式解决国防问题，会出现以下两种结果之一。如各地都发展足以保全本地安全的武装力量，它们必须使各自的武装都能单独抵御外敌的入侵。这样做的结果，整个国家固然是安全的，但造成了资源的严重浪费。如果只有地处边疆的省份这样做，效率损失减下来了，但其它省份“免费搭车”会引起省际之间的冲突。这个冲突不仅不会加强整个国家的防卫，反倒会削弱它。靠各省之间谈判能否解决这个冲突呢？也不大可能。一来谈判的主体数量太大，国防形势又瞬息万变，根本不可能及时达成共识。二来各主体都不愿亮出自己的真实偏好，他们会伪称“国防对我省来说不重要”，并以此为据拒绝负担国防费用。由此可见，希望以分权方式解决国防问题是不现实的。同样的道理，分权也无法提供其它全国性共享物品和服务。　 

　　2. 分权难以克服跨地区外部效应（interjurisdictional externalities）问题。当我们说分权体制能比集权体制更有效率地提供地方性共享物品或服务时，这句话暗含了一个假定，即只有当地居民独享地方性共享物品和服务带来的好处并独立负担其全部费用。但实际情况往往不是这样。如果某地为本地的青少年提供了良好的公共教育，但他们中一些人后来移居他乡，别的地方实际上就从该地培养的人才中获取了好处。[9] 又如某地的汙水处理厂汙染了一条河流，住在下游的人们实际上为该地的汙水处理付出了代价。一般说来，当提供某种地方性共享物品或服务会造成正面外部效应时，各地将削减这方面的开支，希望揩人家的油，其结果是这种共享物品或服务的供给不足。反之，当提供某种地方性共享物品或服务会造成负面外部效应时，各地将不考虑社会总成本，只打自己的小算盘，我行我素，其结果是提供这种共享物品或服务的成本与收益不成比例。总之，在存在跨地区外部效应的情况下，分权即使是在提供地方性共享物品或服务方面，也可能是低效率的。　 

　　3. 分权有时无法得到提供共享物品或服务的规模经济效应（scale economies）。对有些公共服务而言，使用他们的人越多，人均成本越低。这时，如果几个地区协调对这类公共服务的提供，这些地区的居民都会受益，因为摊到每个人头上的成本会因协调而降低。但各地区很难为此类协调达成共识，因为每个地区都将采取掩饰自己对这类公共服务偏好的战略，藉此希望别的地区尽可能多地承担提供这类公共服务的成本，结果是好事难成。[10] 这就是说，在存在规模经济效应的情况下，分权在提供地方性共享物品或服务方面，也是低效率的。规模效应在税收方面更为明显。徵税也是有成本的。如果每个地方都建立了自己完全独立的税收体系，其徵税总成本会比在全国范围内建立一个统一体系的成本高得多。很明显，与其每个地区买一套计算机设备来处理税收信息，远不如几个地区合买一套设备，然后分担成本来得合算。　 

　　4. 分权几乎完全不可能解决宏观稳定问题。宏观稳定的目标是高就业、稳物价，达到这些目标的手段无外乎是财政政策和金融政策。即使赋予地方政府运用这两种政策工具的权利，它们也无法达到宏观稳定的目标。道理很简单。假设某地试图通过大规模减税来刺激本地经济增长，以降低失业率。只要当地经济是开放型的，减税形成的相当一部份购买力会用来购买产自外地的产品，从而增加外地的就业率，而不是本地的就业率。如果为了让本地经济从减税中得到全部好处而掐断本地经济与外地经济的联系，则不仅整体经济效益、而且当地经济效益也会下降。再假设地方政府被授权决定货币发行量，这时每个地方政府就会产生强烈的扩大货币发行量的冲动。只要开动印币机，任何地方政府都可以印出一些花花绿绿的纸币，并凭它们从其它地方购来实实在在的物品和服务。与此相比，向本地居民徵税就显得既麻烦、又没必要了。但是，如果所有地方政府都决定这么做，其结果必定是在全国范围引发物价暴涨，导致宏观经济的极度不稳定。　 

　　5. 分权体制不利于解决收入再分配问题。进行收入再分配可能是出于两种考虑。一是社会正义，因为“朱门酒肉臭，路有冻死骨”会激发起人们对弱者的同情心。二是社会安定，因为收入分配的严重的不平等可能造成社会冲突，而政府的首要职能就是调节冲突。在前一情况下，收入再分配是对人们良心的安慰；在后一情况下，收入再分配是社会为其安定付出的保险费。不论是出于何种动机，靠地方政府来实行再分配都难以达到其目的。让我们设想，为了缩小贫富差距，某地决定对富人征收高税，以便为穷人提供较大的福利。如果，人们能够自由迁徙，很快我们就会发现，富人纷纷搬出，穷人成群流入。结果，该地区收入分配可能变得更平等，但成了贫民区，别的地方富人则更集中了，这显然不是政策制定者想要达到的目标。如果不允许人们跨地区流动，不仅会降低整体经济的效率，也无助于在全国范围内实现公平分配，因为各地的财政能力（fiscal capacity）高下不一，即使每个地区内部收入分配大致公平，各地之间的差别仍可能十分悬殊。　 

　　分权无法解决问题的领域正是集权的长处所在。集权的长处因此主要体现在五个方面：　 

　　1）集权能有效地提供全国性共享物品和服务。　 

　　2）集权可以将跨地区外部效应内部化 （internalized）。　 

　　3）集权有利于获得规模经济效应。　 

　　4）集权有利于实现宏观经济稳定。　 

　　5）集权有利于进行收入再分配。　 

　　集权的短处则集中体现在两个方面，一是对各方信息的了解太粗疏，二是难以设立一种既能调动各级官员积极性，又能使他们的行为与中央保持一致的动力机制。两者是相关的：中央政府对各方情况的了解必须依赖各级官员，而后者贯彻中央号令的积极性往往不足，但蒙骗中央的劲头很大，结果造成中央无法依据各地居民的偏好制定政策，造成效率损失；中央之所以无力规范地方官员的行为，正是因为对他们的举止言行及其动机缺乏足够的信息。当民主监督体制未建立或不健全时，集权体制还有一个致命的弱点，即中央决策者权大无边，却不受他人制约。在这种情况下，一旦中央决策有误，很难加以制止，其危害性也比在不民主的分权体制下大得多。　 

　　既然分权和集权各有利弊，我们就不应该试图建立一个完全分权或完全集权的体制。如果我们建立一个完全分权的体制，固然能得到分权的好处，但也必须承受分权的弊端。反之，如果我们建立了一个完全集权的体制，就得准备既获取集权之利亦蒙受集权之害。显然，这种两极的选择都不理想。事实上，我们在现实中既找不到一个将全部权利集中在中央政府手中的国家，也找不到一个将全部权利下放给地方政府的国家。如此说来，抽象地争论“到底是分权好还是集权好”是徒劳无益的。争论焦点因该放在哪些权利应该由地方政府行使，哪些权利应该由中央政府行使。　 

　　（二）　 

　　在讨论如何在中央与地方之间划分事权之前，必须先确定政府作为一个整体的事权到底有那些。如具体到每项事权，政府应干的大事小事举不胜举，但稍加归纳大体可分为三类：[11]　

　　1. 提供共享物品和服务。除国防、道路、桥梁、汙染防治、教育等可称之为共享物品和服务外，广义地讲，维持主权、领土完整和国家统一，制定实施法律以维持社会秩序，界定和保护产权，监督合同的执行，维系本国货币的价值，限制垄断等也可以称之为共享物品和服务。共享物品和服务有全国性与地方性之分，国防是全国性的，路灯是地方性的。　　

　　2. 调节收入和财富的分配。这种调节的目标不仅要缩小每个地区内各社会集团之间的差别，而且还应缩小城乡地区差别和民族（种族）差别。　　　

　　3. 保持宏观经济稳定。其具体目标是充份就业，相对稳定的物价水平，相对平衡的对外贸易，和适当的经济增长速度。　 

　　当然，因文化背景、经济制度、人口结构、地理位置、发展阶段等诸种变量的不同，各国政府的具体功能不是完全一样的，但这种分类在当今世界仍是普遍适用的。[12] 根据第一节中有关分权、集权各自利弊的讨论，我们可以对地方政府和中央政府的事权划分定出如下的原则：[13]　

　　1. 提供共享物品和服务的功能应尽可能下放。这意味着能由基层政府承担的功能（如路灯、消防）应下放给基层政府，能由县级政府承担的功能（如初等教育、公共交通治安、公园等）应下放给县级政府，能由省级政府承担的功能（如中等教育、省内基础设施等）应下放给省级政府。在一般情况下，只有全国性的共享物品和服务（如国防、外交、全国性基础设施等），才应由中央政府提供。　 

　　2. 如果提供地方性共享物品和服务会产生跨地区外部效应和规模经济效应，应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内部化，并充份实现规模经济效应。只有当地方各级政府都无法实现这个目标时，该功能才应交给中央政府。　 

　　3. 调节收入和财富分配的功能主要应由中央政府承担，但同时鼓励各地尽量克服本地内部出现的不公平现象。　 

　　4. 保持宏观经济稳定的功能应完全由中央政府承担，严禁地方政府干扰中央财政政策和金融政策的实施。　 

　　这四项事权划分原则也就是各级政府间财政支出权划分的原则。那么，财政收入权应怎样在各级政府间划分呢？Richard Musgrave提出了六条原则：[14]　

　　1. 可能影响宏观经济稳定的税收应由中央负责，下级政府征收的税应不与经济周期相关。否则地方政府的税收政策可能破坏中央稳定宏观经济的努力。　 

　　2. 累进性很强的再分配税种应归中央征收。此类税如由地方征收会造成高收入和低收入集团的非正常流动，不仅扭曲人口的地理分布，也干扰社会公正目标的实现。　 

　　3. 其它累进性个人税种应由最有能力全面实施此类税种的那级政府征收。　 

　　4. 税基在各地分布严重不均的税种应由中央征收。例如，很多自然资源的分布很集中，如果自然资源税由地方政府征收，就会造成各地之间严重的不平等。　 

　　5. 税基具有高度流动性的税种应由中央征收。如此类税种不由中央统一征收，就可能造成税基跨地区流动，以致扭曲经济活动。　 

　　6. 只要可能，各级政府都应向公共服务的受益人收取使用费，并以此作为财政收入的一个补充来源。但这种方法主要适用于基层政府。　 

　　如果将划分财政收入的这六项原则与划分财政支出的四项原则进行对比，明眼人马上就能看出，依据前者建立的财政收入体系会比依据后者建立的财政支出体系更为集权一些，这一方面是因为分权在支出上带来的问题比在收入上带来的问题少一些，一方面是因为中央政府在徵税方面具有综合的相对优势。[15] 在绝大多数国家，中央财政收入占财政总收入的比重都比其支出占财政总支出的比重高。地方政府收支上的缺口，由来自中央政府的各种拨款弥补。如何运用拨款是个很复杂的问题，需要专文讨论，这里按下不表。[16] 但应该指出的是，在各国实践上，中央拨款往往变成了中央决策者手中一项很厉害的政策工具。　 

　　至此，我们可以对本文的主题──何处是分权的底线──给予定性的回答了：如果应该由中央政府行使的权利相当一部份落到了地方政府手中，就是跌出了分权的底线。反之，如果应该由地方政府行使的权利相当一部份却集中在中央政府手中，就是超出了集权的上限。无论分权或集权都应适度，超出集权的上限或跌出分权的底线都是同样不可取的。　 

　　（三）　 

　　上节试图就分权的底线给出一个定性的回答，本节则试图在“量”上找出分权的底线。这是件注定吃力不讨好的事，因为国家大小、人口多寡、文化差异、经济发展水平高低、都市化程度的不同都可能影响分权的程度。因此，要准确指出某国在某个时段上分权的底线所在几乎是完全不可能的。但是，当我们把世界各国的情况加以比较时，还是可以发现一些带规律性的现象。如果某国的分权程度反常的低，我们则有理由相信该国的分权已超过了分权的底线。现在，我们先来看看在集权─分权程度上各国的情况有哪些规律可循。　

　　图一给出了一九八九年三十四个国家中央政府财政收入和支出占该国整个财政收入和支出的比重。我们发现：　

　　（1）在绝大多数国家，中央政府财政收入占整个财政收入的比重高于50％，只有三个国家（加拿大、中国和前南斯拉夫）是例外。　

　　（2）在绝大多数国家，中央政府财政支出占整个财政支出的比重高于50％，只有三个国家（中国、巴西和前南斯拉夫）是例外。　

　　图二给出了五十七个国家中央政府财政收入和支出占该国国内生产总值（GDP）的比重。我们发现：　

　　（3）在绝大多数国家，中央政府财政收入占GDP的比重高于10％，只有六个国家（尼泊尔、萨尔瓦多、中国、秘鲁、前南斯拉夫和阿拉伯联合酋长国）是例外。　

　　（4）在绝大多数国家，中央政府财政支出占GDP的比重高于10％，只有三个国家（巴拉圭、中国和前南斯拉夫）是例外。　

　　图一、图二是将各类国家杂在一起，有人也许会提出异议，争辩说象中国这样的经济欠发达国家，财权不必象发达国家一样集中。但各种比较研究都表明，正是欠发达国家的集权程度一般比发达国家高。[17] 例如Wallace E. Oates对四十三个国家的研究发现，十八个发达国家中央政府财政支出占财政总支出的比重平均为65％，而二十五个欠发达国家相应的比重平均为89％。至于财政收入，欠发达国家中央政府的比重平均超过90％。[18] 图三、图四用一九八九年三十四国的数据印证其它学者多年来的观察。这两个图表明：　 

　　（5）在财政收入上，欠发达国家一般比发达国家更集权（图三）。前者中央政府财政收入占整个财政收入的比重，一般都在80％以上，只有两个国家（中国、前南斯拉夫）是例外。秘鲁的比重虽然也不到80％，但只相差三个百分点。　 

　　（6）在财政支出上，欠发达国家一般也比发达国家更集权（图四）。前者中央政府财政支出占整个财政收入的比重一般都在80％以上，只有三个国家（中国、巴西和前南斯拉夫）是例外。　 

　　图一至图四用的只是一九八九年数据，这不免让人怀疑，一年的数据有多大代表性，没准那一年是很特殊的一年。为了打消这种疑虑，我们用二十七个有时间序列统计的国家的数据制成了图五至图八。它们表明：　 

　　（7）在一九七三年至一九九二年间，各国中央政府财政收入占整个财政收入的比重一般高于60％，只有三个国家（加拿大、中国和前南斯拉夫）是例外 （图五）。[19]　

　　（8）在一九七三年至一九九二年间，各国中央政府财政支出占整个财政支出的比重一般高于50％，只有四个国家（加拿大、巴西、中国和前南斯拉夫）是例外（图六）。　

　　（9）在一九七三年至一九九二年间，各国中央政府财政收入占国内生产总值（GDP）的比重一般高于10％，只有四个国家（孟加拉国、秘鲁、中国和前南斯拉夫）是例外（图七）。　

　　（10）在一九七三年至一九九二年间，各国中央政府财政支出占国内生产总值（GDP）的比重一般高于10％，只有四个国家（孟加拉国、秘鲁、中国和前南斯拉夫）是例外（图八）。孟加拉国只是在七十年上半叶显得不同别国，秘鲁只有一年跌得低于10％，因此，只有中国和南斯拉夫是真正的例外。　

　　上面十点是从对几十个国家的观察中得出的。这些国家有大有小，分布在各大洲，经济发展水平参差不齐，文化各异。有的实行民主，有的不民主，有的采取联邦制，有的采取单一制。但尽管有诸多的不同，从它们的经验中似乎可以得出这样一个结论：在当今世界上，一国中央政府的财政收入或支出不应低于财政总收入或支出的50％，或国内生产总值的10％。当一个国家在这四个方面全部低于指标的话，就可以说是超过份权的底线了。从对图一至图八的分析中，我们发现有些国家在一个方面低于指标，有些国家在两个方面低于指标。这些国家恐怕还不说分权超过了底线。如加拿大，虽然其中央政府的财政收入和支出占财政总收入和支出的比重都低于50％，但占国内生产总值的比重则大大高于10％。又如秘鲁，其中央政府的财政收入和支出占国内生产总值的比重在八十年代跌到10％以下，但财政总收入和支出在中央地方政府之间的分配却是相当集权的。再如巴西，它的中央政府财政支出在一九八九年只占财政总支出的31％，但其财政收入则占财政总收入的95％，而且其财政收入和支出占国内生产总值的比重都十分高。　

　　但是，如果有国家在四个方面都低于上述指标的话，其分权恐怕就超过了底线。根据现有的数据，当今世界上只有两个国家属于这一类，它们便是在图一至图八中处处显得与众不同的前南斯拉夫与中国。　

　　表一也进一步揭示了前南斯拉夫与中国于别国相比显得多么例外。八十年代是分权的年代，各国政府都高唱分权的调子。但说是一回事，做是另一回事。美国的里根总统、英国的撒切尔首相“念唱”方面能拔头筹，但“做打”方面则不怎么样。在一九八○至一九八九年间，美国联邦政府财政收支占财政总收支的比重是有些许下降，但从另一角度看，它们占国内生产总值的比重几乎没有变化。英国财政在撒切尔治理期间实际上变得更集权，而不是更分权了。在表一包括的二十六个国家中，只有五个国家在所有四个方面都变得更分权了（即各项的“change”栏全是负号），其余的国家，有的变得更集权了（如印度、南非、墨西哥、加拿大、芬兰，其“change”栏全是正号）；有的在某些方面朝分权方向迈了几步，但在其它方面没有变化、或趋向集权。在五个全面分权化的国家中，三个（伊朗、阿根廷、秘鲁）到该时期末，还没有在四个方面跌到分权底线以下。例如，伊朗分权的步子虽然很大，但由于起点的集权程度很高，到一九八九年，它仍是相当集权的。阿根廷分权的变化幅度最大，但直到一九八九年，它在所有四个方面仍高于我们定义的分权底线指标。只有前南斯拉夫和中国不仅全面实行了分权，而且在所有方面已低于分权底线指标。前南斯拉夫走得最远。到一九八九年，其联邦政府只能支配国内生产总值的4％，财政总收支的20％。财力上如此虚弱的政府是不可能履行许多非它履行不可的职能的。无怪乎，一年以后，这个国家就分崩离析了。前南斯拉夫这个例子最有力地说明了超过份权底线可能产生的严重后果。中国今天的分权程度与前南斯拉夫八十年代初的很接近，关心中国前程的人，必须认真思考分权底线的政治含义，切不可以侥幸心态漠然视之。　

　　（四）　 

　　上一节清楚地表明，中国的财政分权在“量”上已超过了我们定义的底线。在“量”上超过份权底线本身其实并不是我们关心的重点。我们真正关心的是，如果分权在“量”上超过了底线，中央政府是否还能有效地行使必须由它行使的权力？“量”与“质”是紧密相关的。人们有理由相信，一旦在“量”上超过了底线，第二节讨论的分权原则便无法落实，中央政府对履行它应履行的职责便会时时感到力不从心，其结果是造成一系列严重的经济、社会、政治危机。中国的情况似乎印证了这种看法。　

　　第一. 在提供共享物品和服务方面，中央政府无力承担起提供全国性共享物品和服务的重任。试举几例。　 

　　1. 全国性基础设施严重不足，尤其是铁路和公路交通。美国的面积与中国差不多大，但是其铁路长度是中国的五倍多，公路长度是中国的六倍多。如果说，美国太发达，拿来与中国比较不合适。让我们看看发达程度与中国相近，面积只有中国三分之一的印度。从表二可以看出，印度的铁路、公路也比中国长得多。铁路和公路的不足已成为中国经济持续发展的严重“瓶颈”，这一点已成了许多人的共识。同时，交通设施的不足还可能引发社会不稳，这已由每年春节期间环绕铁路运输形成的紧张气氛所证实。1995年春运季节到来之前，中央政府要求全国各地政府设法减少和疏导“民工潮”，其原因也是惧怕民工潮引起爆炸性后果。但只要铁路、公路交通的发展跟不上经济发展和社会变迁的步伐，仅靠行政措施是难以从根本上解决问题的。　 

　　当然有一部份铁路、公路不是全国性共享物品，而主要是地方性的。各地政府近年来也下了很大本钱来改善本地的交通状况。但由于铁路、公路的外部经济效应很强，地方政府往往以收费方式来阻止人们“免费搭车”，结果造成公路上收费关卡密布，严重影响了公路的使用效率。中央三令五申禁止滥设公路收费站，但由于修路费用出自地方，中央的规定理不直、气不壮，留下了无数漏洞。这是公路收费站不但屡禁不绝，反而愈演愈烈的根本原因。　 

　　表二.　中、印、美铁路、公路情况（公里）　 

　　铁路　

　　公路　

　　中国　

　　54,000 (1990)　

　　1,029,000 (1990)　 

　　印度　

　　61,850 (1986)　 

　　1,970,000 (1989)　 

　　美国　

　　270,312 (1991)　 

　　6,365,590 (1991)　 

　　数据来源： CIA, The World Factbook, 1992, p.72, 156, 359.　 

　　2. 中国的发展是以破坏生态和汙染环境为代价的。据中国科学院生态环境研究中心的一份报告说，我国目前生态环境的基本状况是：“先天不足，并非优越；人为破坏，后天失调；退化汙染，兼而有之；局部有改善，整体在恶化；治理能力远远赶不上破坏速度，环境质量每况愈下；生态赤字不断扩大，生存空间不断缩小；形成了中国历史上规模最大、涉及面最广、后果最严重的生态破坏和环境汙染。”[20] 例如，被称为“空中死神”的酸雨正在不断蔓延，酸雨降水面已从1985年的175万平方公里，扩大到1993年的280万平方公里。[21] 酸雨汙染范围的扩大不仅危及中国的经济生态和人体健康，而且造成了南北朝鲜、日本等邻国的强烈不满，可能引发国际争端。但就在环境不断恶化的同时，中国用于汙染治理的资金却没有相应增长（见表三）。在汙染治理的各种资金中，大概只“建设资金”和“环保补助资金”来自财政，“更改资金”和“综合利用利润留成”来自预算外收入，“贷款”则来自银行。从表三中可以看出，政府财政开支的汙染治理资金在1985年只占国民生产总值的0.12％，其后从没超过这个水平，到1993年甚至跌到了0.08％。如果中央政府不在汙染治理方面作出重大努力，指望地方政府和企业解决这个问题，中国的环境恶化可能带来灾害性的后果。　 

　　表三. 中国汙染治理的资金来源 1985-1993 （亿元）　 

　　财政性资金　

　　预算外资金　

　　年代　

　　总计 ①　

　　建设资金 ②　

　　环保补助资金③　

　　更改资金 ④　

　　综合利用利润留成⑤　

　　银行贷款 ⑥　

　　①/GNP　

　　②+③/GNP　

　　1985　

　　22.1　

　　5.1　

　　4.9　

　　0.6　

　　0.6　

　　3.2　

　　0.26％　

　　0.12％　

　　1988　

　　42.5　

　　9.6　

　　6.6　

　　12.1　

　　0.1　

　　8.3　

　　0.30％　

　　0.12％　

　　1989　

　　43.5　

　　9.5　

　　6.3　

　　14.0　

　　1.1　

　　7.5　

　　0.27％　

　　0.09％　

　　1990　

　　45.4　

　　0.9　

　　6.8　

　　13.4　

　　1.1　

　　7.5　

　　0.26％　

　　0.04％　

　　1991　

　　59.7　

　　14.0　

　　10.2　

　　7.2　

　　2.1　

　　5.6　

　　0.30％　

　　0.12％　

　　1992　

　　64.7　

　　14.0　

　　10.9　

　　17.9　

　　2.2　

　　6.0　

　　0.27％　

　　0.10％　

　　1993　

　　69.3　

　　13.1　

　　10.7　

　　20.9　

　　3.2　

　　6.2　

　　0.22％　

　　0.08％　

　　数据来源：国家统计局,《中国统计年鉴 1993》，p.822；　 

　　《中国统计年鉴 1994》，p.668.　 

　　3. 更严重的是，中央政府无力供养国防军。从表四可以看出，中国的实际军费在1978至1993年间，除中越冲突高峰期外一直呈下降趋势，直到1989年跌入谷底。自1989年以来，军费虽然有所回升，但直到1993年仍没超过1978年的水平。这就是说，中国军费在十六年中不仅毫无增加，反倒有所减少。在全世界，恐怕再也找不到第二个国家的军费在同一时期内不升反降。由于军费不足，军地反差凸显，造成军心不稳。不得已，政府不得不在一段时期内鼓励军队经商，以所赚利润补贴部队官兵生活待遇之不足。因此，人民解放军成了世界上为数不多的全面卷入经济活动的军队之一。事实证明，“以军养军”是行不通的。经商养出的军队不仅不可能担负起保境安民的职责，反而可能以自己对暴力的垄断权胡作非为，扰政干政。[23] 负担军费是中央政府不可推卸的责任，各国皆然。中国中央政府却连国防军也养不起，这不能说不是严重的失职。　 

　　表四.　中国的军费　1978-1993　 

　　年度　 

　　价格指数　

　　名义军费　

　　实际军费　

　　军费指数　

　　(1978=1.00)　

　　（亿元）　

　　（亿元）　

　　(1978=1.00)　

　　1978　

　　1.00　

　　167.84　

　　167.84　

　　1.00　

　　1979　　 

　　1.02　

　　222.66　

　　218.29　

　　1.30　

　　1980　

　　1.08　

　　193.84　

　　179.32　

　　1.07　

　　1981　

　　1.11　

　　167.97　

　　151.73　

　　0.90　

　　1982　

　　1.13　

　　176.35　

　　156.34　

　　0.93　

　　1983　

　　1.15　

　　177.13　

　　154.70　

　　0.92　

　　1984　

　　1.18　

　　180.76　

　　153.58　

　　0.92　

　　1985　

　　1.28　

　　191.53　

　　149.52　

　　0.89　

　　1986　

　　1.36　

　　200.75　

　　147.83　

　　0.88　

　　1987　

　　1.46　

　　209.62　

　　143.87　

　　0.86　

　　1988　

　　1.73　

　　218.00　

　　126.30　

　　0.75　

　　1989　

　　2.03　

　　251.47　

　　123.63　

　　0.74　

　　1990　

　　2.08　

　　290.31　

　　139.77　

　　0.83　

　　1991　

　　2.14　

　　330.31　

　　154.57　

　　0.92　

　　1992　

　　2.25　

　　377.90　

　　167.81　

　　1.00　

　　1993　

　　2.55　

　　425.80　

　　166.98　

　　0.99　

　　数据来源：国家统计局，《中国统计年鉴1994》，p.217, 231.　 

　　第二. 中央政府无力在全国范围内进行收入再分配。这可以从三个方面来观察：　 

　　1. 根据第二节的讨论，我们知道调节收入和财富分配的功能主要应由中央政府承担。但是中国财政支出中最具有再分配性质的几项，如“文教卫生事业费”、“抚恤和社会福利救济费”和“价格补贴支出”，正是由地方政府扛的大头（见表（五），这在各国是罕见的。　 

　　表五.　中国财政支出主要项目中各级政府所占比重（％）　1990　 

　　项目　

　　该项占财政总支出比重　

　　中央负担该项的比重　

　　地方负担该项的比重　

　　中建支出　

　　21.02　

　　75.66　

　　24.34　

　　企业挖潜改建资金　

　　2.62　

　　8.52　

　　91.48　

　　科技三项费用　

　　1.84　

　　73.91　

　　26.09　

　　支援农村生产支出　

　　3.71　

　　7.37　

　　92.63　

　　农林水利气象事业费　

　　2.72　

　　12.63　

　　87.37　

　　公交事业费　

　　1.22　

　　31.90　

　　68.10　

　　商业事业费　

　　0.14　

　　11.49　

　　88.51　

　　文教卫生事业费　

　　16.59　

　　8.12　

　　91.88　

　　科学事业费　

　　1.29　

　　56.68　

　　43.32　

　　抚恤和社会福利救济费　

　　1.57　

　　0　

　　101.05　

　　行政管理费（包括公检法支出）　

　　8.78　

　　8.75　

　　91.25　

　　武警支出　

　　0.88　

　　100　

　　0　

　　价格补贴支出　

　　11.03　

　　10.52　

　　89.48　

　　国防支出　

　　8.41　

　　100　

　　0　

　　债务支出　

　　5.52　

　　100　

　　0　

　　地质勘探费　

　　1.05　

　　100　

　　0　

　　其它　

　　11.61　

　　--　

　　--　

　　总计　

　　100.00　

　　36.5　

　　63.5　

　　数据来源：财政部综合计划司，《中国财政统计1950-1991》，　　　 pp.104-168, 182；

　　国家统计局，《中国统计年鉴1994》，　　pp.217-219.　

　　2. 第二节指出，中央财政收入占财政总收入的比重应高于中央财政支出占财政总支出的比重，收大于支部份可由中央政府以拨款形式用于弥补地方政府收支上的缺口，并籍此缩小各地之间在收入、公共服务、基础设施诸方面的差距。但是，如表六所示，中国中央政府财政收入占财政总收入的比重往往并不高于其财政支出占财政总支出的比重。在1985年至1993年九年间，就有六年情况如此。　 

　　表六. 中央财政收支和地方财政收支的比重　 

　　中央政府　

　　地方政府　

　　财政收入　

　　财政支出　

　　财政收入　

　　财政支出　

　　1985　

　　37.9　

　　45.3　

　　62.1　

　　54.7　

　　1986　

　　40.6　

　　41.3　

　　59.4　

　　58.7　

　　1987　

　　38.2　

　　42.1　

　　61.8　

　　57.9　

　　1988　

　　39.8　

　　39.2　

　　60.2　

　　60.8　

　　1989　

　　37.5　

　　36.4　

　　62.5　

　　63.6　

　　1990　

　　41.3　

　　39.8　

　　58.7　

　　60.2　

　　1991　

　　38.2　

　　39.5　

　　61.8　

　　60.5　

　　1992　

　　39.7　

　　41.4　

　　60.3　

　　58.6　

　　1993　

　　33.3　

　　37.0　

　　66.7　

　　63.0　

　　数据来源：国家统计局，《中国统计年鉴1994》，pp.220.　

　　事实上，表六夸大了中央政府财政收入的比重，因为中央政府财政收入中的近四分之一是所谓“债务收入”。如果按照国际惯例对中国的中央财政收入作出调整的话，[24] 它占整个财政收入的比重还要更低一些。由于中央收不抵支，它很难运用转移支付手段在全国范围内进行再分配。　 

　　3. 随着中央财权的萎缩，能用于在各地区间重新分配的财政资金越来越少。这个趋势可以从表七中看得很清楚。1981年，在全国二十九个省级单位中，十七个是财政盈余省，其中上海90％的财政收入要上交中央，其它不少省份也得上交50％-70％（如北京、天津、辽宁、江苏、浙江、山东）；同时在十二个财政赤字省中，中央拨款可以比本地财政收入高二至八倍（如内蒙古、青海、宁夏、新疆）。但从那时以后，财政盈余省对中央的上缴绝对额越来越小，其占本地财政收入的比重更是急剧下降。到1991年，除上海仍上缴47％的财政收入给中央外，没有一个财政盈余省的上缴超过自己财政收入的20％。此时财政赤字省已增加到二十个（海南省没有包括在该表内），但前赤字省中除西藏和江西两省外，中央拨款的比重都已大大降低了。总之，中央从盈余省拿到的和给赤字省的都在比重上大大降低了，它的中介调节作用也随之大大削弱了。　 

　　由于中央无力在全国范围内进行收入再分配，本来已很严重的地区差别正在不断扩大，[25] 并造成了地区间潜在冲突的可能性。[26]　

　　第三、中央政府无法运用财政政策稳定宏观经济。在第二节中，我们曾指出，维护宏观经济稳定的功能只能由中央政府承担，因为市场本身不会自行稳定，地方政府也无法使总需求与总供给达到平衡。中央政府维护宏观经济稳定的财政手段说到底是用税收和公共开支来调节总需求；具体说就是在经济增长过快的时候，增加税收，削减公共开支，以压缩需求；在经济增长乏力的时候，减少税收，扩大公共开支，以刺激需求。如果政府积极运用财政手段调节总需求的话，我们应该能看到在政府财政收入占国内生产总值的比重与国内生产总值的增长率之间存在着一种正相关关系，在政府财政支出占国内生产总值的比重与国内生产总值的增长率之间存在一种负相关关系。但是当我们用中国1978-1993年的相关数据，对这两对关系进行简单线性回归分析时（见图九、图十），发现这两对关系都是负相关，且相关系数都非常弱（R =0.029, R =0.003）。这表明，在过去十几年中，不管经济发展速度是慢是快，中国政府的财政收入与支出一直呈下降态势。换句话说，中国政府根本没能用财政手段来实现宏观稳定目标。当然，这并不是说，中央政府未曾做过这样的努力。只是在“分灶吃饭”的财政体制下，它是心有余而力不足。财政包干制使税收对中央政府而言基本上丧失了调节功能，只剩下了收入功能。理论上，规定税基和税率仍属中央的权力范围；但事实上，地方政府只要能按与中央政府协议的方式如数进贡，便万事大吉。在它们的辖地内减免税全凭当地主管部门一句话。这样，地方政府实际上掌握了对税基与税率的控制。如果它们不顾宏观经济形势，以滥用这项控制权的方式来追求本地利益最大化，其结果一定是宏观不稳。即使我们假设地方政府都十分守规矩，从来不滥用这项权力，财政包干制仍不利于宏观稳定，因为它的运作逻辑是，当经济增长快时，中央财政收入占国内生产总值的比重会下降；而当经济出现衰退时，中央财政收入占国内生产总值的比重会上升。这个逻辑正好与维护宏观经济稳定的逻辑相反。　 

　　由于“分灶吃饭”的财政体制严重束缚了中央政府的手脚，在过去十几年中，经济发展的平均速度虽然很快，但起伏很大，而且经常险象环生，因为中央政府无力履行它不可推卸的稳定宏观经济的职能。　 

　　（五）　 

　　凡事皆有度，在“度”以内是好事的，到了“度”以外就变成坏事了。集权和分权亦然。如中央政府把地方政府也能办的大事小事统统揽在自己手中，或把完全不必由政府管的事也统起来，则是超过了集权的上限。这便是传统中央计划经济体制的根本问题所在。因此，在实行过中央计划经济体制的国家内进行改革，分权是题中应有之义。但是，分权并不意味着无限制地分权。实行市场经济不能否认政府在经济中的必要作用，[27] 行政放权也不能将应由中央政府承担的职责一古脑下放给地方政府。我们这样说，不是因为对政府干预经济有偏爱，或对中央政府情有独钟，而是因为有些事非市场力量所能完成；在应由政府干的事中，有些是地方政府无法承担的。如果该政府干的事也抛给市场，该中央政府干的事也托赋给地方政府，其结果必然是不见分权之利反见分权之弊。　 

　　中国经济发展在过去十几年中受益于“放权让利”的改革方针是勿庸置疑的。在经济转型初期，改革的确就意味着分权，因为不分过度集中之权就无法推进改革。但这并不等于说改革就要无限制的分权。经历了十多年“放权让利”之后，中国已到了从制度上规范政府与市场关系、中央与地方关系的时候了。如果有人在分权已接近或超过其底线之际，仍坚持只有进一步分权才是改革，他们要么是天真的情绪化的改革者，要么是在为分权过程中形成的某些特殊利益充当代言人。清醒的改革者必须把握集权－分权之间的适度平衡，并据此做出健全的制度安排，只有这样才能使中国经济走上一条持续、稳定、协调发展的康庄大道。　 
 
 
论中国经济制度转型中的中央、地方和分散决策的关系
 
田国强

　　一. 引言

　　二. 关于经济自由化和决策分散化的改革方式问题

　　三. 关于中央政府财政比重减弱的问题

　　四. 关于中央政府权力的减弱及中央和地方关系紧张的问题

　　五. 政府在经济机制转轨中的作用

　　六. 结束语

　　【作者简历】 田国强，美国德州农工大学（A&M）经济系正教授；美国明尼苏达大学博士。　 

　　一. 引言　　

　　从1979年开始的以经济自由（松绑）和分散决策（分权）为先导的中国经济改革取得了很大的成就。这十五年来的经济改革给中国带来了高速度的经济增长和人们生活水准的大幅度提高。经济制度也发生了很大变化。国有经济在整个国民总产值（GNP）的比重迅速下降，从78年国有经济占GNP的78％下降到93年只占GNP的44％，已基本从一个以公有制为主体的中央指令性计划经济体制转变为一个非公有制为主体的经济体制。同时，在这十几年的改革中，中央政府的权力、职能和作用，中央和地方的关系也发生了很大的变化。其主要表现在中央政府在经济活动中的权力及作用越来越小，财政收入在国民总产值中所占比重不断下降，对地方的控制能力减弱。与此相反，地方在各方面的作用和势力却越来越大。这种变化导致了中央与地方包括权、利在内的各种矛盾，使得中央和地方的关系日趋紧张。于是便有一些人对此种状况表示担忧，他们认为这种经济政治权力的分散化以及多元化的改革已严重削弱了国家的能力，中央已成为一个“弱政府”，国家能力的下降将成为未来发展的重要隐患，在邓小平后可能会出现“分裂割据”的自治局面（见王绍光、胡鞍钢，1993）。他们认为导致这些问题的根源是由于实行了“松绑和放权”的经济自由化和决策分散化的改革方针。从而对经济自由和决策分散的改革方式持怀疑或否定的态度，并认为解决问题的办法应是提高国家财政税收的比重，加强中央政府的控制和重新集权。但无论是从理论上还是从实际经验来看，这些办法似乎是行不通的，这将有害于经济的长期增长。改革前的中央集权计划经济体制的实践和89─91年企图加强控制和重新集权的措施都说明了此点。那么如何评估这十五的改革方式，看待中央财政比重和权力的下降，解决中央和地方的紧张关系，以及如何界定中央政府在经济机制转轨中的作用呢？在本文中我们将回答这些问题，并分析造成这些问题的原因。　

　　以下，在第二节中，我们讨论如何看待和评估经济自由和分散决策的改革方式以及是否应加强中央的控制和重新集权等问题。我们将给出为什么要实行经济自由化和决策分散化改革的理由，讨论集权的种种弊病，并分析经济自由化和决策分散化是一个经济体制运行良好的先决条件。在第三节中，我们讨论国家能力及财政比重下降问题。我们将从理论上和通过对实际经济资料的考查来分析较低的财政比重对一个早期发展中国家的经济长期增长也许是必要的。在第四节中，我们分析造成中央和地方关系紧张的原因，并提出解决问题的办法。第五节讨论和界定中央政府在经济机制转轨中的各项作用，阐明哪些是政府应该做的，哪些是政府不应该做的。第六节是结束语。　

　　二. 关于经济自由化和决策分散化的改革方式问题　　

　　由于93年以来的经济过热和通货膨胀以及国营企业亏损日益严重，导致了对国家财政的压力大大增加，显得国家财政能力不足。于是以王绍光和胡鞍钢为代表的一些学者认为这是由于分权的改革带来的后果，从而对经济自由化和决策分散化的改革方式持否定态度。王绍光、胡鞍钢在他们的国情报告的观点提要中谈到当前中国经济改革状况时写到：“...，经济决策权极度分散，中央政府控制各级政府的能力极其有限，而地方政府已经形成独立于中央的利益主体，财力过份膨胀，权力过大，经济干预过多。....经济政治权力的分散化以及多元化，严重削弱了国家能力。国家能力迅速下降，反过来又加速了中国经济与政治的多元化，成为未来发展的隐患。”同时他们还把改革以来出现的投资急剧膨胀，消费需求膨胀，经济周期波动，连年的财政赤字及中央宏观能力的下降归咎于是由于国家汲取财政能力的下降导致的。即，他们认为所有这些问题都是由于国家的财政能力及权力下降造成的，而国家的财政能力及权力的下降又是由于“松绑”、“分权”的改革方式造成的。为了说明集权和高比重财政政策的好处，作为例子，他们把五十年代一五时期经济高速增长归咎于是由于实行了集权和高比重财政政策的结果。他们认为一个国家的能力主要是由国家财政比重大小来决定的。笔者认为所有这些观点都是值得商榷的。由于他们的看法牵涉到改革的基本方式问题，笔者觉得首先有必要搞清楚为什么要实行“松绑”、“分权”的改革方式。为此，笔者想先简单地讨论一下一个经济机制运行良好的先决条件。①　

　　经济上的四项基本原则　

　　对经济机制转换的要求并不完全是基于标准微观经济理论中的两个福利经济学基本定理──主张实行市场机制的主要理论基础。② 而是基于实践中指令性计划经济所带来的令人难以接受的低效率，③ 没有一个以计划为主的国家的经济是繁荣的。那么是什么导致了这种低效率和落后的呢？最根本的原因是什么呢？答案是产生这种低效率和落后的根本原因是一个经济机制运行良好的四个先决条件──承认人的自利性、给予人们经济自由选择的权力（所谓的松绑），实行分散化决策（即中国所说的分权）及引进激励机制──都没有满足。然而对指令性经济下无法解决的许多问题，市场机制却能较好地解决。其根本原因就是市场机制以这四个先决条件作为基础。市场经济机制就是以承认人的“自利性”作为出发点，建立在自愿交换和自愿合作基础上的自由选择和分散化决策是市场经济机制的基本前提，能否提供正确激励是检验一个经济机制成功与否的基本标准。这四个条件事实上是任何经济机制运行良好的四项基本原则。　 

　　承认人的自利性是承认个人决策行为的基本权力。在市场经济学中，在论证竞争市场经济机制导致最优资源配置时，④ 一个最基本的行为权力假设是：每个人都是自利的（或说理性的），每个人、每个企业都会在给定的法规、政策条令、预算约束、生产技术条件和价格等约束条件下争取自身的最大利益。承认人的自利性，是解决人类社会问题的一种现实的、负责的态度。相反，如果把利他性当作前提来解决社会经济问题例如生产的组织问题，象改革前那样否认人的自利性，认为人们都是大公无私，只要强调为国家、为集体就能够调动人们的积极性，其后果可能是灾难性的。即使有效，它也只是暂时的，不能用来解决社会和经济的长期协调问题。每一个普通的、正常的、有理性的个人都是从自身的角度出发，来协调个人利益和社会利益。每个人的视野毕竟有限，他们不可能也不愿意长期无条件地牺牲个人利益，也不可能预料自己行为的长期结果。“自利”是经济发展、社会前进的动力。中国农村“生产承包制”就是承认了农民的个人利益，即人的自利性后才调动了农民的积极性。包产以前，他们之所以没有积极性，是因为怕别人分享自己的劳动成果或想自己不劳动也能分享别人的劳动成果。分田到户后，农民认识到是为自己劳动，所以农民的生产积极性就大大地提高了。　 

　　经济上的选择自由是个人的基本选择权力。让每个人在不危害他人利益的前提下有更多的经济上的选择自由，即人们所说的“松绑”。建立在自愿合作、自愿交换基础上的经济上的自由选择在分散化决策的市场机制中起着根本性的作用，是市场机制正常运行的先决条件，也是保证竞争市场经济机制导致资源最优配置的一个最基本的前提条件。在过去十多年时间中，中国经济改革者做了许多事，但最重要的是：放宽政策，即给生产者和消费者较多的选择自由。其结果使得中国经济改革取得了很大成就。人们可以看出，哪里政策宽松，哪里人们经济选择自由度大，哪里的经济就得到发展。农村改革的成功是如此，沿海经济发展迅速也是如此。例如，尽管中央政府未曾给予沿海地区财政上什么大的优惠，但宽松的经济政策和领导人的思想解放使得人们有了更多的经济上的选择自由，沿海地区的经济因此得到迅速发展。　 

　　一个经济机制运行良好的第三个基本原则是分散化决策：由当事人（企业部门或个人）作出生产消费决策而不是由上级主管部门作出决策，即人们所说的“放权”或“分权”。由于这个问题和本文所讨论的问题密切相关，笔者想较详细地讨论一下。从决策的方式来看，无论做什么事，都有两种决策方式：一种是集中化决策，由组织主管作出决策。另一种是分散化决策，由下面的部门或个人作出大部份决策。不难看出，指令性经济机制主要是用集中化决策方式，而市场机制主要是用分散化决策方式。我想大多数人对集中化决策的利弊都有一个比较清楚认识。在作重大改变的决策时，集中化决策比分散化决策来得迅速。不过这种重大改变可能带来很大成功，也可能带来重大失误。例如，在八十年代初，由于中共领导人的搞经济建设的正确决策，使中国走上了经济改革、对外开放之路，从而经济得到高速发展。另外，由于毛泽东的搞文化大革命的错误决策，使中国有了十年动乱，经济几乎走向崩溃的边缘。但更严重的是集中化决策在收集信息、鉴别信息等方面存在着很大问题。高层决策者没有、也不可能掌握下面部门和个人的所有信息，从而在指导社会经济活动时会遇到很大的问题。如果决策者能够掌握全部有关信息能的话，直接控制或强制命令的集中化决策（比如象计划经济）就不会有问题。正是由于信息不可能完全被上级部门掌握，就有作出错误决策的风险，产生无穷无尽的问题，所以人们才希望分散化决策。用激励机制或规则这种间接控制的分散化决策方式往往会比直接要求或命令来得更有效，它们能促使（激发）人们做决策者想做的事，或实现决策者想达到的目标。大多非经济学家往往没有充份认识到这种直接控制的局限性和间接控制激励机制的威力。分散化决策方式同时也大大地降低了所要求的信息和信息传递的成本，所以更有效地利用了各种信息。　 

　　一个经济机制运行良好的第四个基本原则是引进激励机制。由于信息不可能完全被上级部门掌握，直接或命令控制不是一个有效方法。一个经济制度要解决的一个关键问题就是如何调动人们积极性的问题，即如何通过某种制度或规则的安排来诱导（促使）人们努力工作。激励机制能够把人们的自利和互利有机地结合起来。一个人做的每一件事都涉及到利益与代价（收益与成本）。这种利益和代价可以是有形的或无形的。只要利益和代价不相等，就存在着激励问题。既然个人、社会和经济组织的利益不可能完全一致，激励问题在每一个社会经济单位中都会出现。由于每个人从所要做的事中获得利益与付出代价，在自利的动机下，他将作出合理的激励：利益大于代价，就做这件事，或把它做好；否则就不做，或不想把它做好。这样，检验一个经济机制或规则是否运行良好的一个基本标准是看它能否提供内在激励（动力）使人们努力工作、做出高质量的工作，激励人们爱护和保养公家财物，激励决策者作出有利于他主管的经济组织的好决策，激励企业尽可能有效益地生产，从而使经济能健康成长。一个经济制度如果不能激发其成员的积极性，反而却压抑了其成员的创造力，制造出一批又一批的懒人、闲人，这个制度就不可能长期存在下去。以往的事实说明，原有的指令性计划经济不能提供内在的动力使人们努力工作，不能使企业有效率地生产。市场机制成功地解决了激励问题，即如何调动人的积极性的问题。市场机制给主观为自己的个人以激励，使他们客观为社会而工作。市场机制所提供的激励，使自利的个人和人们之间的互利统一起来了，这也就是经济学中所说的激励相容。能否实现激励相容，关系到任何一个经济体制的存亡。　 

　　在最近十五年中国经济改革中，之所以有这么高的经济速度，主要就是因为这四个先决条件被改善的原因，是与实行这四项基本原则分不开的。这一阶段的改革使得人们已逐渐认识到人的自利性是不可回避的现实。通过这些年的改革，经济上的选择自由已有了很大的改善。在农村，农民获得了土地的使用权（尽管没有拥有权），基本上可以决定种哪种农产品。在城市，人们可以选择继续呆在国营企业吃大锅饭，也可以辞职到非国营企业去工作并承受随时可能失业的风险。通过这十几年的经济改革，分散化决策方式在中国已取得了很大进步，权力下放，岗位制，取消各种计划，让个人和企业作出消费和生产的决策。另外，中国现在已经在许多部门和行业建立了各种激励机制，它们大大地调动了人们的生产积极性。　 

　　需要提醒大家的是我们强调分散化决策，并不是说政府什么也不管，放任自由。政府要管，关键是以什么方式去管。是用间接式的，或诱导式的方式去管，还是以直接式的或命令式的方式去管。我们强调的是政府应用间接控制的、诱导式的方式去管。用激励机制、法规、规章制度去诱导人们做政府想要做的或想要达到的社会目标。并且这些机制、法规、规章制度要有它的权威性，不能朝令夕改。　 

　　三. 关于中央政府财政比重减弱的问题　　 

　　从上面的讨论可以看出，无论在什么经济制度下，一个国家要经济上繁荣昌盛，就必需运用分散化的决策方式，就要给人们经济上的选择自由，承认个人或地方部门的利益，引进各种激励机制。这些是比产权制度更基本的因素。中国这十五年的改革，已经说明了此点。现代经济学中一个前沿──经济机制设计理论就是以这四个基本原则作为前提，在给定所有制条件下，探讨设计导致资源有效配置或其他社会经济目标的各种激励机制的可能性⑤。　

　　这样在是否决策分散化（分权）的问题上就归结为政府的目标是什么？是要更多的经济长期增长还是要更多的集权或较多的均等配置。只要人们的目的是经济长期高速增长，国家繁荣昌盛，就需要决策分散化，想要通过取消分权的改革，回到集权的老路而达到目标是根本行不通的。所以分权的改革应是基本国策，不能动摇。那么怎么看待国家财政能力下降的问题呢？　

　　关于国家财政能力下降的问题　

　　这里面牵涉到两个问题。一个是国家财政能力是否真正下降，或是否严重？第二个问题是财政的比重如果下降，是否一定是一件坏事，它和经济长期增长是什么关系？　

　　首先对于如何评估国家财政能力下降的问题，笔者认为不能只看财政收入在国民总产值比重的下降，而更应看重的是财政收入是否比以前下降。虽然中国的财政收入比重从1978的31％左右下降到93年的14％左右，下降一半之多，但国民总产值上升了280％左右。从而93年总的财政收入与78年相比已上升了85％左右。这样，经济自由和分散决策的经济改革使得国力（GNP）和国家财政收入都大幅度地增加了许多。如果没有这种经济自由和分散决策的改革，就没有大幅度的经济增长，财政收入的比重再高也没有用。关键是要经济长期高速增长。在保证经济长期高速增长，不明显影响人们的生产积极性的前提下，提高税收的比重。　

　　第二，更重要的是，中国的财政比重目前为14％，虽说将其与已经工业化的国家相比低很多。但不要忘记，中国不是一个已经工业化国家，而是一个发展中国家。让我们也来考查王、胡所引用的关于主要工业化国家财政比重的表格，但我们看表的方式不一样，从而得出不同的结论。从表一中，人们可看出，当这些国家在工业化的早期阶段，国家财政的比重也是非常低的。在1880时，除法国有15％，其他工业化国家平均只有9％。到1920年时，美国和瑞典的比重只上升了二个百分点，分别达到10％和8％。其他国家上升比较快。但把此表的数据和这些国家的国力（GNP）相比较就可得知，国家的财政比重越低，发展的就越快，如美国。日本的情况也很有说明性。在本世纪早期时，日本由于起步晚，比其他工业化国家落后。但二次世界大战后，它的税收比重和财政比重比其他工业化国家要低，所以发展得反而更快，迅速赶上或已超过其他工业化国家。另外，笔者认为这些工业化国家在最近几十年的高比重财政支出是由于二次世界大战后实行高福利政策的结果而导致的，而不是经济成长的动力。不断递增的社会福利、安全保障的财政开支导致了国家财政的不断上升。最近这些年来，高福利的工业化国家已经认识到由于国家财政支出太大，税率太高，福利太多，已影响了经济的发展。减税、减少财政支出和福利的呼声也越来越高。美国的税率从80年代中期以来已下降了很多。东亚四小龙经济发展也说明了这一点。这些国家的经济迅速发展是与税率、财政收入比重较低分不开的。现有的经济理论也说明了此点，要想经济增长，激励人们努力生产，就不要有太高的福利和税率。刺激经济增长的一个常用的办法就是降低税率，保持适度福利。为了维护社会稳定，维持失业或无能力解决自己生活着落的人，我们不得不需要牺牲一些经济效益，增加福利。但要有一个限度，有一个恰当比例。所以无论从理论还是实际经验来说，要想经济发展、国家富强，就要采用较低的税率和财政比重。我们谈这问题，并不是说现有的财政比重不低，从全面的角度考虑它也许低了点，我们主要想说的是大幅度增加财政比重对经济的长期增长是要付出代价的。中国还处于经济发展的早期阶段，应首先强调的是经济增长，而不是太高的经济福利，从而太高的财政支出。因此，较低的税收率和财政比重也许是必要的。中国这十五年的改革也说明了这点。中国经济高速增长与经济自由化、决策分散化、税收比重下降化分不开的。　

　　表1 工业化国家财政支出占GNP或GDP百分比重变化　 

　　年　

　　法国　

　　德国　

　　日本　

　　瑞典　

　　英国　

　　美国　

　　1880a　

　　15　

　　10　

　　11　

　　6　

　　10　

　　8　

　　1920a　

　　19　

　　31　

　　19　

　　8　

　　24　

　　10　

　　1960a　

　　35　

　　32　

　　18　

　　31　

　　32　

　　28　

　　1985b　

　　52　

　　47　

　　33　

　　65　

　　48　

　　37　

　　a：指在GNP的比重； 

　　b：指在GDP的比重 

　　资料来源：World Development Report 1991，World Bank，Oxford Unveristy Press，1991，pp139。　 

　　关于国家财政能力严重下降和其他经济问题的关系　 

　　王、胡在他们的国情报告中为了强调国家财政高比重的重要性及加强政府的作用，他们把改革以来所发生的投资急剧膨胀，消费需求膨胀，经济周期波动，连年的财政赤字及中央宏观能力的下降归结于是由于国家汲取财政能力的下降导致的。对于此问题，笔者也是不敢苟同。首先无论是从经济学的理论还是实际中来看，他们没有必然的因果关系，很难看出这些问题是由于国家财政能力下降造成的。相反，只要还想维持原有体制，不进行体制转换，只要政府的开支或福利的成份占太大的比例（象大多数高福利国家），即使增加国家财政能力也不可能解决所有这些问题。这是因为这些问题无论在是在财政比重高的计划经济时期的中国还是在现代西方工业化市场经济国家都普遍发生过。例如经济周期波动和连年的财政赤字在美国就非常严重。高福利的国家即使有很大财政能力不断地加大财政的比重，为了维持不断扩大的庞大福利体系却还是发生连年的赤字。投资急剧膨胀和消费需求膨胀正是计划经济体制下预算软约束造成的一大特徵。中国正处于从计划经济向市场经济的转型，市场和计划的成份在现阶段都占很大比例。同时出现这些问题也就不足为奇了。解决或减轻这些问题的关键，⑦ 不是在于增加政府的财政收入，而是在于制度的变革，经济的长期增长。根据中国的国情建立适当规模的福利保障制度，而不是建立过度的福利制度，否则不但会增加一大批懒汉，也会增加政府的财政负担，影响经济增长。　 

　　四. 关于中央政府权力的减弱及中央和地方关系紧张的问题　

　　这十五年来的以市场为取向的经济改革过程本身就是经济自由化和决策分散化的改革过程。它使得中央政府的权力、职能、作用、财政比重及中央与地方之间的关系都发生了很大的变化：中央政府在经济活动中的权力及作用越来越小，财政收入在国民总产值的比重越来越低，对地方的控制能力越来越小。这种变化导致了中央与地方政府的各种矛盾，使得中央和地方的关系显得紧张。上节我们讨论了中央政府财力减弱的问题。在本节，我们会讨论中央政府权力减弱的问题及中央与地方关系紧张的问题。　

　　我们已经在前面讨论了为什么要实行“松绑和分权”的经济自由化和决策分散化的改革方针。这是资源达到有效配置、经济长期增长的先决条件。分权的改革就意味着中央政府直接指导和参与经济活动的权力必然要减少，不能加强。经济权力的分散化应有利于经济的增长和国家能力的增强。当然我们并不是说中央政府什么都不管，政府在经济制度的转型中，在市场经济中发挥着不可替代的重要作用（详见下节）。不过，政府对微观的经济活动的所有作用都应是间接控制的作用。制定适当的激励机制（规则、法律条令）来指导人们的经济活动。要让规则发挥作用而不是政府直接指导经济活动。　

　　那么如何看待中央与地方的紧张关系的问题？造成这种紧张关系的原因是什么？如何解决或缓解中央与地方的紧张关系呢？。　

　　首先，我们并不认为中央与地方的紧张关系是由于分散化改革造成的。我们认为主要的原因恰恰是由于“松绑和放权”的政策贯彻不彻底、不完善、不平衡而造成的，而不是由于经济自由和分散决策太多造成的；是由于政府本应在市场经济加强作用的地方没有加强作用，而不应加强作用的地方却加强控制和集权造成的；是由于对经济活动控制太多，对不同地区给予不同的政策和待遇这种倾斜性政策造成的。结果使得政策宽松或地方领导人思想开明而又工作大胆的地方经济发展迅速，势力大增，而其他地方经济落后，形成了这种地区间的不平衡和地方与地方，地方与中央的矛盾。因此我们认为解决问题的办法是经济活动要进一步的放松，要更进一步完善以上提到的一个经济机制运行良好的四个先决条件（四项基本原则）──承认人的自利性、给以人们经济自由选择的权力（松绑），实行分散化决策（分权）及引进激励机制。让市场发挥作用：只要市场能解决的，就要让市场去做。而只对那些政府在市场机制中应发挥作用的地方才加强作用，如在制定法规、税制、完善社会保障体系、公共设施等方面，政府的作用要大大加强。加强税制建设，要建立加强税制的权威性，加强立法工作。并且政府要对所有地方同等相待，对所有企业一视同仁，给予同等的政策和待遇。进一步的实行经济自由化和决策分散化。自愿交换、自愿合作导致互利。一般来说，越是经济自由的地方、经济高速增长的地方越没有可能导致地方自治和分裂。的确如此，作为一种趋势，为了更多经济自由贸易和共同的利益，人们想着各种形式的联合。如，探讨在亚洲形成大中华经济圈、在欧洲形成共同市场的愿望。在北美，已形成以美国、加拿大和墨西哥经济自由贸易区。　

　　五. 政府在经济机制转轨中的作用　　

　　竞争的市场机制是以承认人的“自利性”作为出发点，通过建立在自愿交换和自愿合作基础上的自由选择和分散化决策方式来协调人们的经济活动，并导致了资源的最优配置。但市场不是万能的，也有一定的局限性，并不能解决经济和社会中的所有问题。在市场机制失灵时（比如说不能导致资源的有效或公平配置），就需要对它进行修正和补充，在这方面政府能发挥重要作用。政府被看成为一个能够合法利用强制或强制的威胁工具的垄断机构。通过这种强力工具，社会中一些人能合法地对另外一些人施加限制。政府在市场经济机制中的主要经典作用有以下几个方面⑧：　 

　　1. 政府保护社会成员免受外来或本社会其他成员的强迫。没有这种保护，不会有真正的选择自由。在这里，军队和警察被用来阻止外来的和内部的强迫。　 

　　2. 政府制定各种法律和规定，并设立法律机关来解决各种争议问题。它保护私人财产和个人的自由选择。它也保护市场的良性循环，促进自愿合作。　 

　　3. 建立社会福利保障制度来保护在竞争市场下失业或无生存能力的个人。尽管福利与经济效率或激励一般是呈反向关系，但为了保持社会的稳定和公平，人们经常不得不牺牲一些经济效益。制定出一个适当的福利政策并保持尽可能好的经济效益，是每一个国家要解决的重要问题。　 

　　4. 提供不可缺少的公共服务并征收税款。由于这些服务的性质，让私人企业提供这些服务是不合适的。例如，修筑公路，架设路灯，等等。当政府支出时（例如提供公共服务，保卫国防），它需要征收税款来偿付。在这里，就有一个重要的强制成份：不管你消费不消费，公民被强制以一定的税率交给政府一定数量的税款来维持政府的各种活动。　 

　　5. 进行宏观调控，制定财政政策和货币政策来控制和调节经济的增长。　 

　　6. 限制垄断以及对竞争难以生存的行业进行管制。　 

　　7. 在市场失灵的情况下对经济活动加以干预。市场机制一般不能解决穷富差别（收入不平均）、生产活动的外部性、公共财、科学技术的研究与开发、公共教育事业的兴办、失业、经济周期及具有不完全信息的市场等问题，这时政府可通过制定规则、税制及设计激励机制来解决这些问题。　 

　　中国政府除了要发挥以上政府的经典作用，还应在经济机制的转型中发挥以下几个作用：　 

　　8. 建立市场机制运行良好的先决条件，比如说前面提到的经济上的四项基本原则。破除与市场不相协调的规章、条令、政策。　 

　　9. 启蒙大众对改革的支持和参与意识。从指令经济向市场经济的转变，不仅是制度的转变，也是观念的转变。这些都不是一下子能改变的。旧体制下形成的思想观念和思维方式在人们的潜意识中已经根深蒂固，与新体制下的许多变化格格不入。例如，人们对改革带来的好处期望过高，而对于价格的波动、竞争的压力、失业的可能、收入分配的变化等转型必然带来的阵痛缺乏足够的认识，难以承受。各行各业的领导人也遇到类似的问题，其中一些人身在商品经济的大潮中，头脑仍在指令经济的框架下，用指令经济的方式搞商品经济。因此，政府要帮助人们更新思想方法和思维方式，正确地理解市场经济，剖析和揭示不同经济体制的利弊，正确引导民众理解市场经济，支持市场经济，推动经济改革。　 

　　10. 建立市场体系。一个完善的现代市场经济体制不仅仅是放开价格，开放产品市场，给予人们自由就可以了。它是由一系列系统组成的。这包括市场价格体系、宏观调控体系、现代企业制度体系、税制（收入分配）体系、社会保障体系、法规体系、反垄断（不公平竞争）体系，开放的劳动和金融要素市场体系等。在培育和完善这些体系方面，政府还有大量的工作要做。　 

　　11. 制定改革的策略和方针。从计划经济向市场经济的转型，是从一个均衡发散到另外一个均衡的转移。仅仅通过放任自由的方式是不大可能实现的，政府需要通过它的权威推行一系列改革措施和方针来实现。　 

　　12. 制定各种激励机制。对原有计划经济体制下的企业或单位，由于各种原因一时还不能引进市场的或进行产权改革的，要制定各种激励机制或规则来调动人们的生产积极性。　 

　　13. 逐步用激励机制、规章或制度的方式来取代政策的作用。要认识到政策的时间局限性和作用的有效性。由于政策多变，大多政策只有短期效应。现在政府通过政策、下文件的控制方法还是太多，并且政策多变会失信于民众，使得政府的威信越来越低。政策多变非常影响和打击经济稳定性和人们的生产的积极性。并且这种政策的多变越来越严重。以前说：“共产党的政策象月亮，初一十五不一样”。现在变为：“共产党的政策象冰棒，拿出后就不一样”。比如，农业政策的多变会影响和打击农业生产的稳定性和农民的生产的积极性。几年前，当粮食丰收后，政府不愿收，说让粮食价格放开，由市场来决定，结果出现农民卖粮难。去年底、今年初当粮食价格上升时，政府却又要控制和限制粮食价格，农民得不到粮食涨价的好处，反而要承受农业生产资料大幅度涨价的负担。另外根据合理期望学派观点，政策的作用往往是非常有限的。⑨ 人们往往可以通过改变自己的行为方式来减低或对付政策的作用。这点在中国的实际中得到了证明，中国老百姓对此有较大的体会。中国的老百姓已在实践中总结出用“上有政策，下有对策”的策略来减低政策的有效性和政府的作用。一个文件或一个政策往往只有几个月或更短的作用，不是被人们的反应对策减低其作用，就是由于没有权威性，而被人们忽视或忘掉。政府不得不又发新的文件，人们又作出新的对策。这种反复的过程使得文件和政策的作用及权威性越来越低。人们的“上有政策，下有对策”行为方式是现代西方合理期望学派的一个基本核心论点。　 

　　14. 逐步解决不公平竞争问题。不公平竞争是目前存在的严重问题之一。这是中国老百姓对现实感到最不满意的地方。不公平竞争是由于转轨期间法规不完善、产权没有界定清楚及市场分散化决策（权力下放）已引进，计划经济和市场经济都占有相当成份的体制造成的。这种竞争的不公平表现在许多方面，但人们最有意见的是干部利用自己手中的权力谋取私利、凭关系走后门。如果手中有权力，就可能搞到批文或指标，利用他人或自己之手换取金钱；由于价格的双轨或多轨制，如果手中有权力，就可买到计划内价格商品，然后再转手高价卖出；如果手中有权力，可贷到款搞房地产买卖。这些问题都要尽快加以解决。　 

　　六. 结束语　　

　　本文中，我们讨论了经济制度转型中的中央、地方和分散决策的关系问题。我们分析了经济自由化和决策分散化的改革方式的重要性。我们也讨论了国家能力及财政比重下降问题。从理论上和通过对实际经济资料的考查来分析了较低的财政比重对一个早期发展中的国家的经济长期增长也许是必要的。我们还分析了造成中央和地方关系紧张的原因。我们认为解决问题的办法是更进一步完善一个经济机制（特别是市场机制）运行良好的四个先决条件──承认人的自利性、给以人们经济自由选择的权力（松绑），实行分散化决策（分权）及引进激励机制。要完善市场体系，让市场发挥作用：只要市场能解决的，就要让市场去做。我们强调分散化决策、让市场发挥作用，并不是说政府什么也不管，放任自由。我们强调的是政府应用间接控制的、诱导式的方式去管、去做。用激励机制、法规、规章制度去诱导人们做政府想要做的或想要达到的社会目标。政府在这方面有许多事可做。除了要发挥政府在市场经济中的古典作用，如在制定法规、税制、完善社会保障体系、公共设施等方面要大大加强外，我们也给出了政府在机制转型中还应发挥哪些作用。

维持稳定与深化改革：中国面临的抉择
 
　　程晓农

　　一. 国家财政能力下降说明了什么？

　　二. 国家与城市社会的关系： 以经济利益交换政治服从

　　三. “社会契约”的经济成本

　　四、从中央、地方政府在“社会契约”中的不同作用看改革中的中央──地方关系

　　【作者简历】 程晓农，普林斯顿大学社会学系博士候选人；原中国经济体制改革研究所综合研究室主任。　

　　中国在本世纪最后几年中面临的两大难题是维持稳定和深化改革。这两个政策目标有一致之处，改革不深入就难有长久稳定; 但两者也有矛盾，不触动既得利益就不可能深化改革，而触动既得利益又可能动摇稳定。几乎可以说，今天中国的民众、精英比以往更关注政治、经济的稳定，“中国不能乱”的说法相当深入人心。中国的亚洲近邻和西方的主要大国也无不希望中国能保持稳定，避免动荡。然而，要了解如何才能稳定，首先要明白中国改革以来稳定是如何维持的，而这个问题恰恰是国内国际学术界不常讨论的。本文将从剖析这个问题入手，运用西方的苏联问题学者提出的一个概念──“社会契约”，来解释中国改革中的稳定的实现机制，以及这个机制的制度、经济条件。把中央─地方关系的分析纳入这个机制中，将帮助我们理解中央─地方关系不协调的机制性原因，以及为什么中央追求稳定会引致中央─地方的利益摩擦。本文的分析涉及政治、经济、社会，中央、地方、民众多个层面，以及他们之间的互动关系，笔者把注意力主要放在问题的“诊断”、而不是“处方”上。　

　　社会主义国家的改革是对全能、全方位的集权体制的改革。中国改革以来，经济的放权是在政治集权的督导下进行的，同时，经济、政治的稳定比俄国（前苏联）要好得多。从表面上看，这颇象当年东亚一些国家和地区的威权主义模式。是不是只要中国的中央政府愿意改革，又有足够的权威，中国的改革就能渐进的推进，中国的稳定就能维系呢？这个假设不能不经检验就被视为当然的道理。最简捷的检验就是看一下中央政府在多大程度上能运用自己的政治权威去推动已决定的经济改革方案。国营部门的改革是经济改革的难关，正是在这点上，改革屡推不动。从1986年通过《破产法》又实质上被搁置，到1988年借邓小平提出“闯价格关”之机，赵紫阳建议加快企业改革，再到1991年朱熔基提出“砸三铁”，每一次决策者都意识到了改革国营部门的紧迫性，但最后却都是“雷声大雨点小”，悄然撤兵。因为这项关键性的改革遇到了国营部门员工的抵制，而政府在这种抵制面前实际上总是不得不让步。这类反复出现的让步提示我们注意三点：第一，通过政治集权形成的政府权威并非无所不能，象国营部门改革这样的事就是屡试屡议，而未敢全面发动。第二，这个政治上的威权主义政府实际上受到了社会的制约，在决策与政策实施中，国家的超脱性（state autonomy）是有限的。以国营部门的改革为例，政府有自己的政策意向，却不得不按照国营部门员工的意愿让步修正。这时候，我们看到的好像是一个施政上有所“迁就”的政府（a malleable state），而不是一个完全的威权政府（Nordlinger，in Weiner & Huntington 1987）。第三，中国大陆目前的政治经济稳定，不仅仅得益于市场化改革的进展，也得益于国营部门改革的迟缓。　

　　从以上三点出发，我们很自然地希望更深入地了解改革中国家与社会的关系变成了一种什么类型; 为什么有的改革，如放权让利，不推也动，挡都挡不住，而有的改革却徘徊滞步; 以及改革中的政治经济稳定又是如何在国家与社会互动中实现的。国家与社会的关系的分析将为中央─地方关系的讨论提供必要的背景分析，从一定意义上讲，“中央─地方”关系是“国家─社会”关系的一个部份。如果脱离开“国家─社会”关系这个大背景，“中央─地方”关系的讨论就很容易被局限在两级政府间“集权─放权”的框架中，而放权过程中中央政府掌控资源逐渐减少的现实又进一步引出放权之弊和再集权的必要等命题。然而，放权过程中地方政府并不是资源的主要最终享用者，它更象一个“二传手”，而企业与民众才是主要的最终使用者，只有分析了资源从中央政府，经地方政府流向民众、企业的全过程，才能更准确地把握放权过程中的“中央─地方”关系。在比较政治学中，研究政府功能问题有两种方法，一种认为政府在施政中可以从社会的影响或制约中超脱出来，即“以国家为中心的方法（the state-centered approach）”，另一种方法则关注国家与社会的互动关系，即“置国家于社会之中的方法（the state-in-society approach）”，（Migdal，Kohli & Shue，1994）。本文所采用的“中央─地方─社会”的分析角度更接近于后一种方法，而国内常见的那种偏重于“中央─地方”两级政府间关系的分析则大体上属于前一种方法。　

　　谈到中国大陆的“国家─社会”关系，我们必须小心地区分“国家─城市社会”关系和“国家─农村社会”关系。改革前这两类关系因城乡体制的巨大差异而显着不同。由于制度背景的差异以及国家的城市改革策略不同于农村改革策略，虽然改革以来这两类关系都发生了重大变化，但变化的路径大相径庭。中国改革的顺利起步立足于农村改革，但中国改革的完成不是取决于农村市场化的深度或乡镇企业推动农村局部工业化的进度，而是依赖于城市改革的成功，因为旧体制的核心部份深深植根于城市社会经济中。城市社会的政治能量远远大于农村社会，政府对城市改革和城市居民的利益向来小心对待，政策取向上有明显的“城市偏向（urban Bias）”。中国的城市社会对国家的依赖既重且深，而政权的稳定也主要倚重于城市社会的稳定。中国的城市改革是受一种既定的政治社会环境制约的，在此环境中政府向城市民众提供经济利益从而换得政治稳定，领先的农村改革不会根本动摇国家与城市社会间的这种关系；相反，国家可以为了维持这一关系而迫使改革领先的农村社会向改革滞后的城市社会让渡经济利益，结果就是近几年国内经济学界经常提到的城乡收入差距急剧扩大（邱晓华，杜宇，1994）。本文侧重讨论国家与城市社会的关系，以及政治经济稳定与城市改革的关系，先从国家财政能力下降这个重要事实谈起。　

　　一. 国家财政能力下降说明了什么？　　

　　改革中中国大陆的财政收入在国民生产总值中的比重呈明显下降趋势，从80年代中期起，经济学家们就从经济层面展开过反复讨论。而从政治角度把这个现象与国家能力直接联系起来的，则是王绍光、胡鞍钢的一份研究报告（王，胡，1993）。这份报告强调了改革和现代化都需要必要的国家能力，而国家财政能力削弱过度是危险的。王、 胡的分析把国家动员经济资源的能力定义为财政能力，但这一定义似乎窄了一些。在市场经济国家政府确实只支配财政，但在社会主义国家，国家银行垄断了金融业，政府可以充份支配绝大部份金融资源。所以，社会主义国家动员经济资源的能力不仅应包括财政能力，也应包含金融支配能力。如果财政能力削弱，而金融支配能力增强，国家可以用后者代替前者，这只是国家动员经济资源方式的转换，并不一定意味着国家动员经济资源的总体能力下降。只有当财政能力和金融能力同时下降，才可以肯定国家能力削弱了。　

　　国家的金融支配能力如何定义呢？按照中国国情，可以初步定义为国家银行按政府贷款政策和投资计划投放的贷款额占国民生产总值或国民总投资的比重。在城市改革开始的最初几年，银行贷款基本上是国家用指令性计划分配的，可以视为由国家支配的金融资源。笔者1987年所作的一项研究发现，自改革开始以来，在财政对经济的支配能力下降的同时,国家支配的银行贷款占国民总投资的比重迅速上升，这可以理解为国民经济由财政主导型变为信用主导型（程晓农、宋国青，1987; 体改所宏观室，1988）。换言之，从1978年到1986年，可以看出国家金融支配能力的上升一定程度上弥补了财政能力的下降。然而，最近几年的资料表明，由于国家信贷计划执行逐渐松弛及银行的死贷款急速增加，国家金融支配能力也在下降 （下文另述）。所以，王绍光关于国家动员经济资源的能力在改革中逐渐削弱这个重要判断仍是成立的。　

　　现在再回到财政能力下降这个问题。财政分配的是国民收入，国家财政能力的任何变化都反映了国民收入分配格局的变化，即国家、企业、个人分配关系的变化。观察国家财政能力的变化、财政收入比重的下降，应当分析国家、企业、个人收入分配的结构，这样才能了解，国家财力下降，钱给了谁？是中央财政把钱都给了地方财政和企业吗？据计算，国家、企业和个人三者最终收入占国民市场总值的比重，1978年分别为31.6％、18.9％、49.5％，到了1990年变化为14.5％、23.8％、61.7％（韩永文，1993）。这里的国家包含了中央和地方财政。十二年中，财政的比重下降了17.1％，居民的比重上升了12.2％，而企业的比重上升了4.9％。也就是说，财政让出的收入大部份给了居民，企业则得到了一小部份。考虑到1988年后农民实际收入基本上处于停滞状态（邱晓华，杜宇，1994），财政让出的收入实际上大部份是给了城市居民。国民收入分配格局的这一变化意味着要想真正提高国家财政能力，只在中央财政、地方财政之间动脑筋，效果是极其有限的; 即使把企业在改革中得到的利益全拿走（意味着取消改革），财政的比重也只不过升到20％，相当于1986年的水平（体改所宏观室，1988），并不解决问题。只有降低居民收入比重，才能真正提高国家财政能力，而这在政治上是现在的政府做不到的。　

　　很多人都认为中国大陆的政府是个威权主义政府，但是，怎么一个权威主义的政府会看着自己的国家财政能力不断下降而似乎束手无策呢？毫无疑问，在政治上，这个政府确实是威权主义的; 而在经济管理上，国家的权威却好像明显不够。我们不仅可以看到，在重大改革、特别是企业改革上，政府说得很多，做得却比较少，而且时常发现，在有效制止公款的不当支出（如公费过年、旅游、出国、吃喝、购物、上歌舞厅等等）方面，主管部门嘴硬手软。制止上述种种公费消费是过去十几年来始终一贯的政策目标，但却一直未能实现。从1985年起，政府开始一年一度的“财税大检查”，开始还有点效果，以后也失灵了，为突击检查而设立的机构成了常设机构，违规违纪之事反而见怪不怪、规模也越来越大。　

　　能够说中央政府权威不足、国家能力下降主要是分权过度、地方政府各行其是、不听号令的结果吗？地方政府确实有各行其是的，但中央政府各部门就都认真听从国务院的号令吗？即就公费过年、公费旅游、公费吃喝等等而言，在中央各部（包括主管国家财政的财政部）机关内，这些都是司空见惯的，做法与地方政府、国有企业并没有明显不同；在欠税逃税方面，中央各部直接控制的企业也未必比地方所属企业逊色。实际上，国家财政能力的下降是由于从中央机关到各地国有企业都存在着一种利用公共资源扩张员工收入和福利的行为，中央政府曾试图堵住某些管道，但并没有否定这种行为本身。如果不改变这种行为、反而默许它，那么，想通过集权来强化国家能力很可能只是一种一相情愿。为什么政府会默许这种行为呢？这就是下一节所要解释的。　

　　二. 国家与城市社会的关系： 以经济利益交换政治服从　　

　　自从改革开始以来，国内经济学家对国家财政能力的下降已有很多精辟分析，每年都有大量政策建议提供决策者参考，如怎样严格控制工资奖金福利的发放，如何制止公费浪费、公款挥霍等等。但是，一个明显的事实是，一方面，政府并没有显示出强烈的意愿和决心实行这类政策建议，另一方面，在增加财政的价格补贴、管制城市物价时，政府却相当果断（如1994年末及1995年初），尽管增加财政补贴会进一步削弱国家财政能力。为什么一个担忧国家财政能力下降的政府不愿意采取断然措施遏制国家财政能力的下降呢？其原因不在经济方面，而在政治方面。改革中政府需要向城市居民提供大量经济利益，以换取他们对政策的支持和对政府的服从，这是改革时期形成的国家与城市社会的实质关系，也是实现政治经济稳定的基础。当国民收入的分配由这样一种国家与社会的关系主导时，国家财政能力的下降几乎是难以避免的。 

　　改革前，国家主要依靠对领袖的个人崇拜、意识形态宣传和严密的组织（单位）来控制和动员社会。在国家与社会的关系上，我们可以看到，那时的国家是一个凌驾于社会之上的、无所不管的、决定一切的国家（a state over society）。这并不是中国独有，斯大林时代的苏联也同样如此。从六十年代起，苏联的国家与社会关系发生了重大变化，尽管国家依然凌驾于社会之上，但旧的控制、动员社会的手段逐渐失效，个人崇拜消失了，意识形态淡化了，政治控制松弛了，国家不得不转而使用经济利益为主要手段来动员、控制社会，维持政治社会的稳定。在苏联，勃列日涅夫时代是国家提供福利最多最广泛、人民生活水平上升最快的时期，也是政治社会相当稳定的时期。这里讲的福利是广义的，包括稳定的物价、稳步上升的生活水准、安定的职业和按步就班的升迁、全面的免费教育和医疗、宽松的工作纪律和较低的劳动定额等。从七十年代末开始，中国同样经历了这样一个演变，特别是在城市社会，由国家提供的福利是大多数城市居民生活水准提高的主要源泉。国家与城市社会的这种关系具有鲜明的社会主义国家特徵，而与东亚四小龙或发展中国家的国家与社会的关系有重大区别。这区别并不在于权威的程度差异或某项福利的多寡，而是在于统治是否依赖于这种国家与社会的关系，依赖于这种福利性手段。六十年代的苏联与七十年代末的中国都已把统治的基础逐渐转移到稳定的社会福利制度和由国家提供的多样广泛的福利上，籍此筑成一种与斯大林或毛泽东时期不同的合法性，即“政绩型合法性（performance legitimacy）”（Stephen White，1986）。　

　　在美国的苏联东欧研究的领域内，有一个被广泛接受的概念──“社会契约”（有别于卢梭等早期思想家使用的同名概念），它可以解释上述国家与社会的关系的实质（Walter Conner，1988；Janine Ludlam，1991；Linda Cook，1993）。运用这种概念，学者们指出，当国家不能再运用个人崇拜、意识形态等手段有效地动员、控制社会后，国家与社会的关系转变成一种新的类型： 政府和民众为了自己更好的生存，各自向对方提供对方所需要的，来换取自己所需要的。也就是说，统治者向民众提供广泛稳定的福利，而民众因而同意支持统治者、现行制度及当局的政策。这样，在国家与社会之间事实上存在着一种交换，一种双方体认的 “契约”，只要这个“契约”不被打破，政治社会的稳定就可以维持下去。当然，这种“社会契约”只存在于国家与多数社会成员之间，持不同政见者就不接受它。　

　　这个概念不仅可以用于解释中国的国家与城市社会的关系，而且有助于理解城市改革中的易与难。从七十年代末开始，“革命”的意识形态“退居二线”了，取而代之的是“通过经济现代化实现小康生活”的许诺，政府从安排就业、提高收入、增加福利入手，承担了提高城市生活水准的直接责任，并通过不断改善民众的生活，增强了民众对政府的信任和支持，从而巩固了现行的政治制度。自1984年正式开始的城市经济改革并没有根本上改变国家与城市社会之间的“社会契约”。城市改革的基本策略是抬高社会对改革的经济期望，由国家保证城市居民的生活水准在改革中进一步提高，国家也承担了补偿民众既得利益损失的责任，从而换取城市民众对改革的支持，实现改革中的政治社会稳定。这一改革策略有两个后果与“社会契约”相关。第一，由于现有生活水准的相当部份是由旧的社会福利体制提供的，所以一旦改革触及到这些体制，就可能动摇“社会契约”。也就是说,“社会契约”是为改革设了限制区的。一部份改革 （如增加物质激励）是有利于“社会契约”的，另一部份改革（如汇率、外贸改革）无损于“社会契约”，自然都不难推行，而那些可能动摇“社会契约”的改革（如“砸三铁”），就事实上难以推动。第二，城市民众既希望短期内迅速从改革中获得利益，又期望维护源于旧体制的既得利益，这种居高不下的期望巩固了“社会契约”，有利于改革初期的社会动员，但同时也对改革的社会承受能力起消蚀作用，并构成深化改革的阻力（白南风等，1993）。“社会契约”的存在表明，稳定对政府而言是第一位的，政府所愿意推动的改革服务于、也时常让步于稳定。1989年的动荡之后，民众的注意力更多地由政治参与期望转移至经济期望，同时仍然期待着国家能够保障个人生活（白南风等，1993），这样的社会意愿恰好表明，城市社会的主体对现存的“社会契约”仍然认同。　

　　“社会契约”是需要经济社会制度来支持的。国家需要在两个方面保持自己的控制能力： 其一，是通过工作单位等组织控制员工、进而控制社会，否则民众对政府的政治服从就难以实现; 其二，国家要保有对资源的控制（这里，资源可以是可直接分配的收入，也可以是能产生收入的权力、机会），如果这些资源的配置全都市场化了，国家将失去维持 “社会契约”的必要手段。中央政府、地方政府、企事业单位这三级是实施控制的三个环节，同时也就是分配福利的三类渠道。在分权式的改革中，中央政府直接分配的资源随指令性计划的削弱而不断减少。同时，中央政府也把提供福利的责任部份下放了，而地方政府与企事业单位在权力与资源增加的情况下，成了城市居民福利的直接供应者。我们由此也可看出，分权式的改革所改变的是“社会契约”的维持方式，并未改变“社会契约”本身; 既然“社会契约”需要不断投入经济资源，那么由中央政府直接投入或地方政府直接投入并无实质差别，况且因中央计划的简单僵硬等天然弱点，由中央政府包办可能更浪费。所以，以为重新集权可以节省“社会契约”所耗费的资源依据不是充份的。　

　　“企业办社会”是大陆国有部门改革的重大障碍。由于企业对本单位员工如同大包大揽的衣食父母，一旦真正改革国有企业，员工顿失依靠就会强烈反弹。然而，对“企业办社会”的批评在大陆学术界已持续了近十年，政府也明知此弊，却听任“企业办社会”越办越红火。过去十年来，企业向员工提供的福利与服务越来越多，越来越高级，即使企业亏损也不降档或减少。这实际上是维持“社会契约”的需要，国家对民众的福利许诺是通过每个企事业单位实现的，既然社会福利涵盖了吃、穿、用、住、行、医等诸多方面，企业当然只能尽力逐一落实，其结果自然就是单位内部“麻雀虽小、五脏俱全”。这造成了员工对单位的依赖性（Andrew Walder，1986），而国家因此得以通过单位控制员工。正如国内有的社会学家最近指出的，在“企业办社会”的背后，应当看到，员工在单位内“只有通过服从作为代价才能换取资源、利益和机会”。（李汉林等，1994）　

　　在“社会契约”下，国家作出让城市民众、特别是国有部门员工生活水准只升不降的许诺，这本身意味着员工的收入、福利的大幅增长。而一旦社会中出现不安定，“维护安定团结”的办法也往往是增加收入福利。亏损企业即使帐上无余款，发不出工资，只要以影响稳定相要挟，政府就会令银行贷款给亏损企业发工资。(1) 一项研究表明，1981年时，国营职工拿1元工资另有0.36元福利， 而到了1991年，每拿1元工资另得0.61元福利，这十年中，全体国营职工的工资加福利每五年翻一番（龙志和，1994）。收入福利的超常规增长促成了中国大陆城市社会的消费早熟，实际消费水平远远高于中度发展中国家的平均水平。据一位加拿大教授测算，1989年中国中等偏上城镇家庭的商品和劳务消费（包括各种福利、住房、医疗等）即已相当于加拿大同等家庭消费的三分之一（梅农.戈登等，1993）。可以肯定，经过1991年以后的经济繁荣，中国城市社会与发达社会的消费差距已缩得更小了。　

　　在“社会契约”的基础上收入福利的快速增长刺激了总需求，这是中国大陆改革以来经济高速成长的一个重要支柱。同时，亏损的国有企业受到“社会契约”的保护，不致于在市场化过程中“雪崩式”地停产关闭。科尔奈观察了苏联东欧以后，认为社会主义国家向真正的市场经济转型时会遇到一个普遍现象，即改革型经济萎缩，这是必不可免的（Janos Kornai，1993）。然而，这个现象并未在中国出现，因为在“社会契约”下国家与城市社会都在努力回避改革的痛苦。　

　　国家以高收入高福利换取城市民众的政治服从与支持，对改革的深化带来了长远的影响。首先，建立社会保障体系变得越来越困难。缺乏社会保障体系是国有部门不易减少冗员、劳动力市场难以发育的重要原因，而由于财政、企业都缺少资金，中国现行的失业保险在其七年的运营中实际上只为65万失业者提供过失业保险，当国有部门现存冗员达到二千万人（最保守的估计）时（杨体仁，1993），资金的不足与失业保险领取者的潜在庞大需求构成尖锐的矛盾。理性的选择是，降低国有企业部门员工的收入消费预期，稳定其生活水准，从而防止今后建立社会保障体系时成本进一步上升。但是这个选择与“社会契约”的要求不相容，因此也不可能被采行。结果，我们所看到的是，一方面，因财源不足而拖延社会保障体系的建立，推迟了企业改革；另一方面，国有部门员工生活水准快速提高，使建立社会保障体系变得越来越昂贵，财源越发短缺。　

　　其次，国有部门员工从原“单位”转到非国有部门的“退出成本”不断上升，构成一道壁垒、阻止劳动力从国有向非国有部门转移，进而阻碍了经济的非国有化。不少经济学家根据工业总产值中国有部门比重的上升、推测国有部门可能逐渐被非国有部门取代，这似乎尚待进一步研究。实际上，非国有部门的扩张只是在明显和迅速地“蚕食”国有部门的市场，却并没有吸纳多少国有部门的劳动力，而市场不断缩小的国有部门在“社会契约”的保护下，通过提高收入福利正不断抬高其劳动力的“特定价格”和员工的“退出成本”，把冗员保留在国有部门内。进一步看，国家一方面允许国有部门垄断、控制各种机会和权力，另一方面又允许国有部门各单位及其员工运用这些机会、权力来创造收入（“创收”），结果在乱摊派、乱收费、腐败普遍化的同时，也强化了员工对单位的依赖，因为一旦离开了国有部门，这些权力、机会、利益就都化为乌有。这就是为什么去年许多一度“下海”的国有部门员工又纷纷“上岸”的原因。　

　　再者，“社会契约”主导下的收入福利分配产生了与改革背道而驰的“企业文化”。在现代企业管理的研究中，西方的组织社会学过去一向只关注欧美模式，但从八十年代以来对日本的企业文化的长处开始有了浓厚的兴趣。在改革开放中，中国大陆的三资企业提供了一个有趣的观察点，在那里，引进的企业文化与不同背景的中国员工的观念、行为是否和谐，能够反映出在企业这个层次中国大陆社会对改革开放的适应性。一项最近对日资企业的中国员工的调查发现，原来在国有部门工作的员工对现在他们所服务的日资企业的“满意度”低到了令人吃惊的程度，并且有强烈意愿“跳槽”、离开合资企业，而来自乡村的员工对日资企业肯定性评价多，不愿离开（邵道生，1993）。原来的国营部门员工对日资企业不满，主要是他们受社会主义文化影响的观念行为与日资企业的工作环境格格不入，比如，从“主人翁”变成了“受雇者”，国有企业诸种“隐性福利”被取消，多年养成的工作“惰性”不得不改变。由于“社会契约”的存在，国有部门员工在改革中既未形成日本公司内那种“工作团队”精神，与政府指派的国有企业厂长经理之间也不是较单纯的工作雇佣关系。在政治上，国有企事业单位的员工们受厂长经理的监督控制; 而在收入福利的分配上，员工们集体向厂长经理施加压力，要求厂长经理兑现国家在“社会契约”中的许诺，提供高收入高福利。在这样的环境中，厂长经理为了本单位内的安定，必须向员工们作出经济上的让步，而员工们由于有能力影响收入福利的分配，而体会到“主人翁的地位”可以带来什么好处; 同时收入与福利的分配会趋向于平均主义（赵人伟，1992），工作上的“惰性”不易扭转，劳动效率难以提高。社会主义国家国有企业改革所面对的并不只是“产权虚置”，企业内员工阻挠改革深化的行为观念是目前国家与社会的关系的反映。目前国内正在试点的一种企业改革办法，引入外商重组国有企业，实质上正是试图在国家与社会间插入一个不必履行“社会契约”的外商，使国家从“社会契约”的经济重负中解脱出来。然而，愿意重组国有企业的外商和可能被外商重组的国有企业都是有限的，这种局部的试验无法代替全局性的改革。“社会契约”使国家在政治上受益，而在经济上背着沉重的“包袱”。为什么背“包袱”？“包袱”有多重？需要进一步分析。　

　　三. “社会契约”的经济成本　　

　　“社会契约”的经济成本是相当高昂的。国家向城市社会提供的高收入高福利对效率的激励十分微弱。如果国家减少它提供的收入福利，出现社会政治不稳定的可能性会非常大; 如果国家增加这类收入福利，至多换来一段时期的稳定，却未必会提高经济效率。社会主义国家的经济从旧体制中带来的弊病之一是“外延型增长（Extensive growth）”，只有消耗大量投资，才可能维持必要的经济增长率。这在改革前导致了“高积累、低消费”。从七十年代末开始，在“外延型增长”尚未改善的情况下，为了维持“社会契约”，国家又必须投入越来越多的资源去维持城市居民的高收入高福利。当高收入高福利无法提高经济效率时，经济增长不能提供足够的资源维持“社会契约”，结果“社会契约”的延续就会转而消耗过去积累的国有资产。这表明，“社会契约”的经济成本非常昂贵，从长期来看，一个大量消耗资源的“社会契约”是国家和社会在经济上都无法承受的。　

　　过去十五年来，国有部门员工的收入福利迅速增长，改革前偏低的劳动效率是否因此而改善了呢？这是衡量“社会契约”的经济成本时的一个关键问题。如果选择一个直观的指标──产值利润率（近似于销售利润率），可以看到，尽管国有工业的产值增长很快，产值利润率却有迅速下降的趋势（见表1）。　

　　表1. 国有工业产值利润率（％）　

　　1978 

　　1980 

　　1982 

　　1985 

　　1986 

　　1987 

　　1988 

　　1989 

　　1990 

　　1991 

　　1992 

　　16.0 

　　15.6 

　　14.4 

　　12.1 

　　10.2 

　　9.8 

　　8.9 

　　6.2 

　　3.1 

　　2.8 

　　2.6 

　　资料来源：《中国统计年鉴1993》第437页。 

　　说明： 1992年的数值因当年税率下调而有微幅假性上升，已在表中修正。　

　　产值利润率下降不光是生产率低的结果，因此还不能据此直接判断劳动效率。一个比较精确的、国际通用的生产率量度指标是全要素生产率（total factor productitivity），它反映的是把经济增长中资本投入增加、劳动力增加的贡献去除后，单纯的生产率变化。由于技术进步的效果，生产率通常都会大于零，即有所提高。关于中国国有企业全要素生产率的最新研究发现，1984到1988年国营企业的全要素生产率的增长充其量为零（胡永泰、海闻、金毅彪，1994）。这个生产率的零增长是在中国国有工业有着明显的技术进步的条件下发生的。由于改革开放中大规模的技术引进和设备更新，国有工业的生产率至少应该因技术进步有所提高，为什么有了技术进步生产率仍然零增长呢？一个合乎逻辑的解释是，技术进步的效果被别的因素的负效果抵销了。在全要素生产率的度量中，有两个因素可以导致生产率下降，一是劳动效率下降，二是设备利用率下降。究竟劳动效率和设备利用率各下降了多少，有待进一步研究。这里可以获得的一个结论是： 在维持“社会契约”时，国家投入了大量资源去提高国有工业员工的收入福利，但他们的劳动效率似乎反而下降了，至少没有提高。这个结论是就整个国有部门的平均状态而言的，个别劳动效率提高的例子很难否定它。它还说明，花钱或许可以买来政治社会稳定，但却买不来劳动效率的提高。　

　　既然国有部门生产率处于停滞状态，这个部门事实上就没有足够的财源去支付快速增长的员工的收入福利。但这并未阻止收入福利的增长，因为提供越来越多的收入福利并不是一个单纯的理性经济决策，而是一个政治性需要和决定。提供高收入高福利是为了维持“社会契约”，当国有部门自身财力不足时，国家就必须伸以援手，这可以有两种方式，一是财政直接增加拨款和补贴，一是企业提高成本、财政减税让利。两种方式产生相同的结果： 财政收入从国家的口袋中转移到国有部门员工的口袋中，民众生活水平提高了，国家的财政能力却下降了。也可以说，国家财政能力的下降很大部份是国家为了政治社会稳定而付出的经济代价。　

　　当国家在原则上允许或默许国有企业为了提供员工更多的收入福利而抬高成本、缩减利润时，实际上是打开了一个“闸门”，允许企业向财政伸手，来扩大员工的收入福利。此“闸”一开，就再不容易“关”上了。企业不仅仅懂得了要利用政策多伸手向国家要利益，而且也学会了钻空子、捞利益，例如，隐瞒亏损、虚报利润、少交税收。政府从八十年代后期开始推广“企业承包制”，实际上是试图在这个“闸门”上实施“流量管制”， 但并不是“关闸”。倘若政府为了保护国家财政能力，而断然切断财政对企业的支援，“社会契约”就不复存在，社会政治的稳定也可能动摇。　

　　正如王绍光（1995）指出的，为了执行国家必要的功能，国家财政能力不能低于某种“底线”。如果不能进一步削弱国家财政能力了，政府用什么手段来维持“社会契约”呢？在中国，政府实际上拥有的，也正在运用的另一个手段是由国家垄断的金融资源。近几年中国金融界时常议论的“银行财政化”指的就是政府越来越多地把银行贷款当做财政拨款来使用，只要国有企业生产不停、工资照发，投进去的贷款能否回收就都“以后再说了”。换个角度看，国有部门的实际财务状况也迫使政府不得不这样做。在“社会契约”制约下的改革，不可能产生动力让企业把财力投入长期发展，相反，企业往往是“有钱就发奖金、搞福利，长期投资全靠贷款”。在金融业由国家垄断的情况下，“投资靠贷款”就是“投资靠国家”。况且，国有工业部门整体的产值利润率目前只剩 2％（见表1），所有利润合起来才不过几百亿，还不及所欠银行几万亿贷款的一个零头。贷款是还不起了，但银行还非继续提供贷款不可，这样，银行贷款与财政拨款也就没有多大区别了，财政办不了的事改由银行来办，国家用金融支配能力部份替代了日益削弱的财政能力。　

　　银行已经成了维持“社会契约”的主要支柱，也就很难象真正的商业银行那样来经营。“多年来，无论是政府、企业，还是社会各界都把银行当作财政资金、福利资金、慈善资金来使用。在许多人眼里，贷款成了唐僧肉，个个都恨不得分一杯羹。”(2) “唐僧肉”最终转化成为员工的收入福利，换来了对政府的服从支持，换来了安定团结。但是国有企业的债务包袱却越来越重，1992年国有工业的资金利润率是百分之二点七，(3) 意味着每借一百元贷款只能创造二元七角利润，而当时贷款利率是百分之八，这就是说，国有工业不仅不可能归还贷款，连利息都付不起。　

　　让银行无条件地投入贷款，让国有企业背负重债经营，对银行和企业都构成沉重压力，企业不但没有“起死回生”，反而每况愈下。大约十年前制定“七五计划”时，计委主任宋平就说过，经济效益低是中国经济的“致命弱点”，(4) 经过近十年的努力，人们现在议论的是“国有企业拖了后腿，其劳动生产率甚至不及乡镇企业、三资企业、个体企业的十分之一”。(5) 不仅如此，长期负债、只借不还的结果是，到1994年，百分之二十七的国有企业的帐面负债总额超过了资产总额、把企业全部拍卖了也还不清欠债；另有百分之二十二的企业因长年亏损、财政又无力补贴，资产刚够抵债，也就是说，其国有资产已经耗尽。(6)我们可以用资产负债率（负债总额/资产总额x100％）来衡量整个国有部门负债水平的高低。(7)　

　　表2. 国有企业资产负债率（％）　

　　年份 

　　1979 

　　1982 

　　1985 

　　1987 

　　1989 

　　1990 

　　1991 

　　1992 

　　1993 

　　1994 

　　资产 

　　26.4 

　　31.0 

　　44.9 

　　52.3 

　　53.6 

　　57.1 

　　59.0 

　　60.0 

　　68.2 

　　75.1 

　　负债率说明：自1979年至1992年数据为笔者计算，方法和数据来源见注7。

　　1993、1994年数据为财政部国有资产管理局经过全国清产核资后公布的，见《经济日报》1994年12月13日、12月27日。 

　　从1979年以来，国有部门的负债水平从24％迅速上升到75％，相应地，其净资产率（Equity rate）从76％降到25％。如果今后国有部门的负债水平继续按九十年代前五年的速率上升，那么到本世纪末，其资产负债率将接近百分之一百，国有部门将整体上成为“空壳”──清偿债务后一无所剩，改革前几十年积累的“家底”也赔光了。　

　　目前，大陆至少有百分之四十的国有企业长期亏损，依赖银行“输血”度日，其余企业能否维持微薄的利润，也全看银行是否松动银根。而银行向国有部门倾注资金越多、自身的经营状况就越加恶化。1992年末，银行的两万四千多亿全部资金中，由于财政透支和银行认购国库券，占用近一千五百亿；另外，因财政对国有企业欠拨（款）、欠补（贴）、欠退（税）、而由银行用贷款垫付，加上长期亏损企业不可能归还的死贷款，也已达四千五百多亿左右。(8) 银行的自有资金只有一千八百亿，绝大部份已被财政通过透支用掉，所以不可能再有多余的自有资金去抵偿那四千五百亿坏帐，这笔坏帐相当于城镇居民储蓄存款的一半多，银行的运营使得储户亏蚀掉存款的一半。幸亏这些银行都是国家银行，依靠“政府信用”存在，而不象真正的商业银行那样需要依赖“商业信誉”。虽然国家银行不至于倾刻瓦解，但坏帐率过高也直接导致经济波动，银行或者扩大贷款投放以使国有企业能喘口气、但却诱发通货膨胀，或者为了反通货膨胀而收缩银根、引致“支付危机”、“三角债”蔓延。银行的坏帐率趋于上升是“社会契约”的又一个经济成本。　

　　国家的财政能力下降、国有部门资产耗蚀、银行的坏帐侵吞存款，是“社会契约”经济成本的三个侧面，它又一次证明了一个最通俗的道理： 天下没有免费午餐。在“社会契约”下，国有部门的生产率未见提高，而其员工的生活水准快速上升，所依靠的就是国家直接投入的、或允许耗用的公共资源。　 

　　四、从中央、地方政府在“社会契约”中的不同作用看改革中的中央──地方关系　

　　以上的分析把国家看成一个整体，这样在讨论国家与社会的关系──“社会契约”时可以比较清晰地看出国家与社会分别在维持“社会契约”中的得或失。但是，事实上中央政府和地方政府在“社会契约”中不仅发挥着不同作用，而且存在着一定程度的摩擦。由于“社会契约”必不可免地消耗大量资源，而其中相当大部份又是经地方政府之手散失的，站在中央政府的角度，很容易把公共资源的流失归罪于地方政府，据此提出的因应之道很自然地就是“重新集权”。每当中央政府痛感资源支配能力不足时，呼吁集权的声音就不绝于耳；然而，自改革开始以来，没有一次“重新集权”的努力能维持两年以上的，这样的现实似乎又证明着“分权”乃大势所趋。 

　　目前中国大陆国家与社会的关系可以被看作是一种现实存在着的“社会契约”，如果中央与地方政府相互关系的分析脱离了这个大背景，有可能陷入一种理想主义的情景分析： 即从中央政府理论上应该做好哪些事出发，推算必需的国家能力，再发现国家能力有何缺失，最后得出中央政府应通过重新集权在多大程度上扩大国家能力。这样的建议恐怕连中央政府中积极推动集权的决策者也难以全盘照纳，因为决策者所面对的不是一个理想中的中央政府，而是在现实中已经相对定位的、正发挥着既定作用的中央、地方政府，任何重新集权或扩大分权的尝试都立即引起两级政府功能的重新调整、定位。而这种调整可能有正、负两重效果，中央政府固然欢迎正面效果，比如扩大中央财源，但同时又担忧负面效果，诸如经济萧条、企业亏损扩大、社会不稳定等，这些负面效果都是可能动摇“社会契约”的。前两节的分析都说明了一个事实，当保持国家能力和维持政治社会稳定二者不能兼得时，中央政府通常选择后者。　

　　究竟中央、地方政府在“社会契约”中各自扮演什么角色呢？对这个问题的分析应当是评价现存的中央、地方关系的一个前提。首先，中央政府与地方政府在维持“社会契约”上有共同的利益，他们都希望维持目前的政治社会稳定，也都通过推动发展和改革来创造稳定的条件，并都承担着向城市居民提供收入福利的责任。在这两级政府间的放权、集权并不干扰这个共同点。在对待企业的态度上，两级政府则都有干预倾向，把企业从“中央部管”下放到地方管理，并不是取消了“婆婆”，而只是换了个“婆婆”，因为任何一个“婆婆”都需要从企业敛集一些经济资源，也通过企业（或事业单位）向员工提供收入福利并控制社会。同样的道理，若把企业上收到“中央部管”，中央不光是增添了敛集资源的机会，也担上了提供福利的责任。　

　　七十年代末八十年代初，在财政和国营部门财务“统收统支”的体制框架中，中央通过“全国工资普调”来统一增加职工收入，地方政府并无决定权。随着加快经济现代化的需要，中央政府急于改变计划体制造成的权力过于集中、效率低下的状态，同时在拿不出全国统一改革方案的情况下，开始逐步下放权力，并希望一部份地区在经济发展上先行一步，以产生示范力量（邓小平，1983）。从高度集权的社会主义制度走向改革开放，放权是必不可少的。但是，从“社会契约”的观点看，放权过程同时也是责任分散过程。满足民众多样化的福利要求，让职工收入与企业经营状况挂钩，根据各地条件加快经济发展，试验各种经济改革方案，都是中央计划无力独揽的。通过放权而让地方政府获得一些自主权，地方政府同时也扛起了在本地区内加快发展改革、维持社会政治稳定的责任，这是一种“责任制”。如果说，改革以前地方政府无论在政治上或经济上都更象中央政府的“代理人”，以准确执行中央政府各项指令为主要职能，那么改革中按中央政府意图形成的中央─地方的关系，可以被看成是一种政治上集权、经济上分责的“集权─分责”制。也就是说，中央政府无意改变政治上的集权，仍然要掌控地方政府主官的人事任免权，使地方政府主官的权力来源依赖于中央政府，从而维持地方政府政治上的“中央代理人”角色；但在经济上，中央政府只保留了一部份资源支配权（如中央财政、金融等），下放了相当部份的资源支配权，有的资源（如国有资产）则是中央政府保留支配权、而地方政府拥有事实上的使用权。可以说，中央政府是通过资源支配权的下放建立起地方政府的“经济责任制”。　

　　从经济指标的角度看，地方政府的“经济责任制”的弹性很大，经济增长率或物价指数稍高稍低都是中央政府允许的；但从“社会契约”的角度看，这个“经济责任制”却是刚性的，地方政府必须用所有的经济手段来维持“社会契约”，维护本地区的政治社会稳定。虽然中央政府也提供资源、政策上的帮助，但从来不向地方政府作出充份供应资源的承诺，因为即使作了承诺也无力兑现。所以这个“经济责任制”实质上是中央政府以有限的资源要求地方政府承担近乎“无限”的责任。在这样的压力下，地方政府必须通过加快本地的发展改革来开拓资源，否则“社会契约”就成了“缺米之炊”。同时，由于市场化过程带动了经济资源的区际流动，地方政府必须在区际竞争中防止本地资源外流、吸引外地资源流入，因此可能采用各种方法，从创造更具吸引力的制度环境到实行地方保护主义。　

　　沿海地区的地方政府因为有利的地缘条件或人文历史原因，有可能吸引到海外经济资源，而这些资源中很大一部份只会投入当地、造福当地，中央政府未必能直接获益。自然地，当地方政府利用这类资源、机会加快发展改革时，对中央政府的经济依赖性降低了，中央政府并不反对；但是，当地方政府历经多年的自主发展，取得较大成功时，它的合法性基础也相应改变了，在本地区不再被视为单纯的“中央政治代理人”，这点就可能令中央政府不安。由此可见，中央─地方关系的不和谐可能来自“政治集权、经济分责”的内在矛盾。　

　　中央─地方关系的摩擦也可能与资源供应、风险承担有关。中央、地方各有自己的资源来源，虽可以通过改变税制适度转让，但终究存在一个可转让的限界。中央政府和地方政府双方都希望“少花自己的钱、多办自己的事”。然而，中央政府却一直未在资源分担、风险分担上建立规则，而习惯于随机调节，甚至运用这种任意性调节去建立中央官员与地方官员之间的个人关系。随着“社会契约” 消耗的资源越来越多，资源趋于紧缺，中央与地方之间的摩擦自然增加了。中央政府的财政能力下降后，本来可以尽量少承揽增加政府开支的许诺，但是，由于政治上的需要，中央政府仍然不时向全国作出收入福利增加的承诺，却又没有足够的钱支付（比如1993─1994年机关事业单位大幅度升资），结果只能是“中央请客，地方掏钱”，这样，即使有财力的地方政府都不高兴，更何况那些财力窘迫的地方政府了。　

　　城市体制改革是既有收获又有风险的。旧的城市制度框架并非地方政府设定，制度性错失的责任也不在地方政府。但是，目前中央─地方关系中的地方政府“责任制”实际上是把深化改革的风险留给了地方政府，而中央政府在政治、经济上都没有作分担风险的安排。例如，不少大中型国有企业当年由中央政府布点，现在早已下放归地方政府管，然而这样的企业如果亏损破产，完全由地方政府负起责任既不公平也不现实。因此，地方政府经常倾向于以加快发展替代深化改革，以回避风险。而中央政府除了同样不愿意分担风险之外，也缺乏有效手段直接处理地方上因改革引起的不满、不稳定，只能寄希望于地方政府。改革是对旧体制的清算，必然会有既得利益受到损害，对中央、地方政府如何分担政治、经济责任作出制度性安排，是十分必要的，否则深化改革或者流于空谈，或者引起不稳定。　

　　总体来看，在资源与责任不对称、风险分担界限模煳的状况下，中央政府与地方政府之间出现摩擦应当说是意料之中的。而“社会契约”大量消耗公共资源，造成机制性长期资源紧缺，则进一步增加了摩擦的可能。如果中央政府想通过重新集权上收一部份资源，而仍旧把稳定地方政治社会的经济责任全留给地方政府，只可能加大摩擦。把资源、责任、风险的分担在中央、地方政府之间制度化，是重要的一个缓解摩擦的办法，然而，仅仅在经济体制范围内琢磨，恐怕难有答案。更进一步看，资源、责任、风险的制度化分担有助于协调中央地方间的关系，却并不能阻止“社会契约”消耗更多的资源。如果能将改变“社会契约”一并考虑在内，则中央地方关系的重建会具有跨世纪的前瞻性。　

　　结语　

　　过去十来年的城市改革是在“社会契约”的架构内进行的，决策者经常面对一种两难局面：在资源日益耗减的形势下，为了能让“社会契约”维持下去，就需要深化改革，以开源节流、降低“社会契约”的成本；然而，深化改革所需要做的，是减少或取消城市职工的既得利益、而不是给他们带来更多的新利益，这虽能为政府开源节流，却直接动摇“社会契约”，威胁稳定，因而难被采行。可以说，国家既从“社会契约”中得益，也因国家能力下降、“社会契约”难以为继而感到困扰。政府并不是不懂得要关心、维护国家能力，而是在稳定权力和稳定国家能力之间，以前者为优先。　

　　现存的以经济利益交换政治支持与服从的“社会契约”支撑过初步的改革开放，可能是改革过程中不可跨越的一个过渡阶段。但是，由于这样的“社会契约”是资源消耗型的，其存在是有条件的，条件之一便是国家支配的各种资源还能支撑多久。事实上，九十年代的两个现象已经发出警讯： 其一是，城市中下岗的国营职工人数已超过几十万、乃至上百万，且趋于进一步上升，这标志着政府已经不得不逐步撤销对部份国营职工既得利益的保护；其二是，尽管农业部门四年前就提出城乡收入差距拉大、农民收入停滞不增、农业成本上升太快、农业前景堪忧等等，中央政府也未象1979年到1984年那样向农村倾注资金、以便缩小城乡收入差距，因为今非昔比，现在光是维持国家与城市社会之间的“社会契约”已经力不从心。几乎可以肯定，现存的这个“社会契约”已经开始朝着自己的终结靠近。　

　　深化改革是今后的必经之途，这点恐怕在大陆的多数人心中已有体认。然而，下一步深化改革的代价却不大可能仍由国家一肩扛，而需要由国家（包括中央政府、地方政府）和城市居民共同分担，这个共识似乎还未建立。更重要的是，当政府不是充份提供收入福利，而是期待民众分担改革的痛苦时，目前的这个“社会契约”将难以为继。如何重建国家与社会的政治经济关系，并据此协调中央与地方的关系，对世纪之交的中国大陆，是一个没有现成答案的关键性问题。 西方国家通常是在经济发达、国力增强后逐步扩大由国家支持的社会福利制度，而中国面临的过程正好相反，城市的社会福利体制在经济尚未现代化之前即已高度发达，并削弱了国家能力，面临逐渐削减的前景。 深化改革的核心任务之一就是改革国有部门的收入及福利体制，如何在这样的改革中获得政治支持、维持稳定，将是对政治家的严峻挑战。　
 
 
信贷、货币金融和区域经济自治
 
　　张　欣

　　金融危机与地区差异

　　信贷扩张、基建膨胀与地方分权

　　货币政策执行与地方差异

　　解决中国问题的利剑：区域经济自治

　　分权与区域经济自治的弊端

　　结论

　　【作者简历】张欣，美国俄亥俄州立托列托大学经济系助理教授；美国密西根大学经济系博士。

　　引言　

　　1990年我提出了中国大陆“区域经济自治”的问题，发表了一些相关的文章。这两年来，随着改革的进展，地方经济实力进一步扩张，地方作为经济独立体的功能也日益完善。邓以后的中国政局演变中，地方和中央之间究竟将变成怎样一种关系，是一个急待讨论的问题。作为一个经济学者，我想把我的观点限制在地方分权与区域经济自治的经济意义范围内，或者更窄一点，在与货币金融相关的问题上。

　　金融危机与地区差异　　

　　近年来随着改革的进展，国内经济增长迅速。但是，由于政策倾斜以及地理历史的关系，经济增长集中在东部沿海地区，如广东加上近年来的上海浙江山东等地。内陆地区得到的实惠不大，地区之间的差异日益扩大。沿海地区的国内生产总值增长率连续超过13％，而内陆地区如湖北、甘肃、青海、宁夏等只有其一半。由于沿海地区本来基础较好，生活条件也好，现在增长率的差别使地区间的居民生活差距越来越大。以城镇居民为例，1992年上海的年平均每人可支配收入达3027元，而江西只有其一半，1528元。农民收入的地区差距就更大了。1992年上海农民的年人均纯收入为2226元，浙江广东分别为1300元，而西南西北九省自治区平均才600元，其中最穷的甘肃才490元，是浙江广东的一半，上海的四分之一。

　　对这种地区发展速度的差别，学术界的看法不一。一些经济学家，特别是来自内陆省份的，认为这是由于中央政策倾斜造成的，这个倾斜政策最后将导致不均等分配，使内陆省份沦落为中国的“第三世界”。而其它的经济学家，特别是代表沿海省份利益的，认为这种差别是经济起飞中的自然结果。广东人说他们没拿中央的钱，山东人说中央并没有给他们任何特殊优惠，上海人说现在中央不过是对上海少剥削了些。代表沿海地区利益的学者认为，在经济发展和市场化过程中，资本和人才，按照其利益的需要，会向拥有地理、经济、人才上有利条件的地方流动，这就是为什么沿海地区现在发展较快。这种暂时的地区差别扩大并非坏事。因为在这种竞争选择的形势下，有限的资本以最大速度增值积累，在发展的后期可以以更大的实力流向内陆投资。

　　经济现实产生的问题比理论分歧更为严重。1991年海南房地产大炒作，有一种估计认为全国35％的地方政府闲散资金都涌到海南。许多内陆省份把扶贫的钱都拿到海南炒地产。1992年上海股市猛涨，内地的居民把几十年的存款都拿出来寄到上海炒股票，每天流入上海的资金数以亿记。对投资者来说，这种行为是理性的，因为资本总是向报酬最高的地方流动。但是，从地方的角度来看，这种流动吸干了内地有限的发展资金，不利于该地区的经济发展。

　　1993年下半年以来，通货膨胀的问题日益严峻，1994年上半年的通胀率达到19％。为了对付通货膨胀，中央政府紧缩银根，并清理地方自筹资金项目。这些政策自然引起了地方政府的不满。有些项目如三峡工程，是中央项目，大部份省份见不到实惠，积极性当然不高。而一些有实惠的项目，特别是公路、工业开发区等等，往往被作为清理对象而得不到资金。受宏观紧缩打击最严重的还是内地省份。许多内地地方官员抱怨说，还没轮到他们发展，资金就紧张了，不仅基建贷款、甚至流动资金也短缺。这样不但使生产受到影响，还使很多三线大型企业濒临破产。因此地方政府，特别是内陆省份，对宏观紧缩极力反对。沿海城市也同样不满。上海抱怨说，由于银根紧缩，影响了上海金融交易，进而影响了上海的经济和财政收入。这种中央与地方、地方与地方之间不同区位利益的冲突，在目前一个中央大一统的金融体制下，还找不到一个使各方面都满意的解决办法。

　　信贷扩张、基建膨胀与地方分权　　

　　很多人把信贷膨胀归咎于地方分权，这其实是一种误解。造成目前这种状况的绝大部份原因，不是分权太多，而是分权不彻底。由于中央集中计划体制的框架还在束缚经济决策，许多该地方管的事情，仍然由中央揽着。解决问题的办法，不应该是再集中，而是实行彻底分权，即把权责全留在地方，实施区域经济自治。

　　现在这种地方竞相向中央争信贷的原因是，中央和地方的之间投资代价与收益的关系没有理顺，用国内现在常用的术语说，基建及其它投资项目之结果的产权不清晰；另外，货币发行缺乏独立性。从地方的角度出发，如果中央同意给当地的项目提供信贷，即使这种信贷意味着通货膨胀或财政透支，地方仍然乐意接受。因为通货膨胀的代价将由全国来分担，而信贷投资的好处则集中在本地。这就是公共财政学中的“免费搭便车”问题。在这种机制下，各个省份当然竞相争贷款，甚至要求用财政透支来解决本地的资金需求。解决这个问题的办法就是要使付钱的和得益的两者一致。由于中国幅员辽阔，大部份项目、甚至连一些大型工程如三峡综合工程，也非全部省份会因而得益。因此，基建项目应该是能放的就放，中央尽可能将项目下放给地方去做。让地方在建设项目上享有充份的自治权，当然，地方自建项目要自筹资金。在这样的投资体制下，地方自担投资风险代价，自获利益，产权明晰，投资的效益也好，又不会影响金融货币物价局势。对一些跨省或者具有省外经济效果的项目，如京九铁路之类的，中央可以在利益相关省之间组织与协调，各省市可以在建立的工程总公司中参股和按股分红。如果照这一原则办理，除了国防之外，现今的绝大部份中央负责的工程都可以下放到地方上办。温州靠地方自筹资金建了机场、公路、桥梁、甚至城镇，如龙港市。实践也证明了，在投资项目上，这种分权的效果比过去中央集权的体制要好得多。

　　项目下放可减少中央承担的任务，中央的财政支出也就相应减少，因此，同时也应减少地方政府向中央上交的税；或者，在分税制体制下减少中央的份额。现在对中央地方的税流有很多讨论，也有不少设想，这里不作评价。不过，可以讨论一个原则。这个原则是，除了绝对必需并为全中国利益所需要的(大概也就是国防、救灾储备等)，中央不需要化费，也不需要向地方上收钱。比如，中央用全国的钱在北京大手笔投资，搞了不少市政工程不算，还大量搞重工业。从经济学角度看，北京水源极端匮乏，其它自然资源贫乏，交通无天赋之便，农业气候也不足称道，在北京发展工业和扩大城市规模实在是经济学上的大败笔。在一个市场导向的体制下，没有一个经济上理性的、民主的政府会作这种决定。但是，由于中国现在仍维持中央集权体制的框架，中央有调配全国经济资源的权力，为了维持这一体制又需要建立一个庞大的官僚机构，为了这个官僚机构所在地的方便、阔气、利益，最后将全国的资源向这一地方倾斜，即使这种倾斜在经济上完全得不偿失。把北京和华盛顿相比，可以看到两种不同经济政治体制在首都发展上的差别。为了制止中央政府的这种“中央利益导向”行为，今后中国的走向应该让财富分散到地方。在税收方面的分摊，地方应该拿大头。孙中山曾认为，地方政府向中央的赋税，最低可以为本地税收的10％，最高不超过50％。我想，在中国将来地方中央的赋税关系上，不应该超过这个尺寸。

　　财政、投资上的分权不但有利于发达地区，甚至有利于内地省份。过去内地省份虽然在财政上得到中央补贴，也有中央的三线工业投资，但是却要将原材料以国家规定的低价卖给其它工业省份。对它们来说，财政上的补贴与三线工业的投资是不实惠的，因为本地不参与决策，积极性不高，那些三线工业又无效益。而它们按比较经济利益生产的原材料，却以低价卖出的形式向中央纳税。分权之后，它们虽然少得到一些直接财政补贴，但是却能按他们本地的长处发展经济，建设项目，以市场价格将其产品卖给其它地区，其纯获益，因为是按照市场法则行为，一定比指令性计划下要增加。这就是为什么甚至连内地经济落后省份，情愿放弃中央财政补贴，也要财政自治权。

　　货币政策执行与地方差异 

　　货币和信贷有密切关系，但它们是两个不同的概念。信贷可以通过财政支出、债券发行或企业、个人间借贷来扩张，这时信贷增加不会影响货币总量。假如靠借银行来扩大信贷，就会增加货币总量，从而加速通货膨胀。货币总量太多会引起物价上涨，但是货币总量太少则会使社会缺乏流通资金，交易量减少，经济运转不灵，造成经济衰退。　　　　　　

　　目前中国区域之间不均衡的发展使货币发行总量的决策发生困难。北京、上海、广东、海南等地吸引了全国的大部份的流通中货币，使这些地方的物价、特别是地价飙涨。紧缩这些地方的银根，减少这些地方的货币总量有助于抑制该地的通货膨胀，这个措施应该是合理的。但是，内地特别是落后省份留不住闲散货币，在内地流通的货币有限，对物价上涨的压力不大。反过来，紧缩银根却会使内地的流通资金造成困难，使经济萎缩，对它们的发展不利，使它们进一步落后于发达地区。

　　造成这个问题的原因在于，由于地区之间的差异，不同地区希望有不同的、符合本地要求的货币政策。但是在一个中央大一统的货币金融体制下，地方不可能有自己的货币政策。对付这个问题的一个措施是人为地改变货币流向，譬如，向内地省份投放货币。不过在日益发展的金融市场下这些款项很快又会流回到沿海城市。比较成熟一点的做法是在内地创造一个投资环境使当地的投资回报率相当于沿海地区。但是这个方法谈起来容易做起来难。虽然中央对深圳和海南的发展倾斜政策可以说是一种成功引导，但是这两地都有地理上的优越条件。同样地，中央向西藏、甘肃、贵州投入大量资金，却没有使当地具备资金吸引力。因此，人为引导货币流向，除非能和市场条件结合起来，是很难成功的。

　　加拿大着名经济学家蒙代尔(Mundell)曾经提出最佳货币区域的理论。他认为，一种货币涵盖的区域有一个最佳规模。不能太大，因为这样将强迫有巨大差异的各地方服从一个同一的货币政策，从而损害地方的利益，并且也使整个区域居民的福利降低。他曾经讨论过，假如把加拿大分成东部和西部两个货币区域，发行各自的货币，其经济结果将会如何。蒙代尔的理论当然无法在加拿大检验，因为一个统一的政体下很难划开两个货币区域。不过，前苏联的崩溃却提供了一个证明。当时各共和国有两种选择，一是留在原来的卢布区域里，一是设立自己的货币。后来各国一一发行本国货币，除了政治上的意义外，我认为，有更重要的经济上的原因。因为经济改革转型中各地的要求差异很大，各地都有自己的货币政策偏好，留在卢布区域里则意味着失去本地货币政策的独立性，所以大家最后选择了分开。

　　我们不妨将蒙代尔的理论用到前面提到的中国的地方差异上。假如，中国也划为两个货币区域，东部和西部，各自发行自己独立的货币，那么，刚才我们谈到的东部货币过度扩张而同时西部资金缺少的难题自然得到解决。针对通货膨胀问题，东部地区可以采取银根紧缩政策；而西部地区则可以继续增加本地货币供应，保证流通与生产的需要。对资金流向东部投资的问题，西部的金融当局可以以提高兑换成本，影响汇率，提高利息来抑制。即使不可能完全控制资本外流，但是至少能控制本地货币供应量。当然，如前所说，在一个统一的政体下很难实行分区货币。但是，随着中国政局的发展，地方独立性的扩张，特别是进入邓以后的时代，这个讨论就可能具备十分现实的意义。

　　解决中国问题的利剑：区域经济自治　　

　　我先前的文章讨论的主题是“区域经济自治”，其中涉及区域货币的仅是极小部份，但是人们注意到的往往是“发行区域货币”，大概这个题目比其它的分权或自治更耸人听闻。当然，我的着重点是区域经济自治，这包含了经济以及和经济有关的政策自主权，货币政策自主只是其中一个部份。在经济自治中，也许最后还是需要考虑区域货币政策。我想在这里，再次表达区域经济自治的概念以及讨论它的现实含义。

　　纵观当前世界的区域经济整合与变化，我们看到两种截然相反的趋势。一是分离的倾向，表现在要求区域自治和独立，如原苏联各加盟共和国、捷克和斯洛伐克、甚至加拿大的魁北克省。一是聚合的倾向，如欧洲共同体，北美自由贸易区。在当今世界人们高谈阔论世界潮流大势趋同的形势下，为什么在区域整合上却偏偏体现出这截然不同的趋势，引人深思。当然，这种背反的事实有其深刻复杂的政治、经济、社会原因。其中，政治诉求和宗教意识常常最引人注目，特别是在分离的诉求中。不过，当我们解剖这些表面现象后，可以发现，隐藏在后面的经济利益的考虑，不但是重要因素，而且往往构成为最主要的原因。

　　中国目前急速发展的改革过程中，区域间的整合也越显重要。我们同样可以观察到经济上的分离与聚合两种趋势。和苏联、捷克不同，除了一些少数民族地区外，中国目前的这种整合发展，主要表现在经济意义上而不是政体分离上。经济的分离趋势主要表现在地方经济自主权迅速扩大，在一定程度上已经可以和中央分庭抗礼；地方自身利益已在地方政府政策考虑中占主导地位；各地区间经济发展水平差距扩大；各地区在改革中日益要求独立地采取适合自己的个体模式与政策，这种发展将推动地方自治的趋势。而在另一方面，随着跨地区的投资、劳动力流动、贸易迅速增长，各地区之间日益相互依赖，从而又推动了经济的区域聚合。这种同时向分离和聚合两极发展的运行，并不一定是矛盾的。从理论上说，这个运行是否定过去的大一统，重新对地区间、地区与中央间的关系进行定位。分离是对大一统的否定，聚合是对过去自我封闭、封建小农式自给自足经济的否定。总之，都是对毛式经济的否定。

　　分权和区域经济自治不同。地方分权着眼于中央与地方间的权力再分配，但并不意味着一定要突破原有经济体制，而区域经济自治则旨在要突破这种框架。区域经济自治要求给予地方高度的自治权，也就是说，区域内居民可以自由选择对本地最为有效的经济模式和体制，制订独特的改革战略，以及建立与此相应的法律行政制度。区域经济自治的观点承认在现行体制下地方分权的弊端，但是认为解决目前这些弊端的根本出路在于给地方政府更彻底的权力，而不是回过头来重新集权。需要澄清的是，区域经济自治并不等于区域间的隔离和内战。相反地，区域经济自治可以帮助打破这种隔离和消除区域间冲突的可能。这些意见，我在过去的文章中已经说明过。

　　为什么要有适合各地的模式体制，其实里面的内在逻辑很简单：区域间的经济和居民素质存在差异，这些差异导致了各地区不同的最佳战略选择。为了能够制订适合本地情况的有效政策，地方要求有更多的自主权。当这种扩大自主权的呼声延伸到对制度模式的自由选择权时，实质上就是在要求区域经济自治。区域经济自治是地方分权的延伸和发展，但又和原来意义上的分权有质的不同。

　　对地方分权、“诸侯经济”持否定态度的人一般认为，中国的问题在于建立市场机制，确定产权，实行政企分离。地方分权不但无助于解决这些症结，而且破坏了这些方面改革的顺利进行。很多人甚至进而推出结论，认为只有重新建立中央权威，才能推动下一步所有制和价格的改革。但是这些责难缺乏说服力。第一，理论上缺乏有力依据可以证明地方政府和分权自治是所有制和价格改革的阻力，相反，分权和经济区域自治会产生竞争压力，迫使地方政府更积极地改革；第二，十年改革的事实显示，分权越彻底的省份，如广东，海南，福建等，非国营企业（包括私有企业）也越活跃，市场经济也越发达；第三，分权与经济区域自治是改革的必然产物，它是一种实际的要求和既定的事实，从苏联和东欧的经验看来，也许是不可逆转的趋势。在当今形势下，即使中央想重新集权，是否可行也是个问题。

　　那些简单否定分权或区域经济自治的理论，实际上暗含了一种假定，即中国经济的问题仅仅在于所有制、市场机制、政企不分上。这显然忽略了其它可能的制约因素。经济学理论可以再举出几十种可能阻碍一国经济发展的因素。理论上，和分权与区域经济自治相关联的是规模问题。规模是制约经济发展的一个重要因素。国家规模越大，虽然在统一市场方面有积极的规模效应，但边际（行政）管理成本却会上升，最后巨大的管理成本可以大大超过规模效应获得的利益。对印度来说，国家规模巨大造成的对经济成长的制约也许远远超过市场机制不完备所造成的问题。虽然苏联宣布了在全国彻底改革所有制，建立市场，实行政企分离，但大多数加盟共和国还是继续坚持自治独立的要求。为什么呢？一个很重要的原因就是，这些加盟共和国认为，要给本地人民带来更大的福利，单单靠宣布私有化、市场化等还不够，还得有区域经济自治权。

　　在多重意义上，实行区域经济自治并不会阻碍改革，反而将促进所有制改革和市场化，甚至促进政企分离。这是因为，第一，我们可以因地制宜地制定改革的步骤。第二，我们可以同时试行几十种不同的模式和途径，这样可以大大缩短改革的进程与成本。第三，区域间各种模式的竞争及示范对落后模式施加了巨大压力而加快淘汰过程。沿用落后模式的地区将被迫摈弃旧制度，如苏联那样；或被吞并，象东德；或被加速转化，象匈牙利。可以想见，整个中国的改革局面在区域经济自治的情况下会大大活跃。目前，东欧的小国家，如波兰、捷克、匈牙利、波罗的海三国的改革已经相当成功，经济开始恢复，而俄罗斯却仍陷在经济危机中，一个很重要的原因，就是各自的国家规模大小不一样。政治学学者评价上世纪末中日改革的不同结果，曾经用象和猴子的体形来比喻，推动大象要比猴子困难得多。

　　日本明治维新时期藩镇林立，处于比区域自治还要独立彻底的地方割据状态。但正因为地方大名相对中央（幕府）来说是独立的，他们在自己领地中有自订政策制度的自由。当时西南诸大名象萨摩、长州、土佐、肥前等积极效法西方制度文明，引进西方技术，最后用武力将先进制度推向全国，完成了维新。日本的维新是先进制度先在某地生根最后推展到落后地区的一个成功例子。完成这个过程必须有一个重要条件，就是尚处于萌芽状态的先进模式必须得到某种独立状态的保护。当时日本的地方割据就提供了这个条件。而在大一统的政治局面下，一个会否定旧体制的先进制度就不太容易成功。这是因为传统落后势力，为了维护本身的既得利益，自然要干涉扼杀这个萌芽。在大一统的政治局面下，传统落后势力可以凭借它的数量优势，利用现有的统治管道，有效地窒息新生力量。满清末年中国维新的失败，一个主要原因就是当时的大一统中央集权局面。俄罗斯现在改革的进展也相当程度上被这庞大的国家规模所阻碍。

　　目前东欧前苏联进行的改革，既说明了改革的必然趋势，也体现了改革的复杂艰巨性。假如说，私有化市场化是各地区必然的最终目标，那么，采取何种手段来有效推进这个过程则成为一个关键的问题。一个往往引起争议的焦点是在这个过程中需要怎样一个政治权威。固然，在民主尚未有良好群众基础的中国，权威的运用也许会促进改革和经济发展，或许权威对改革成功是必要的。但问题在于，一旦领导人具有了任意的权威，他自然导致的倾向是腐化，为自己小集团谋私利，最后走向独裁。这其实是一个prisoner dilemma的问题。一般说来，即使反对新权威主义的学者，也不否定在改革过程中一定权威的必要性，但问题在于必须有一种社会力量来制衡这种权威，不至使它发展到尾大不掉的程度，如在文革十年中十亿人民让其统治者任意宰割，却毫无能力制约的地步。除了政治家们设计的种种政治制度制衡手段外，区域自治本身也提供了一种新的制衡力量。这是因为各个自治区域相对整个中国来说规模要小得多。区域内统治者的统治力量相对减弱，人民的监督更为直接有效，而邻近采取先进模式地区传播的压力又大大增加。新闻、信息、人员交流的封锁更为困难，一个为本地居民强烈不满的政府，更容易垮台。这种增大的垮台风险形成对当局可能滥用权威的制衡力量。也许这就是为什么新权威主义在小地方如 “亚洲四小龙”的情况下可能获得经济成功并迈向现代民主社会的一个原因。有人提出，中国的出路在于建立一个“强有力的民主政府”，[1] 强调大一统强有力的中央政府，并且反对地方自治。我想，在中国目前的社会经济文化条件下，要想又大一统又集中又有力又民主，只是一相情愿。 

　　分权与区域经济自治的弊端　 

　　我们不否认，分权确实会带来一些弊端，一些负效应。但如前面所提到的，大部份被人指责的弊端的根源在于现行体制，在于分权不彻底。在现行的中央地方家庭式的经济关系体制内分权，自然会加剧投资饥渴症。假使实行区域经济自治，地方政府真正成为经济主体，成为小家庭的一家之长，财政收支盈亏自行负责，软约束变成了硬约束，就不会有这种过度投资的欲望。我曾经说过，经济学理论可以证明，分权和通货膨胀并无因果关系。相反，彻底的分权，反倒可以抑制地方上的投资饥渴，抑制通货膨胀。假如某省独立发行自己的货币，这个货币独立发放区域的地方金融当局不会过度扩张信用，因为它要考虑给本地造成的通货膨胀的后果。在俄罗斯为乌克兰发行货币时，乌克兰要为自己地区争货币流通数量。但是一轮到乌克兰发行自己的货币时，它就会反复慎重考虑货币政策，力争避免通货膨胀后果。自治的地方政府也不会热衷于市场割据，因为自我封闭，减少区域贸易只会使本区受损。至于地方政府的“地方主义”，“本位主义”，倒不一定是件坏事。改革以前在毛泽东时代，追求利润的企业被批判为“本位主义”，“金钱挂帅”，但是我们现在已逐步扭转了对那些名词的贬义看法。因为我们逐步懂得，市场作为“看不见的手”，使企业家自私的行为转变为谋求社会福利的积极活动。同样的道理，在市场机制下，自治的区域（地方）的“地方主义”将给整个中国的快速发展提供前所未有的强有力的动力。要紧的是彻底放权和否定集中计划体制，在区域间完善市场关系，而不是倒过头来指责“地方主义”，重复改革以前叫了几十年也行之无效的口号。

　　其实，彻底分权以及经济区域自治的真正弊端，在于由此增加的区域间的交易成本上。这种交易成本有直接的，如管理进出口贸易人员的工资，多种货币之间相互汇兑的交易成本，等等。也有间接的，如外部经济以及公共财方面造成的效率损失，以及可能发生内战的代价。这种交易成本的大小，视具体各种有关因素决定。一般地说，地区间的贸易额越大，流通量越大，相互依赖性越大，这种交易成本也越大。欧洲共同体各国相互流通依赖的程度已经使这种交易成本达到极大，而使统一在经济有明显利益。这就是为什么欧洲各国趋向统一。不过，直接的交易成本，从世界各国发展的正反经验看来，特别是亚洲四小龙的成功事实看来，在中国目前的发展水平来说，大概是有限的。中国单个省份的规模，一般是远远大于任何一条小龙。相形之下因区域自治增加的交易成本，应该不至于阻碍经济的快速发展。同理，区域自治带来的外部经济效应和公共财管理上的效率损失，也应该是可以控制的。

　　反对区域自治的最有威胁力的论点，是举出发生内战的可能性。特别是最近南斯拉夫发生的情况，使得这种论点更振振有辞。虽然，本文的兴趣仅在于讨论经济意义上的自治，不是国体上的分离。但是，因为经济学喜欢对各种问题，包括政治社会问题，做模型加以解释,我们不妨在这个角度上，用经济理论的方式认识这个问题。回答这个问题的核心，是在这种自治趋势下，比较预期的利益与预期的成本之间孰大孰小。我们把预期的利益定义为由于实施自治使人民经济福利水平的更快提高。我们把区域自治下可能导致的内战的代价定义为战争的预期可能性和预期成本之乘积。

　　从经济学角度上讲，军事开支是一种非再生产性消费的资源消耗，战争则会摧毁已有的经济生产能力，导致巨大的经济损失，因此而损害居民的福利水平。当然，战争是一种经济负效用。但是，在中国现代条件下经济自治导致分离，进而各地拥军自立，为各自利益而军事冲突的预期可能性有多大？一旦发生，预期损失有多大？从概率论上说，分治下也可能不发生内战，大一统下也不见得能保证不发生内战。问题是，经济区域自治下内战的可能性增加了多少。这些都是主观预期概率（subjective probability）。根据笔者的观点，由于时代的变迁，在当今形势下，发生民国时代那样的军阀内战的可能性已大大减少。措施得当的话，应该可以避免。这是因为，第一，过去地方军阀军事割据赖以存在的封闭性地区经济结构已不复存在。各区域间的相互依赖性比过去强得多，从而使战争相对成本增加。第二，国际环境变化。过去军阀内战，具有各种外国势力冲突的背景。而今世界各国和平共处意识加强，国际环境反而形成对内战的制约，这次欧洲各国对南斯拉夫内战的态度即为一例。第三，交通，通讯，军事的现代化，使持久的战争难以继续。例如这次盟国对伊拉克的攻击。第四，经济，文化，教育水准的提高，人们追求理智，和平，及生活舒适的愿望更为强烈，和平意识抑制了战争爆发的可能性。第五，交通和通讯的发达，联络了各地区居民的感情，人们更不愿意将分歧用武力来解决。 

　　其实，中国大一统下的惨象及遭受的经济创伤，也许远比中国分裂时候所付代价为甚，只不过前者的消息被当权者封锁，后者却被共产党刻意宣传。自民国初年军阀内战，到1936年抗战爆发，由于战争直接间接死亡的人数不超过一千万。但毛泽东的大跃进就饿死了三千万人。1965年广东和山东农村的社会调查中透露，农民认为，生活条件是陈济棠、韩复渠的时候最好，“解放”后最苦。[2] 假使我们把区域自治下可能发生的内战的代价定义为战争的预期可能性和预期成本之乘积，这种预期代价应远低于分治带来的利益。况且，一些适当的措施，比如说限制拥有地方军队及进攻性武器，可以进一步减低内战的可能性。 

　　结论 

　　总而言之，对分权和区域经济自治的研究，随着目前地方势力的日益扩张，以及前苏联解体后的历史教训，已经不单是一个理论上的兴趣，而且是形势上的需要。假如说，这种趋势看来已不可逆转，那么理论界迫切需要做的工作是指出怎样因势利导，采取相应的经济政策来增加这方面的利益，减少负效应和可能代价。对地方分权及区域经济自治，应该展开更广泛更深层次的探讨。
 
 
中央与地方财政关系的改革
 
马骏

一. 中央与地方财政收入的划分

　　二. 中央与地方支出责任的划分

　　三. 本文的分析框架

　　四. 承包制与中央政府的财政政策工具

　　五. 中央政府财政政策的功能

　　六. 1994年分税制改革

　　七. 94年改革尚未解决的若干问题

　　【作者简历】马骏，世界银行咨询顾问；美国乔治城大学博士。　

　　中央与地方财政关系的演变，是中国十五年分权改革的一个极为重要的方面。本文探讨中国自1980年以来的财政分权对中央政府利用税政政策实施宏观控制的能力的影响、1994分税制改革的意义、及财政分权体制需要进一步改革的若干方面。　

　　作者认为，在1980─1993年间中国所采用的三种财政承包的办法使地方政府在事实上获得了控制主要税基和税率的能力。结果是，中央政府几乎无法利用税收政策来达到稳定经济和地区平衡的目标。地方政府的这种控制主要通过两个途径来实现：一是各种合法的和非法的减免税；二是设法将预算内收入转化为预算外收入。在这种情况下，中央政府为了保证其收入，频繁地采用了各种不规范的手段来调整中央与地方的财政关系，而这些手段的使用又反过来加剧了地方“藏富于企业”和讨价还价的动机与作法。从支出方面来看，中央政府支出的相当大一块仍然是建设性支出－－在西方国家这基本上是私营部份（企业）的职责。这项负担使得中央政府在很大程度上丧失了运用支出政策控调宏观经济的自由度。　

　　1994年的分税制改革在规范中央和地方财政关系的方面迈出了决定性的一步。在新体制下，中央政府设立了自己的国税局，负责征收中央税和中央与地方的分享税。这一改革保证了中央政府对中央税和分享税的税率与税基的直接控制，将显着地提高中央政府利用税收和支出政策来进行宏观调控的能力。但是，要达到规范化财政分权的目标，现行体制还必须解决几个方面的重要问题。这些问题包括：税种划分和支出责任划分的法制化、地方税自主问题、转移支付公式等。　

　　一. 中央与地方财政收入的划分　　 

　　1980年以前，中国实行的基本上是“统收统支”的财政体制，即几乎所有的税收和上缴利润都递交给中央，然后中央按其批准的各省、市、自治区的支出计划下拨。1980年，中央决定改革统收统支的体制，实行“分灶吃饭”的办法，以调动地方增加财政收入的积极性。对十五个省、区，中央将全部财政收入划分成中央固定收入、地方固定收入和共享收入三个部份，共享收入的80％归中央，20％归地方。其它省、市、自治区实行定额上缴、定额补贴或保留老体制的做法。除个别税种（如关税）之外，所有财政收入由地方负责征收，但所有的税基、税率和上缴利润的办法均由中央确定。　

　　虽然1980─1984年的体制调动了一些地方增加财政收入的积极性，但一刀切的共享收入的计算办法带来了富省多有结余，穷省多有赤字的问题。1985年，中央决定在划分收支的基础上对各地方实行不同的分配办法。总的原则是，凡地方固定收入大于地方支出者，实行定额上缴；凡地方固定收入小于地方支出者，中央确定一比例留给该地方部份共享收入；若地方固定收入和全部共享收入全部留给地方仍不抵其支出，中央实行定额补贴。这种办法虽然缓解了地区间收支不平衡差异的问题，但却明显地降低了很多“财政大省”增收的积极性。1988年，中央决定实行一种新的承包体制。这个体制包括六种不同的办法，分别适用于六类省、市、自治区和计划单列市。[1] 总的来说，1988年的财政体制增加了主要财政大省保留在地方的财政收入的比例。但是，这些承包合同并没有被严格遵守，其中一些被多次修改。1991年末，中央曾试图与地方谈判新体制，但未有满意的结果。故1988年的体制一直延续到1993年末。　 

　　自1978年底以来，政府财政收入占国民生产总值的比例及中央财政收入占全部财政收入的比重快速地下降。从1978年至1992年，政府财政收入占国民生产总值的比例从34％下降到17％；中央财政收入占全部财政收入的比重从51％下降至41％。这个趋势显然与实行财政承包制有关。80年代中下期，中央政府开始意识到其迅速下降的财力可能带来的政治上和经济上的后果，并提出了增加“两个比重”（即财政收入占国民收入的比重及中央财政收入占全国财政收入的比重）的设想。这个设想写入了1991─1995的八五计划，但两个比重下降的趋势未见好转。1993年末，中央终于宣布于1994年起取消承包制，实行分税制。这项改革的主要目标是提高“两个比重”，尤其是中央财政收入占全国财政收入的比重，并将中央与地方财政收入划分的办法规范化。[2]　

　　二. 中央与地方支出责任的划分　　 

　　自1980年以来，作为财政分权的一部份，中央不再直接管理省级财政的具体支出项目，而将主要注意力集中在规定各省、市、自治区支出的总额。基本的原则是，中央确定每个省、市、自治区支出的基数（某一个基年的支出水平），以后每年按若干因素的变化而调整。这些因素包括地区政策变化（如中央批准某地实行对外开放特殊政策可能会增加该地支出额度）、通货膨胀（如物价上涨会引起工资和其它政府采购项目的支出）、物价改革（如某些价改政策要求地方增加对食品和住房的补贴）等等。各省、市、自治区按中央规定的原则制定其支出计划，但如地方有更多的财源，支出计划可以超过中央给的定额。对地方政府支出的具体项目（如工资和政府采购），中央有具体的限制性的规定。　

　　整个国家的财政预算包括中央预算和地方预算。地方预算包括省、县、和省辖市的预算。原则上，中央与地方预算由财政支出的范围划分如下：中央预算的支出范围包括中央所属企业的基本建设、技术改造和新产品开发，国防，外交和对外援助，某些农林水利项目，某些工业、交通和商业项目，某些文教、科学、卫生项目，某些物价补贴，地质勘探，国债偿付。地方预算的支出范围包括地方所属企业的基本建设、技术改造和新产品开发，支援农村生产和各项农业事业、水利建设、城镇维护与建设，文教、科学、卫生和社会服务，社会福利和养老金，行政支出，各种价格补贴等。　

　　在实际操作上，中央与地方的支出在很多方面互相重叠。这些领域包括一些重工业部门（如电力和原材料）、交通、通讯、文教、卫生等。比如，中央出资兴建电厂、铁路和通讯网络，地方则参与“拼盘”（提供这些项目的一部份资金）。由于这些项目的相当大一部份资金来源于中央，项目的选址便对地方显得十分重要。各级地方政府均利用能够影响中央决策的各种关系进行游说，以争取将项目设在本地区。许多地方在中央年度预算已被人大批准之后仍继续游说，成为预算年年被突破的重要原因。据熟悉中央预算的人士说，每年国家计委所定的“盘子”中的几乎所有的项目都有某些领导人为某个地方推荐的“条子”作为持。虽然中央项目的选择在名义上遵循一些基本原则(如供需平衡、产业结构平衡、地区平衡等），其实际安排在很大程度上取决于各地讨价还价的能力。　

　　三. 本文的分析框架　　 

　　财政学理论，尤其是关于中央与地方财政关系的理论为我们分析中国的中央与地方财政关系提供了一些重要的原则与方法。[3] 在此我们罗列几个与本文论题有关的经济学结论：　 

　　1. 关于中央政府与地方政府的税收政策。中央政府必须对财政资源有足够的控制能力，以保证其有效地实施稳定经济、收入分配和提供公共物品和服务的功能。中央必须掌握属于中央的税种的税率和税基，并通过直属中央的税收机构来实现这种控制。地方政府应该掌握控制地方税种的税率和税基的权力。　 

　　2. 关于中央政府与地方政府的支出责任。中央政府所提供的公共产品和服务必须被限制在那些使全民受益的项目内。使某一地区居民受益的公共产品与服务应由地方政府来提供。私人产品和服务在一般情况下应由私营部门（企业）来承担。在财政收入由中央政府向地方政府下放的同时，财政支出的责任也应相应地下放，以保证中央政府的收支平衡。　 

　　3. 关于中央与地方财政关系中的规则性与随意性。中央与地方财政收入的分配办法（承包合同或税种划分）必须保持相当程度的稳定性，以避免地方政府的某些消极的反应。如果一个地方政府花了很大力气增加财政收入，但中央政府却因此降低其留成的比例或增加其支出的负担，这个地方政府的自然反应便是降低其税收的努力程度（tax effort）。　 

　　四. 承包制与中央政府的财政政策工具　　 

　　中央实行财政承包制的本来意图是在保证中央收入的同时，提高地方政府增加财政收入的积极性。但实行这个体制的实际效果是地方政府通过控制其税收努力和获得收入的渠道控制了有效税率和税基（effective tax rates and bases）。结果，中央政府被迫使用各种不规范的手段来增加中央收入，而这些做法又引发地方的各种“藏富于企业”的做法。同时，由于财源不足和生产性投资的负担过重，中央政府基本上没有使用支出政策的自由度。本节按顺序讨论上述问题。　 

　　地方政府控制有效税率和税基的第一种方式是利用各种减免税来调节其实际税收努力。从名义上讲，几乎所有税种的税基和税率均由中央决定。除个别地方税种外，只有中央才有权决定取消或增加税种、调整税率。对于属中央固定收入和共享收入的税种，只有中央才能决定。但在承包制下，地方政府所面临的有效约束仅仅是与上一级政府所签订的财政承包合同。只要完成了承包合同中所规定的上缴指标，地方政府便会使用各种合法与非法的减免税的办法将财源留在本地。道理很简单：很多承包合同规定，超过上缴指标的地方财政收入要与中央分享；即使没有既定的分享的规定，中央也会以各种方式修改承包合同、收走相当一部份超收的地方财政收入。结果，绝大多数省、市、自治区虽然年年完成承包合同，但几乎从不超额完成。在这种情况下，中央决定的许多税率成为一纸空文。　 

　　近年来，地方政府越权使用减免税的情况愈演愈烈。效彷中央批给“特区”的政策，各省、市、自治区及县级乃至乡镇级政府纷纷宣布自己的“开发区”。到1993年年中，县级和县级以上的开发区总数达1800个，县级以下更是无法统计。这类开发区中的大部份提供比特区更为优惠的减免税政策，如“五年免税，五年减半”。许多地方不但向外资提供减免税，对内资也提供同样的优惠。自1992年起，中央反复发文强调各地区未经中央批准无权设立开发区、提供减免税。1993年下半年，中央下决心“整顿”开发区，将开发区的数目减少到二百多个。　 

　　除开发区之外，地方政府还以其它许多名义进行减免税。这包括在地方政府权力范围内的对少数几种地方税的合法减免，也包括越权进行的各种属中央权力范围（如增值税）的税收减免。在许多情况下，中央制定的税收法规在减免税权限问题上含煳不清，也为地方政府滥用减免税提供了条件。　 

　　地方政府对有效税率及税基的控制还表现在其对财政收入渠道的控制。如果地方财政部门以税收形式取得收入，其税基和税率至少在名义上受中央的控制，这些收入在大多数情况下还必须与中央分享。而如果这些收入纳入预算外收入，则可免受中央的控制。随着地方政府预算内收入比重的下降和预算外收入上升，中央政府控制全国财政收入与支出的能力相应下降。换句话说，越来越多的财政资源在中央所能控制的系统之外进行“体外循环”。从1978年至1991年，地方预算外收入与地方预算内收入的比例由0.66:1上升到0.84:1。近年来，地方政府滥用行政权力以控制属于企业的预算外资金的问题十分严重。1993年，一些地区的企业竟要向各级地方政府缴纳上百种的税费，实际税收负担达90％以上。[4] 为此，中央反复发出禁止地方政府“乱收费、乱摊派”的通知，但大多只能起到一时的效果。　 

　　由于地方政府在事实上控制了有效税率和税基，中央政府越来越多地依赖于一些不规范的政策工具来控制地方向中央上缴的财政收入。这些不规范的手段包括：（1）直接修改承包合同中所规定的上缴指标。常见的情况是，中央上调财政上有盈余的地方的上缴基数。（2）从地方上“借款”，以弥补中央财政之不足。但这些借款从未归还给地方，往往还打入地方今后上缴中央的基数。（3）将下放给地方的企业重新收归中央所有，以增加中央固定收入的来源。这些企业往往是效益好的大型国营企业。（4）随意地向地方转移原来应由中央负担的支出责任。这种做法，在效果上相当于增加地方向中央的财政上缴。（5）迫使地方购买中央发行的债券。这些债券的利息一般均低于资金的市场收益率。在有些情况下，中央以无力偿付到期债券为由推迟偿还期。　 

　　中央政府的这些随意性极大的做法在相当大的程度上扭曲了地方政府的财政行为。地方政府对这些做法的一个最明显的反应便是降低其税收努力。马骏以一个博奕论的模型证明了这个结论。[5] 在这个博奕论模型中，中央政府决定从地方税收中取得多少中央收入分享办法，地方政府决定征收多少税。如果中央政府不能承诺一个固定的分享办法（即它有权以各种手段随时调整地方向中央上缴的额度），它便会倾向于提高财政收入增长较快的地区的上缴额度。预计到中央会随时提高上缴额度，地方政府的最优选择是一开始就降低税收努力。这种战略性的反应（strategic reaction）在相当程度上解释了过去十几年中持续下降的财政收入占国民生产总值的比例。　 

　　从支出方面来看，在中央政府所掌握的财力逐步向地方分散化的同时，中央财政支出的责任没有以相应的速度减少，至使中央使用支出政策的自由度愈来愈小。导致这个问题的一个主要原因是中央支出的相当的大一块仍用于生产性建设。按世界银行的估算，1992年这类支出占中央财政总支出的32.8％。这些投资（如在能源、原材料、农业等行业的投资）中的相当大部份用于生产“私人物品”，在市场经济国家大多由私营部门（企业）来提供。从财政学角度来看，中央政府一般不应介入这类项目，至少不应以中国这样的规模介入。　 

　　中国中央政府介入生产性项目的特殊原因有以下几个。（1）由于中央政府对某些行业实行价格控制，这些行业的利润率较低甚至全行业亏损（如煤炭业），为平衡供求，中央只得直接进行投资。（2）中央对某些行业的投资主体进行严格的限制。尽管这些行业利润率很高（如电力和邮电），投资却严重不足，中央被迫出资建设。（3）中央仍严格控制着企业的主要融资渠道（如大型项目的银行贷款、各地区发行股票和债券的配额等），构成了进入这些行业的一个重要障碍。为弥补由此引起的进入不足，中央只得进行投资。（4）中央必须保证其直属企业的职工就业。一旦这些企业出现亏损，中央必须给予补贴。　　

　　五. 中央政府财政政策的功能　

　　由于中央政府丧失了控制有效税基和税率的能力及使用支出政策的灵活性，其财政政策无法被用于稳定经济，在促进地区间平衡方面的作用也十分有限。　

　　关于财政政策与宏观经济稳定。}在过去十五年中，政府的财政政策基本上没有起到稳定经济的作用。从表1可以看出，政府财政收入占国民生产总值的比重持续下降，没有显示出稳定经济所要求的“反经济周期”的波动。另外，我们可以通过比较财政赤字占国民生产总值的比重与国民生产总值增长率的相关关系来考察财政政策的宏观稳定作用。宏观经济理论指出， 在国民经济扩张和高涨阶段，财政政策作为宏观稳定器应减小财政赤字占国民生产总值的比重；当国民经济进入萎缩和萧条阶段时，财政政策作为宏观稳定器则应提高财政赤字占国民生产总值的比重。换句话说，具有稳定经济功能的财政政策意味着财政赤字占国民生产总值的比例与国民生产总值的增长率呈负相关关系。但是，从图1可以看出，从1979─1991年这两个变量之间既无明显的正相关也无明显的负相关关系。为了证实这个结果，我们作了一个简单的回归分析，发现R 仅为0.17，解释变量的t值在统计上不显着　 

　　在实际运行中，控制宏观经济主要变量（如总需求）的机构是中央银行（中国人民银行）而非控制财政政策的财政部。财政政策非但没有发挥稳定经济的功能，反而从几个方面增加了金融政策的负担。许多本应由中央财政支出或补贴的项目因中央财力紧张而被转移到银行系统，成为“政策性贷款”项目。另外，财政系统年年向银行系统“借款”以弥补财政赤字。从1985年至1992年，财政向中国人民银行借款额从275亿元增加到1241.1亿元。1992年的借款额相当于当年国家财政收入的28％。如果中央银行不能在向财政“贷款”的同时减少其平衡表中其它负债项，财政的银行借款的后果便是货币发行量的增加。　 

　　承包体制下的中央与地方的财政关系从几个方面制约了财政政策稳定经济的功能。首先，如上节所指出的，承包制下的地方政府在事实上控制了有效税率和税基，使中央政府税收政策调节宏观经济的效果大大削弱。第二，在中央财力相对下降的同时，中央财政支出的责任未能以相应的速度下放到企业或地方，致使中央年年过愈来愈紧的“吃饭财政”，根本无暇顾及稳定宏观经济的目标。第三，中央与地方承包合同的内容决定了大部份地区的财政收入不会与其经济增长同步。比如说，1988年至1993年间中央与上海、广东的合同规定向中央上缴一个固定额度；中央与十省市的合同规定地方按固定比例向中央上缴财政收入，财政收入超过一定增长速度的部份按较低的比例上缴中央。结果自然是财政收入的增长低于国民生产总值的增长，税收作为“宏观稳定器”的作用无法充份发挥。　 

　　关于财政政策与地区间收入重新分配。}随着中央财力的相对下降，中央政府利用财政政策来平衡各地区收入的能力也明显下降。表2列示了1983年和1991年28个省市自治区净上缴（接收）中央的财政收入占其所征收的财政收入的比例。这个指标的变差系数可以反映中央政府进行财政重新分配的强度。从表中可以看出，从 1983年至1991年，变差系数由3.05下降到1.89，意味着中央政府进行重新分配的强度明显下降。图2和图3画出了1983年和1991年这些地区净上缴（接收）中央的财政收入占其所征收的财政收入的比重。对两图的比较可以得到一个关于重新分配强度的直观印象。　 

　　中央政府利用财政政策进行地区间重新分配能力的下降与承包制直接相关。在承包制下，中央重新分配的功能主要通过对不同地区实行不同的承包办法来实现。对财政上有盈余的地区，中央确定一个财政收入上缴的额度或比例；对入不敷出的地区，中央确定一个补贴的办法。但由于在承包制下收大于支的地方向中央实际转移的财政收入增长的速度缓慢，中央又无法成功地修改承包合同以提高这个转移的增长速度，因而中央向入不敷出的地方的转移速度也被迫下降。对大多数落后省区，中央自1988年来采用定额补贴的办法。补贴的数量不随通货膨胀而增长，因而中央向这些地区的实际财政转移支付呈下降趋势。　 

　　六. 1994年分税制改革　　 

　　经过多年的讨论和将近两年的试点，1993年末中央政府决定于1994年起取消财政承包体制，实行分税制。这项改革的主要目标是提高“两个比重”。分税体制的主要内容如下：　

　　分税办法。全部财政收入仍分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方共享收入。中央固定收入主要包括关税、由海关征收的消费税、中央所属企业的增殖税和所得税、铁路、银行和保险业的流转税、中国人民银行总行所设的金融机构的所得税。地方固定收入主要包括营业税（铁路、银行和保险业除外）、地方所属企业的所得税、个人所得税。中央与地方共享收入主要包括增殖税、证券交易税、自然资源税。增殖税收入的75％归中央所得，25％归地方所得。证券交易税目前仅在上海和深圳以印花税形式征收，由中央和地方对半分享。自然资源税目前暂归地方所得。这项改革的目标是使中央占全部财政收入的比重逐步上升到60％，其中中央直接使用的支出为40％，其余20％由中央以转移支出的办法分配到地方。　

　　税收管理体制。新旧体制的一个重要区别是，在新体制下，中央设立了一套自己的税务机构，负责征收中央税和共享税，地方税务机构只负责征收地方税；而在旧体制下，中央没有自己的税务机构，几乎所有的财政收入均由地方税务机构征收。　

　　相关的税收改革。在实行分税制的同时，一些重要的税种和税率有很大的变化。大中型国营企业的所得税率由55％下降到33％。新的所得税率适用于各种不同所有制的企业。增殖税适用的范围明显扩大，大部份产品的增殖税率为17％，高于先前的税率。对娱乐、饮食、保险、金融和运输行业的企业征收3％─5％的销售税。对烟、酒、汽油等商品征收消费税。个人所得税起征点定为每月收入800元，最低税率5％，最高税率45％。　

　　分税制的实行将明显地增强中央政府所掌握的财力和运用财政政策的能力。在承包体制下，由于地方政府负责几乎所有的税种的征收，中央的财政收入取决于地方政府的税收努力；由于地方政府事实上控制了有效税率和税基，中央政府的许多税收政策难以奏效；由于中央财政年年吃紧，其运用支出政策的能力收到严重制约。实行分税制后，中央直属税务机构直接征收中央税和分享税，中央收入不再受地方收入的影响。地方政府只负责征收地方税－－其所负责征收的税种不再与中央分享，因而不再有减少税收努力以避免上缴中央过多的动机。中央和地方的税务机构均将致力于完善管理机制以增加各自的收入。由于新体制下地方政府至多只能控制地方税种的有效税率与税基，中央利用税收政策进行宏观调控的能力将明显增强。随着中央财政收入的增加，其利用支出政策的自由度也会增加。尤其是中央政府在掌握了用于转移支付的财源之后，将能更有效地缓解地区差别的加剧。　

　　七. 94年改革尚未解决的若干问题　　 

　　1994年底的分税制改革只是使中国的中央与地方财政关系规范化的第一步。除了已经实行的税种划分和税收管理体制的改革之外，还有几个重要的方面仍保留着旧体制的弊端。笔者认为，今后若干年中国中央与地方财政关系的改革应解决如下几个问题：　

　　1. 以法律的形式将中央与地方的财政关系固定下来。到目前为止，中央与地方之间税权和财政支出责任的划分在事实上由中央政府决定，而非由全国人大（立法机构）来决定。还句话说，中央政府在与地方政府的“政策博奕”中既是裁判员又是运动员。这就使得中央政府能相当随意地以其自身利益为出发点来修改博奕规则。由于中央无法对责权划分做出承诺，地方政府的政策便取决于它们对中央今后政策变化的预测，因而难以控制。与中国的情况相反，大部份联邦制的国家和日本等单一制的国家在宪法中明确规定中央与地方责权划分的基本原则，并在如《地方财政法》一类的法律文件中详细规定具体责权的项目及改变责权关系所需经过的程序。一旦税种划分及支出责任的划分以法律形式固定了下来，中央政府便很难随意改动。这种法律的约束给予了中央政府一种表达其对中央与地方财政关系的承诺的重要工具。有了这种承诺，地方政府的税收与支出行为就会比较稳定和容易预测，许多“战略性反应”也会消失。稳定的和可预测的地方政府行为也会反过来增强中央政府控制宏观经济的能力。　 

　　2. 建立保护地方自主权的机构。仅在法律上规定中央与地方的责权关系并不能保证其严格的执行。在中央一级有必要建立起一套能代表地方政府利益、防止中央部门随意剥夺地方财权的机构。在日本，“自治省”就是这样一个机构。虽然有关法规已规定了日本的中央与地方财政责权的划分，许多中央部门（包括财政部）往往会以各种理由要求地方承担其法定责任之外的支出项目，或试图削减法定的向地方的转移支付。单个的地方政府很少有与中央部门对等谈判的能力，地方权益因此受到威胁。在这种情况下，自治省就会出面与有关中央部门交涉，以保护地方利益。自治省的法律依据是宪法中关于地方自主权的规定和地方财政法中关于地方财权和支出责任的规定。自治省在政治上得到全体地方政府的支持，这种支持体现在地方政府对内阁直接表达对自治省的地位的关注和地方代表在国会中的声音。　 

　　3. 应逐步取消按企业隶属关系划分税种的作法。为了减小利益重新分配可能带来的阻力，中央政府在1994年的分税制改革方案中保留了按隶属关系划分企业所得税的办法， 即中央所属企业的所得税归中央， 地方所属企业的所得税归地方。这种划分税种的办法有两个主要的问题。第一，地方所属企业的所得税是一个极重要的税种，将地方企业所得税全部划归地方，使中央失去了一项调控企业行为的重要手段。第二，在所得税按隶属关系划分的情况下，中央政府往往会以上收地方企业为手段来增加中央财政收入。对地方企业的随意上收使中央与地方财力的划分变得不稳定，地方政府为了避免高效益企业被上收，很可能会采用故意减少投资或低报企业利润等办法。　 

　　4. 中央与地方支出责任的划分应尽快明确。尽管中央在1994年改革计划中称要在划分支出责任的前提下划分税种，但一年来在支出责任的划分上几乎没有进展。理由很简单：中央政府不愿意放弃在支出责任划分上的自由度；失去了这个自由度，中央往往难以平衡其收支。但是，没有稳定的支出划分，税种划分再明确也无法保证地方政府财政状况的稳定。中央经常向财政富省转嫁支出负担的作法虽然在短期内能缓解中央的财政困难，但同时打击了这些省分增收的积极性。这是财政收入占国民生产总值比重下降的一个重要原因。　 

　　5. 新的分税体制应允许地方政府决定地方税的税基和税率。分税制将一些税种划给地方，但明确这些税种的税基和税率的权力却仍保留在中央。从财政学角度看来，一个有效率的财政分权体制应该允许地方政府根据本地的经济状况和居民偏好来决定地方税收的水平和支出项目。在中国，尽管中央规定了主要地方税种的税收范围和税率，地方政府却可以用调节税收努力的办法来控制实际税基和税率。既然中央在事实上无法控制地方税种的征收，名义上维持对税基和税率的控制只能降低地方税收体制的透明度和稳定性。笔者认为，只要中央政府能有效地控制中央税种和分享税种，便没有必要直接控制地方税种。中央的责任在于用中央财力提供全国性的公共产品与服务（包括宏观稳定及地区平衡），地方的责任在于提供地方的公共产品与服务，各自的责任和财权必须互相匹配。　 

　　6. 借鉴国际经验形成一套既能促进地区平衡又能调动地方积极性的转移支付的公式。按1994年分税制改革的方案，中央将以转移支付的形式把全国财政收入的20％从中央转移到地方。但到目前为止，中央尚没有确定转移支付的公式。如果没有明确的公式，地方向中央政府的游说就会在很大程度上影响转移支付的分配，努力增加税收的地方往往不如花大力气与中央讨价还价的地方合算。　 

　　国际经验表明， 即使转移支付有了明确的公式， 如果这些公式设计得不恰当，也会在相当程度上扭曲地方政府的税收或支出行为。比如说，如果按公式计算，地方税收越低，得到转移支付越多，则此公式会鼓励地方减少或瞒报税收。又比如， 如果转移支付与地方财政赤字呈正相关， 则此公式会鼓励地方过度支出。笔者的观点是，转移支付应尽可能多地考虑地方政府不能直接控制的变量（如人口、GNP等），而尽可能少地与地方政府直接控制的变量（如地方财政收入或支出）相联系。另外，中央政府在设计公式之前，必须明确其公式的具体目标（究竟是使地区间公共产品与服务平等化，还是减少地方政府收支不平衡，还是增加具有跨省效应的公共产品与服务？）。在一般情况下，中央应设立不同的转移支付基金，使用不同的计算公式，来达到不同的目标。　 

　　表1. 中国财政收支情况及其占GNP的比重, 1978─1992 (单位: 10亿元)　 

　　财政收入 

　　财政支出 

　　财政收入占GNP①比重(％) 

　　财政赤字② 

　　赤字占GNP比重(％) 

　　中国定义 

　　标准定义 

　　中国定义 

　　标准定义 

　　1978 

　　112.1 

　　124.8 

　　111.1 

　　123.8 

　　34.8 

　　-1.0 

　　-0.3 

　　1979 

　　110.3 

　　126.7 

　　127.4 

　　147.4 

　　31.7 

　　20.7 

　　5.2 

　　1980 

　　108.5 

　　130.1 

　　121.3 

　　147.1 

　　29.1 

　　17.0 

　　3.8 

　　1981 

　　109.0 

　　130.2 

　　111.5 

　　140.1 

　　27.3 

　　9.9 

　　2.1 

　　1982 

　　112.4 

　　140.9 

　　115.3 

　　152.3 

　　27.1 

　　11.3 

　　2.2 

　　1983 

　　124.9 

　　160.7 

　　129.3 

　　173.0 

　　27.7 

　　12.3 

　　2.1 

　　1984 

　　150.2 

　　184.3 

　　154.6 

　　196.5 

　　26.5 

　　12.2 

　　1.8 

　　1985 

　　186.6 

　　229.7 

　　184.5 

　　236.5 

　　26.8 

　　6.8 

　　0.8 

　　1986 

　　226.0 

　　244.6 

　　233.1 

　　265.6 

　　25.2 

　　20.9 

　　2.2 

　　1987 

　　236.9 

　　257.5 

　　244.9 

　　282.5 

　　22.8 

　　25.0 

　　2.2 

　　1988 

　　262.8 

　　280.4 

　　270.7 

　　315.3 

　　19.9 

　　34.9 

　　2.5 

　　1989 

　　294.8 

　　326.4 

　　304.0 

　　363.8 

　　20.4 

　　37.4 

　　2.3 

　　1990 

　　331.3 

　　351.5 

　　345.2 

　　403.1 

　　19.6 

　　51.6 

　　2.9 

　　1991 

　　361.1 

　　365.9 

　　381.4 

　　432.3 

　　18.5 

　　66.4 

　　3.4 

　　1992 

　　415.3 

　　368.8 

　　439.0 

　　483.4 

　　17.3 

　　114.6 

　　4.7 

　　注：财政收入的标准定义又从中国定义中减去政府借款，加入政府补贴。

　　财政支出的标准定义又在中国定义上加上政府补贴。　

　　①　使用标准定义　 

　　②　使用标准定义的财政收入与支出数据来源：《中国统计年鉴1993》　

中国乡镇企业产权改革与中央－地方权力的互动
 
　　洪朝辉

　　一. 乡镇企业产权明晰化的分权效应

　　二. 乡镇企业产权改革的集权后果

　　三. 乡镇企业产权改革的政策选择

　　【作者简历】 洪朝辉，美国乔治亚大学沙瓦那州立大学助理教授；马里兰大学美国农业经济史博士。 

　　一九八○年代末以来，中国东南沿海一带的乡镇企业普遍兴起以建立与建全股份合作制为主题的产权制度改革。[1] 以浙江省八万个村以上集体所有制的乡镇企业为例，到一九九四年七月，已有六千多家乡镇企业改造为股份合作制企业，还有二千多家正在实施之中，预计到一九九四年底可达到一万家左右。[2] 同样，在浙江温州鹿城区，到一九九四年七月，股份合作企业已占了企业总数的百分之七十左右，日渐成为国民经济的发展主力。[3] 在福建省，截至一九九四年底，股份合作制的乡镇企业已达十万余家，其中一九九四年一年即诞生一万二千多家。[4] 上述股份合作制企业是中国农民的又一伟大发明，旨在逐步淡化政府对企业的干预与控制，明晰政府、企业和工人之间的产权与股权，达到筹集资金、转换机制、提高效益、以及刺激干部职工生产积极性的多重目的。 

　　但是，乡镇企业股份合作制的实践深刻影响了中央与地方两大权力的互动，并由此产生了令人困惑而又充满危机的双重效应。一方面，产权改革推动了产权地方化，各级乡镇政府借此良机，全面而又合法地大规模分享乡镇企业的部份股权，导致地方政府普遍出现企业化，为地方分权创造了条件。另一方面，产权改革在促使地方政府与乡镇企业之间的经济关系日益清晰之时，却导致两者之间的人际关系趋于淡漠，两者长期所建立的社区与政治联盟开始出现解体，并为中央政府介入乡镇企业的产权改革与经营过程提供了条件，更为中央集权创造了动力。面对这种产权改革所产生的分权与集权效应，我们有必要深入探讨乡镇企业股份合作制的运行特徵与机制，以便从另一视角观察与理解中央与地方博奕行为的未来走向 

　　本文资料主要根据笔者在一九九四年暑期对浙江省七县二十家乡镇企业的实地调查，对“中国乡镇企业产权明晰化的理论与实践国际研讨会”论文的研究，以及对有关专家学者和政府官员的面谈等。 

　　一. 乡镇企业产权明晰化的分权效应 

　　乡镇企业的产权改革和股份合作制的建立，首先有助于增强企业与乡镇政府之间的经济结盟，加速产权地方化和政府企业化，并由此增强地方与中央进行讨价还价的筹码与实力，强化地方分权效应。

　　首先，乡镇企业股份合作制所设立的“乡镇政府股”，有助于地方政府合法成为各企业的股东，变政府与企业的上下级关系为合作伙伴关系。它由乡镇集体资产经营管理公司作为产权代表，并派出法定股东，参加企业的董事会，参与企业的经营决策。[5]

　　乡镇政府股的份额一般占企业总资产的20％-25％。例一，以鲁冠球为首的浙江肖山万向等厂，在1988年从3000多万元总资产中划出750万元(占总数约25％)免费送给政府。[6] 例二，浙江新昌县三花集团公司于1993年划出企业集体积累的20％，奉送给当地城关镇政府，价值400多万元人民币。[7] 从此，这些庞大而又独特的政府股将与企业同生共长，世代相传，极大地强化了乡镇政府的经济实力。　

　　众多乡镇企业普遍认同这一政府股，其原因极为复杂，既有经济行为的理性，也有非经济行为的考虑。其一，乡镇政府确实在乡镇企业的草创与发展时期，提供过各种政策性的直接或间接的帮助，既有资金、资产、土地和人力的投入，也有政府影响下的信贷担保、社区投入和投资环境改善，更有长年以来减税让利的政策扶持。[8] 其二，“花钱买不管”。这是鲁冠球的主要动机之一。即通过送股份，明确地方政府与企业的产权关系，促使地方政府转变职能，开始以一个股东身份关心企业，以股东权取代行政权。[9] 其三，政府股是一项必要的政治投资。乡镇一级政府在中国农村社区文化生态中，永远是当地企业的父母官，无论经济体制与关系如何转变，“远亲不如近邻”的传统准则永远难以改变。面对根深蒂固的传统文化，那些政治意义上的政企分开和经济意义上的产权明晰，都将显得有名无实，苍白无力。 

　　同时，乡镇政府也普遍乐意用行政权交换股份权，希望对乡镇企业利润的分享由暗转明。长期以来的硬性摊派，使许多基层干部疲于奔命，而且所摊派的款项大多不能进入乡镇政府的腰包，只是为上级政府做嫁衣裳。如果摊派任务完不成，将冒犯上级；如果超额而又圆满完成，倒得罪了企业，人为导致政企关系的紧张。现在能够坐享股份，何乐而不为？同时，在股权不明确的前提下，企业对乡镇政府的“进贡”是因人而宜和因时而宜的，收益数额是既不确定也不稳定。如果两者关系紧张， 乡镇政府很可能“颗粒无收”， 如今庞大的“政府股”在手，自然是“旱涝保收”。于是，乡镇政府与乡镇企业在设立与分配政府股的问题上，基本上两厢情愿，一拍即合。 

　　乡镇政府股的设立一方面导致四分之一～五分之一的企业产权出现地方化，另一方面也促使乡镇政府开始出现企业化。这样，在企业产权地方化与乡镇政府企业化的共同作用之下，促使企业与地方政府结成经济利益共同体，导致地方与企业关系的内造化和非政治化，一切以共同的经济利益为主轴，排斥一切与企业经济和地方经济相冲突的中央政策，由此强化了中国地方分权的能量与潜力。 

　　除了乡镇政府股以外，“企业集体股”的设立也有助于地方政府权力的增强。 温州市政府规定，所有股份合作企业所得税后的利润，应有50％以上用于企业扩大再生产，作为新增资产记在股东名下，视同股金，计息增值；另外15％作为企业公共积累，属集体所有。[10] 如果说，用于企业扩大再生产的50％股份属于变相集体股的话，那么15％的公共积累金则是纯粹的企业集体股。　

　　企业集体股存在两大经济特点。其一，它几乎无法为企业股东所私自享用。根据浙江苍南县五十三家股份合作企业的调查，1992年的企业集体股（公共积累基金）占税后利润的12.9％， 其中没有提取分毫的企业占35.8％； 提取比例低于10％的企业占企业总数的26.4％。 它表明不提或少提集体股的企业占总数的62.2％。[11] 其二，这笔集体股对于非股东职工而言，在职时不能分享资本收益，离开企业时更不可以分割部份财产， 某种意义上说，“集体所有”也只是徒有其名。[12]

　　在设立企业集体股的过程中，乡镇企业与地方政府各怀不同的动机，形成了暂时的共识。首先乡镇政府乐见这笔集体股的存在。政治上，集体股的设立有助于淡化股份合作制的私有化色彩，是今日中国欺上瞒下的必要手段，有利于避免来自上级政府的指责与非难，减少产权改革的政治阻力，是乡镇政府官员在改制过程中，既保住政治职位，又享受经济利益的两全保障。经济上，企业集体股的存在为地方政府提供了丰富而又安全的财源。许多乡镇政府的公关、吃喝、以及各种集团性消费，往往既不正常，也属非法，无法在政府财务中报销，于是皆透过乡镇企业的集体公积金，蒙混过关。[13] 另外，集体股的存在有助于地方政府向企业实施软摊派，它的特点是表面上属企业自愿奉献，但背后却有权力的胁迫与人情的压力。 企业往往“主动”地为地方官员的亲朋好友承办各种婚丧喜事，敬献厚礼。软摊派已成为不定期、不定日地吞噬集体股的重要杀手之一。由此可见，改制后乡镇企业集体股实际上成了企业上层与地方政府官员私相授受，共同享有的“特权股”，更成为腐败政治的温床。 

　　站在乡镇企业的角度，它们赞同设立企业集体股的原因比较复杂，大致约有五种：其一，长期以来乡镇企业属集体性质，已经积累了相当一部份“共有资金”，所以有必要将它以集体共有的形式参股。例如，温州市鹿城区皆将这笔共有资金的集体股所增加的价值，归全体职工享有。[14] 其二，许多大型企业顾虑瓜分共有资金，将瓦解企业的经济实力。如着名的浙江肖山万向集团，职工集体资产占总资产的70％以上，达六亿元之多。如果贸然一分，必然影响企业的整体实力。[15] 其三，全体瓜分企业股份，不利于经营者承担责任。当初人民公社制下的人人有份、人人不问不好，但搞人人有份、人人过问也不好，不利于经营者的决策。[16] 因为大家参股，等于大家无股。人人是主人，就分不清谁是真正的老板。[17] 不少企业名义上希望保留集体股来强化厂长经理的责任心，实际上想再观望一段时间，最终由经营者独享这笔集体股，既给他们权力，也给他们压力。其四，瓜分集体资产将激化职工之间、干部与职工之间的矛盾。一方面，分配资产和股份的过程将是人际关系紧张的过程，不利于企业向心力、凝聚力的形成；另一方面，老职工分完了企业资产，新职工即成了真正的打工仔，其收入将永远赶不上老职工，而后到职工往往素质较高，是企业以后发展的主要依靠。[18] 其五，保留企业集体股有助于乡镇企业干部维护与巩固政治与经济地位，它既为企业干部灵活运用公共资金提供资源，更有助于他们巩固自己在企业中的地位。这种维护权力的心态与动机，也许是许多乡镇企业保留集体股的普遍动力。 

　　所以，上述乡镇政府股和企业集体股的存在有力地增强了地方政府的实力，并促使地方政府与乡镇企业形成经济命运共同体， 结成一种经济利益的统一战线，有意无意地与不符合地方与企业利益的中央政策进行对抗，导致地方政府的权力逐渐增大。 

　　二. 乡镇企业产权改革的集权后果 

　　事物发展的两分法，使得乡镇企业产权改革也难以避免双重效应。产权改革既有加强地方政府与乡镇企业经济联盟的一面，但更有削弱两者政治联盟、破坏感情连结的一面。其直接后果将导致乡镇企业失去地方政府的政策性保护。长期以来企业的各种歪门邪道但行之有效的经营行为，都有可能直接暴露在中央政府的监督之下，为新一轮中央政府的介入与干预创造条件。

　　必须指出，长期以来的政企不分，尤其是乡镇政府与乡镇企业互为一体的现象，并非绝对是乡镇企业发展的障碍。也就是说，今日企业实施产权明晰化，全面推动政企分家，并非是企业发展的福音。它将促使地方政府与乡镇企业逐渐疏离，瓦解两者长期所建立的模煳联盟与感情默契，有助于更高一级政府取地方政府而代之，更有助于国家方面实施各种侵权行为。

　　十五年来中国乡镇企业的超常发展，首先得益于地方政府的刻意保护，并实施“上有政策、下有对策”的对抗中央策略。 为了深刻理解政企分开的负面作用，有必要考察一下政企合作，正面推动企业发展的历史。早在改革前的五十～七十年代，浙江温州的私营企业即空前发达。尽管当时存在持续不断的“割资本主义尾巴”之行动，但到1976年全温州无证商贩仍高达11,115人，民间市场交易额竟占社会商品零售额的90％左右，同时还存在大批的地下包工队、地下运输队和各种黑市。[19] 这些自由经济现象的久治不愈，显然与地方政府的暗中鼓励与默许密切相关。八十年代一位温州市主要领导人对此现象的解释是：“说实话，在‘左’的思想未清除前，领导不管是最主要的密诀。因为在过去我们一个劲儿地打击，并没有使我们摆脱贫困。相反, 社会问题越来越多。在当时那种复杂的情况下，也只好采取不闻不问的态度任其发展。”[20]这种无为而治的政策也是温州乡镇企业迅速发展的重要条件。 

　　更重要的是，地方政府敢于和善于纠正上级政府的不正确决定，保护地方自由经济的发展。例如，1982年初正值全国范围打击经济犯罪运动之时，温州乐清柳市镇连续打击了实为改革先驱的“八大王”，包括“邮电大王”（民间短途邮电专业户）、“目录大王”（信息专业户）、“旧货大王”（旧货购销、 加工专业户）、“机电大王”（小型电机配件购销户）、以及“矿灯大王”、“翻砂大王”和“螺丝大王”等。其中七人判刑，一人外逃。二年后，待风潮一过，温州市公检法顶住上级压力，顺应民意，为“八大王”郑重平反，宣布无罪释放。[21] 

　　除了上述大环境的改善之外，乡镇企业的初创时期大都直接得益于乡镇政府的信贷担保和减税让利。地方政府还提供地皮、人才、厂房和产销渠道等方面的方便。尤其是在中国市场经济不稳定、不成熟的八十年代，政府的政策保护与非经济支持，显得尤其必要，处理好与乡政府的关系成为企业追求经济目标的关键。[22] 而且，政企之间的发展目标并非绝对是排斥和对立的，有时也存在利益趋同现象。乡镇政府的政绩往往与本地区的经济发展密切相关，为了应付产值翻番的政治压力、提升本地区的经济地位、解决农村人口过剩以及缓解社区矛盾，乡镇政府往往不惜一切代价竭力扶持乡镇企业， 保证经济与政治目标的同步实现，促使社会目标与乡镇企业的创办动机趋向一致。1983～1986年温州乡镇企业的发展达到高潮，即证明了这一点。[23] 它表明地方行政干预并非皆是负面的，有时候干预的过程往往是帮助、推动和保护的过程。另外，政企之间也存在共同的福利目标，推动所在设区的共同繁荣。 在江浙农村，社区内人与人之间的血缘、地缘、情缘关系极为密切，宗亲联系更是千丝万缕。于是，生长其间的企业与地方政府皆有责任与义务救贫扶弱，情义无价是许多乡镇企业生产运作的道德准则。[24] 这样，企业成了提供社区福利的实体，地方政府则成为接受、管理和分配福利资金的机构。尽管这将导致企业的盈利动机削弱，慈善动机强化，但在现实中，这种道德性的奉献，导致社区与政府更坚定地保护与维护企业的利益，把企业视为超出功利意义之外的挚友。[25] 这一点是高高在上的中央政府所无法理解和做到的。 

　　但是，以政企分开为主要诉求之一的乡镇企业产权改革，尽管有助于企业纳入现代市场经济的轨道，有助于企业未来长远利益的发展，却显然无助于地方政府对企业的保护。“花钱买不管”的设计既买到了经济上的独立，但也买到了政治上的无助与情感上的孤独，在客观上削弱了地方政府对企业的政治影响与政策保护，为国家权力的介入提供了方便，可谓“前门拒狼”（地方政府）、“后门进虎”（中央权力）。 

　　首先，产权改革和政企分开全面瓦解了长期以来艰难形成的中国公民社会。一九四九年以来，中国共产党的一元化领导导致公民社会难以成形，但自改革开放以来，中央权力的下放开始鼓励地方乡镇一级政府，逐渐与地方社区和乡镇企业结成了松散的联盟，[26] 它具有类似公民社会的功能，成为调节与制衡中央集权的有力杠杆。例如，在浙江台州地区，当地政府创造了“黄灯理论”，即在中央政策尚不明朗之时，带领企业闯黄灯；他们还提倡“三子机制”，即群众闯路子、部门出点子、党委政府挑担子。[27] 如今，随着政府与企业关系的股份化与明晰化， 政府只想在企业内部经营中赢利， 没有意愿也没有可能从外部保护企业、制衡中央。如果说，改革十五年以来，地方与企业的政治联盟有助于中央分权与地方自主的话，那么如今这种联盟的瓦解既使企业成长失去了传统的润滑剂与保护伞，也为中央权力直接取代地方政府、主控企业发展创造了条件。 

　　另外，乡镇企业在明晰产权的过程中，严重伤害了企业与地方政府、企业与社区的关系，为中央权力介入它们之间的纠纷与调解提供了机会，并由此强化了中央控制地方的筹码。中国农民向来是求善不求真，少有习惯算清帐，所以往往无法或难以找到乡镇企业的原始投资者，更无法清楚界定政府与企业双方股份的比例。 笔者在实地调查中发现，许多企业家和政府官员皆主张宜粗不宜细。 但是，如今中央或省一级政府已经介入乡镇企业的产权改革，其核心是一定要明晰产权，尽快建立股份合作制。在江苏省一些地区已把乡镇企业股份合作制建立的多少，作为一项硬性指标，强迫各地方政府限期完成。[28]

　　在此一哄而起的政治生态下，地方政府与乡镇企业为了清晰股权、争夺股权上必然难以避免激烈的冲突。例如，浙江台州地区的许多乡镇企业拒绝奉送“乡镇政府股”。因为他们认为地方政府从未直接投入金钱，不属投资主体。尽管乡镇政府对企业实施过减免税政策，但这不属于投资行为，而是属于国家财政扶持资金性质。它既没有明确的国家投资主体，也没有法定的投资程序和发生过相应的产权收益，企业既不发付利润，也不付息还本。 相反，它却为国家涵养了税源，国家通过徵税渠道不断从企业中取走了收入，可谓让小利得大利。[29] 所以，当年的减免税是国家对纳税人或课税对象的一种鼓励或照顾措施。减免税形成的资产绝对不能界定为国有资产，而只能是企业资产。[30] 有些企业在明晰化的原则下，则算得更为精细，它们把减免税分为三种：一是困难减免，它应归企业资产；二是属于减税还贷，这可算国有资产；三是属于税前还贷，它应在国家与企业之间按比例划分。[31] 

　　中国的政治运动喜欢“说清楚”，在这一波产权改革的经济运动中开始时兴“算清楚”。于是，地方政府与乡镇企业彼此间不得不撕开昔日伪善的、但具和谐和润滑意义的人情面具，赤裸裸地讨价还价。长期以来所建立的以血、地缘为基础的社区和谐受到严重伤害。温州市防爆电器元件厂的董事长谈挺宇曾说，“企业其实不舍得离开政府的管理，我们希望模煳，希望被管。”他还提到，有时企业主动寻求摊派，希望借此融洽与政府和社区的人际关系，企业所自愿的请客送礼恰恰是一种重要的机会投资，小本万利。[32] 如今产权清晰之后，各种非正常的花费将受全体股东的监督，并导致人际亲情逐渐淡薄，今后企业有难，也无法得到社区和地方政府的大力支持。这种心态很落后，但很现实，应是产权改革的文化与社会依据与基点。 

　　同时，产权改革开始日益脱离乡镇政府的直接领导，逐渐受到省市及中央政府的直接干预。例如，1994年初某省一位领导曾要求该省乡镇企业限期全部实行股份化，无视具体状况，要求一步到位。 但同时，一位中央领导又批示表示反对，顾虑股份制将导致贫富分化及吸收过多社会基金。[33] 在此关系到乡镇企业和地方利益的争执中，各企业和乡镇政府完全丧失了发言权。而国家一旦介入产权领域，就很容易侵犯企业与地方的自主权。 

　　而且，在上级政府干预下，产权改革的流行原则已遭到修正，开始由“谁投资、谁所有、谁得益”改为“谁投入、谁所有”。[34] 其目的之一是为上一级政府分享企业股权，干预改制后企业的运行，提供理论根据。因为投入的内涵与外延比投资远远扩大，投入不仅包括原始投入，也考虑追加投入、风险投入、感情投入、精力投入和时间投入，更包括当年共产党人流血牺牲打天下所付出的生命投入。 这样，企业的股权和产权只会越算越不清楚，越算越增加非经济性的摩擦，并导致企业在逐渐摆脱地方政府控制的同时， 日益受到更高一级政府的干预。 

　　三. 乡镇企业产权改革的政策选择　

　　面对乡镇企业产权改革过程中分权和集权的两难，为我们重新设计产权改革提供了政策方向。即既要发展企业、又要强化地方产权，更应避免中央权力扩大的三重目标。基于此，笔者以为未来乡镇企业的产权改革，应力图利用中央－地方两大权力的变动，掌握三大政策导向。

　　第一，外部产权模煳化。 外部产权主要是指企业与当地乡镇政府的股权关系，其主要焦点在于该不该设乡镇政府股，以及政府股如何按比例合理分配。根据现阶段中国农村的具体状况，设立政府股是必要的权宜之计，但政府股比例的确定宜粗不宜细。 

　　设立政府股尽管在理论上行不通，但实践中可行而且必要。 大致而言，乡镇政府对企业的四大要素投入，应算作"政府股"的基本来源与依据。 其一，办厂之初的原始投入和追加投入，包括资金、资产、土地和人力；其二，政策扶持的投入，包括减税让利的支持；其三，政府的间接贡献，包括给企业、大集体红帽子所带来的便利，也包括信贷担保所承担的风险，以及帮企业征土地、谈项目和跑贷款等；其四，政府影响下的社区投入，包括改善投资环境、赔偿因企业汙染和交通拥挤所带来的经济损失。[35] 除此之外，乡镇企业传统上皆属乡镇所属企业，如果不设政府股，那么乡镇政府多年来对企业的贡献将血本无归，这不仅不符经济原则，也违背伦理道德，并必然促使乡镇政府成为产权改革的阻碍力量，加速企业与地方政府联盟的全面崩溃。 

　　一旦承认乡镇政府可以成为一个变相的投资主体，问题的关键是地方政府应占多少比例的股份较为合理。笔者认为，为了照顾政企合一的历史与现状，维护企业与政府的关系和谐，应该主张模煳处理。不算帐不行，算清帐也难行。应该算一个粗帐和大帐，不算细帐和小帐，达到既增强企业活力，又改善政企关系的双重目的。对此，浙江台州地区创立了一个计算政府股的原则：“尊重历史、综合考虑、充份协商、各方认可、因地制宜、一厂一案”。[36] 总的原则是不求一律，和为贵。实际上，政府股是企业从依附走向独立的必要过渡。　

　　第二，内部产权清晰化。这是企业获得真正独立与强大的关键，也是企业最终摆脱各级政府控制的根本。基于这一目标，乡镇企业应该取消企业集体股，大多虚置的集体股是对集体产权所有者利益的一种侵犯。产权改革应该着力于把单一的集体产权主体改造为以个人所有权为基础的多元产权主体，把公有共用的产权改造为私有共用或私有私用的产权。[37] 只有这样, 企业的独立人格才能逐渐建立。 

　　另外，企业集体股容易与作为法人的企业总资产相混淆。明晰产权的主题是确定各类股权的所有者，如社区组织、企业职工、社会个人、社会法人和外商投资者，但再设立一个属内部职工所有的企业集体股，就会影响社会个人和法人的入股、参股，随着企业的发展和资产的增加，企业集体股的股权归属将更加难以界定，并必将侵犯社会法人和股民的股权。[38]

　　更重要的是，在由个人投资的股份合作企业中设置集体股，实属不伦不类。如前文所述，集体股对于非股东的职工而言，他们在职时不能享受资本收益，离职时不能分割部份财产，集体所有等于人人没有。问题的实质还是在于，有没有必要运用集体股来掩盖股份合作制的私有化倾向与实质。对此，温州市已经开始着手制定关于股份合作企业的新规定，其中将不再有“公共积累基金”的规定，旨在取消企业集体股。[39]

　　一旦企业内部明晰了产权，企业自身将孕育一种自然的独立力量，并逐渐摆脱政府股，成为现代市场经济中的现代企业，反过来成为制约与平衡中央与地方权力的重要砝码。　

　　第三，应多提产权多元化，少提产权明晰化。明晰化的提法带有一种强制，有可能剥夺那些希望产权模煳的企业之自主权。产权明晰化尽管是西方现代企业的重要趋势与要求，但不一定是当今中国乡镇企业所必须达到的目标。产权明晰与否不应也不能作为企业经营好坏的标准，它只是一种中性的工具，服务于生产效率提高的目的。工具本身显然不可能放之四海而皆有效。那种强求一律的明晰化和股份化，恰恰是一种专制政策和行政手段的强化，有助于国家权力更大限度地干预产权改革。

　　对此，产权多元化政策更有助于给产权改革培育一种宽松的环境与氛围，前述的外部产权模煳化和内部产权清晰化也是这种多元化的体现。产权多元化存在二重意思：其一，按需改革，不搞一刀切，更不搞一哄而起；照顾多样性，维护特殊性；其二，产权的形式不应是一种，而应是多种；不应仅仅是私有制或股份制，但也不排斥私有制和股份制。应运用价值中立（Value-Free）的原则，理性评判所有制和产权形式。 所有制形式应该也是一种手段与工具，不存在好坏之别，只存在对生产力发展有效无效之分。 既然承认市场经济不是资本主义的专利，也应意识到个人所有制或民有制也不是姓资的专利；既然承认社会主义市场经济存在的合理性， 也应允许社会主义个人所有制或社会主义产权多元化的存在。有了这份具工具理性的平常心，产权改革才可出现更为多元的选择。　

　　总之，面对乡镇企业产权改革所出现的分权效应和集权后果，我们应具有清醒而又理性的比较意识和行为准则。首先，中央与地方的权力对乡镇企业发展的利弊互见，但是两害相权取其轻；两利相比则取其多。其次，乡镇企业最终必然要摆脱中央与地方政府的控制，但在目前中央权力仍然强大、集权呼声日益高涨之际，企业的行动准则应是保地方、防中央。最后，目前环境下的乡镇企业，还不足以强大到孤军作战，与中央与地方两大权力直接抗衡，而且更要防止中央与地方联手对付企业。在这一场类似三国演义的格局中，乡镇企业只能而且必须联合地方，防范中央。 
 
 
中国收入分配不均等化的发展趋势及其对中央和地方关系的影响
 
　　文贯中 

　　一. 城乡间、地区间和地区内部间不平衡发展的趋势

　　二. 收入不均等发展趋于加速的诸种原因

　　三. 不平衡发展对中央和地方关系的可能影响

　　四. 防止不平衡恶性发展的对策　 

　　【作者简历】 文贯中，美国三一学院助理教授；芝加哥大学博士；　

　　一. 城乡间、地区间和地区内部间不平衡发展的趋势　

　　A.收入分配的均等性与基尼系数 

　　自从中国实行经济改革以来，城乡间，地区间和地区内部间的生产能力，经济实力，人均收入，对外联系，在中央的影响等等，呈现种种不平衡的发展。本文着重讨论收入分配的均等问题及其影响。目前，世界上一般用基尼系数来测度收入分配的不均等程度。基尼系数的取值在零和一之间。若一个国家收入分配的基尼系数取值为零，则这个国家的收入分配为绝对的均等，亦即某一人口群体在总人口中所占的百分比正好等于其收入在总收入中所占的百分比。在下图中， 横轴为人口的累计百分数，竖轴为收入的累计百分数。收入分配绝对均等的基尼系数可用图中的45度线来表示。若收入分配并非绝对均等，从低收入群体一头算起，收入的累计百分数的增长就会低于人口的累计百分数的增长。于是基尼系数就可以用图中的A/（A+B）的公式来表示。A的面积越大，收入分配越不均等，基尼系数也就越大。表示收入分配绝对不均等的基尼系数的值为一。　

　　B. 收入分配的五大趋势　

　　从实证研究结果来看，自从改革开放以来，中国的基尼系数值呈以下五种复杂的变化。首先，全体居民（即将城乡居民放在一起）的收入分配不均等程度日益发展。若将世界银行（1983）对中国1980年居民收入分配所作的基尼系数测定值0.33作为中国1978年改革开放初期收入分配状况的近似值，则到了1988年，这一值已经上升到0.38（赵人伟，格里芬 1994）。其二，若将全体居民分为城乡两组居民，则这两组居民之间的收入差呈U字形变化。1978-1984期间，城乡收入差距一度缩小。当时城市改革尚未展开，而农村则自1978年起不但大幅度提高了农产品的收购价格，而且逐步推广了家庭承包责任制，使农民的收入明显改善。但是1985年以后，城乡收入差距再度扩大。其三，在农村居民内部，收入分配的差距亦呈U字形变化。1978-1982期间农村居民的收入差距逐年缩小，基尼系数由0.32下降到0.22（世界银行 1983）。但是从1983年起，基尼系数又逐年上升，1988年这一系数已达0.34（赵人伟、格里芬 1994），超过了改革以前的基尼系数值。其四，在城市居民内部，收入分配的差距也在不断扩大。1980年城市居民收入分配的基尼系数仅为0.16（世行 1983）。但是，1988年这一系数已经上升到0.23（赵、格 1994）。虽然城市居民收入分配仍远较农村居民收入分配均等，但是城市地区居民收入分配不均等的发展速度却远远快于农村地区。最后，地区之间的，特别是沿海同内地之间的收入差距也在扩大之中。沿海地区居民的收入的增长率远远高于内地居民。以上五种趋势似乎印证了着名的经济学家，诺贝尔奖获得者库兹涅次假说的前一半。他曾提出这样的假说：在人均收入较低的阶段，居民收入分配不均等会进一步发展，只有到了较高的人均收入水平居民收入分配才会逐渐变得均等。这就是他有名的倒U形曲线（图二）。　

　　二. 收入不均等发展趋于加速的诸种原因　

　　A. 历史原因　

　　中国基尼系数的起点与世界其他发展中国家相比，是不算高的。表一列出了一些低收入，中等收入和高收入国家和地区的基尼系数值。1980年中国全体居民的基尼系数值（世界银行 1983）为0.33，低于表一中所有低收入国家和中等收入国家。显然，如此之低的基尼系数值是和长期实行收入的平均主义，生产资料的公有制，和压制沿海，发展内地三线建设的错误战略方针分不开的。　　

　　【表一】　

　　国家 

　　基尼系数 

　　低收入国家 

　　孟加拉 

　　0.375 

　　赞比亚 

　　0.537 

　　　　印度 

　　0.415 

　　　　印度尼西亚 

　　0.542 

　　中等收入国家 

　　　　菲律宾 

　　0.461 

　　　　埃及 

　　0.378 

　　　　墨西哥 

　　0.523 

　　　　马来西亚 

　　0.445 

　　　　巴西 

　　0.569 

　　　　南朝鲜 

　　0.378 

　　高收入国家与地区 

　　　　台湾 

　　0.326 

　　　　新加坡 

　　0.422 

　　　　香港 

　　0.396 

　　　　英国 

　　0.338 

　　　　法国 

　　0.338 

　　　　加拿大 

　　0.338 

　　　　德国（西德） 

　　0.315 

　　　　美国 

　　0.369 

　　　　日本 

　　0.285 

　　资料来源： Gillis，Perkins，Roemer，Snodgrass "Economics of Development，" third edition，Table 4-1，1992　

　　在实行市场经济，放手发展沿海，并让一部份人先富起来的今天，如此之低的基尼系数值难以为继是不足为怪的。作为对平均主义的反弹，基尼系数值会有所上升，也是不难想象的。令人警惕的倒是仅仅过了8年，即到了1988年，这一值便上升到0.38，超过了台湾和南朝鲜的水平。1994年的今天，中国的基尼系数值很有可能已经超过了0.40，直逼其他发展中国家的水平。如果对造成这一趋势的某些原因不加引导，任其发展，不用很久，中国的居民收入分配不均等程度有可能会有恶性发展。如何防止收入分配极度不均等局面的出现，是中国人民长期来追求的理想。因此，对造成基尼系数值上升的各种原因必须及早加以深入检讨并采取相应的措施。　

　　B. 经济原因　

　　通过市场机制配置资源在一段时间内一般会加剧区域经济发展的不平衡化和收入分配的不均等化。这是由于以下的一些原因造成的。市场机制配置资源的真缔是允许各种生产要素在市场上自由竞争以求实现最大的自身价值，其流向则由出价最高者决定。各种生产要素的素质可以有极大的不同，它们对经济的贡献也因此会有极大的不同，因而它们的收入也会有极大的不同。在中央计划经济的统制之下，生产要素因自身素质的不同而要求不同收入的天然倾向是受到否认的。在确认用市场机制配置资源的原则后，不同素质的生产要素的收入差异自然会扩大。例如，对绝大部份人口来说，他们拥有的主要生产要素就是自己的劳动力。人的能力（智商的高低，体力的强弱和自身努力的差别）有很大的先天差异，他们对经济发展的贡献可以有很大的区别。改革开放以来，收入政策开始反映人的这种差别。这就使居民中收入差距的扩大在所难免。　

　　另一个重要的原因是所谓的产业的收入优势或劣势。目前中国的大部份劳动力靠农业谋生。从经济发展的历史经验来看，由于对农产品需求的收入弹性小于一，而对许多工业产品的需求的收入弹性大于一。这意味着收入增量的越来越大的部份会用到非农产品上。因而随着经济的增长，农业产值在总产值中的百分比会逐渐下降。也就是说农业在今天的社会里只具有收入的劣势。要使农民的人均收入上升，只有使农业人口在总人口中的百分比逐渐下降。1978年以来，中国农村已经转移出了将近六千万劳动力，要使中国农民收入提高，最根本的办法是转移出更多的农业劳动力，使他们在工商业中就业，剩下的少量农民就可以因拥有较多的土地和农业资本而增加收入。有一种估计认为，中国至少还可以转移出两亿多农民，短期内这是无法做到的。显然，在这两亿多农民及其家属从农业中转移出来，并找到非农工作之前，城乡收入差距的扩大怕是难免的。　

　　除了自身的素质差别，所处产业的差别而造成收入差别外，居民所处地理位置的不同也会造成收入极大不同。由于不同区域自然资源的秉赋和负载人口的能力大有差异，因山川形势的不同更对原料、物资流向的畅通和人员进出的便捷发生深远影响。过去的户口政策人为树立城乡壁垒，而三线建设政策等于竭泽而鱼。虽然这些政策使人均收入趋于均等，却是严重违反经济发展的规律的。　

　　改革开放以来，沿海地区和城市得福于天时地利而迅速发展，居于这些地区的人口便容易先富起来。然而客观来说，由于沿海地区和城市的承受能力一时难以迅速扩大，1978年以前错误的人口和资源配置政策所造成的后果短期内很难纠正。同时政府也并不鼓励人口的流动，很大一部份人口还不得不被束缚在贫困的内地或农业部门。显然，在以上种种情况下，基尼系数值的升高在一段时间内是在所难免的。　

　　C. 体制原因　

　　以上说的都是在经济逐渐市场化的过程中，因自身的素质差别，或所处产业的差别，或所处地理位置的差别等等获得承认而造成的收入差距的扩大。以下我们称它们分别为由素质优势，产业优势，地理（位置）优势造成的收入差别。这些差别是由历史和自然的原因造成的。应该承认，人们很难在短时间内改变历史和自然的现状。这些客观存在的差别随着经济的市场化而终于得到了承认，因此而造成的收入差距的扩大应该说是具有积极的一面的。原因是这种收入差距的扩大有助于资源配置的合理化和激励人们作出更多的贡献，其结果会使国民经济这块蛋糕变的更大。这种内在的合理性使其较为人们容忍。　

　　然而正象田国强（1994）所指出的，“不公平竞争是大陆目前存在的严重问题之一，也是老百姓对现实最不满意的地方。”不公平竞争也会造成居民收入的极度不均。例如，有权或有关系的人可以拿到平价产品，转手高价卖出，或低价买进原始股票，高价抛出。有权或有关系的人还可以廉价批租大批土地，倒卖房产，走私紧俏产品或军火。显然，这些人的高收入与他们对经济的实际贡献是极不成比例的。造成不平等竞争的原因主要并不是经济市场化的结果，恰恰相反，造成上述不平等竞争的根源正在于体制改革的不彻底。国有资产产权界定不清，名义上是人人有份，但实际上是人人不管。这种现状就为以权谋私的人提供肥沃的土壤，也解释了为什么中央三令五申，却无法遏止一阵又一阵的寻租热。国营企业连年亏损而职工、厂长照样领取工资，享受种种劳保住房津贴，不法厂商利用法规不严而任意哄抬物价，浑水摸鱼，税收部门软弱无能，无法对收入进行有助社会平等和稳定的再分配。对农产品通过行政手段压价而损害本来收入已经偏低的农民。这些都无助于国民经济这块蛋糕的增大，只是使这块蛋糕的分配变的更加不公。并且不平等竞争的结果使收入不均等不是趋于缩小，而是趋于扩大化和永久化，因而是不应容忍的。　

　　三. 不平衡发展对中央和地方关系的可能影响　

　　A. 统合性的不平衡发展　

　　从长期来说，经济市场化会有助于收入的均等化。表一显示，市场经济高度发达的国家的基尼系数值都很低。这是因为在经济高度发达后，即使象日本这样人口稠密，土地稀少的国家，劳动也已经成为稀缺要素而能获得高收入。台湾、南朝鲜的经验也证明了这一点。当然在市场经济高度发达的地方，除了劳动变成了稀缺生产要素外，全国统一要素市场的形成也是收入均等化的前提。例如，由于统一的劳动市场的形成，劳动力可以自由流动。位于贫困地区的人口可以逐渐迁移到富裕地区，分享富裕地区的繁荣。　

　　从日本，南朝鲜和台湾等地的经验来看，土地肥沃，气候宜人，有舟楫灌溉之利的地区，在工商业兴起之后，其负载人口的能力是惊人的。这种区域大多位于沿海地区和沿江沿河流域，并有较好的先天和后天的基础设施。工商各业也因规模经济和外部经济的吸引而集中到这些区域，因而这些区域能向社会提供越来越多的就业机会。总之，无论是沿海沿江沿河流域的农村还是城市，随着经济的发展，随着城市化的发展都将增加其负载人口的能力。　

　　在市场机制的引导下，当富裕地区的资本的边际生产力逐渐下降的时候，资本又会流向贫困地区，促使贫困地区的经济发达起来。随着贫困地区经济实力的增强，当地的人口也会增加，其收入也会增加。所以，市场经济的发展虽然会加剧各地经济的不平衡，但是又会促进各地人员、资金、原料、产品的流动，增强各地的经济联系。所以，市场经济的发展会提高各地的相互依存性，因而具有统合的功能。从长期来说，也能使地区性的经济发展不平衡和地区性的收入不均趋于降低。　

　　B. 分裂性的不平衡发展　

　　经济市场化虽然在中短期内会造成经济的不平衡发展和收入的不均等分配，但是却会促进地区间的相互依赖性，因而并不是分裂性的。但是象上面所说，在经济市场化的同时，现存体制的种种缺陷也都在发展，也在造成经济的不平衡发展和收入不均等分配。这两重原因同时存在，互相影响，错综复杂使人们在面对地区经济发展日益不平衡以及居民收入分配日益不均等时，不容易区别何者为何者。对那些感到自己的收入不及别人增长快，或者甚至认为自己的收入每况愈下的阶层，他们往往感到他们的相对境遇恶化的原因，主要是现存体制的缺陷造成的，因而要求改变现存体制。　

　　同时也存在一种思潮，认为造成一部份人的收入的相对下降是经济市场化的必然结果，因而反对进一步的市场化。如果抱这种想法的人越来越多，经济改革的阻力就会日益增大。中国社会几千年来形成的小农平均主义思想加上几十年来的绝对平均主义的教育，为这种思想提供肥沃的土壤。这两部份人都会对现状越来越不满。如果他们的人数越来越多，对现存制度安排也越来越不再抱希望，则社会再度发生动乱的可能性是不能排除的。　

　　C. 两种趋势的演变对中央和地方关系的可能影响　

　　应该说贫困地区和富裕地区都有求于中央，因而会加强中央的地位。前者希望中央给它们更多的补助，这些补助的来源自然是富裕地区。贫困地区并且希望能更自由地向富裕地区迁移人口，分享富裕地区的繁荣。贫困地区还希望吸引富裕地区的资金，希望后者能给于更多的技术援助。这些都需要中央出面协调，对富裕地区施加影响，使它们愿意上交更多的税收，开放它们的劳动市场。富裕地区也有求于贫困地区。富裕地区需要贫困地区的原材料、市场和一定量的廉价劳动力，同时又对大批劳工的蜂拥而来顾虑重重，唯恐影响当地的秩序，当地人口的就业和收入。贫困地区为了保护本地的新生工业，往往封锁边界，设立关卡，拦截流向富裕地区的原材料，或阻截来自富裕地区的制成品。显然，富裕地区也需要中央向贫困地区施加影响，使它们开放边境，开放原材料和成品市场，并且有秩序地有控制地输出劳动力。　

　　从上面的分析中我们可以看到，对富裕地区来说，在国际竞争日益激烈的今天，拥有广大的内地市场和原料基地，是不可多得的比较优势，因而其总的倾向是支持统一市场的形成。由于富裕地区拥有比较完整的经济部门，比较充足的财力，比较先进的科技，比较广泛的海内外联系，以及比较训练有素的人才，并且在中央各个要害部门有自己的发言人，因而比较容易影响中央的决策，并从财力上支持中央加速全国统一市场的形成。所以，统合性的不平衡发展是占主导地位的。我并不认为经济市场化的结果会导致国家的分裂。需要注意的倒是现存体制的种种缺陷使不公平竞争得以变本加厉，若不加克服，不平衡恶性发展潜在的可能性是存在的。　

　　四. 防止不平衡恶性发展的对策　

　　1. 普及和提高内地教育水平，缩小各地人口素质的差距，促进劳动力的流动性；　

　　2. 注意内地交通、通讯设施的建设，以吸引外来投资，增强内地经济实力；　

　　3. 加速全国统一的要素市场和商品市场的形成；　

　　4. 改革税收制度，增强中央政府和地方政府建设基础设施的财力；　 

　　5. 加速产权界定明晰化，使剩余分配有利于生产力发展和社会公平的提高；　 

　　6. 大力发展劳动密集型产业，特别是扶助农村的乡镇企业，以提高吸收剩余劳动力的能力；　

　　7. 完善各种规章制度，杜绝以权谋私的渠道，消除不平等竞争的根源。　
 
 
中国的“过渡型立法体制”
 
　　──评转型时期中央与地方立法关系的变化

　　李亚虹

　　一. 背景

　　二. “过渡型立法体制”的特点

　　三. 论争与问题

　　四. 对当前中央和地方立法关系的思考

　　【作者简历】李亚虹，本刊主编；美国萨福克大学法学院博士。曾任职于中国全国人大常委会法制工作委员会。 

　　一. 背景　

　　中央和地方立法关系的变化，是在中国由计划经济向市场经济过渡的大背景之下产生的。中国经济市场化和私有化的速度，举世瞩目。它不仅改变着中国旧有的公有制经济基础，而且还对中国铁板一块的政治体制、政府结构、权力格局产生着强有力的冲击。不管情不情愿，中国政府已经开始松动了对整个社会的控制。政府在制定政策和计划时，开始接受市场经济规律的要求、顾及市场机制内在的和现行行政管理的“游戏规则”。 

　　在此背景之下，作为“游戏规则”制定者及权力结构一部份的立法机构，其行为模式也开始改变。它们已不再满足于“橡皮图章”的定位，不再纯粹地把法律作为推行党的计划与政策的工具，而开始注意市场及社会经济本身的规律，配合经济发展的要求进行立法活动。希望所立之法能够成为规范社会关系的调节器，而不是应一时之急、偏一方之好的摆设品。一个突出的对比是，1986年中央强行通过《破产法》，其愿望本来是以此推动经济改革，但主观色彩太浓，忽视了当时全国80％以上的企业是国营企业，企业内部责、权、利不清，社会缺乏福利保障制度等，结果该法通过后多年不得实施，查无判例，成为中国立法史上着名的“象征性”法律。[1] 虽然近年来随着《破产法》实施的客观条件的逐步具备，破产案例开始增加，但该法的多年闲置，已使其权威性大打折扣。近两三年随着经济市场化的发展，中央立法机关已逐渐改变过去那种主观僵化的做法，在立法活动中越来越趋于客观、稳妥和灵活。《公司法》、《证券法》等技术性强、又涉及中国所有制改造的法律，即因国有独资公司改组的困难、金融证券市场的发育不全等客观原因而没有匆匆出台，就是明证。可以说，过去那种中央领导人主观想制定什么法就非得制定什么法，想什么时候制定就一定要通过，全国人大只不过是一个“举手机器”、“橡皮图章”的时代，已趋于结束。　

　　市场经济的飞速发展，极大地改变了中央和地方在各个领域中的相互关系。地方政府在经济和社会管理方面的自主权越来越大，而中央政府对地方的强行控制则日趋弱化。这种中央─地方关系中权力互为消长的变化，也发生在立法领域内。作为国家权力机关，不可能不受到这种权力划分的影响。中央与地方立法机关之间的关系，开始互动起来，由过去纯粹的上下级关系，逐步向平等协商的方向发展。地方向中央要权，保护地方发展的意识变得非常强烈。地方发展本地经济和保护地区利益的一个重要武器即是立法。法律的作用虽还不很强大，常常要受到政策的挑战，但却越来越受到地方政府的重视。有远见的地方官员已意识到，如果说计划经济是靠政策来调整的话，那么市场经济则是靠法律来规范，“市场经济可以说是法制经济。只有强化法制法规的间接调控功能，发挥法律法规的引导、规范和约束作用，使经济活动井然有序，经济发展才能又快又好。如果没有法制的规范，经济活动必然陷入混乱。” 

　　[2] 在这样的共识之下，近年来地方立法机关相当活跃和高产，它们一方面积极向中央索要更多更大的立法权，另一方面则通过立法将到手的权益用法律形式巩固下来。自1979年以来，短短十五年间，全国30个省、自治区、直辖市人大及其常委会就制定或批准了3300多个地方性法规。可以说，中央在立法上一统天下，地方人大既无立法意识又无立法力量、只能被动听命于全国人大的时代已经快要结束了。　

　　二. “过渡型立法体制”的特点　

　　近年来，中国的立法体制在没有突破现行宪法总体框架局限的情况下，发展出一种“主体多元、形式多样、上下呼应、互为补充”的运行机制。这是转型过程中既不能突破现有政治格局，又迫于市场经济的急速发展需要而产生出来的一个特殊机制。它仍然在衍生与内造之中，是新与旧、独特与一般的混合体。它既没有具体的成文的依据，其实践也还没有上升为一定的理论，有很强的过渡性和实验性，我们姑且将其称之为“过渡型立法体制”。下面我们就具体分析一下该体制的特殊之处。 

　　首先，该立法体制的重要特点是它的“主体多元”。有人认为我国不存在“二元立法”或“多元立法”体制，也有人称我国的立法体制为“一元两级”。理由是我国是单一制集权国家，立法权只有一个，属于中央(即“一元”)，地方只有中央赋予的“立法使用权”或“制定权”。[3] 不过，我们这里讲的“多元”是指“主体”的多元，而不是指“体制”的多元。“立法主体”是指有权制定法律、法令和规章的机构。“立法主体”的多元与“立法体制”的一元并不矛盾。一元立法体制内可以有多元立法主体。　

　　我们可以从纵横两个方面来分析当前中国立法主体以及它们之间的关系。从纵向看，有中央和地方两级；从横向看，每一级里又有不同部门和层次。　

　　中央一级里有全国人大、全国人大常委会和国务院三个立法主体。根据宪法，全国人大有权制定刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会有权制定除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以对全国人大制定的法律进行部份补充和修改。人大和人大常委会虽同属国家最高立法机关，常委会是人大的常设机构，但从立法权限上看，他们是两个不同的立法主体。常委会可以独立于人大单独制定法律。而国务院的立法主体身分不仅由全国人大授予，而且还由宪法直接赋予。七十年代末以来的改革开放，使行政管理日趋专门化、科学化，因而对法律的要求也越来越专门化；众多的专业性很强的经济和行政管理方面的法规，人大及其常委会很难在有限的时间内及时通过。在这种情况下，由政府分担一部份立法工作是必要的也是可行的。因此，1982年宪法赋予国务院根据宪法和法律制定行政法规的权力。[4] 国务院在获得立法权力以后，即以超过全国人大及其常委会的立法速度和效率制定通过了大量的行政法规。据统计，1979年到1994年上半年，全国人大及其常委会共制定了270多个法律和有关法律问题的决定，而国务院则共制定了行政法规1500个左右。这在国家权力理论上有越权之嫌，在实践中也引起很大争议。然而，政府立法不仅符合国际惯例，而且可以缓解人大立法的压力，使现代行政管理和市场经济的法律规定更加专业化、科学化。　

　　地方一级里有三个层次，多个立法主体。1）省、直辖市人大及其常委会有权制定地方性法规；[5] 2）省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市及其常委会有权制定地方性法规；[6] 3）自治区人大有权依照当地民族的政治、经济、文化特点，制定自治条例和单行条例(宪法第116条)。　

　　这三个层次里，省、自治区所在地的市和较大的城市要受省、自治区管，制定地方法规要报省、自治区人大常委会批准后施行。而省、直辖市又要受全国人大管，所制定的地方法规，要报全国人大常委会备案，并且不能与宪法、法律和行政法规相抵触。在这里，自治区比省、市的立法权要灵活和宽松一些。虽也要报全国人大常委会批准，但未要求不得与法律、行政法规相抵触，相反，可以对法律、行政法规作变通规定。由此可见，中国的立法体制确实是“一元体制”，中央立法机构处于“金字塔”尖。下面的每一层立法主体都要向上一层负责，不能超出上级立法主体的立法原则和范围，最后统一服从中央。但在实践中，下级立法机关总是在寻求扩大自己的立法权限的机会。比如在1993年11月份，由十四个城市人大常委会举行的“制定地方性法规工作联系会”第四次会议上，就有代表建议将原来需经省人大常委会“批准”改为“备案”。因为省级人大常委会在“批准”时，对较大市报批的地方性法规从内容到文字作出一系列修改，引起市立法机关不满，而且有时因认识不一致或部门利益矛盾，难以协调而影响法规的通过。　

　　其次，过渡型立法体制的另一特点是形式多样。除了宪法、法律规定的立法形式外，还有授权立法。在授权立法中，又分国务院授权立法和经济特区授权立法两种。　

　　所谓“授权”，即是由国家立法机关授予非立法机关在某一区域或就某一领域制定法规的权力。顾名思义，该立法权是授而得之，既能“授”，也就能“收”。中国的宪法规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。并且，这种立法权一般都是针对特殊的需要而授予的，当特殊性消失，该立法权也就可能失效或被收回。其实，授权政府立法，在西方国家非常普遍。如英国，授权立法早在十四世纪就已相当普遍，后来更将授权给内阁制定的法规上升到法律的地位。而美国，情况则不太一样。从三权分立的理论，到宪法规定，再到司法审判，都找不到授权立法的合法依据。宪法第一条明确规定立法权只属国会，总统只有提出议案和对国会法案进行否决的权力。而实践中总统则可以通过发布行政命令来影响整个联邦政府的立法过程、影响国家的社会政策和经济生活。远的如杜鲁门总统在朝鲜战争期间，曾下令查封钢厂以防止罢工；[7] 近的有布什总统保护中国留美学生学者的行政命令。美国总统实际已成了“立法统帅”（Legislator-in-chief）。[8]　 

　　中国国务院的立法权，除了宪法赋予，还有全国人大及其常委会的特别授予。后一种方法并未被广泛使用。自82年宪法颁布以来共有三次：第一次是1983授权国务院对职工退休退职办法进行部份修改和补充；第二次是1984年9月授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）；第三次是1985年4月授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例。 

　　如果说国家立法机关向政府授权立法为国际通行，中央立法机关向某些特区授权立法，则可以说是国际少有。自1981年来，全国人大或其常委会曾授予三省二市特殊立法权共四次。分别为，1981年11月，全国人大常委会授权广东省、福建省人大制定所属经济特区的各项单行经济法规；1988年4月，授权海南省人大及其常委根据海南经济特区的具体情况和实际需要制定法规；1992年7月，授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章；1994年3月，授权厦门市人大及其常委根据厦门经济特区的具体情况和实际需要制定法规。从实际效果来看，特区授权立法是利大于弊，至少在五个方面产生了重要作用：1）通过授权立法，把中央的特殊政策以法规的形式表现出来，并予以贯彻执行；2）加快了特区市场经济法规体系的建立；3）加快了改革、开放和引进外资的进程；4）为全国立法探索了经验，包括成功和不成功的经验；5）对港台产生了积极的影响。 

　　最后，过渡型立法体制还有上下呼应、互为补充的特点。中央制定关系国计民生的大法，对地方立法给与原则性指导和干部培训。地方立法也越来越积极主动，在国家来不及或无经验的领域先行立法，既保证了本地经济发展，又为中央在该领域的立法积累了经验。 

　　在市场经济的竞争机制激励下，许多地方立法机关都意识到用法律推动本地经济发展、规范市场并保护地方利益的重要性和迫切性。他们开始向中央索取立法权和立法经验，使过去门庭冷清的全国人大法工委出现了“门庭若市”的盛况。截止1994年9月，全国的地方立法已达到3340多个，其中以四川省为最多，共191件。如果从质量上看，应该首推深圳。据说，深圳人大加法制局的立法力量，超过了全国人大法工委。另外，对经济发展的重视使各地均把经济立法放在首位。经济立法占了四川省立法总数的43％左右。[9] 深圳市除已制定出《深圳经济特区合伙条例》、《股份有限公司条例》、《企业破产条例》等一大批经济法规，还制定了92年7月─96年12月的5年立法规划，将就市场主体及其行为、市场中介服务机构、要素市场及其管理、市场宏观调控和促进经济协调发展等方面进行大量的立法，共80多个。[10] 

　　同时，地方在如何改善投资环境以吸引外资方面都颇下工夫。外商在考察投资环境时，除了资金、人才、优惠政策、生产环境等因素外，最关心的就是当地的法制环境。法律体系越完备的地方，一般就越能吸引外资。于是，健全和完善本地法律体系，特别是经济法律制度，就成了许多地方政府的重要任务。为了抢时间、抓机会，有些发展快，或立法力量强、立法条件成熟的地方，即在中央还未从事某项基本立法之前“先行立法”。以《公司法》为例，该法从酝酿到通过，历经数年，几度难产。主要是因为全国一百多万家国有独资公司，只有几万家能够按照《公司法》改组。既然中央立法呼之不出，而有的地方如深圳又急需此法，因而全国人大只能由深圳先行制定和通过了股份公司和有限公司两个条例（1993年4月通过，1993年8月开始实施），在吸取这两个条例的立法和实施经验的基础上，于1993年12月通过了全国性的《公司法》，并于1994年7月开始实施。又如四川是一个“人口大省”，计划生育比任何其他省都显得急迫和重要，因此四川于1987年制定通过了《计划生育条例》，而全国性的《计划生育法》到现在还没有出来。又因为四川是一个“农业大省”，四川的《土地管理条例》、《农业承包条例》等都先于全国制定。再有，国家的《消费者权益保护法》是在全国28个省都已经有的基础上于1993年才制定，1994年实施。 

　　全国人大对地方“先行立法”的态度是：乐见其成，但加以一定的控制。现在统一的说法是：地方在符合宪法以及有关的法律、行政法规的基本原则不相抵触的前提下，可以根据自己的实际情况，对于应由中央统一立法但中央因各种原因未能立法的事项先行立法，待条件成熟后再由中央统一立法；对不涉及国家整体利益的事项，可放开让地方制定地方性法规。这里除了“不抵触”原则的限制外，还规定了中央立法优于地方。对于地方已立法的事项，不影响中央以后统一立法。一旦中央立法后，地方的规定不得与之抵触，只能立法予以贯彻和保证实施。有冲突和不一致的条文，地方必须按照中央的改过来，以保证法制统一。 

　　三. 论争与问题　

　　中央和地方立法权限的划分，一般根据两种国家权力来源和国家结构理论：第一，地方主义的权力来源理论，认为国家权力来自地方，中央只能行使法律明确规定的权力，剩下的由地方或人民保留。这一般由联邦制国家采用。按照这种理论，地方有权在中央没有明文禁止地方行使权力的广泛领域，通过立法行使自治权。地方可以制定本地民事、刑事等各种法律，甚至可以制定地方宪法。而中央只制定立法纲要或原则。第二，国家主义的权力来源理论，认为国家权力来自中央。地方权力由法律明确规定，未规定的不能行使。权力归属不明确时，由中央定夺。按照这种理论，没有中央的立法授权，地方不得擅自立法，地方立法仅限于为实施中央法律制定实施细则或法规。单一制集权国家多采这种形式。这两种类型中，中国显然属于后者，但又不完全。可能属于有些人称的“集权─分权型”。即立法权主要由中央行使，地方可以在一定的条件与限制下行使中央授予的地方立法权。否则就不可能有层层的地方性立法，更不可能会有地方先行立法。迄今，对中央和地方立法权限的划分的依据是什么、究竟如何划分的争论，在中国大陆并未全面地大规模地展开，因为这涉及意识形态领域的论争。在现在只管发展、避谈主义的中国，这样的论争很容易被看成“不安定因素”。同时，中央和地方在立法上的关系远没有象在经济领域那样紧张，这可能是因为地方立法权的扩张还没有使中央感到威胁。不过，近年来，从中央到地方的立法机关和法学研究机构，对中央和地方立法权限的划分问题，一直在进行着理性的探讨。全国人大法制委员会还专门组织了《立法法》的研究。 

　　无庸置言，中央和地方在这个问题上的立场如果不是对立的话，因为各自所处的地位和出自本身的利益，至少是有很大差别的。中央当然要强调法制统一的重要性，强调全国人大及其常委会是中国唯一的最高立法机关。与此同时，也不忘强调在中央统一领导下，充份发挥地方的积极性、创造性。而地方在暗中尽可能扩张自己的立法权的同时，也从来不敢忘记强调与中央的立法保持一致，以避免在争取地方权益的过程中被扣上“地方主义”的帽子。比如，四川省人大常委会主任在地方立法工作会议上的讲话，就一方面指出四川是“敢为天下先的地方”，在地方立法上，“动作要大一点，步伐能够快一点”，“在某些方面先行一步”。但另一方面，又强调“我国是单一制国家，维护法制统一是民族团结的基本保证，也是地方立法必须严格遵循的一项基本原则。...地方立法可以先行一步，并不意味着地方立法可以随心所欲，不受约束。地方立法必须首先保证与国家立法不相抵触，维护国家立法的权威地位。”[11] 又比如，深圳的一些立法工作者认为深圳的立法权应该属国家立法权，而不是地方立法权。理由是，深圳是国家划出的一个实验场；国家先搞出一些法规在深圳实验，待条件成熟后再制定全国性法律和行政法规。实验的主体是国家，深圳只是代表国家，运用国家立法权进行实验。[12] 这种提法，显然是希望提升深圳市立法权的地位。如果深圳立法权是国家立法权的话，当然就不应该受广东省的限制了。有的人虽然承认深圳立法权是地方立法权，但却强调它不是一般意义上的授权立法。理由是，“我国的立法权是按国家、省（自治区、直辖市）等级递减式划分的。可深圳的立法权明显地超出其级别立法权限，甚至超出省级立法权限。”[13] 由上面的例证可见，地方立法机关在承认中央立法的最高权威的同时，非常强调本地立法权的重要；而内地与沿海省份和特区相比，后者又比前者积极、主动和大胆。　

　　那么，中国现在的中央和地方立法权究竟是如何划分的呢？按地方有无立法权来归纳：地方无权在以下方面立法：1）国家组织机构、政治制度；2）国防、外交；3）涉及公民基本权力和义务的事项，如对公民人身、生命、自由、财产等方面的限制或设定义务；4）涉及决定全国经济、金融、贸易、商品流通等方面政策；各种企业的经济形式；国家重要资源的开发、利用和保护；国家的财政预、决算；国家税收制度、外贸制度等。5）国家基本行政管理制度，如科、教、文、卫生、民政、司法、安全、监察、审计、劳动、人事等。地方有权立法的领域是：地方性经济事务；社会方面的权力，如本地区教育、卫生、市建、环保等；中央授权立法；应由中央立法，但未予立法，短期内也难以出台，而地方又急需的、不涉及国家根本政治制度、经济制度、司法制度和公民的基本权力、义务等方面的事项，地方可以先行立法。　

　　以上划分是根据宪法和有关法律规定，以及多年来的实际立法经验总结的。非常原则，有些甚至是模棱两可、含混不清的。比如，在宪法和法律明确禁止地方立法的领域，地方急需立法，而中央的法律又迟迟出不了台，地方是否可以先行立法？什么叫“涉及国家的根本经济制度”？哪些法律属于这个范畴？如果说涉及国家根本经济制度的法律地方都无权制定，那么，《公司法》涉及到国有企业的改造，但深圳市却先于国家而立了，这又如何解释呢？理论上的模煳，使中央和地方立法权限之间出现一些“灰色地带”。这一方面给中央和地方各自带来一些机会，使他们可以在这些地带进行讨价还价、协商妥协。地方更可在其间充份发挥“积极性和创造性”。这样就改变了过去中央在立法上一统天下的局面，也为解决法律滞后于经济发展速度和社会变化的问题找到了一条途径。　

　　但另一方面，也造成了一些问题，如：1）重复立法或一法多立。有的法律，地方刚立，国家又立。地方就得将自己与国家立法相抵触的推倒重来。2）法律冲突。几乎在每一部法中都存在。不仅在中央与地方之间，地方与地方之间也都存在。立法机关要花很大力量来修改和协调。因为国内现在的法律检索技术很落后，既没有一套类似美国的规模宏大而完整的法规和判例归类收藏体系，更无现代化的计算机网络将中央和地方、地方与地方的立法机关连接起来。法与法之间的冲突不到适用之时，单靠人工寻找比照是很难发现的。以上问题带来的直接后果就是：责权不明。有时全国人大立了法，国务院不买帐；或中央立了法，地方不理睬；或省人大立的法，市里不执行。而国务院授权立法太多，也引起全国人大的不满。1994年国务院提请通过的《人民银行法》在人大会议上就遭到否决。这实际上是全国人大对国务院立法过多、范围过大的一种反弹。这种情况实际上在1986年制定《破产法》时就出现过。[14] 而所有这些问题加起来就导致了中国法制建设中最严重的顽疾：有法不依。因为执法机关在引用法律时无所适从。正如深圳的立法工作者指出：“国家法律、行政法规、广东省的地方性法规、国务院各部委的规章、广东省政府的规章都在深圳经济特区实施，究竟哪些规定与特区法规、规章不一致，什么情况下适用特区法规与规章，什么情况下适用上级的法律、法规和规章，事实上很难掌握。......这种状况已经给深圳市的建设和管理造成了一定的混乱，随着深圳经济特区立法数量的增加，这个问题将越来越突出。”[15]　

　　四. 对当前中央和地方立法关系的思考　

　　关于中央和地方立法权限划分的讨论，主要集中在是“统”还是“分”上；“统”到什么程度，“分”又如何分法？这个问题在任何时间、任何国家都有。但在现在的中国尤其突出。而要搞清这一问题，必须对以下的问题加以探讨和澄清。 

　　 1. 地方立法权的扩大，有利于地方法律体系的建设，也有利于中国法制体系的整体发展。从而有利于中国的经济市场化的进一步发展。　

　　有人认为，市场必须是统一的，涉及到统一的市场经济的法规，都必须由中央统一制定。这种观点，有一定道理，但不完全对。因为中国现在统一的市场还并未形成。即使市场统一了，但中国各地的情况千差万别，在某些领域，中央很难找到一个适当的比照参数来制定适合全国各地发展水平的统一法律。比如，以上海为比照参数制定的房地产管理方面的法律在甘肃就绝对行不通。因为这两个地区的经济发展水平、市民的生活水平、自然条件和人文地理位置等的差别都太大了。如果非要用统一的法律来规范全国的各种经济秩序，只能造成法律在某些地区形同一纸空文，并容易造成不同地区间的冲突。就连在欧共体这样一个统一市场内，法律也还没有完全统一。而在美国这样一个发育、完善了几百年、各州经济发展已经相当平衡了的老牌资本主义大市场，绝大部份关于市场经济的法律仍然是由各州制定。美国的《统一商法典》（Uniform Commercial Code）从开始编篡（1942年）到最后一次补充修改（1987年），历时近半个世纪。目的之一即是统一各州商法。现已被几乎所有州和特区承认和采用。但它只规范商业领域，如买卖；其范围是在半个世纪中逐步扩大；经历了漫长的时期才取得了50个州的承认。中国的市场经济才刚刚起步，而且是在一个由完全的计划经济向市场经济转型的过程之中，公有制还占很大的比例，再加上中国地区发展的不平衡等因素，由中央统一制定关于市场经济的法律，将不仅不利于地方立法的发展，也不利于市场经济的发展。　

　　相反，如果给地方以更大的立法自主权，让各省都根据本地的实际情况制定法律，那么制定出来的法律就有很大的可执行性。同时，各地立法的经验可以供中央立法总结参考。而中央与地方的立法机关在长期的接触、协商和妥协过程中，也可以逐渐寻找到二者关系的最佳点。至于由此而产生的法律冲突问题，则可通过制定《冲突法》、《立法法》、建立全国性法规检索系统，甚至修改《宪法》等办法来解决。　

　　 2. 地方立法权的扩大，在中国现有的政治经济体制下，不可能对中央权威造成威胁，更不可能导致“地方割据”。　

　　有人不赞成中央立法权下放。认为地方立法权的扩大，会导致“地方割据”。甚至有些深圳本市的立法干部都认为深圳的立法权太大了，应往回收。理由是中国太大，一放就乱；中国从没有分权概念，只有割据概念。他们举出近年来出现的“棉花大战”、“猪肉大战”以及广东法官到广西执行判决被打的事例，来说明地方坐大而引起的地方保护主义。这些担心不无道理。但笔者认为，没有分权概念，并不能成为不要分权的理由；任何事情都是从无到有；正因为没有，才要培养。其次，正如法学家凯尔逊所指出的，全部的集权与全部的分权只是理想的两极，因为法律社会里有一个集权的最低限度与一个分权的最高限度，国家才不致瓦解。[16] 立法权的划分也同样如此。我们这里谈的分权，是相对的，有一定限度的，并且是在强调中央相对集中立法权前提下的地方有限分权。即使是像美国这样的联邦制国家，每个州的权力也并不是无限大，联邦政府仍然有宪法赋予的集中权力，如调整州际贸易等。　

　　客观来看，地方立法权的扩大，也很难导致“地方割据”的结局。这是由中国现有的政治体制和市场经济发展本身的要求所决定的。中国立法机关的变革，从来是跟在政治体制改革的后面。而现在的局势是，中国的经济体制改革一直在进行着，但政治体制改革则是一个禁区。所以，如果说会发生“地方割据”的话，可能的次序也应该是：经济─政治─法律。而不是相反。实际上，中央对各地立法机关的控制还是非常有效的。除了法律上的规定，如下级立法要向全国人大及其常委会备案，还有组织、人事等传统方法的牵制。地方虽获得了比过去多得多的立法权，但与许多国家相比，还是远远不够的。更何况中国地区差异巨大，有些落后边远地区，手中有权也不会或没有条件使用。比如西藏，迄今为止，一共才制定了50个左右的地方性法规。而四川却达到200个左右。至于深圳，立法权是否太大了呢？这要看实际需要。深圳与香港一河之隔，可以说势必会和香港成为一个经济共同体。这就需要深圳在各个方面都能够尽量与香港接轨，包括法律。而实际上现在深圳的法律制度还远远达不到这个要求。即使说深圳的立法权确实过大了，那它也只不过是中国若大版图中的一个小城市，而且是由中央划出来的一个特别实验区。它的立法权的扩张，不要说威胁不到整个中国的权力结构，对广东省的权威也构不成大的威胁。因为中央随时都可以取消给它的授权。而且，工业革命以来的历史证明，市场经济越发展，其配置劳动、资源和资金的无形力量越会冲破一切不合理的行政藩篱。历史上的那种“地方割据”很难重演，而现实中的暂时“经济割据”或迟或早都会在经济发展中得到解决。　

　　 3. 中央和地方立法权限的划分，应该以既维护必要的中央权威、又鼓励地方的大力发展，既立足于眼前，又为未来奠定良好的基础为原则和出发点。　

　　中央和地方立法关系的变化之所以引起人们的关注，是因为老的权力格局发生了变化，新的又未建立起来。而这种变化说明，过去规范权力划分的宪法、法律制度已经远远不适用了。那么，在新的制度还没有形成之前、也就是在目前的这个过渡期间，应该依照什么原则和采取什么样的方案来划分中央和地方的立法权限呢？国内法学界和立法工作者在1994年召开的“《立法法》起草研讨会”上，提出了立法权限划分的三条原则：1）符合宪法的规定；2）有利于调动各立法主体的积极性；3）权限划分宜粗不宜细。我认为此三条在目前条件下还大体可行。因为现行的《中华人民共和国宪法》仍然有效，作为根本大法，当然应该成为国家权力划分的基本依据。不过，宪法中的有些规定已经过时，比如过于强调党的领导和中央的权威。所以，应该以第二条原则来加以协调，也就是扩大地方立法的权限。而在转型时期，很多事情是过渡性的，一时难以看清楚，因此，权限划分原则一些，有利于立法机关随着形势的转变和本地区的特殊情况及时立法。　

　　与此同时，国内有人提出三种划分中央与地方立法权限的方法：　

　　 1）原则划分、具体列举与排除相结合。即规定各种法规的制定原则，列举可以规定的事项，排除不得规定的事项；　

　　 2）原则划分、部份列举与排除相结合。规定原则，只列举中央专有立法权，排除不能规定的事项；　

　　 3）维持现状。只规定行政法规、地方性法规的制定原则。同时对现行的做法予以总结和完善，如先行立法等。　

　　笔者认为第三种方法在现阶段比较可行。因为：第一，中国在未进行大的政治改制前，立法权限划分得再怎样清楚都很难保证实行。立法权不独立于行政权，放的权也可以随时被收上去。第二，转型期中，一切都在变动，立法的主体以及主体间关系也会随时变动。在大环境未稳定之时，要将某一关系固定下来，收效不会很大；反而可能束缚立法机关的手脚，延误一些对经济发展至关重要的法律的制定，从而影响整个制度转型的进展。因此，制定《立法法》等法律和规章，对厘正立法主体之间的关系、在技术上划分各立法机关之间的权限范围有一定的帮助，但解决不了根本问题。当第三，应该让中央和地方各显神通、大量立法；惟此才能在中国建立起深厚的法律基础、积累丰厚的立法经验、并摸索出二者之间最佳的权力定位和关系。在这之后，再来以某种形式将其权限划分的规则固定下来，将会比现在更容易些、也会更合理、科学和可行一些。 
 
 
从美国联邦制的发展看中国的分权问题
 
　　王希

　　一. 美国联邦制发展的四个重要历史阶段，1776-1969

　　二. 美国联邦制演变的特点和对中国分权的思考

　　【作者简历】 王希，美国哥仑比亚大学历史学博士，美国宾州印地安那大学(Indiana University of Pennsylvania)历史系助教授。 

　　一. 美国联邦制发展的四个重要历史阶段，1776-1969　

　　联邦制是美国政治制度的中心特徵之一，也曾经是美国人最引以为自豪的所谓“发明的传统”之一。按联邦制发明者们的理想设计，美国联邦制是由若干个具有自治能力的政治实体（即州）在共同认可的政治框架下结合组成的一个政治实体。各州在尊重和维护联邦的权威和权力的前提下，共同参与联邦政府的决策和政策实施，并在不损害联邦利益和权力的前提下行使各自原有的政治和经济自治权。联邦和州两级政府的权力均来源于同一人民，两级政府同时管辖同一国土和人民，但两级政府的权力通过联邦宪法进行了明确的划分，并受宪法的保护。联邦政府主要负责与各州共同利益休戚相关的具有整体意义的事务，包括外交、国防、邮政、州际经济、全国性的财政金融事务等；各州则负责本州的经济、政治、教育、社会治安、交通管理及其他一切与人民基本政治和民事权力息息相关的事务。在这样的政体设计下，自治（self-rule）和共治（share-rule）相结合。各州（通过国会两院席位的分配和四年一度的总统选举）均有同等的机会参与联邦政府的决定和实施政策的过程，施加自己的影响；联邦政府的政策实际上是各州之间利益妥协的结果。联邦政府的权力受到州的限制。另一方面，由于联邦政府是由各州代表组成的，没有一个州可以轻易地将自己的意志强加于联邦政府，或随意将联邦政府变成扩展自己利益的工具；而联邦政府则通过宪法机制有效地牵制州对联邦权力的侵犯。两级政府不仅相互制约，也受到各自内部份权机制的制约，没有一级政府可以轻易侵犯人民的权利。这种体制被联邦制的策划者之一麦迪逊（James Madison）称为是对美国人民权利的"双重保护机制。”[1]

　　但在两个多世纪的发展过程中，美国联邦制的演变及联邦与州政府间的划分并未完全遵循联邦制设计者们的初始意图。事实上，自1789年美国《联邦宪法》实施以来，美国联邦制的定义、内容以及运作方式一直处于一个不断变化、不断界定的过程之中。随着美国政治、经济、社会的发展，联邦与州政府间的权力范围不断地得以相应的调整。从美国内战以后，一些传统上由州保留和行使的权力逐渐地转移到联邦政府手中。十九世纪末二十世纪初，联邦政府在国民生活中开始扮演重要角色，对于州际甚至各州内的经济事务施加愈来愈直接和深刻的影响。1930年代民主党总统罗斯福（Franklin D. Roosevelt）推行“新政”（New Deal），利用联邦政府的权威调节经济，处理美国社会各阶层、各利益集团间的矛盾。这种被有些学者称为集权化联邦制（centralized federalism）的趋势在1960年代民主党人约翰逊（Lyndon B. Johnson）政府时期达到顶峰。联邦政府不仅大面积地制定法律调整美国社会各利益群体间的关系，推翻各州违宪的法规法律，还采用经济手段来干预州对某些内部事务的处理。与此同时，各州对于联邦政府的在财政上的依赖性也愈来愈大，人民和社会对于联邦政府在保护基本权利、处理社会不公、改善种族关系等方面的要求和期望也愈来愈高。可以说，联邦政府政策的影响已经直接深入到千家万户美国人的生活中。面对如今联邦政府在国计民生各项事物中的日益加深的影响力、规模庞大的联邦官僚机构、以及种类繁多、耗资巨大的联邦资助项目，有些美国政治学者惊呼：“旧的（美国）联邦制已经死亡了。”[2]

　　自然，美国联邦制并没有消失，联邦制的基本原则和功能依然存在，州和地方政府仍然行使原有的自治权，仍对各自地区的民生负有主要责任。但不可否认的是，在政治、经济与社会事务管理中，联邦政府的权力增大了；联邦与州政府间在权力划分上的关系从原来的绝对分权转换为相互合作与依靠；两级政府间的权力出现重合；虽然州与地方政府原有的权力依然存在，但其权力的内容和实施愈来愈多地受到联邦政府政策的影响和左右。一种新的联邦与州政府间的关系已经取代了建国初期那种联邦与州绝对分权、各司其政的旧的联邦制模式。美国联邦制的这种集权性变化是一个历史的过程。从美国建国至本世纪七十年代，美国联邦制的发展大致经过了四个阶段，每一阶段的联邦制的特徵不同，联邦与州政府间的权力消长也不同。本文希望通过叙述与分析美国联邦制演变的不同阶段，了解其变化的历史原因及过程，以便为我们在思考中国的分权问题时提供一些有益的借鉴。

　　第一阶段，1774-1789

　　这一阶段可被称为美国联邦制史上的古典主义阶段。美国诞生于英国在北美的十三个殖民地反抗英王暴政的斗争中。1774年，北美殖民地为协商如何处理与宗主国在政治权利和经济权益方面的争端组成第一届大陆国会，此时，美国联邦制的雏形就已形成。大陆国会虽只是一种各殖民地为了即时的共同利益而组成的一种临时性的政治联盟，其目的在于保护各殖民地长期以来享有的地方自治权力和殖民者本人享有的传统的个人自由和财产权；但各殖民地在政治起源、文化背景和经济利益方面的一致性奠定了这种临时性政治联盟发展成为永久性联盟的基础。1776年，在第二届大陆国会上通过了《独立宣言》，将十三个殖民地的政治结盟正式变成现实。《宣言》宣告了美利坚殖民地与宗主国的正式决裂，提出了一系列未来美国的政治准则，如人生来平等并都有追求自由、生命、和幸福的权利，以及政府应是依据人民意愿组成的契约性组织，和人民有权反抗暴政的主张等。但《宣言》对于独立后的各州和各州之间的政治组织方式没有提出详细的规划和设计，仅在末尾宣称独立的各州将拥有完全独立的战争权、盟约权、商业权、以及其他一切一个独立国家应有的权力，并保证在争取独立的过程中所有的州将相互予以合作和支援。《宣言》的起草者杰斐逊（Thomas Jefferson）后来回忆说，他的起草委员会当时并没有想到要把《宣言》写成一个完美的对未来政府的设计，而是急于希望写一份“能够准确而适当地表现美（州独立）国想法和精神”的“面向全世界的呼吁书。”[3] 

　　直到1781年独立战争基本结束，北美十三个独立州始终处于一种松散的、战时盟约国的关系之中。这种关系在1781年通过的《邦联条款》（Articles of Confederation）中固定下来。《邦联条款》是1781年美国独立战争结束至1789年新的联邦宪法实施前约束和规定各州之间、各州与邦联国会间关系的纲领性文件，也可以说是美国联邦史上的第一个宪法性文件。《邦联条款》将美利坚各独立州的关系定义为“一个坚定的、为了共同防御保护自由和相互福利的、友谊性的联盟。”《条款》建立了国会，并赋予了国会管理对外事务的权力（如宣战权、缔结和约权等）；但《条款》却没有给予国会有效的徵税权、关税权以及管理州际贸易的权力，也未建立一个独立的中央执法机构，而将国会休会期间所有的邦联事务交由国会下属的委员会和一群国会秘书们去处理。《条款》在允许各州“保留自己的主权、自由、独立、及所有其他没有明确地让予大陆国会的权力”的同时，规定各州在国会表决中只有一票，重大决策需大多数州的同意，《条款》的修改则需所有州的同意。[4]

　　在这种方式的政府设计下，中央政府实际上有名无实。国会既无财权，又无军权，在处理州际和邦联事务时完全没有与之相应的权威。《条款》实施后有相当长一段时期内，有些州不派出代表参加国会，致使国会连开会的法定人数也达不到。1785年，连邦联国会主席的汉考克（John Hancock）也不屑于到当时的美国首都纽约去主持国会。外交上，邦联政府无力要求英国严格履行1783巴黎和平协定。因各州意见不一，国会无法形成一个统一的对外商业政策，各州政府只有各自为阵，尽量保全自己的利益。英国人则利用美国的对外商业的混乱，借机向美国大肆倾销商品，又与西班牙达成使用密西西比河的秘密协定，阻挠美国商业的发展，企图从经济上瓦解这个新生的国家。尤其使美国人丢脸面的是，由于国会没有财力建设海军，每当外国船只在公海上对美国商船进行袭击和讹诈时，邦联政府束手无策，无法保护美国商人的利益。财政上，邦联更是一片混乱，1883年独立战争结束时，邦联债务高达四千万美元，而国会无法有效徵税，一些州只是象征性地分担自己的财政责任，另一些州则根本就不履行财政责任。国会曾企图修改《邦联条款》以增大国会徵税的权力，但屡遭失败，因《邦联条款》规定，只要有一州反对，修改《条款》就不可能。 

　　与此同时，州际之间在土地、商业、税收方面纠纷四起，摩擦不断，甚至到了动武的地步。各州为保护本州的经济利益，纷纷建立起贸易壁垒。各州为了周转资金，刺激贸易，解决硬通货币不足的困难，各自发行州制纸币，州际货币流通十分困难，结果使已经十分混乱的各州经济雪上加霜。各州内负债人大增，许多人因负不起债而被投入监狱，一时间监狱人满为患。经济上的无序状态激化了社会各阶层之间的矛盾，导致政治上的不稳定。1787年在麻省爆发的“谢斯起义”（Shay's Rebellion）即是经济无序引发的一种政治动乱。虽然谢斯起义只是一桩地方性的无产者与有产者间的冲突，却给新生的美国发出了一个紧急信号：如果邦联不能建立起一个有效的、权威上高于各州政府的政治机制，各州的经济与社会发展都将受到严重的阻碍，不仅各州内有产者与无产者之间的矛盾会剧烈上升，各州间在经济和商业上的矛盾也会演变成内战性质的冲突，其结果必然是全面的社会动荡。而失去了殖民地的英国人则会乘虚而入，独立革命可能前功尽弃。后来的美国第一任总统华盛顿（George Washington）在当时警告说，如果独立后的邦联还不能建立一个有活力的、有权威的、并居于各州政府之上的政权，“我不认为我们还将以一个国家的形式长存许久。”[5] 1787年，许多革命时期的领导人都意识到邦联处于一个巨大的危机中 ── 百病重生的经济，动荡不安的社会，无能的国会，空虚的财政，以及外交上的失败 ── 他们不得不重新考虑美国政治体制的设计。 

　　1787年5月至9月在费城召开的制宪会议是美国历史上最重要的事件之一。这次会议产生的新的美国联邦宪法对于美国乃至后来世界政治的发展都有深远和独特的影响。这次会议原本是为修改《邦联条款》而开，但后来却成了一个重新设计美国体制的机会，从中产生了一个完全不同于邦联体制的崭新的政府设计 ── 联邦制。参加费城制宪会议的各州代表55人中，多人是美国革命时期的领袖，有8人在《独立宣言》上签过名，2人参加过《邦联条款》的起章，2人将成为美国总统，2人将成为大法官，16人将成为州长，42人将成为国会议员。他们当中多数人受过大学教育，相当一部份人当过律师，并在国外居住或学习过。他们不仅熟悉当时欧州的政治理论，尤其是启蒙时期前后的分权和社会契约理论，而且对“光荣革命”以来英国宪政的发展十分重视。他们中有多人在独立前就是各州的政治领袖，同时又是大财产（包括奴隶财产）的拥有者，因此他们对于个人权利和财产的保护问题十分敏感和关切。与会者以闭门的方式对一系列问题进行了充份的辩论。以汉密尔顿（Alexander Hamilton）和麦迪逊为首的建立强有力的联邦国家的主张在辩论中占了上风，但州权问题也在会议上得到了充份的讨论。经过无数的辩论、僵局和妥协之后，1787年9月12日会议产生了《联邦宪法》。在后来的批准过程中，有关保护人民基本权利的十条宪法修正案（也就是着名的《人权法案》）又被加入《联邦宪法》。1789年，《联邦宪法》正式生效。[6] 新的《联邦宪法》确立了美国政体的共和形式，联邦制和对个人权利的保护。这三者是紧密相连的。宪法在导言中将美利坚合众国定义为由美国人民组成的“联邦”（union），与《邦联条款》所定义的由州组成的邦联（confederation）区别开来。这个区别至关重要，因为它确定了联邦制的性质和权力基础。邦联的基本构成单位是州，而联邦的基本构成单位是人民；邦联的权力是由各州让与的，而联邦的权力则直接来自人民。正如麦迪逊所说，“联邦和各州政府的权力都是从美国人民那里衍生出来的。”这种将人民而不是州视为联邦政府的权力来源的设计不能不被认为是当时政治体制史上的一种创新。必须指出的是，“人民”一语的定义在当时并不包括穷苦白人、黑奴、白人契约奴和妇女，因为这些人当时并没有政治权利。制宪会议确立权力来源的目的与其说是为了建立一个现代意义上的民主政体，还不如说是为了更有效地解决当时宪政上的危机。对于相当一部份制宪会议的参加者来说，一个强有力的中央政府对于美国经济的发展，外交上的成功和政治上的稳定至关重要。与此同时，他们又十分害怕中央政府权力过大，造成对各州自治权的损害，同时担心中央政府的权力为部份人或利益集团篡夺，成为扩展私利和独裁的工具。对于制宪者们来说，新的联邦体制既需建立一个拥有强大权力的中央政府，还需同时保护已经存在的各州政府的权力；既需防止各级政府对于权力的滥用，还需防止任何政府对于人民的权利的威胁和侵犯；所以政府的设计必须以保护人民的权利为终极目的。为达到这样的目的，制宪者们决定设计一种在同一体制内对政府权力进行双向分割的制度，即联邦制。[7]

　　按麦迪逊的解释，《联邦宪法》首先在联邦政府的层次上依三权分立的原则进行了权力的横向分割。联邦政府由国会、总统、最高法院三个部门组成。国家大权三分，相对独立，又相互制约。总统执法，由各州民众直接选举（当时还是通过选举人团产生），虽为美国军队统帅，却无权向外国宣战。国会拥有立法权，其中参院与众院分别独占对最高法院法官的任命批准权和联邦预算提案权。参院名额各州相等，众院名额依各州实际选民人数按比例而定。所有立法需两院通过。再经总统签字方能生效。如遭总统否决，则需再经过两院各自三分之二的多数通过方能生效。最高法院虽可监察立法、执法两部门，并拥有解释宪法的权力（在后来的发展中建立的），但其法官人选又掌握在总统和参院手中。如此繁琐细致的分权是为了防止联邦大权轻易落入某一派别或某一利益集团的掌握之中。

　　与此同时，《联邦宪法》对联邦与州政府的权力进行了纵向分割。宪法赋予了国会许多前所未有的权力，包括徵税权、管理州际和对外贸易权、铸币和发行货币权、举债权、管理破产权、外交权、建立联邦军队权、宣战权、建立联邦法院的权利、以及制定一切为行使宪法授予的权力的“必要和适当”的法律的权力。宪法还规定了总统和最高法院的权力。在赋予联邦政府权力的同时，宪法同时规定了各州不能有的权利，包括各州不能自行铸币，不能任意剥夺公民权利，不能授予任何贵族爵位，未经国会同意不得对进口或出口货征收任何关税和船舶吨位税，不得在和平时期保持军队或战舰，不得与他州或外国缔约结盟，除非在实际遭到入侵或刻不容缓的紧迫危险时候不得进行战争。还规定各州须尊重其他州的法律，文件和司法程序，各州有义务归还他州逃往本州的罪犯，包括逃亡的奴隶。宪法还规定一州公民在其他各州内享有该州公民的一切特权和豁免权，从而将各州的公民资格转换为美国公民资格。《联邦宪法》对联邦政府拥有的权力作了颇为详细的规定，但对于那些权力是州应该拥有而且不受联邦政府控制的，宪法却没有一一列举，只是在1791年加入的《权利法案》的第十条修正案中规定：凡宪法未授予联邦政府的，也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。[8] 需要指出的是，整个《权利法案》是一种对联邦政府权力的限制。它规定联邦政府不得立法剥夺公民的宗教、言论、出版、请愿、集会、持有武器的自由以及人身自由，不得剥夺公民的财产权与公正的法律程序权等。这些基本的公民权利大都是从英国政治传统中继承而来的，是各州公民在独立前就拥有并在传统上由各州来制定和管理的。所以当《权利法案》加入《联邦宪法》时，从理论上讲，这些权利也转换成了联邦公民的基本权利。但《联邦宪法》本身并未说明联邦政府是否有权保护这些权利，尤其是当州政府剥夺这些公民权利的时候。 

　　1788年的《联邦宪法》确立了美利坚合众国的政体性质（由人民组成的合众国），建立了一个拥有极大权力的中央政府，确立了联邦与州政府的“共和”性质 ── 即政府必须是经由人民选举而产生 ── 划分了州与联邦政府间的权力，为后来美国的发展打下了宪政基础。但《联邦宪法》在很大程度上是为了解决紧迫的现实问题而作出的设计。它的产生是通过一系列利益交错的州际和州内各派之间的反复争论和妥协而成的。在一系列关键问题上，如美国联邦公民的资格问题、联邦公民的权利的问题、联邦和州政府的“共和”形式的定义问题、州是否有权退出联邦的问题、联邦政府如何有效保护公民权利的问题，《联邦宪法》并未作出详细具体的规定。但《联邦宪法》未能解决的最大问题是奴隶制问题。据麦迪逊观察，制宪会议上关于州权与联邦权之争的很大一部份原因在于各州对如果处理奴隶制问题的相持不下。独立后的几年内，北部各州逐渐废除了奴隶制，而南部却正将奴隶制作为其经济和社会发展的主要支柱。虽然当时区域之间的对立还未达到1850年的程度，但奴隶制是联邦的潜在危机的导火索则已不言而喻。《联邦宪法》最终允许南方蓄奴州以五分之三的比例将黑奴人口加入它们的总人口数从而增加了它们在众院中的议员人数；允许进口黑奴的贸易继续进行二十年；并保证动用联邦政府的力量来帮助追捕逃亡黑奴（以保护公民的私有财产）。这几项重大的妥协保证了《联邦宪法》的产生和批准，但却为联邦制的发展埋下了一颗定时炸弹。[9]

　　第二阶段，1791-1860

　　《联邦宪法》虽然确立了联邦政府的功能与地位，但在1860年以前，联邦政府还是一个十分脆弱的权力机构，其作用和影响都十分有限。造成这种情形的主要原因是因为当时重要的政治活动仍以州为单位并多在州的范围内进行。1820年以前，在许多州内，选举权仍是一种特权, 唯有拥有一定财产的男性白人公民方能参加政治选举；而制定公民选举权资格的权力又掌握在各州的手中，所以州政府的决策对人民的政治和经济生活有比联邦政府更为直接的影响。再者，全国意义上的政治网络还未建立。政党制度刚刚出现，虽然在批准宪法是出现了联邦党人和反联邦党人两个政治派别，但它们不过是一种松散的、为选举总统和在国会内争取某一特定利益的、短期性同盟。真正意义上的政党制还要等到1824年民主党成立后才建立。联邦的前四届总统（1889-1818）都是由革命时期的领导人来担任，他们的当选多因为他们的政治声望和地方政治势力的支持，而非像后来的总统选举必须依靠全国性的政党组织。同时，美国在外交上采取了一种孤立主义的政策，没有能力也没有计划在美洲以外的区域发挥影响。所以，联邦政府在很大程度上仍是一个各州各区域之间进行利益谈判和交换的场所和工具。 

　　这一时期州政府不仅在政治上权力很大，在州的经济活动中也扮演了积极的角色。各州准建了许多银行，兴建了许多公共工程，如运河、公路、和铁路等。联邦政府在经济领域中的作用主要在推动农业出口，通过关税保护工业，鼓励兴建铁路，并通过慷概的邮政补贴鼓励和刺激商业。同时联邦政府还通过法律的完善和修改来刺激经济的发展，如在破产法中，受惠的一般是负债人而不是债权人。合同法也十分简易，便于新来到美国的人能迅速进入商业，税收也比较低，使新移民能尽快购得土地。[10]

　　十九世纪上半叶联邦政府最有影响的经济活动是在摄取土地资源和扩张美国版图方面。在此期间，联邦政府利用外交、赎买、兼并、武力强占等方式从土着印第安人和其他国家手中获取了大量土地，将美国的版图从大西洋海岸向西推进到太平洋海岸。至1861年美国内战爆发前，美国已有35州，其中有22个州都是在联邦制建立以后成立的，相当一部份新州是在1787年后取得的领土上建立的。事实上，除阿拉斯加与夏威夷外，内战后新加入美国的州几乎都是在内战结束前摄取的土地上成立的。毫无疑问，没有一个统一的、具有实力的联邦政府，美国是不可能如此迅速地在很短时间内取得这样大面积的领土的。与此同时，领土迅速全面的扩张助长了“天命论”意识形态的发展，使其成为一种深入人心的美国式理想，对美国民族意识和性格的形成有深刻的影响。[11]

　　在这一时期，美国虽然获取了大量的土地，但其联邦制却始终面临一个巨大的威胁。这个威胁来自于制宪时期未能解决的奴隶制问题。如前所述，《联邦宪法》在奴隶制问题上含煳其辞，模棱两可，似支持奴隶制在美国的发展，又似反对其无限制地发展。联邦建立后，美国资本主义在北部和南部有不同的发展。南部的经济以基于种植园奴隶制上的农业资本主义为特徵，拥有奴隶的人占南部白人人口总数的四分之一，大奴隶主的人数更少，但大奴隶主却拥有大量土地和黑奴，掌握南部各州的政治与经济命脉。联邦国会中南部各州的议员多为大奴隶主利益的代表，他们坚决主张将奴隶制不受限制地推广到美国境内任何地方。他们提出理由之一是奴隶是一种私有财产，而宪法规定公民拥有的财产权不可被剥夺，反而应受联邦政府的保护。而北部各州早在美国革命以后就逐渐废除了奴隶制，自由劳力成为北部资本主义社会的主要特徵。北部政治家一方面为南部奴隶主控制南部市场经济、阻碍北方经济势力进入南部深为不满，另一方面他们也反对将劳力变为纯奴役性质，提倡劳动者人身自由和劳力的自由竞争。北部各州提出联邦政府有权力限制奴隶制的扩展。双方在思想意识形态上斗争激烈，在政治上则利用联邦政府为工具为各自的利益争辩。[12]

　　在宪法实施后的三十年内（1789-1819年），联邦内蓄奴州与自由州的数量相等，在国会（参院中）势均力敌，没有一方可以通过联邦政府来取消奴隶制或将奴隶制无限制地推向全国。但随着美国土地面积的扩大，西进运动的开拓，南北双方关于奴隶制问题的争论变得愈来愈激烈，并不断威胁蓄奴州与自由州在国会内的平衡。1819年后，每当有新州要求加入联邦时，关于新州是以自由州还是蓄奴州的身分加入联邦的问题便成为南北两方争论的焦点，因为这个问题直接影响双方在国会政治中的力量对比与后果。1819至1854年间国会为奴隶制问题出现过多次僵局，每次危机都是通过妥协和延缓危机的方式来处理，使联邦得以维持下去。

　　1832年的南卡州与联邦政府关于关税政策之争又一次挑起了联邦制的危机。当时南卡州遭受欧州市场棉花价格暴跌之虐，经济损失惨重，而联邦政府为保护北部和中部的工业利益，正竭力推行高关税。南卡提出为了保护本州的经济利益，它将不接受联邦政府的高关税政策。当时身为联邦副总统的来自南卡州的约翰.考尔洪（John C. Calhoun）提出，如果联邦法律损害州的利益，州将有权否认联邦法律并宣布其在本州内无效。考尔洪宣称如当时在位的杰克逊总统要强行实施联邦关税法的话，南卡州就退出联邦。考尔洪的理论是，一个州的人民享有一个集体主权，这个主权是不能分割的，一经分割，州便不再成为独立自治的政治实体了；联邦政府的主权是各主权州之间的一种契约性结合的结果，州在加入联邦后，各自的主权并未消失; 所以，联邦法是否有效，应由具有主权的州来裁定，因为只有在各州的人民才是联邦权力的来源，而州又是本州人民主权的代表。考尔洪的州权理论实际上是制宪时期联邦党人与反联邦党人关于美国体制之争的延续。他的理论实际上否认了《联邦宪法》与《邦联条款》的本质性的区别。这场争论实际上是“项庄舞剑，意在沛公。”南卡的真正意图是借反对联邦关税法来威胁联邦政府不要在干预奴隶制问题上作文章。因南卡州黑奴人口超过白人，在联邦中施行最广泛的奴隶制，其稻米经济完全由奴隶支持。考尔洪的目的是希望籍此申明，奴隶制属于州内事务，联邦政府无权插手。这场危机虽然最终通过幕后政治与妥协得以解决，但这场争论已将早期联邦制的弱点充份暴露出来。1837年12月，考尔洪又以立案方式在参院提出州主权（state-sovereignty）的提案，这一提案在参院未能引起很大争议得以通过，足以显示此时此刻的联邦权威已受到州权主义者的严重挑战。[13]

　　1850年，因加利福尼亚加入联邦和其他问题，国会再一次陷入处理奴隶制的危机之中。虽然最后通过妥协危机得以渡过，但国会解决南北双方关于奴隶制争端的政治手段已经穷尽。此时，北部的废奴运动已经从最初的道德和宗教意义的活动发展成为一种政治运动，并开始成为联合各种政治力量的具有感召力的旗帜，对南部奴隶制势力形成巨大威胁。1857年，联邦最高法院出来干涉，试图从司法审判的角度来解决关于奴隶制的争端。但最高法院为南部奴隶制势力所垄断，不可能从根本上解决这个问题，反而加深了危机，加速了南北政治力量的分化和重新组合。北部的民主党迅速分裂，而1854年成立的共和党则鲜明地提出了反对奴隶制无止境蔓延的口号，联合了北方各政治势力，成为与主张奴隶制无限制扩张的民主党直接抗衡的政治力量。在1860年总统大选中，具有反奴隶制倾向的林肯作为新生共和党的候选人在南北民主党人分裂的情况下当选为总统。南部十一个蓄奴州见北部反奴隶制势力已占据联邦政府，便在南卡州的带领下，于1860年冬至1861年春内，先后退出联邦，组成“美利坚邦联合众国”（Confederate States of America）。1861年4月12日，南卡州民兵向联邦军队发起攻击，美国内战正式开始，联邦制第二阶段结束。[14]

　　第三阶段，1861-1913

　　美国内战从1861年开始至1865年结束，历时四年，南北双方共计死亡620，000人，是美国历史上死亡人数最多的一场战争。内战使南部损失惨重，白人青壮年的四分之一战死沙场，一半以上的农庄、机器、铁路遭到破坏，三分之二的财富全部耗尽。但是这个美国历史上的巨大悲剧也是美国联邦制发展史上的一个重要转折点。内战解决了美国建国以来困扰联邦生存和发展的两个根本问题：奴隶制和联邦制的性质问题。首先，内战彻底摧毁了奴隶制。内战初期，林肯和共和党主持的国会并不想消灭奴隶制，他们担心对于奴隶制的过激行动会使一些界于南北之间的蓄奴州投向南部邦联一方。更重要的是，林肯不愿破坏原有的联邦制结构，他坚持认为南部退出联邦的举动是南部各州中某些个人的反叛联邦的行为，而不是州的行动；他希望各州采取主动措施，以补偿奴隶主的方式逐渐取消各州的奴隶制。但随着战事的发展，解放黑奴愈来愈成为联邦取胜的关键之举。1863年1月1日，林肯发布了《解放黑奴宣言》，宣布所有邦联军队控制下的各州的奴隶永远获得自由。虽然《宣言》是一个政治和军事意义上的措施，其意义更多地在于瓦解南部邦联，但《宣言》却将控制奴隶制的权力从州的手中转移到联邦政府手中。战后，美国经历了宪政重建（Reconstruction），由共和党人主持的国会通过了第十三、十四、十五宪法修正案，正式宣告奴隶制从美国领土上永远废除，赋予了《解放黑奴宣言》宪法上的意义，使四百万黑奴从此变成自由人，并逐步取得了公民资格和权利，男性黑人公民还获得了选举权。

　　内战解决的第二个根本问题是美国联邦制的性质问题。内战实际上是对美国联邦制生死存亡的一次考验。这个世界上当时唯一的共和制国家因北方（联邦）的胜利而得以幸存的现实，使共和党人意识到必须一劳永逸地解决了联邦与州的关系问题。内战和重建期间，共和党人提出了一套与考尔洪州权理论完全对立的联邦制理论。1861年7月，在他给国会的咨文中，林肯阐述了他的联邦制理论。林肯认为，联邦先于州而产生，没有联邦便没有州, 因为没有早期的各殖民地之间的联盟，美国的独立是不可能的；而独立本身已经将各州不可分割地联结为一体了，各州根本还没有机会获得它们自己的所谓“主权”就已经成为未来联邦的一部份了；而联邦不是邦联，联邦是一个有主权的政治实体，是美国作为一个国家和民族赖以生存和发展的基础；联邦一旦成立，便不可分解，各州也无权退出联邦。林肯还指出，内战实际上是对美国的民主体制的考验，如果一部份人因为在政治选举中失败就一定要诉诸于分裂国家的方式，联邦政府就必须为了保卫自己的生存而进行镇压内乱的战争。林肯的这种观点在重建时期得到其他共和党国会议员的发挥。共和党国会完全套用了早年汉密尔顿的国家主义的观点，强调如果联邦政府有权废除奴隶制，也就有权保护宪法中承认的美国公民的权力。所以，共和党人不仅将联邦不可分解的思想通过内战固定下来、一劳永逸地解决了联邦的性质问题，也通过重建的宪法修正案确立了联邦政府在保护联邦公民权利的绝对权威。[15]

　　重建（1863-1877）是美国联邦制在宪政上发生重要变化的时期。在共和党人的主持下，国会在1865至1875年间通过了三条宪法修正案和其他一系列涉及联邦和州关系的法规法案。这些法案都是为了解决现实的政治问题 ── 解放了的黑人的权利问题, 南方各州返回联邦的问题 ── 并对联邦与州的权力范围作了重新划分。第十三宪法修正案宣布从美国土地上永远废除奴隶制；第十四宪法修正案第一次规定了美国公民的资格和权利，用宪法的语言确立了美国黑人平等的公民地位。这一修正案还规定各州“不得制定或实行任何限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律，不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；在州管辖范围内，也不得拒绝给予任何人以平等的法律保护。”同时还规定如果一州的男性公民的选举权遭受到任何方式的限制，该州在众院的代表人数比例将遭相应削减。第十五宪法修正案规定了“合众国公民的选举权，不得因种族、肤色或以前曾有过奴隶的身分而被合众国或任何一州加以拒绝或限制。”除此之外，1866年通过的《民权法案》规定所有肤色的美国公民都有同等的签约、出庭作证、上诉和拥有财产的权利。1875年通过的另一个《权利法案》禁止州和个人在公共设施和场合下对美国公民施行种族歧视。这一系列法案对内战前南部社会的政治秩序和种族关系作了很大的改动。失败了的南部各州开始并不情愿接受这些法案，认为它们破坏了原有的联邦主义的原则。接替林肯执掌总统大权的安得鲁·约翰逊（Andrew Johnson）来自南部，以维护联邦制为名，接连否定国会的重建法案。为了保卫内战成果，防止南部旧政权卷土重来，共和党人国会采取了一系列强制性的措施，冲破约翰逊总统的重重阻挠，宣称只有在全部接受了这些新的宪法修正案之后，南部各州才可以重新加入联邦。结果在国会的压力下，南部各州先后批准了十三、十四、十五宪法修正案。新的联邦制得以建立。[16]

　　从某种意义上讲，内战后的联邦制并没有改变战前联邦制的基本原则，而只是对这些原则作了新的解释。重建后的联邦制的最大特点是联邦政府的功能和权力范围大大增加了。新增加的联邦权力隐含于战前联邦制的体制之中，而内战为这些权力的发掘和运用提供了一个极好的机会。建立在重建法案基础上的新的联邦制与1860年前的联邦制有几个重大的区别。首先，宪法上第一次明确定义了美国（联邦）公民的资格及附带的权利，建立了作为联邦政府权力基础的公民实体。第十四修正案中的关于公民权利的用语是“特权或豁免权”（priviledges and immunities），这两个词伸缩性很大，实际上给了联邦政府极大的管理公民权利的权限范围。其次，重建法案将原来仅仅属于州的掌握的一部份权力转移到联邦政府手中，如奴隶制的控制权等。对于选举权的控制也是传统的州权之一。内战前南方各州的黑人都没有选举权，北部的大部份州也不准黑人参加选举，第十五宪法修正案推翻了选举权中的肤色限制，建立了联邦政府对公民选举权资格的干预。这些修正案一方面推翻了对黑人公民的歧视，另一方面也突显了联邦政府对公民权利的保护作用。联邦政府不再被认为是公民权力的侵犯者，而成了人民权力的保护者。重建法案为联邦政府在后来的民权运动中发挥积极作用奠定了法律基础。第三，联邦政府的地位通过内战和重建得以空前的加强。联邦政府的机构得以扩充，总统的权威因内战明显增大，总统竞选开始成为美国政治生活中的最重要事件之一。这一切发展对美国民族的一体意识形成影响重大。 

　　内战后的联邦政府虽在政治方面建立了很重要的权威，但对于各州经济事务的管理和干预仍然有限。这一时期，联邦政府对于经济事务的干预仍多限于土地管理和州际贸易方面。1862年联邦政府实施《宅地法》，鼓励向西部移民，以$1.25/英亩的价格向移民出售中西部土地。但因众多的移民无力开展经济活动，大批廉价土地迅速落入土地投机者手中。1880年后，联邦政府对经济的干预开始加强。美国经济在内战后从传统的自由资本主义向垄断资本主义转换，垄断性商业和企业组织相继在铁路、钢铁、石油、电气设备、制糖等产业出现。垄断组织为追求最大利润，操纵原材料和产品价格，打击竞争者，对独立的小商业者和消费者造成极大伤害和威胁。1886年，最高法院的判诉提出州政府无权对州际铁路贸易进行管理，迫使联邦政府进行干预。1887年，国会通过了州际商业管制法加强对铁路运费的管理。这是联邦政府对私营经济进行干预的开始。而后成立的州际商业管理委员会（ICC）是联邦第一个独立的干预性的机构。ICC最初只是干预铁路贸易，后来在本世纪发展至管理公共汽车、电话、电报、有线通讯等;对铁路和卡车的管理一直到1966年交通部成立时为止。1890年，国会通过《谢尔曼反拖拉斯法》，宣布企业以托拉斯或其他任何形式联合起来“限制各州之间的商业或同外国的商业”的行为是非法的。但该法对“托拉斯”一词未给予准确的定义。后来最高法院对此法作了很狭隘的解释，使其效力大大减低。这一时期的联邦干预经济的特点表明：随着美国经济的发展，经济活动已超出州的范围，各州要求联邦政府干预和管理州际经济活动，制定经济政策；但联邦的干预在多数情况下是因受害群体和民众的压力而作出的被动反应，而不是一种主动的、积极的、有计划的调节。[17]

　　这一阶段的联邦制的一个重要特点是联邦最高法院开始积极介入调整联邦与州之间的政治与经济关系。早年托克维尔曾说，美国的一切政治问题最终都成为司法问题。如果说内战前最高法院关注的主要是奴隶制问题，内战后，最高法院处理最多的是州与联邦政府将在政治与经济方面的权限问题。1870年至1919年间，被最高法院宣布违宪的联邦法有70个左右，州法有300个左右。这些裁决大部份是为了保护私有财产权不受侵犯。而在内战前只有2个联邦法被认为是违宪。这一方面说明对联邦政府的横向钳制加强，另一方面也表明最高法院在处理联邦与州的关系中作用越来越重要。事实上，在19世纪后半期，最高法院奉行一种“自由经济式的宪政主义”原则，强调经济上的自由竞争，反对联邦政府对州和公民个人的经济事务作过多的干涉。这种思想也影响了最高法院对重建法案的态度。1873年，最高法院在《屠宰场案》（The Slaughterhouse Cases）的判例中对第十四条宪法修正案作了极其狭隘的解释。最高法院承认联邦政府有权管辖（保护）公民权利，但指出属于联邦保护的公民权仅限于公海上的保护等为数不多的几种，而大部份日常的与人民生活息息相关的权利仍属于州权范围，联邦政府不应插手。最高法院甚至宣称重建没有改变美国联邦制的本质。在1883年的《民权法案案例》（The Civil Rights Cases）的判列中，最高法院又宣布1875年通过的反种族歧视的民权法案违宪，理由是联邦政府无权对公民的社会行为和道德观加以限制。这两项判决实际上取消了联邦政府对重建法案的实施权。1896年，在《普雷斯诉菲格逊》（Plessy v. Ferguson）一案的判决中，最高法院更是认为联邦政府无权通过立法来改变美国现存的种族不平等的事实，建立了黑人与白人“平等但隔离”（separate but equal）的原则。最高法院声称是为了维护传统的联邦制，不愿意看到一个权力过于集中的中央政府。但这一系列判例实际上大大限制了联邦政府在保护公民权方面的作用，其结果是州政府仍然控制大部份民权。1877年之后，南部许多州以各种理由将黑人在重建中获得的权利逐渐加以限制或剥夺。而在1877年之后，民主共和两党频繁交替对国会两院和白宫的占领，共和党虽有意阻止南部各州对黑人权力的剥夺，却无法得到重建时期那种一党当政的条件。同时为了换取南部民主党人对联邦政府在经济政策上的支持，共和党人不得不在许多公民权力问题上妥协。与此同时，南部种族歧视势力抬头，并重新控制各州政府，三K党等组织活动猖狂，而联邦政府对此却没有实行有效的制止。到1910年左右，南部大部份黑人的政治权利都遭到州法律的变相剥夺，经济上陷入极大的贫困状态。[18]

　　第四阶段，1913-1968

　　重建时期确立的新联邦权力虽遭到保守的最高法院的限制，但联邦政府在美国经济与政治生活中的份量在内战后日益加重。在19世纪末期，美国的经济完成从自由市场资本主义向垄断资本主义的转型，国力大增。1890年，美国在钢铁和煤的生产方面超过了英德法等国，铁路里程从1870年的52,922英哩达到1900年的192,556英哩。进入二十世纪后，美国在外交上开始出击，在国际事务中开始扮演积极重要的角色。二十世纪的两次世界大战，对美国联邦制的发展都有重要影响。第一次世界大战期间，美国参战较晚，但在战争初期，通过不断向英法提供粮食和物资，从而使国内经济发展迅速。联邦政府协建了战争财团（War Finance Corporation）来帮助将私有企业转换为军事工业的一部份。1917年美国参战后，联邦政府又动员大量人力，使美国军队人数从参战的二十万人增至近四百万人，其中二百万人在美国本土以外的战场作战。一战期间，联邦政府直接用于战争的开支达到26亿美元，加上后来的退伍军人的费用及其他开支，联邦政府的战事开支达112亿美元。战争使联邦政府的功能和财政开支都达到空前的程度。一战后，美国开始成为名符其实的世界强国，与西方其他强国和日本争夺制海权。在1922年的华盛顿裁军会议上美国取得了与英国分享海上军事霸权的权力。在此之前，美国又通过美西战争获取了菲律宾，把美国的军事力量推进到太平洋海域。美国进入第二次世界大战也较晚，但卷入的规模比一战时大得多。二战时期美国军队总数达一千二百万。美国以其雄厚的工业和军事优势保证了大西洋联盟的胜利，也为战后取代英法德日等国成为主导西方世界的领袖奠定了基础。二战后，美国与前苏联为首的共产主义阵营进行了长达四十年的冷战，其间又卷入了朝鲜战争和越战，并同时在世界各地驻军设防，维持美国在许多地区内的利益与影响。卷入众多战事使联邦政府极大地扩充了自己的规模和能量，也使联邦政府有了许多以前未有过的扩展权力的机会，如动员和组织人力以及发展国防工业等。 

　　二战后，美国的国家利益逐步扩展成一个世界性范围的概念，迫使美国在国际事务中的卷入的程度越来越深。一方面，这种外交和军事上的全球性卷入为美国的国内经济发展带来许多直接利益，保障了美国在自然、材料、人才资源和经济竞争上的优势；另一方面，为了维持这些利益和竞争优势的永久性，美国又必须始终保持强大的军备力量，并在经济组织和生产、科学研究、社会素质发展方面不断开发进步，保持领先地位。在这种情形下，联邦政府必须出面主持重大的军事科研和空间技术发展项目。同时要求联邦政府以大量资金资助私人研究机构，私有工业企业，以及大学，以保证科研上的优势。联邦政府的功能扩大，而许多大学和私人企业都仰赖联邦政府的资助。联邦政府还要保持巨大的军备开支，到1989年，美国军队有80万常备军，85万后备军，59万海军，20万海军后备队，19万海军陆战队，60万空军力量。毫无疑问，美国在外交与军事上的世界性的发展对加强联邦政府在美国生活中的影响起了决定性的作用。[19]

　　但这一时期对联邦制发展影响最大的可能是民主党人罗斯福（Franklin D. Roosevelt）总统为解决1929年的经济危机采取的“新政”政策。1929年的经济危机使美国全国三分之一的人口陷于贫困。危机爆发后，各州和地方政府以及私人慈善团体为寡妇、孤儿和老年人提供了有限的救济，但对失业者却无法提供有效的帮助。而且各州各司其政，没有一个统一的全国性救济项目。1932年，当失业者猛增至占全国劳动人口总数的四分之一时，各州的救济项目几乎全都破产，完全无力应付这种前所未有的严重局面。危机的深度和广度迫使联邦政府出来承担解决危机的任务。1933年，罗斯福主导的民主党政府上台，开始了“新政。”罗斯福上任后的一百天内就有18项法律通过，对农业，金融业的管理进行调整。随后又通过了一系列法律，创立了一系列新的政府机构，以联邦政府的力量和权威对市场经济进行大规模干预，对包括劳资和种族在内的社会各种关系进行调整。在此期间，联邦政府大规模地举办各种经济活动，如成立了着名的田纳西流域管理局，组织几个州的力量对田纳西河流域进行综合开发。联邦政府还拨出巨款举办筑路、城市建设、兴建学校等公共工程，为近千万失业者提供工作机会。1938年，罗斯福政府又建立了《公平劳工标准法》，统一规定了最低工资和每周工作时间，作为调整劳资关系的一种努力。“新政”期间最重要的立法可能是1935年的社会保险法，此法建立起老年人的退休金、失业保障金、及为残疾人和无助儿童提供社会福利的制度。这项法律成了后来美国社会保险制度的基础。[20]

　　一些当代历史学家认为罗斯福的“新政”未能有效地制止经济危机，也未能阻止失业潮，只是缓解了美国经济的危机。真正使美国摆脱危机的是第二次世界大战。二战时期的军货订单帮助许多私人企业摆脱了经济危机，增加了就业机会。同时他们也不认为罗斯福的“新政”改变了美国的资本主义体制，只是在劳资关系方面作了一些调整。但是，不可否认，“新政”对于美国联邦制的发展是有重要的影响的。至少在下列方面，“新政”对传统的联邦制的改变是永远性的和深远的。首先，“新政”创立了一系列新的联邦政府的功能和机构，使联邦政府开始对一部份原先不介入的经济与政治事务负起责任，如，为穷人和失业者提供一些援助，保护工会的权利，稳定银行和金融体系，调控金融市场，修建低价住宅，补贴农业等。到后来共和党人艾森豪威尔（Dwight Eisenhower）当政时，不得不继续推行相当一部份罗斯福时代的政策。[21]

　　第二，“新政”促使劳工、农民、消费者、少数民族等先前没有什么政治影响的社会团体开始联合起来向联邦政府施加压力，以借用联邦政府的权威来改变他们的政治和社会地位，提升他们的经济利益。联邦政府逐渐成为调节社会各集团之间利益纠纷的一种渠道。重建宪法修正案赋予的联邦权威得到崭新的解释和充份的发挥，使联邦政府在改变种族关系、劳资关系等方面起了积极的作用。自1915年起，最高法院在种族问题上的保守主义态度开始转变为坚持重建宪法修正案确定的种族平等的原则。三十年代起，最高法院便开始审理高等和专业教育中的种族隔离问题。随着冷战开始，美苏意识形态上的对峙加剧。美国国内的种族压迫、种族歧视问题对于美国在国际上宣称自己的平等民主的思想显然是一个极大的讽刺。与此同时，随着美国的参战，大批黑人士兵被派往外国领土作战，大量黑人被吸收进国防工业的第一线。民权团体开始向联邦政府施加压力，要求改变种族不平等的现状。“新政”后期和杜鲁门（Harry Truman）执政期间，联邦政府开始在美国军队中取消种族隔离，并要求凡是接受联邦国防工业合同的私人企业也必须在合同期间取消雇工中的种族歧视。艾森豪威尔时期，联邦最高法院又在黑人民权组织的压力下，在1954年的《布朗诉教育委员会案》（Brown v. Board of Education）的判决中，全面推翻了1896年建立的“隔离但平等”的原则，禁止在美国公共教育中实行种族隔离。最高法院大法官沃伦（Eral Warren）宣布说，种族隔离教育从根本上来说是不平等的教育，不仅有损于儿童的心理健康，更有害于美国民主的未来。最高法院这一裁决推动了民权运动，为美国社会种族关系的革命性变化奠定了宪法基础。1957-1961年在贯彻最高法院的判决时，艾森豪威尔和肯尼迪（John F. Kennedy）政府都使用了一系列国家机器（包括军队）的帮助来打破南部的种族隔离政策。[22]

　　第三，“新政”建立了联邦与州的合作关系。两级政府从原来的绝对分权逐步开始合作，尤其是在解决经济困难方面。如在1935年的社会保险法的实施中，联邦政府向州拨款，提供援助，而具体的实施则由州来担任。

　　“新政”的许多政策后来受到最高法院的反对而终止，但却激发了约翰逊（Lyndon Johnson）时代的“伟大社会”计划的形成。所谓“伟大社会”计划，是民主党约翰逊政府制定的一系列扩大联邦政府功能的计划。与“新政”不同的是，这套计划是在美国经济繁荣的背景下提出的。该计划分政治和经济两个方面的内容。政治上，联邦政府力图响应40年代后期兴起的黑人民权运动，将民权运动的主要要求转化成联邦法律，以求全面改善美国国内种族压迫的情况。1964年通过的《民权法案》禁止就业歧视及在公共设施中实行种族隔离。1965年的《选举权法》取消了各州州法中一切阻碍黑人选举的限制规定，从而恢复了早在约一百年以前就在宪法上赋予黑人的选举权和公民权。1968年的民权法案禁止在居民住房方面的种族歧视，并将联邦政府对公民的保护延伸至居住在保留区的印第安人。这些政治上的作为毫无疑问都是长期社会运动压力的结果。 

　　“伟大社会”的经济改革计划包括扩大社会福利计划和解决贫困问题。1965年，国会通过了《医疗保险计划》，开始迈出了建立全国性医疗保险计划体系的第一步。该计划向所有65岁以上无论有无需求的美国人提供免费医疗保险，并将医疗费用与私人保险业挂钩。数年后，又向所有享受联邦医疗补助的人提供社会福利保障。1965年约翰逊政府还将联邦教育资助扩展到全国的中小学学区，并对大学生也提供资助。同时，联邦政府还创建了公共房屋及城市发展部和交通部，建立了国家人文基金会和公共广播集团等联邦性资助机构，加强了环境方面的立法。这一期间联邦政府最雄心勃勃也是最有争议的计划是约翰逊的“向贫困宣战”的计划。该计划企图利用联邦政府的权威和资源来全面根本地解决美国社会的贫困问题。1964年的“经济机会法”（Economic Opportunity Act）建立了联邦经济机会办公室，专门监管反贫困计划的实施。这一系列以社区为基础的计划不仅仅是为了提高穷人的收入，也努力帮助穷人接受较好的教育和职业训练，增加他们就业谋生的机会。该计划的内容包括向穷人提供学费，发食品卷，提供法律服务，提供学前教育。这些计划显然扩大了联邦政府的开支，大幅度地增加了政府对社会福利承担的义务。与此同时，约翰逊政府又深深地陷入越战之中，军费开支过大。结果，政府负担过重，开支超过国力，引起通货澎胀，导致该计划的许多项目在1967年后停止。“伟大社会”是联邦政府自重建以来对美国公民权利提出的最重要和最全面的保护，永久性地扩大了联邦政府在社会福利、社会保险、环保、教育、和人文艺术扶植方面的责任和功能。 

　　政治上，约翰逊时代的联邦制有一个鲜明的特点，即联邦政府主动积极地干预经济，介入调节各社会群体之间的矛盾。在他执政期间，约翰逊向国会提出了创记录的439项立法建议；国会通过了323项。事实上，从罗斯福到约翰逊的各届政府，都受到凯恩斯主义的影响，都希望通过联邦政府的干预，扩大政府开支，实行赤字预算，刺激需求，实现充份就业和繁荣。与十九世纪相比，这一时期的干预不再是零星的、枝节性的、或应时性的，而是对比较全面的细致的对整个国民经济进行调节、促进和管制。这种积极主动的干预（甚至领导）与美国在本世纪的经济发展模式分不开的。由于美国国内的经济愈来愈依赖于美国在国际政治和经济事务中的地位和影响，联邦政府比州政府在主导国内经济发展方面有更直接的影响力。与此同时，联邦政府介入了许多传统上属于州和地方管理的领域，如中小学教育，地方治安，防火装置等，还建立了成人职业培训、环境保护监测、社区反贫穷、以及健康计划等。1960至1968年间，联邦政府的资助计划从132个增至379个，资助金额从1960年的7亿美元增至为1970年的24亿美元。联邦政府在资助州和地方的同时，也增加了许多强制性的关于使用资助的规定。在谈到1932年以来的联邦政府职能的转变时，政治学者 V. O. Key 指出，以前的联邦政府不过是一个“管理邮政、整治河流港口、保持军队”的“遥远的权威，”在一个相当短的时间内，联邦政府已经变成了“一个直接影响大多数（如果不是全部的话）公民生活和福祉的机构了。”[23] 60年代以来联邦政府职能的转变自然有其积极的效果。联邦资助促使许多落后的州和地方政府进入了现代化的管理阶段，帮助发达地区减少了快速发展带来的财政压力，减少了贫穷，并为许多地区提供了前所未有的现代服务设施。最重要的是为黑人和其他少数民族在就职、就学、和发展商业方面提供了较为具体的帮助。 

　　但是联邦政府职能的扩大也带来了许多具体的难题。问题之一是联邦资助的使用效率和质量问题。联邦的资助项目规定具体繁琐，对于州和地方政府使用资助的限制很大，加上许多项目是越过州政府实施，造成管理上的混乱，不可避免地带来浪费和滥用。连约翰逊政府内的财政官员也承认，联邦政府对于各地几千个资助项目的质量鉴别和执行监督的能力是十分有限的；在社会福利的管理方面，联邦政府必须放权，让地方和州有更多的权力来根据地方的实际情况使用联邦的资助。[24]&#20;

　　从1969年至今，共和党人与民主党人交替执政。联邦政府对经济和社会干预基本上处于一种收缩与维持的拉锯状态。两党竞选纲领的主要分歧之一是联邦政府的功能和职能问题。1969年，尼克松上台执政，试图推行新的联邦主义，减少政府开支，并不成功。实际上他不得不沿着民主党人搭起的联邦责任的构架继续维持联邦政府对州和地方政府的援助计划。1984年，里根上台后，又大力提倡“新联邦主义，”意在大力缩减联邦政府的开支，减少对地方和社会福利的援助，但最后也是将原来的资助项目重新归类，并未能做到他说的大砍大杀，其结果也十分有限。面临各种社会压力，1993年上台的民主党政府一直力图增强联邦政府在枪支管理、城市犯罪、及建立全国医疗保险制度等方面的领导作用，其目的仍是沿用早期“伟大时代”的政治哲学、利用联邦政府的能力来解决全国性的社会和经济问题，但因政府预算已连年背上赤字包袱，经济一直不景气，反对增税的声浪很高，民主党政府的革新的前景也不是十分乐观。可以说，如何使美国联邦制更有效地发挥功能仍是一个很难的课题。

　　二. 美国联邦制演变的特点和对中国分权的思考 

　　综上所述，我们可以看出，美国联邦制在过去二百年间经历了一个不断发展变化的过程。联邦制的总的框架结构并没有改变，但其中联邦和州政府的职能和功能却随历史的发展发生了很大的变化。其中最突出的变化特点是，随着美国经济和政治走向现代化，美国在国际事务中权威和地位的提高，联邦政府的功能和权力不断得以增强和扩展，在实质上和影响上都远远超过州和地方政府。这种变化对于美国整体国力的发展、社会安全系统的建立、政治的整体进步都有积极的作用。但联邦政府权力和影响的扩大并不完全意味着州权的减弱和丧失。许多传统的州权仍由州来掌握。各州的政治与经济事务，大至州长选举，小至高速公路的发展、社会安全系统的建立，仍是由各州独立负责。与人民日常生活利益相关的就学、居住环境、生活福利等方面的许多政策和规定还是由州来制定。联邦政府只有在州的法律法规违背了宪法的情况下才能对州法进行改正，但对于各州如何制定本州的法律，没有干涉权。在许多敏感的政治和社会政策方面，如武器管理、堕胎、同性恋以及刑事犯罪处理等，各州仍有相当的控制权。应该指出，联邦与州权力范围的消长不是一种简单的数学模式：即一方权力增加等于另一方权力的绝对减少；联邦与州权力范围之变动完全可能是体制上的设计，其最终目的是为了更有效地维持联邦整体和各州的稳定、繁荣和发展。这种意义上的分权（或权力流向的变动）并不会改变《联邦宪法》确定的政体性质。由于两级政府的权力来源都是同一人民，而人民通过选举同时对两级政府施加压力，这实际上决定了两级政府在根本利益与目标上不可能有太大的冲突。 

　　美国联邦制演变的第二个特点是联邦与州在权力划分和消长方面表现出相当的灵活性和实用性。可以说，两级政府间权力范围的变化都是联邦制对变化了的政治和经济环境的一种现实反映。尤其值得注意的是，权力划分的过程（除内战外）都是通过法律程序来解决的，即便是在内战和重建这样的非常期间里，所有的立法都是按宪法规定的程序进行的。必须强调的是，在决定联邦与州的权力消长的过程中，联邦最高法院起了十分重要的作用。最高法院是联邦政府中的“三权”之一，它的职能的一部份是监管国会和总统在立法和执法中的违宪行为，对前两者起钳制作用。与此同时，最高法院又游离于联邦政府之外，在联邦政府与州政府之间、在公民与各级政府之间扮演一个仲裁者的角色，在两级政府因权力划分发生冲突时作宪法意义上的裁决，并依宪法处理个体公民与公共（包括联邦）利益之间的冲突。最高法院具备的这种特殊的功能在决定联邦制的走向方面具有重要的意义，对美国体制内（包括联邦和州政府在内）各种利益集团进行有规则的交往和互动有重要的枢纽作用。正如托克维尔所说，美国的和平、繁荣、甚至联邦本身的生存其实掌握在最高法院的大法官们手中，因为没有他们对宪法原则的解释，宪法不过是废纸一文。[25] 托氏此语点出了美国联邦制经久不衰的一个秘诀。最高法院仲裁的意义在内战以后尤其明显。最高法院的法官权力虽大，但法官的裁决却必须依据联邦宪法的准则，同时必须反映来自公众舆论的压力。因此，最高法院的裁决实际上法官根据历史和现实经验对宪法原则作出的新的解释，也是大法官们政治洞察力的法律表现形式。与此同时，国会也有机会对州和联邦政府的权力划分作出修正。国会是由各州代表组成的，而州的利益常常与联邦利益相连，于是国会的立法讨论实际上是各州之间、各州与联邦政府间的利益“谈判”。州在考虑争取自己利益的同时，必须考虑联邦利益，而联邦利益的内容和程度又由各州之间的“谈判”决定。这种机制对于联邦制的发展有利有弊：利在允许不同的声音和利益得到充份的表达，弊在不能有效地完成州或联邦政府的各自的预订的政策目标。 

　　美国联邦制发展的第三个特点是进入本世纪后，尤其是“新政”后，联邦与州政府两者之间发展出一种相互配合和合作的关系，这种合作尤其表现在财政上。联邦政府对州进行财政资助从十九世纪就开始，但规模很有限。1862年，为了帮助中西部发展教育事业，联邦政府根据莫里尔土地赠予法，按每一名国会议员三万英亩土地的标准将联邦土地赠予各州，各州可用此土地或卖地的钱来办至少一所大学，教授农业、机械、经济学、及人文学科。这项法律带给各州的土地总共达一千七百万英亩，创造了七百万资金，为中西部高等教育的发展打下了基础。1890年，此案又延伸到南部的十六个州内。自1913年联邦政府开始征收个人所得税以来，联邦政府财力有了增长，联邦与州在财政上的合作得到加强。“新政”和“伟大社会”计划时期，联邦通过各种形式对州的财政进行补贴。联邦经济资助形式表现为：帮助兴建州际高速公路，帮助减轻城市人口压力，对新的建筑减低税收，补助城市开支等。对于联邦内区域间贫富不均的问题，联邦政府没有实行“财政均衡”（fiscal equalization）的方法 ── 即将各地区的财政收支通过联邦的强行规定来实现平衡。因为美国的富裕地区也是穷人最集中的地区，也是公共设施最需扩充和修理的地区。事实上，由于人口自由流动和移民等原因，富裕的州往往也需要为解决本州的穷人问题花更多的钱，如果仅看地区总的财富而不看实际人均收入，财政均衡的措施可能使富州的实际人均利益受损。联邦政府对贫穷州的资助主要是通过其他方式进行，譬如在较为穷困的州大力开发国防建设事业，建立军事和重要的科研基地，在那些地区兴建联邦政府的办事机构，并从穷困州大量购买通用性产品和服务性设施等。换言之，联邦政府以增加在穷州的开支来变相补贴那些州的财政。 

　　联邦与州的财政关系还通过联邦资助基金（grant-in-aid）来连结。这种资金传统上由联邦政府拨给州政府帮助兴建某个特殊的项目，有时会要求州投放一些补充基金以帮助实施项目。自从约翰逊的“伟大社会”以来，这种资助的规模越来越大，大量联邦拨款流入州和地方政府财政中。1977年，联邦拨款曾占了某些州和地方政府财政总额的四分之一。联邦与州在财政上紧密联系也产生了一些负面效果。各州对联邦的财政依赖性增大，官僚机构繁多，而且州因拿了联邦的钱而不得不按其规定使用基金，在某种意义上限制了州的自主权。 

　　美国联邦制的发展对中国分权问题的启示和借鉴意义何在？从表面上看，中美两国在政体上存在着重大差别，其历史经验也十分不同，美国联邦制的发展与中国的改革没有什么关联。但从另一方面看，中美的历史起点不同，但并不等于两国的发展不会有交点。尤其是在后冷战时代，随着全球经济和政治力量的重新组合，极端意义上的意识形态的冲突减少，竞争与合作趋势成为当代国际关系的主流，各国的体制都面临一个调整和改革的问题。美国从一个联邦与州分权严格的联邦制走向一个联邦政府权力不断增大的联邦制，而中国则在考虑如何划分中央和地方政府的权力以求提高效率、深化改革和维持稳定，这种现象本身就说明两者间有许多历史经验值得参考交流。政治体制不光是某种意识形态的体现，更是一种政府管理的设计。 

　　在讨论中国的分权问题时，首先要解决一个概念上的问题：即中国目前面临的是分权（division of power）还是放权（decentralization）？这是两个不同的概念。分权不仅意味权力是分开行使的、一方不能代替或阻止另一方行使权力，而且还意味着权力的归属不同。如美国联邦制中，州不能裁定州际贸易纠纷，因为州不具备这种权力。联邦不能干预各州州议会的投票程序，因为那纯属州的权力范围。分权意指在规定的范围内分权各方对自己的事务有绝对的自治权。而放权则意味着权力由中央政府流向地方政府，权力的终极仍控制在中央，地方作为中央的派出机构，从中央接受权力，发展地方事务。分权靠的是法律手段，各方的权力通过国家宪法或其他基本法固定下来，而放权是中央政府通过行政手段来实行的，伸缩性很大，放权的尺度完全掌握在中央。如果我们讨论的是分权问题，我们需考虑分权的基础是什么，分什么权，按什么程序，如何保障分开的权力的合理性和不可剥夺性等。这显然涉及国家政体的重新定义问题。就目前中国的改革情形而言，我认为我们讨论的是放权问题。无论从理论上还是从实践上，中国的改革还是处于一个放权的阶段。在这个过程中，中央政府对于如何放权，放什么权，放权到什么程度的思考直接反映中央在多大程度上想改变或维持原体制。 

　　当然，分权和放权之间并不是有一道不可逾越的障碍。实际上，中国改革中的放权可以导致真正意义上的中央和地方的分权。目前中国改革的成效在很大意义上是充份发挥了地方的积极性和主动性取得的，中央政府利用行政手段，将原来由中央控制的一部份管理经济、商业、财政的权力下放地方，使地方有较大的决策空间和自由，根据自己的情况来搞活本地的经济，这种放权无疑会带来明显的经济效果。由于放权中地方政府的政策与本地方人民的切身利益开始挂钩，人民开始重视地方政府的功能和权力；地方政府也开始将追求本地方的实际经济利益作为施政目标，而不再象过去那样以服从中央为其最重要的使命。为了为本地方提供更多的发展机会，地方政府会向中央提出更多的权力要求，包括将已经下放的权力用法律形式固定下来。对于经济发达地区来说，这种要求会更加迫切。没有政治和法律上对放权所提供的保障，地方政府的主动性和积极性不可能持久，它们考虑本地区的发展可能只是短暂的、投机性的。与此同时，中央的权力一经下放，并不一定能够随心所欲地收回去，因为旧体制的效力已大大减弱。如果地方的利益发展得很有根底了，中央如要改变政策，收回放出的权力，则可能引起强烈的反弹。美利坚殖民地要求从英国独立的原因之一是因为殖民者认为英王将“七年战争”（The Seven Years' War）的军备债务不合理地摊派到殖民地头上，而他们又没有在英国议会为自己的权力申辩的机会，殖民者们觉得自己应该享有的政治与经济权利遭到剥夺，揭竿而起，宣告独立。虽然现在中国的政治远未到地方独立的地步，但地方利益得不到尊重可能引起地方的反弹。目前中国的经济改革是通过行政性放权进行的，因各地的客观条件不同，享受中央改革政策的程度不同，各经济区的改革效果差别很大。这种差别实际上从一开始就决定了各地区与中央争权要权的基础，发展下去，内地各地区之间的经济效益差别会不断加大，各地区人民的实际利益差距也会加大。这种同一国家构架下实际公民权利和地区权力不平衡（多层次）的情况会给中国改革的深入带来巨大障碍。已经享有“地方特权”的地区不会轻易让中央把放出的权力收回去。地方之间争权争利会成为左右中央决策的一个重要因素，尤其是在地方的经济势力不断加强、而中央又不得不依赖地方的财政上交的情况下。这个时候，显然就不再是放权的问题，而是一个真正的分权问题。 

　　在这种情况下，中央政府应该对未来中国政治走向有现实的预测，采取主动的措施，利用法律手段将中央与地方的政治和经济关系原则规定下来。从现实的政治运作来看，无论意识形态的分歧如何，每个政府体制内都存在不同形式的分权。从美国联邦制的发展历史看，分权如果合理，不仅能提高效率，还能减少中央政府的许多负担。关键问题是：什么样的权中央必须保留？什么样的权地方必须拥有？中央与地方的权力关系用什么方式来保证？参照美国联邦制发展的历史，我认为中国在考虑分权问题时，应注意下列问题。一、中央政府应掌握与国家利益休戚相关的大权；而管理日常经济与政治生活的权力应属于省和地方政府。这里自然涉及一个如何定义“中央性权力”和”地方性权力”的问题，而且这种定义也不是一成不变的。中国实行的少数民族自治区制度包含分权的成份，虽然实际自治的内容很有限，但可以作为一种参考的模式。就目前中国的政治结构来看，地方自治的内容可以扩大到地方政府人员的产生和地方主要经济和社会政策的制定。二、分权的同时，要建立富有成效的地方和全国选举机制。地方自治能力与效果如何，很大程度上受地方选举的影响。选举可将地方政府的决策与当地人民的利益直接挂钩。选举的具体事务（如时间、地点、方式等），可由各地政府按情况规定，但公民的选举资格与权力必须要有全国意义上的统一的法律。三、中央对于地方的控制和管理应逐步从过去的单一的行政命令的方式转向财政调控。这是最为艰难的课题之一。没有对于经济有效的控制权，中央政府将是无能的，但仅靠行政命令显然不能奏效。四、中央与地方的分权必须要有法律的保障,还要有法律意义上的仲裁机制。如果没有一个有效的相对独立的仲裁机构，不仅中央和地方的权力得不到保障，分权也是没有法律意义上的约束力。五、在分权的同时，必须考虑如何建立全国意义上的对公民权力的保护机制问题。与美国联邦制的发展相比，中国目前已经有了一个权力很大的中央政府，从某种意义上讲，如果这个政府的功能发挥的恰当，中国的改革可以避免走许多弯路。中国的改革必须最有效地利用现有机制的功能，对一些重大问题（包括公民的基本自由权，法律机制的建立，国家体制和国家权力的定义等）作出有利于全体人民的规定。中国显然不可能再重走美国发展的道路。但美国联邦的发展经验对中国不是没有启示意义的。 

　　中国的分权无疑必须面对一些困难的现实问题，其中最困难的是分权与国家体制的定义问题。如果说放权是对原体制的一种调整和改革，分权则必须对原体制进行改变。分权的极限在何处？如果分权超过了现政体的可接受度，现行体制是否能够容忍这种分权继续下去？或新的体制能否在分权过程中顺利产生？美国早期建立州与联邦的分权制是因为州本身是一个权力源（虽然宪法将人民作为了联邦的权力源），各州享有理论上的自治权。目前中国本土上的各地区没有这样的自治权（宗教政策除外）。但在1997年后，中国境内将出现同一国家构架下的多政治体制的事实。随着香港和澳门回归中国，中国将实行“一国两制”。如果台湾与大陆谈判发展顺利，两岸消除敌意，走向统一，中国可能会出现“一国三制。”加上目前已经在大陆各地区运作的不同经济优惠政策和社会政策，可能会有“一国多制”的局面。这些不同的“制”实际上是各地方政府（这里暂且设想上述各地均承认自己是地方政府）拥有的“地方自治”权。这种意义上的“地方自治”不再是一个空洞的概念，也不是可以任意收回的权力，它涉及地区和该地区人民的具体权利和利益，并具有一种国际效力。如果说香港、澳门等地可有如此的“自治权，”其他地方（如四川、云南等）可不可以有同等的自治权？如果说香港与澳门的中国公民可以有更多更大的个人迁徙自由和其他自由，为什么广东、福建的中国公民不能有同等的自由？同理，如果说台湾在承认北京为中央政府的前提下可在国际上开拓外交空间，西藏、新疆是否可以效法？在同一个主权国里，不同地区的公民是否可以自由来往？对这些问题的处理不能不涉及国家的政体定义问题。 

　　这个问题的另一面实际上是同一主权国家内公民权力的平等问题。美国内战爆发的原因之一就是同一联邦内不同的经济体制和意识形态体制发生了不可调和的对抗。《联邦宪法》虽然规定联邦将保证联邦和各州实施共和体制，但在奴隶制、公民权力等问题上定义不清，分权不明。制宪者们原希望对于奴隶制的争论随岁月流逝自然消失，不料此问题与南北经济和政治利益联系紧密，双方的争论不但不消，反而愈演愈烈。北方认为南部奴隶制势力因占有大量奴隶而在联邦政治中享有不合比例的权力，南部奴隶主认为北部的废奴主张是要剥夺他们的合法权力。对立的结果是南北内战。内战后的联邦虽保持了原来的构架，却在联邦与州的权力分配上作了重要调整，建立了联邦主权不可分割的原则，确实保证了各州政府的“共和”体制。最重要的是消除了引起南北争端的奴隶制。中国的分权引起地方自治权的不平等，如何减少直至最终消除这种不平等是一个关系国家政权稳固的问题。 

　　中国的分权面临的另一个现实问题是分权与中国国家的整体利益的关系。当然这里涉及一个什么是国家整体利益的问题。从美国联邦制的发展可以看出，联邦政府权力随美国在国际事务中的影响的扩大而逐渐增大。冷战期间，美国利用其强大的军事力量与苏抗衡，不仅保证了其在西方世界的领袖地位，而且也摄取和抢夺了大量的经济资源，将美国产品强行打入世界各地市场，极大地支持了国内经济的发展和繁荣。冷战后，美国仍然以联邦政府的力量以外交和财政手段在全世界范围内开拓市场，改善国内经济不景气的状况。所以，美国国家利益的概念大大扩展了。随着经济全球化的趋势愈来愈烈，随着国际局势愈来愈呈现一种发达地区与发展中地区互相钳制，相互妥协，谈判取代武力的局面，一个国家的整体力量在国际谈判中愈加重要。中国的整体力量虽不如美国强大，但作为地区性的强权，在国际事务中也有举足轻重的影响。在考虑分权和体制改革时，如何利用已经建立起来的中国国家地位和力量来帮助发展中国的经济，开拓新的国际发展空间，十分重要。目前有一个非常值得注意的现象是，当前苏联和东欧阵营内的国家纷纷争取独立，各自为阵时，西欧和北美却在经济上和政治上开始重新组合（甚至结盟），建立经济上的州内和州际集团，联合起来，维持原有的经济和技术优势。中国在考虑如何有效地改革国内政治管理的同时，还必须注意在后冷战时代如何有效地利用国家的实力来保证国际间的和平和公平竞争。 
 
 
规范性地方分权与两岸关系的前景
 
　　林冈

　　一. 地方分权与两岸经贸交流

　　二. 地方分权与两岸政治沟通的困结

　　三. 地方分权与两岸政经体制的差异

　　【作者简历】 林冈，美国宾州州立大学政治学系博士候选人；厦门大学台湾研究硕士；曾任职福建社会科学院亚太研究所，为助理研究员。　

　　引言　

　　以非规范性的地方分权(local decentralization)为契机的中国改革开放战略，在冲破中央集权的计划体制，将开放地带从闽粤边陲省份逐步推向其它沿海地区和长江流域的同时，导致了社会经济不平衡发展的结果。凭籍天时(率先实行特殊政策)或地利(原有的工业基础)占尽改革开放先机的发达地区，要求享有更大的经济自主权，进一步摆脱中央集权的束缚；贫穷地区虽然希望依靠中央力量，进行资源再分配，但亦热衷于高筑贸易壁垒，保护地方利益。随着经济市场化和所谓“诸候经济”的同步发展，中央集权统治的根基为之松动。通过规范性地方分权，促进大陆经济的平衡、健康发展，成为大陆所面临的现实课题。　

　　地方分权，顾名思义是中央集权的对称，即中央政府让与地方一部份统治权。“凡事之宜于中央管理者，由中央管理之，凡事之宜于地方管理者，由地方管理之”；而地方自治(local self-government)所包含的意义则更为丰富，指的是以地方人民为主体，在国家监督之下，遵照法律规定，组织自治团体，以行政、立法、司法三权分立原则，管理地方公共事务的一种政治制度。[1] 换言之，前者系仅就中央和地方的权力分配而言，后者则包容了近代西方民主政治中有关主权在民、三权分立的的基本精神。对长期实行中央集权式行政体制的大陆来说，实行规范性分权战略，乃是建立地方自治体制的必要途径，亦是从极权、威权政治走向民主政治的不二法门。　

　　在大陆实行规范性地方分权的战略，对海峡两岸关系的良性循环亦具正面效应。自从中共提出一国两制、和平统一中国的方针和台湾国民党政府开放探亲以来，海峡两岸的政治关系近年渐趋缓和，正式三通亦有呼之欲出之势。但双方在有关台湾的主权、官方接触谈判的形式以及统一的前景和模式方面，分歧甚大，短期难以消除。本文认为，大陆实行规范性的地方分权，将有助于化解两岸的主权之争，促进彼此关系的良性循环，并增加未来和平统一的可能性。　

　　一. 地方分权与两岸经贸交流　 

　　三通(通航、通邮、通商)四流(探亲旅游、学术、文化、体育)是大陆对台统战的首要目标，推动两岸的贸易投资关系则为中共实现三通四流的突破口。在这方面，广东、福建两省因享有优惠政策，且在地理上得天独厚，从两岸经贸交流中获利甚丰。广东省是两岸经由香港转口贸易的最大受益者，福建省则在推动沿海口岸小额直接贸易上享有地利。在中央政府的鼓励下，闽台两地渔民在七十年代末期开始的海上“走私贸易”，到八十年代中期由以货易货发展到现钞和结帐(通过香港银行)交易，台湾客户亦由渔民为主转变为商人(包括官商)为主，年贸易额高达数亿美元。与此同时，大量台资企业经由香港进入大陆间接投资，以闽、粤、沪三省市及其它一些沿海省份为重点，促进了这些地区的经济优先发展。目前，台商在大陆的投资金额及投资企业数排名巳超过日本和美国，跃居第二位，仅次于香港。[2] 而在大陆一些东南沿海特区，如厦门、深圳等地，台商投资额更巳高达境外投资额的一半以上。　

　　大陆各省与台湾经贸交流的不平衡发展，除了地缘因素和中共对沿海特区的特殊政策外，跟台湾方面的刻意推动亦有很大关系。1991年7月，台湾经济部长萧万长首次就两岸经贸关系发表官方立场，表示为了便于对台商的管理，将全力辅导台商集中在上海、福建、广东等地进行投资，使大陆沿海地区成为台湾的工业区或加工区，形同台湾的生产腹地。次年3月，国府再次告诫台商，不宜太深入大陆内地，应集中在大陆东南沿海城市，以发挥台商的影响力。其目的在于以直接经贸为手段，全力推动大陆东南地区实施市场经济制度，以“地方包围中央”，使“台湾-香港-大陆东南沿海”三者逐渐形成“经济共同体”关系，进而使大陆南方市场经济力量逐渐能与北方政治力量相抗衡，藉以改变长久以来资源比例较为悬殊的台湾和大陆的竞争局面。　

　　中共对沿海特区的不规范分权，台湾方面对台资的重点导向，以及沿海省份对台经贸交流的优先发展，意味着由中央集权，独揽对台经贸政策的局面已经发生了变化。早在八十年代中期，在对台贸易政策问题上，中央政府和福建省地方官员就曾因意见不一，导致了闽台贸易的大起大落。前者力主收权，后者则要求进一步放开地方的手脚，经双方反复交涉，才达成协议。近十年来，随着中共中央集权的减弱和东南省份台资的增加，福建、广东等地的地方势力，已逐渐成为积极推动两岸经贸平等互惠交流，在政治上对台湾采取较为务实。友善态度的“利益团体”。福建省一位负责投资业务的高级官员就曾直言，“台湾将是我们吸引海外投资的主要目标，我们的经济计划得依靠来自台湾的资金”，[3] 必须将对台工作列为对外开放的重点。在这种形势下，中共不但难以随意冷却、中断两岸经济交流，而且不得不对地方进一步放权。1994年春天，大陆全国人大授权福建厦门在不违反中央原则的前提下，宽松、弹性地制定各种针对台商的投资法规和保护细则，就是一个明显的例子。　

　　虽然近年来两岸间接贸易发展迅速，但台湾当局和民间对发展两岸直接经贸关系，仍然颇有戒虑，裹足不前。其原因除了中共不愿接受台湾提出的三原则(即承认台湾和大陆的对等关系、放弃对台使用武力的手段和停止在国际上排挤台湾)外，跟双方碍于主权之争，至今无法订立有关投资、贸易的保障协议亦有很大关系。在大陆进一步实行地方分权后，两岸可以避开主权之争，制定地方层级的经贸协议。目前，中共已考虑和台湾签订双边民间性贸的投资保障协议。[4] 但民间协议毕竟不是官方文书，其约束力势必有限。因此，有必要授权大陆地方政府和台湾相应层级的机构订立有关协议，以增强双方的互信，促进两岸经济交流，并为今后的高层协议奠定基础。　

　　此外，在对台经贸关系上，还应将目前局限于沿海经济特区的特别授权，扩及内地省份的地方政府，实行规范性的地方分权。目前台商出于在大陆东南沿海地区的资本投入边际报酬递减，有意向内地扩展，以提高资本投资效益。由于大陆东西省份在地理环境、经济结构，以及在对台贸易和吸引台湾资金及技术步伐上的差异，应允许各省因地制宜，制定相应的对台经贸政策措施。中央政府对一些地区的不规范分权，不符市场经济公平竞争的原则，不利东西省份的和衷共济，亦不利于两岸经贸交流的健康、平衡发展，必须予以改进。　

　　二. 地方分权与两岸政治沟通的困结　 

　　近年两岸政治关系，在经贸交流的推动下，渐趋缓和。迫于中共的刻意招徕和台湾民间压力，国民党当局陆续开放两岸的间接三通、直接四流和半官方接触，并采取了一系列旨在缓和两岸紧张局势、增进彼此对等沟通的主动措施。例如宣布结束动员戡乱时期，制定国家统一纲领，倡议两岸签订互不侵犯条约，允许台湾一些高层人士以非官方身份(如前经济部长赵耀东、立法委员张平沼、国民党中央委员会副秘书长李锺桂等)访问大陆并与中共领导人会面，成立海峡两岸交流基金会，举行辜汪会谈及多次的两会会谈，等等。 

　　与此相应，中共对台北的政治态度也有了些松动的迹象。如将对台用武的前提，限定于台湾独立；[5] 原则同意与台湾同时加入关税暨贸易总协定。在两岸政治关系问题上，中共先于1992年3月提出，“台湾建制可考虑不称省”；继于同年6、7月间表示，只要确定“一个中国”的原则，中共不要求明确表述谁是中央，谁是地方，[6] 只要坐下来谈，国旗、国号皆可商量。[7] 北京的上述表示，尽管与台北的三项要求仍有相当距离，仍可视为在两岸经贸关系的带动下，对台北作出的某种善意回应。然而，海峡两岸正式官方接触却因有关主权、名份和会谈形式问题的困挠，至今无法举行。中共在1982年率先提出“国共两党对等谈判”、实现统一的策略，“寄希望于台湾当局”，利用各种过往旧情，对台湾国民党资深人士进行统战。廖承志为此致函蒋经国，希望国共双方“度尽劫波兄弟在，相逢一笑泯恩仇“，但为奉行“不妥协、不谈判、不接触”政策的蒋经国所严拒。其后中共调整统战策略，注意对新生代的台湾人民进行统战。例如，北京在1982年年底邀请旅美、加的台籍学人举行台湾前途问题研讨会；中共前国防部长张爱萍于1984年6月表示，大陆过去以国民党为和谈对象，现在已改为双向，即以国民党为谈判对手，同时也争取台湾人民的合作。[8] 前总书记胡耀邦于1983年会见海外台湾学者张旭成，继于1986年会见台湾党外人士黄顺兴、张春男；中共并自1987年后，重新公开纪念“二.二八事件”；凡此均是为了争取台湾人民对中共统一事业的合作。但中共的统战重心还是落在国民党身上。由于国民党是台湾的执政党，而民进党的台独诉求又使中共深为戒虑，因此，北京迄今仍未改变以国民党为主要谈判对象的基调，对民进党组团访问大陆一事，不表欢迎。　

　　九十年代以来，台湾方面对中共有关两岸政治谈判的态度由消极躲避逐渐转为积极反制，制定“国家统一纲领”，并提出两府对等谈判的模式。国民党通过主权和治权的区分，表面上虽未放弃一个中国的主权要求，但其着力点已变为维护和加强台湾对台澎金马地区的独立主权及国际地位，要求中共承认两岸分治的政治现实；而民进党追求台独的主要策略，也已由公开宣布独立，变为通过废除全国不分区代表、总统直选及重返国际组织，实现台湾实质和法理上的独立。最近，李登辉就未能参加日本广岛亚运会一事发表谈话，表示可以在国际会议和活动场合，与中共高层领导人会面，[9] 以此为筹码，争取参加亚太经济合作会议领袖会议。　

　　台北所提出的两府谈判模式及其变通运作策略，因中共拒不承认台湾的独立主权，而难以施行。在可预见的将来，中共既不会接受两府谈判的模式，也不会在国际组织内，与台湾领导人会面。而国府出于政党政治和主权独立的考量，亦不可能与中共进行两党会谈，更不愿被矮化为地方政府。两党谈判和两府谈判模式后面所隐含的主权之争，因台海两岸长期分治。政经制度和发展水平的差异，以及大陆方面的民族主义情怀，短期内是难以消除的。　

　　在两岸碍于主权之争，未能进行高层官方接触前，推动地方层次的官方沟通，有助于促进双方政治关系的缓和与经济、文化交流，逐步建立高层互信，减少政治歧见，营造和平气氛。今年九月，中共在杯葛台湾行政院副院长徐立德出席广岛亚运会时表示，如由台北市长黄大洲和高雄市长吴敦义出席亚运会，则可以接受，[10] 这意味着中共对台湾地方政府的合法性还是予以承认的。从行政体制方面分析，台湾实行地方自治多年，随着首届民选台湾省长和北、高两市市长的产生，地方政府的权限将进一步扩大。而大陆缺乏地方自治的传统，应通过规范性分权，逐步扩大地方权限，为两岸进行次级层次的官方接触创造条件。　

　　三. 地方分权与两岸政经体制的差异　 

　　四十多年来，台海两岸分裂分治，政经体制截然不同。国民党在台湾的统治，系以大陆时期制定的“中华民国宪法”为法统，但在实际的政治运作中，国府借口台湾处于“动员戡乱”的“非常时期”，以“临时条款”、“国家总动员法”冻结了“宪法”中有关民主的条款，并实行了长达三十八年的戒严令。在经济方面，台湾实行官营企业和民间中小企业相结合的混合经济，由五十年的进口替代顺利转入六十年代的出口扩张，并在实现工业化和经济迅速成长后，于八十年代中期进一步推行经济自由化和国际化政策。与此同时，在党外反对运动和民间与论的压力下，政治改革也提到了议事日程。1986年以来，台湾政治生态发生了急剧的变化。国民党一党专政的威权政治为多党竞争的民主政治所取代。随着中央民意代表的全面改选和地方自治的切实推展，台湾政治体制进一步向本土化和民主化的方向迈进。 

　　中共在大陆的统治，系以马列主义、毛泽东思想为精神支柱，以“计划(统制)经济”为物质基础。虽然大陆实行改革、开放以来，意识形态和政治动员的功能已逐渐为经济杠杆所取代，但西方式的私有产权、政党政治、议会政治和地方自治理论，仍被视为异端邪说。以“坚持共产党的领导”为核心的“四项基本原则”，不但为经济市场化和政治民主化的进程设下了重重禁区，也影响了大陆政体从极权统治(totalitarianism)向威权统治(authoritarianism)的回归。 

　　基于台湾两岸的政治分裂和政经体制迥异的现实，中共于1984年明确提出一国两制统一台湾的模式，以代替以往一国一制、解放台湾的目标。根据一国两制模式，台湾与大陆统一后，可以作为单一制国家结构形式下的特别行政区，享有立法、行政、司法权以及部份涉外权限，并可保留自已的党政军和特务系统、对外购买防御性武器、跟其它国家发展非官方关系，并以“中国台湾”的名义留在一些国际组织中，较一般联邦制下各邦政府所享有的权力大得多。不同的是，联邦制或邦联制下各邦的份内权限，可以基于“剩余权力说”而独立于中央，能跟中央抗衡。“一国两制”下，地区权限则由中央授与，在法理上随时有可能被收回。　　

　　尽管在中共看来，以“一国两制”的模式统一中国，对台湾是很大的让步，但十年过去了，两岸和谈统一的前景仍很淼茫，使中共不得不将统一的时间表从八十年代挪到下个世纪。中共前国家主席杨尚昆于1992年明确告诉大陆对台工作人员，廿世纪结束前两岸没有统一的可能，目前对台工作的重点是扩大两岸经贸交流。推究“一国两制”模式难以奏效的原因，海峡两岸在社会制度、意识形态和经济社会发展水平方面的明显差异(如人均国民生产总值、外汇存底和生活品质等)诚为重要因素。由于中共坚信，社会主义制度优于资本主义制度，在宪法条文上，明定“四项坚持”为基本原则，仅以“但书”原则，允许台湾实行资本主义制度，且在公开场合只许下“五十年不变”的诺言，“两制”不但有正统非正统之别，而且只是过渡时期的权宜之计，而非长久之策，故被台湾方面视为统战策略；加以不少台湾人鉴于两德统一后，西德人民为帮助东德经济转型和发展，税负增加，担心统一后台湾人民的生活水准亦将随之降低，因此，台湾当局不愿意目前就与大陆和谈统一问题，而将这一议程列入国统纲领所规划的远程阶段，也就是等大陆实现了经济自由化、政治民主化、社会多元化之后，再考虑两岸统一问题。 

　　如果说，大陆的社会主义制度和台湾的资本主义制度能否相容的问题，将随着大陆经济市场化和政治民主化的最终实现而得到化解的话，实行中央集权制的大陆如何与享有高度自治权的台湾相安无事，则是一个更为根本性的问题。由于双方在幅员、人口上的绝对悬殊，即使大陆许诺“你不吃掉我，我不吃掉你”，台湾方面仍然无法避免“以小事大”的政治现实，担心在双方发生矛盾时，难以与由中央政府绝对掌控的大陆相抗衡，而被迫就范。台湾当局有意将台资导向大陆东南沿海地区，计划与新加坡共组公司投资开发海南，一些学者主张建立大中华经济共同圈，应将新加坡包括在内，均是出于增加台湾与大陆中央抗衡筹码的策略考虑。一个高度中央集权的大陆，不管实行的是什么制度，都是台湾方面无法接受的统一对象。退一步说，即使台湾迫于压力，与大陆统一，到时大陆省份要求效法台湾，实现高度自治，中央政府是满足前者要求，放弃集权；还是取消台湾自治权限? 鉴于这些问题，有必要通过规范性分权，建立高度地方自治的政体，消除台湾官方和民间对大陆的疑虑心理，并缩小两岸在政治体制上的差异，以利两岸关系的良性循环，增加未来统一的可能性，以便将来时机成熟时，实现中国统一。