作者 中國網友 寫於不同歷史時期 整理於二零二二年

1995年

中美知識產權爭端和新貿易協定及其影響
 
　　楊叔進

　　一. 中美在保護知識產權問題上爭執的焦點

　　二. 貿易戰端

　　三. 保護知識產權協議的要點

　　四. 新的中美貿易協定

　　五. 前景展望

　　六. 新貿易協定與中國大陸的進一步改革開放 

　　【作者簡歷】 楊叔進，現任世界銀行顧問、南開大學國際經濟研究所所長及教授等職，曾任聯合國遠東經濟委員會高級經濟專家、泰國和菲律賓等國政府經濟顧問。 

　　引言 

　　中美保護知識產權的協定，在經過緊張和曲折的22次談判、歷經二十個月之後，終於達成了協議、簽署生效。這一協定不但避免了中美貿易戰，同時也打開了中美貿易的僵局。隨着它的簽署，中美雙方又在1992年中美貿易協定的基礎上，很快地簽署了新的貿易協定和農產品貿易協定。這些進展將一方面擴大中美貿易、使之更趨平衡，減少雙邊緊張關係；另一方面又有利於中國大陸儘快進入世界貿易組織，成為其創始會員國。中美知識產權和新貿易協定等成果對中美兩國均是有利的。此外，在這次交涉過程中，中美雙方進一步加深了相互了解，這樣，即使將來兩國再發生貿易摩擦，解決問題的條件也會有所改善。進一步擴展來看，這次協定所涉及到的還不止是貿易方面，它對大陸的深化改革和擴大開放也將會有比較深遠的影響。 

　　本文將先就中美保護知識產權協定交涉中的爭執要點、貿易戰的威脅和協定的內容加以分析，再探討新貿易協定的背景、內容和它對中美貿易進展及對中國大陸加入新世界貿易組織的重要性，同時也對未來可能發生的問題作初步評估，最後討論這些協定對中國大陸改革與開放可能發生的更廣泛的影響。 

　　一. 中美在保護知識產權問題上爭執的焦點　

　　中國大陸彷冒美國智識產品是中美雙方經濟關係中美國非常關心的一個問題。這些彷冒產品的大陸內銷及出口外銷，損害了美國企業的利益和美國的國際收支平衡。這些智識產品主要是指小型唱碟（CD）、激光唱碟（Laser disk）、電影片、電腦軟件（包括數據碟CD─ROMS）和書籍等。此類產品的共同特點是，它們的工業製造成本很低，約占售價的百分之十，其成本的主要部份是人的智慧、才能的價值，如音樂的編曲和演奏，電影的編劇、導演的創造、演員的演出，和電腦軟件所包含的高級數學及電腦知識。彷冒的智識產品並不負擔這些智識成本，只是用工業製造手段複製硬件形態的最終產品，因而能以很低的價格出售，使得這些產品的原生產廠家無力競爭，結果失掉市場和利潤。美方企業不僅因這種非法彷冒行為減少了美商對中國的銷售而非常不滿；也擔心這些彷冒品還會出口到其他國家，結果使美國在其他國家的智識產品市場、尤其是在亞洲各國的市場被中國大陸的彷冒品擠占。事實上，中國大陸確實已經向香港、台灣、泰國出口這些彷冒品，引起了美方的注意。 

　　據美方調查，在中國南部有29家公司從事這類彷冒活動，每年約製造七千五百萬個小唱碟和其他非法抄襲的智識產品，由此使美方每年損失這些產品的銷售值約十億多美元（其中，在中國大陸市場 8.66億美元，在香港 1.31億美元），因而減少了美國國內這些出口產業的就業機會與收入。美方的另一估計是，中國大陸所使用的電腦軟件有98％是美國軟件的盜版（中國只承認25─30％）。此外，美方也注意到，中國大陸對外國電影片的進口管制很嚴，1994年全年從美國只合法進口了十部電影片，但許多好萊塢熱門影片卻在大陸各地非法播映，對美國影片的盜版現象甚為普遍。例如，1994年，美國的新片“獅王”在美國尚未正式發行，中國大陸已經盜版上映了。如果把中國大陸對其他美國產品的假冒，如名牌刮鬍刀片（Gillete）、肥皂（Lux）等，以及盜版書（如美國小說、百科全書）都計算在內，那美國因中國大陸的彷冒盜版，所受到的商標權和專利權方面的損失就遠不止十億美元了。 

　　從國際收支的宏觀角度來看，美國政府還關切它的貿易逆差。按美國的計算，美國對中國大陸的貿易逆差在1994年已達二百九十五億美元，是1990年的三倍。這個數字僅次於美國對日本的六百億美元貿易逆差。在存在着巨額貿易逆差的情況下，中國大陸的彷冒盜版造成的美方的貿易損失就顯得格外突出。 

　　中方則認為，自從1992年中美關於知識產權的備忘錄換文以來，中國已經制定了一套相當完備的法律，包括對各種知識產權的保護（如“計算機軟件保護條例”），並認為這方面的立法和執行是中國的內政，美方不應干涉。例如在保護知識產權的立法執法方面，美方要求中國限期立法，限期改法，並要求北京按美國的要求組織執法檢查，按季度向美國政府報告搜查次數、被查處機構、查獲商品材料等執法檢查結果。大陸法學專家則指出，中國基於自身發展的需要，已經具備了有中國特色的保護知識產權的法律體系；外國政府及外國人士可以提出建議，但如何去做是中國自己的事，美方的要求是干涉中國的主權和內政。中方又認為，中國國家太大，尤其是南方經濟改革步伐快、範圍廣，經濟已經市場化，中央無法隨時全面檢查。同時，中方還提出，彷冒行為是中國的一種“社會現象”，暗示政府沒有辦法迅速消除它。 

　　中國大陸政府相信，中國的經濟發展快，市場大，外商都願意來投資，有相當的吸引力，因此估計美國可能會為了更大的商業利益而在知識產權問題上讓步。中國政府還強調，中國是個發展中國家，應該受到發達國家的照顧。這樣，在中美雙方交涉過程中，中方比較堅持自己的意見。同時，中國方面按照中央集權的方式談判，把各種有關的問題都與知識產權掛起鈎來，由出面談判知識產權的政府部門主導，其他各部門也都採取措施配合。而美方在整個談判過程中，一直傾向於就事論事的方法，並未把知識產權的問題與其它問題扯在一起；而且美國商務部與中國談判知識產權時，也不要求其他政府部門或企業配合起來施加壓力。美國一方面在保護知識產權問題上認真堅決地交涉，另一方面也繼續就其他商業貿易問題與中國方面商談，例如，美國能源部長訪華簽訂了六十億美元的合約，麥道公司正在安排與中國大陸合作生產新型的MD─90飛機。這些在其他商貿問題上的合作與進展，可能給中共帶來了錯覺，以為美國的態度是模稜兩可，結果中共在知識產權談判中更加堅持自己的立場，試圖迫使美國最後作出讓步。 

　　關於知識產權問題，美方承認，中國大陸在保護知識產權的立法方面做得相當完備； 但同時強調，問題的關鍵在於是否以及如何執行這些法律。美方認為中國大陸並未認真地執行這些法律，許多違法彷冒智識產品的工廠雖然已經是盡人皆知，但並未因此而受到處罰。美方又指出，中國南方雖然發展迅速，政策比較寬，行政管制難一些，但政府對它想干預的事並非無能為力；在別的經濟及其他方面，可以看到，一旦中國政府決定了要認真地控制某一問題，是能夠有力量有組織地去執行的，而且常常做得非常徹底。 

　　在遵循國際貿易規範、縮小對中國大陸的貿易逆差這個問題上，美方雖然承認中國大陸經濟增長迅速，潛在市場很大，但也堅持認為，中國大陸仍應與所有其他國家一樣，遵循世界公認的國際貿易規範。美方強調，中國大陸現在是世界上的“出口大國”，一個已經擁有相當出口實力的國家不應該再要求享受例外的優惠。美方同時認為，中國大陸的外貿體制與國際貿易規範還相差甚遠，這是中國大陸得以維持對美外貿順差的原因之一。在美方看來，中國大陸的經濟體系目前還不是以市場經濟為主的體系，對外貿易仍然大部份掌握在國有企業手中，政府對外貿的種種管制也並未全部公開、透明度很低。這樣，中國大陸一方面享有對美出口的最惠國待遇，其產品進入美國市場基本上沒有限制；但另一方面，中國卻在進口上設置了障礙，使美國商品不能順利進入中國大陸潛在的廣大市場。 

　　美國在對華談判上的堅決態度，也與美國吸取了美日之間第二次大戰後貿易關係的教訓有關。第二次大戰後，因為日本是美國在冷戰中的盟友，美國對日本的貿易攻勢節節讓步，向日本開放了美國市場；同時，對日本抄襲、“偷取”美國的技術以及日本市場的相對封閉等問題，也未嚴厲認真地追究。這樣的雙邊經濟關係沿襲多年，形成了痼疾；時至今日，造成了美國對日貿易的龐大無比的逆差。美方認為，今日的中國與六十年代的日本相似，經濟增長勢頭很猛，出口堅挺，不久將可能成為世界經濟大國；目前美中貿易逆差迅速擴大的勢頭如不早日制止，將來美國必會受到更大損失。因此，美國在這次保護知識產權的爭執當中決心要堅持到底，否則將來受損害的就不只是唱碟和電影片，其支撐經濟的支柱技術，如噴射飛機技術、汽車設計、電腦技術等，也可能被中國大陸彷冒，那樣美國就損失慘重了。 

　　由於中美兩方存在着一系列的不同看法，這次交涉的進展就十分複雜、曲折和困難，最後導致雙方互相威脅要訴諸貿易戰。 

　　二. 貿易戰端　

　　美國在與中國大陸談判知識產權問題中一直未能獲得進展，最後轉而使用貿易制裁手段。美國1974年通過的貿易法中，有一項是眾所周知的“特別301條款”，它所適用的範圍包括保護知識產權。這一“條款”規定，美國一旦發現別國與美國的貿易中出現違反美國貿易法的事件，必須在六個月內完成調查，由總統的貿易代表決定，所牽涉到的對方國家的貿易措施是否“不合理”。就中國大陸盜版製造美國的電腦軟件而言，代表美國商界主要電腦軟件製造公司的“電腦軟件聯盟”估計，由於中國的盜版製造，它的會員公司每年的損失在三億美元以上。1994年12月31日，美國總統的貿易代表坎特正式宣布他的決定，認為中國大陸彷冒製造知識產品是不合理的；他並且公布了一個從中國大陸進口貨物的清單，以便將對這些貨物的美國關稅提高到百分之百，準備施行報復。坎特的決定公布後，美國公司可在30天內對這清單提出意見，並就坎特提出的制裁辦法加以討論，看這些辦法是否會導致進口產品的價格上升，從而影響美國消費者的利益。這個清單最初所包括的貨品共值28億美元，經過討論最後減至十億八千萬美元。

　　這項聲明發表後，中方立即反擊，聲稱將對這項制裁採取報復行動。中方提出的報復性措施包括：（1）中止與美國汽車企業洽談其在中國大陸的投資；（2）暫不考慮美商在中國大陸設立控股公司的申請；（3）將對從美國進口的錄音帶、精細唱碟、香煙和其他一些消費品提高關稅；（4）中止與“國際知識產權聯盟”和“商業電腦軟件聯盟”的貿易關係；（5）停止考慮美國化學與醫藥製造業者要求在中國大陸保護其專利權的申請；（6）停止考慮美國音像業在大陸的分公司進口音像設備的申請。同時，還聲稱將取消價值數十億美元的波音飛機的採購合同。

　　中美雙方在這種各自堅持己見、爭執不下的緊張氣氛中僵持了一段時間後，同意在北京再開一次高層的貿易代表會議，最後，在過了二月二十六日這個談判截止期一小時之後，終於達成並草簽了協議。就在協議簽訂之前，中國大陸政府搜查和停止了29個彷冒製造企業中的7個公司的激光唱碟的彷冒生產。協議達成的那天，又關閉了最大的一家彷冒公司──深圳的“深飛”公司，以及珠海的另一家公司，這對協議的草簽很有幫助，因為中國大陸政府終於以行動證明了自己是在認真執法。

　　三. 保護知識產權協議的要點　

　　這一協議由美國總統貿易代表坎特與中國外貿部長吳儀於1995年3月11日在北京簽字生效。文件中詳列了中國大陸政府保證將採取的各種措施，中方並同意在協議簽訂後第一年內將每季就追查彷冒的進展情況向美方提出報告，隨後幾年則半年提出一次報告。

　　中國大陸政府在協議中所作的具體承諾是：

　　1.在中國大陸全境將立即採取打擊彷冒措施：

　　（1）開始一個“特別執法期”，增撥人力、物力，清查大規模的彷冒品製造、分銷據點。

　　（2）查封彷冒品製造工廠，除已查封的七家CD製造廠外，今後三個月還將陸續調查其他違法的業者，拆除其製造彷冒品的機具，並防止其復案。

　　（3）執行出口查驗，禁止盜版CD、激光影碟及CD─ROM的出口。

　　2.採取確保知識產權保護法令能有效執行的長期改革措施：

　　（1）政府各部會嚴禁使用未經合法授權的電腦軟體，並編列足夠經費採購合法版本。

　　（2）成立中央、省及地方政府的會報型的知識產權工作組，協調知識產權法令的制定與執行工作，並在每一級工作組下設立執法專案小組，以督導和追蹤查禁彷冒的工作。

　　（3）比照美國海關建製成立海關查禁彷冒系統。

　　（4）建立着作物登錄查驗制度，防止對美國音像着作物彷冒品的製造與進出口。並向美國業界團體開放前往中國設辦事處的條件，允許美國業界團體參與着作物登錄查驗制度的運作。

　　（5）確保美國知識產權所有者能向中國司法系統尋求有效的協助。在民事訴訟費用上給予外商以中國國民待遇。加速審理涉外知識產權訴訟案件。

　　（6）每季向美方提供有關的執法統計，雙方政府應經常會商檢討執法的進展。

　　（7）確保相關法令的透明化，並加強司法、行政等有關人員的訓練。

　　3.對美國知識產權所有者開放市場：

　　（1）不對美國音像着作設定進口配額。

　　（2）在接受中國官方檢查的原則下，允許美商在中國行銷其產品的所有錄音着作品。

　　（3）允許美國以合資方式在中國從事其產品的製造、銷售與販賣。初期開放城市為廣州、上海，並於五年內增至十一個城市。

　　在協議條款談判過程中，美方曾要求允許美國的智識產品生產企業在中國境內自行銷售其產品，但中方未同意。此外，中方還強調，保護知識產權也是中國自身的政策，中國並不是由於美國的要求才加以重視的，因為如果彷冒製造普遍化了，中國自己的電腦軟件工業和音像工業亦無法正常發展。

　　實際上，中國有些城市已在打擊假冒商品。例如，上海除了銷毀“侵權”產品和假冒商標外，還採取了步驟保護消費者。就在中美知識產權協定簽字後的第三天，浙江省對寧波華達磁電有限公司假冒美國“三M”計算機軟件的行為實行了制裁。另外，對生產侵權的“BOSS”運動服裝等數家公司，有的罰了款，有的則送司法機構追究法律責任。還有，在上海市，經過民間的倡導，又設立了保護消費者合法權益的訴訟援助金，以鼓勵和資助消費者用法律手段維護自己的權益。而廣東省則早已開始大力“打假”，去年全省共查處製售假冒偽劣商品案一萬餘件，搗毀製造假貨的據點717個。

　　四. 新的中美貿易協定　

　　隨着知識產權協定的簽署，中美雙方又立即討論了如何落實1992年中美貿易協定的內容，因為，在知識產權問題上的爭執加劇之前，中美之間原有的貿易協定就已陷入僵局。

　　在1992年簽署的中美貿易備忘錄中，中方曾經同意，在數年內，將對將近三千項的進口產品取消進口管制、不再對這些產品的進口採取進口許可證或進口限額等限制措施；美方則曾同意，與中方制定一個可接受的多邊貿易提案草稿，以便使中國大陸可以達到加入世界貿易組織的相關要求。可是，1994年底，中國大陸談判未成，不能及時入“關”並成為世界貿易組織的創始成員國。於是，今年一月初，中國大陸政府通知美國，決定中止執行1992年簽訂的中美貿易協定。而美方則指出，中方也實際上並沒有真正履行1992年的協定，例如，根據此協定，中方曾允諾在1994年取消155項進口產品的進口限額及管制，但並未落實。隨後，中美之間的摩擦進一步擴大，美國聯合了二十餘個會員國，以中國大陸並非發展中國家為理由，阻撓大陸的加入新的世界貿易組織、並成為創始會員國的申請，結果使申請過了截止期。接着，中美雙方便在保護知識產權的問題上發生了尖銳的爭執。

　　1995年3月，中美保護知識產權的協議交涉成功了，這打破了中美貿易關係中的僵局。因此，隨着這一協議的簽署，雙方立即開始了更廣泛的中美貿易問題談判，並且，很快地在1992年中美貿易協定的基礎上，達成了一個新的協定。美方同意支持中國大陸以發展中國家的身份加入新世界貿易組織，這樣可以使中國大陸獲得更寬裕的時間，以便它能逐步減少貿易障礙、充份開放其高度自我保護的國內市場。中方則同意於1995年3月底恢復履行1992年的貿易協定，開放市場，逐步減低或取消近三千項的美國進口產品的進口限額、許可證限制以及其他貿易障礙。中方還同意重新與世界貿易組織談判入“關”問題，也同意與美方繼續商談進一步開放保險和電話電訊等服務業市場的問題。此外，中美雙方又簽訂了一項農產品貿易意向書，規定中國大陸將允許進口更多的美國農產品，如煙草、小麥、桔類水果、生牛種等；中國大陸也同意不再以可能有病菌或病蟲為理由而禁止美國農產品進口（美國有的農產品在局部地區，如南加州，曾受某些病蟲（如地中海草蠅）的影響，但產於其他地區（如佛羅里達州）的同類產品卻並無此種蟲害）。根據新的談判結果，美國可支持中國大陸加入世界貿易組織，並同意追認中國大陸為該組織的創始國之一；但中國若以發展中國家身份加入這個世貿組織，則必須與該組織商談一個時間表，確定在未來的十年內如何分階段地減少貿易障礙（其中每一階段的具體措施都須分別地交涉）。

　　新的中美貿易協定以及農產品協定於1995年3月12日在北京簽字，這兩個協定和保護知識產權的協定，結束了目前中美貿易的爭端。如果今後雙方能夠切實執行，則彼此均能從中獲益。 美方可望大量增加對中國的出口，從而減少其對中國的外貿逆差；中國大陸則可繼續擴張對美國這個全球最大的市場的輸出。這樣，雙方的貿易可以在更正常更規範的情況下進行，貿易不平衡的現象也可有所改善。中國大陸一旦進入了世界貿易組織，就可享受到多邊貿易、外國減低關稅和減少貿易障礙等等一系列的好處，同時又能以發展中國家的身份獲得不少貿易優惠條件。加入世界貿易組織後，中國大陸經過一個逐步減少貿易壁壘的過渡時期，將可以更充份地享受國際分工的益處，並納入國際經濟運行體系的軌道中。 

　　五. 前景展望　

　　美國企業界對中美保護知識產權協定和新貿易協定是滿意的，因為這樣中美貿易就可繼續正常進行，美國在中國大陸的投資也會繼續增加。協議簽訂後，美國電子和汽車企業代表已經紛紛前往中國大陸，與有關部門談判投資或簽訂合同。例如，在天津投資設廠、已經獲利的摩托羅拉公司立即與天津、四川、南京簽署了三項投資合約，在大陸增加了近四億美元的投資，這反映出一個可喜的苗頭。但不少企業也仍然擔心中國大陸能否真正按已簽訂的協議條款來做，特別是在彷冒問題上，它們擔心舊的彷冒公司關閉了，新的彷冒公司又開張，這樣美商將防不勝防。

　　這幾個協議有助於改善中國大陸在國際貿易界的形像，它們證明，中國大陸是講道理的，會遵守國際貿易的規則，而不會一意孤行，因此是一個可以信賴的貿易夥伴。建立和維持這樣的形像，有利於中國將來的國際合作和實現參加世界貿易組織的願望； 同時也有利於中美雙方進一步發展經濟貿易和技術合作（江澤民的講話作過此表達）。 

　　但是，中美貿易上還有很多問題尚未解決，如果雙方處理不當，仍然會出現摩擦。1995年3月8日，美國總統克林頓向國會提出了“1995年貿易政策施政計劃及1994年度貿易協定計劃報告”。該報告指出，美國將在1995年內與中國大陸解決一些雙邊貿易問題，即確保中國大陸落實與美國簽署的現有的紡織品及成衣協定，促使中國大陸加快開放商品及服務業的市場、採取有意義的行動保護知識產權。 

　　下面就可能引起貿易爭端的、大陸外貿體制中幾個比較基本的問題展開進一步討論，這些問題均與中國大陸能否進入世界貿易組織有關。 

　　（1）非關稅的進口限制和外貿管制的透明度問題。這次保護知識產權的協定最受美方歡迎的一點，是取消了音像產品進口的限額管制。限額進口作為一種行政性手段，是一種武斷的決定，不受市場供求的影響。在實行進口限額的情況下，無論外國的產品如何價廉物美、有競爭性，管制國都不允許超過限額的進口。這種做法與價格機制、市場經濟和關貿總協定的基本原則是不相吻合的。中國大陸最近已取消了一些進口許可證和進口限額，但是仍保留了很多非關稅性質的進口限制，而且隨時有增加修改的可能；同時，大陸有關部門採行這類限制措施時，往往不公開宣布其具體內容，這就使政策信息缺乏透明度。大陸的進口管制隨時可能引起貿易爭端。美方總統外貿副代表巴謝芙斯基今年三月初在國會小組聽證會上重申美方的立場，他說，中國大陸要加入世貿組織，在貿易政策上必須透明化，遵行國際上公認的規則，互惠地開放商品、服務業和農產品的市場。 

　　（2）公營外貿公司的價格政策、傾銷與補貼問題。在公營（包括國營及地方政府經營）貿易體制中，許多內銷與出口商品的價格是按政府政策決定的，並不反映市場供求的變化，這就不符合關貿總協定的基本精神。如果國內價格受到管制、出口價格受國營外貿公司操縱，這樣的價格不能及時反映市場供求和真正的生產成本，可能含有補貼的成份，並有傾銷的嫌疑，而且傾銷或補貼的程度又難以確定。中國大陸的硅錳鐵出口已遭到日本、瑞典、墨西哥等國的反傾銷抵制。美國自1980年對大陸開始實施反傾銷以來，已有110種大陸產品收到傾銷的指控與調查。看來，這樣的貿易爭執將來還會繼續發生。今年3月初，美國國務院主管亞太事務的副助理國務卿湯森在國會眾院亞太及貿易小組作證時說，雖然中國大陸國營企業在國民經濟中的比重已經降低，但國營企業對中國政府仍然極為重要，還是政府保護的對象，而加入世貿組織則將不得不撤銷對國營企業的保護，其後果令政府擔憂，因此中共現在仍在辯論加入世貿組織的得失問題。 

　　（3）政策的全國一致性。中國大陸一向用“傾斜”的地區政策發展經濟，而不相信市場經濟的運作和比較優勢會自然地導致合理的資源配置和區域間的正常經濟發展，因此改革以來出現了經濟特區和各種區域性優惠政策。這些政策雖然產生了一些表面上的明顯效果，可是扭曲了資源在地區間的合理配置，造成資源的不經濟使用和加劇地區間的經濟差異，形成了無形的或“隱蔽”的損失。而且這種地區間投資、稅收上的差別待遇，也扭曲了出口的成本與價格，有可能造成補貼出口的結果，與關貿總協定的精神也是不相符的。其實，從宏觀角度來看，如果政策傾斜的目的是要鼓勵出口，則所用的優惠政策就應當是，不管出口產品產於國內何地，都可以獲得同樣的待遇。這樣的“傾斜”是針對為國內市場生產者而言的，而不是旨在促成地區間的差別發展（讓有的地區先富起來）。比較合理的做法是，各地區各產業的出口產品，都可以享受比內銷優惠的待遇，至於哪些地區、哪些產業能出口多少、出口什麼而又不虧本，則取決於它們的客觀的比較優勢，由市場機制、而不是由政府來決定。這樣，是有比較優勢的地方先富起來，而不是有政策優惠的地方先富起來，更不是由政府官員的主觀願望來決定何地應得到優惠、誰可能先富起來。也只有這樣，中央政府才可能使地方政府和企業致力於發展各自的優勢，而不是竟相向中央爭取優惠。當然，在經濟發展過程中，各地區的比較優勢會有所變動，但變動發生後，應該仍然是讓新的比較優勢格局（也就是動態的比較優勢）來決定出口的地區和產品結構。 

　　（4）其他國家的疑慮。就人均收入來做國際比較，中國毫無疑問地是發展中國家。但從工業結構和出口貿易額來看，應當承認，中國是一個工業部門比較齊全的“出口大國”，與其他同等收入水平的發展中國家相比有相當大的區別。中國大陸所形成的工業結構，是彷效蘇聯的以重工業為中心的發展戰略、和多年實行計劃經濟的結果，並不是在市場經濟條件下形成的。為了實現重工業化，改革前三十年曾付出了沉重的代價。然而，這樣的一個已經形成的工業結構卻為目前擴大工業製成品出口奠定了基礎。近幾年中國大陸的出口猛增，也與政府實行的、以計劃管理為手段的優惠政策有關，特別是出口產品的國內收購價格可能含有相當大的政府補貼。如果中國大陸的經濟一直是以市場經濟為主導的話，那麼，出口占國內生產總值的比例就可能不象今天這樣高（1994年估計為23％）。因為，中國是個大國，國內市場大，生產部門齊全，如果讓國內需求得到充份滿足，則在市場經濟及自由價格條件下，內銷額可能會比目前的數額大，而出口額則比今天的數額小。另一方面，如進口管制不夠嚴苛，而基本上讓國內外市場價格和成本之差來決定進口水平和結構，進口額也會比現行的大。與進口商品競爭的產業的生產效率也會比今天的高。 

　　大陸最近經濟的持續增長和出口的迅速擴大，已經引起了許多國家的警覺。儘管簽訂了新的貿易協定，美國仍然十分關心中國大陸建立市場經濟體系的進度。據傳，美國與歐洲共同體有關國家打算隨時、分別地對中國大陸的產品實行緊急限制進口措施，將此作為中國大陸重返關貿總協定的條件。不僅發達國家有這樣的擔心，發展中國家也並非全無警覺，東南亞國家自不待言，即令是拉美的墨西哥也已感到了中國的威脅。最近，墨西哥工商部長出席在瑞士召開的“世界經濟論壇”會時，對記者談到了墨西哥的貿易逆差和比索貶值問題，他認為令墨國真正感到不安的是中國大陸。他的看法是，墨西哥與歐洲或日本的貿易逆差對墨國來說並不可怕，因為墨西哥從歐洲和日本進口的多數是“中間產品”（少數高檔消費品的進口因比索貶值會自然地大幅度減少），墨西哥可以加工製造後再出口，比如去美國，這除了能夠換得外匯外，還可增加墨國的就業和收入。但墨西哥與中國大陸的貿易逆差則不同了，墨國的進口開放程度比中國大陸高，而從中國大陸進口的主要是普通消費品，如紡織品、鞋、玩具、鐘錶、運動器具等，這些勞動力密集型的產品正是墨西哥也在生產或能夠生產的，中國貨擠掉了墨西哥廠商的國內市場。更大的問題還在於，墨、中兩國正在爭奪美國的市場，美國從中國大陸大量進口這些普通消費品，也擠掉了墨西哥對美國的出口，因為中國大陸勞工工資比墨西哥低很多，墨西哥難以與中國大陸競爭。 

　　廉價的勞動力無疑是中國大陸在國際貿易中所占有的最主要的比較優勢，這優勢在今後相當長的時期內會繼續維持下去。這個比較優勢本身是無可厚非的，它是一個以中國大陸人口過多為前提的、久已存在的“先天”條件和客觀事實。只要中國大陸的低工資不是政府用行政手段故意、過份壓低的，而是由市場決定的，低工資所形成的貿易上的比較優勢就不是對其他國家的侵害型貿易條件，原則上是可以在國際貿易中被接受的。但是，中國大陸現存的其他貿易管制、補貼傾銷等措施則很可能還會隨時引起貿易摩擦。 

　　六. 新貿易協定與中國大陸的進一步改革開放　

　　從表面上看，中美之間關於知識產權和加入世界貿易組織的爭論，似乎只涉及到外貿問題；可是若作進一步的探索，就可發現，實際上，這些爭論與中國大陸深化改革和擴大開放中的一些有待改善的根本問題密切相關。

　　（1）要充份尊重知識

　　中共一向在意識形態和政治上不信任知識分子。馬克思雖然承認科技進步是人類生活改善的主要動力，但他的勞動價值論卻是以勞動力（工時）為基礎的，沒有把知識的價值考慮進去。師承於馬克思，蘇共和中共也一向認為工人階級最重要。中共歷來對知識分子歧視和壓制，這充份地反映出它對知識和知識分子的價值並不重視。中國大陸開始改革以來，雖然承認了知識分子對社會主義建設也作出了貢獻，但目前知識分子的待遇之低和各級教育機構的窮困落後，在在表示出這種不尊重知識和知識分子的殘餘觀念仍然無處不在。大陸的整個社會目前仍然是“官本位”的，例如，大學校長的職級地位只相當於政府機構里的司局長，政府單位請學術機構代作調查研究也不考慮要給報酬。

　　可是，中國大陸已經對外開放了，一跟國際社會接觸，便會發現，知識在現代社會裡是有很高的價值的；而且，越來越多的產品中，最典型的如電影、電腦軟件和唱碟等，都含有許多知識的結晶，要想從發達國家購買這些產品，就不能不為產品中的知識結晶付出代價。在私有制市場經濟中，科學家、藝術家的創造性活動都能經過自由競爭的選優過程轉化成有價值的商品或服務，而他們則從這些商品、服務的銷售中得到相當大的報酬。這些科學家、藝術家是這些知識的所有者，他們的知識的產權受到了尊重和保護。而社會主義國家由於基本上不是私有制，政府控制了研究、教育、藝術等職位，可以只給這些知識的所有者很低的待遇，抑或強迫他們無償地“為人民服務”，把他們的知識產權公有化，甚至還對他們加以人格的汙辱、人身的侵犯。對知識分子的不尊重顯然會挫傷他們的自尊心和積極性，使他們不願發揮才能、繼續創造，他們甚至可以把知識留在腦子裡，不論什麼樣的政治鬥爭也無法把留在知識分子腦子中的知識充公。

　　當然，也可能有人會提出，知識分子的知識產權一旦私有了，就會產生壟斷和剝削。可是，在市場經濟條件下，知識注入產品和在市場上銷售的過程中，是能夠也必然經過競爭的，這個過程很難被人為地壟斷。在產品的專利權有效期間，可能確實會發生競爭性的壟斷，可是這樣的壟斷對知識的創造是至關重要的。如果不實行專利權制度，一項新產品的製造者不能收回成本，知識分子（發明者）就無法因發明創造而受益。由於專利權制度在授予專利時同時也規定，專利期滿後大家都可以使用這項新技術、新藝術，結果產品價格也將因此而大幅度地下降，普惠民眾。例如，某種新藥專利期滿後，就成為普通藥，任何藥廠都可以製造，價格自然也就下降了。又如，亞當.斯密兩百多年前所寫的名着《原富》現在已無版權，於是出版商們爭相出版，書的價格就降得很低。同時，發明者因失去專利，收入減低，也有積極性尋求其他的“創新”。因此，只有建立起專利制度，並且有了對知識的尊重和相應的報酬及保護，才可能鼓勵積極的研究，才會促進科學技術的不斷進步、文化藝術的充份繁榮，為人類造福。這就是熊彼特對市場經濟和資本主義的內在的推進機制的解釋。

　　在這次中美知識產權交涉中，中國大陸政府聲明，“保護”知識產權是中國自己要做的，並不是因為美國提出了要求、才不得不採取措施，中國大陸自己的電腦軟件工業在一個彷冒者的“天堂”里也無法正常發展。如果這是真心誠意的表達，而不僅僅是為了保持“面子”，那就是再好也沒有了。因為這將意味着，大陸政府對知識的觀念已有所改變，倘若能更進一步採取行動，象別的文明國家一樣，給予知識分子以應有的合理的待遇、適當的設備和寬鬆的環境（不受意識形態限制，因為追求新知識是要大膽假設和實驗的，不能緊守舊框），使他們有積極性發揮、創新，那他們自然會為經濟建設作出可觀的貢獻。

　　（2）實現經濟管理的法治化

　　在大陸那些違法冒制唱碟等產品的29家公司中，據報導，大多數是地方公營或與官方有相當關係的企業，這與私有制市場經濟國家的情形不一樣。在私有制市場經濟國家，企業是私有私營的，政府對它們可以依法檢查懲辦，並沒有既得利益關係牽扯在內。換言之，在這種情況下，企業是“球員”，政府是“裁判員”。而在中國大陸，相當多數的企業是公有公營的，他們的經營及收入與政府和政府官員有着千絲萬縷的聯繫。這樣，政府既是“玩球者”，又是“裁判員”； 雖然在這種情況下立法會比較容易，執法可就難了。即使中央政府有意堅決執法，地方政府為了保護從公營企業違法經濟活動中得到的利益，也會設法抵制。面臨這種局面，中央政府只能用行政權威以上壓下、迫使地方政府就範。然而，這樣做需要興師動眾、相當麻煩，採取一次行動後也不能保證長久收效。所以，中央政府時常不得不對地方政府的“陽奉陰違”聽之任之，結果使大陸“有法不依”的現象普遍化。儘管“有法不依”在大陸已是見怪不怪了，可是一旦問題牽扯到國際交往，政府就很可能碰壁，而不得不動用專門力量去突擊執法。 

　　有了這次處理知識產權糾紛的經驗，大陸應當考慮從根本上、制度上去解決“有法不依”的問題。一方面，應該徹底地改革公營企業，甚至擴大私有化，割斷各級政府與公營企業的直接經濟利益關係。另一方面，要朝經濟管理法治化的方向努力，例如，實現司法獨立，並把日常經濟管理納入法治的軌道。 

　　（3）加快市場化的步伐 

　　如前所述，在執行中美新貿易協定和申請及加入世界貿易組織的過程中，中國大陸都必需逐漸減少、消除對進口的直接管制，也就是說，要減少、消除對工業的貿易性保護（如關稅壁壘等）。結果，在內銷市場上，不僅那些非壟斷行業的企業，而且那些長期壟斷的企業，都會遇到與同類的進口商品的市場競爭。當然會有一些企業在競爭中失敗，但競爭也會加快大陸的市場化，同時促使國內企業提高效率。在出口方面也是一樣，根據關貿總協定的規定，參加該組織的國家是不能任意採取外貿補貼或傾銷措施的。因此出口企業也必須在沒有保護的情形下，到國際市場上去競爭，在國際市場價格的制約下，降低成本，提高質量，改進服務。如果公營企業不能適應這樣的競爭，那就必須按優勝劣敗的市場規則，實行關、停、並、轉，改造產業結構，甚至可考慮私有化。 

　　（4）做到決策及施政透明化 

　　中共的決策和政策實施過程一向是很少公開的，政策的決定、內容及實施很少讓一般老百姓知道，常常以“保密”為理由，而不讓新聞媒體報導，這種做法和傳統反映出“民可使由之、不可使知之”的觀念。在“專政”體制下，沒有人敢於就此提出異議；四十幾年來，人們逆來順受，已經習以為常。決策施政不透明，為政府官員行事上我行我素創造了條件；而政府慣常地我行我素，就很難習慣旁人對其決策施政加以評論監督。但這樣的“我行我素”一遇到國際商務上的交往，就引起了摩擦，因為在國際社會中誰也不能我行我素，而必須遵守共同的規則，並受到監督。要適應對外開放逐步擴大的形勢，決策和施政就應當逐漸透明化，不但各項政策的決定要有明確的程序，而且要使從事業務者都清楚地知道政策的內容，這樣政策才可能順利全面地貫徹。在民主國家，與經濟活動有關的重要規則或政策，不但行政部門要向人民清楚地作出解釋，還要經過人民的代表討論、立法、通過才能付諸實施。現在，經過中美貿易交涉和“入關”談判，中國大陸的對外貿易管制措施應當會更趨透明化。既然對外能如此作，對內當然也可以這樣辦，決策和施政透明化將有助於溝通市場信息，發展市場經濟，並有利於政策的貫徹執行。 

　　（5）國際化及主權問題 

　　今日之世界，國際經濟聯繫密切，各國間相互依存，於是，在貿易交往中常常會遇到主權這一敏感問題。在美日貿易談判過程中，美國曾要求日本設法打破他們傳統的商業習慣（即日本商屆保持銷售網絡與大工業企業間的密切關係這一做法），因為這種關係使得美國貨物即使有競爭能力也無法打入日本市場，但日本則認為這是干涉日本的內政。同樣，美國對維護自己的國家主權也十分注意。在簽署烏拉圭回合的新關稅貿易總協定和世界貿易組織的協議時，美國最關注的問題就是怕失去主權。因為世界貿易組織的規章規定，該組織對貿易糾紛可以做最後的仲裁；對這一仲裁的決定，會員國有義務遵守。美國一部份國會議員因而認為，這樣將會導致世貿組織的決定凌駕於美國法律之上，這種意見延緩了美國對協議的簽署。後來，參議員杜爾的提案提出：如有此情況發生，美國國會可成立小組審查，如小組決定世貿組織的仲裁與美國法律不衝突，美國可接受世貿組織的仲裁；否則，則保留退出該組織的權利。有了這一法案後，美國國會才通過了新的關貿總協定和成立世貿組織的協定。 

　　其實，任何官方國際組織都是由主權國參加組成的，都規定主權國如願退出可以退出。然而，任何一個國家都不應只片面強調自己的主權、要求制定只有利於自己的規則，因為所有的會員國也都是主權國，大家在共同簽署的會章中都享有同等的權利與義務。如果大家均遵守各自權利義務相同這樣的“球規”，“球賽”就可以公平地進行，不發生衝突。如果某國認為一種措施損及它的主權，它盡可退出，問題在於，它必須衡量退出是否會得不償失，因為，若留在國際組織內，這個國家可能還可享受到很多它不想放棄的好處。 

　　多邊協定或組織是如此，雙邊協定也一樣。在維持雙邊關係時，如果任何一方覺得雙邊協議損及它的某些主權、又秉持着國家利益不可讓步的立場，因而不願通過理性的談判達成協議，那麼，雙邊關係破裂後就很可能出現互相報復、兩敗俱傷的局面。應當考慮到的是，當雙邊關係中的某一方認為它的主權受損時，可能另一方也同樣認為自己的主權受了侵害。在雙邊貿易上，尤其可能如此。以剛才提到的美日摩擦為例，當美國要求日本改變日本傳統的銷售網絡時，日本認為是美國在侵犯日本的主權；而美國則認為，作為巨額貿易逆差的受害者，日本利用了美國開放的市場，卻拒不讓美國進入日本市場，美國的主權因此也受到了侵害。國際經濟交往是權利與義務的交換，也是成本與收益的權衡，只有堅持互利的行為準則，雙邊關係才能長久維持下去，兩方才能共享國際分工的益處。當然，在交往中每個國家也都會儘量去爭取它的權利、減輕它的義務。在這樣的理念下從事國際商務交往，中國大陸的開放才能進一步擴大，與國際經濟的接軌自可順利地達成。  
 
中國經濟轉軌中的十大不協調現象
 
　　──觀察漸進式改革道路缺陷的一個視角

　　趙凌雲

　　一. 體制內的改革與體制外的經濟自由化不協調

　　二. 建立新體制過程中“慢變量”與“快變量”的不協調

　　三. 市場經濟體制中“硬件”發育與“軟件”發育不協調

　　四. 內地市場發育與沿海市場發育不協調

　　五. 要素市場的發育與商品市場的發育不協調

　　六. 農村市場發育與城市市場發育不協調

　　七. 經濟決策分散化與宏觀調控能力弱化的不協調

　　八. 市場經濟體制因素成長與企業家隊伍成長緩慢的不協調

　　九. 經濟結構調整與經濟體制轉換不協調

　　十. 政治體制改革與經濟體制改革不協調

　　十一. 結論：“漸進式”改革道路的缺陷與對策

　　【作者簡歷】 趙凌雲，中南財經大學副教授。 

　　引言 

　　原有計劃經濟國家在向市場經濟轉軌過程中，選擇了“激進式”與“漸進式”兩種不同的道路。雖然有些人不同意這種“兩分法”，但大多數學者認為，這種區分有助於抽象出轉軌經濟學的理論元素（樊綱，1993；苗壯，1993；林毅夫等，1993；張軍，1995）。學者們比較一致地認為，中國是採用“漸進式”轉軌道路的代表，因此，研究中國經濟轉軌過程，對於理解“漸進式”改革道路的內涵及其特徵，具有重大的實證意義。 

　　在評價這兩種道路的利弊時，人們曾偏向於認為“漸進式”改革道路是一條成功之路。80年代以來中國經濟的高速增長以及前蘇東國家經濟困境的出現無疑支持了這一看法（張軍，1995）。近年來，學術界出現了一種新的思路，認為改革道路本身不存在哪條絕對正確、成功，哪條絕對錯誤、失敗的問題（諾思，1995）；對改革道路的評價必須依據各國的具體歷史條件與國情（田國強，1995）。同時，一些學者認識到，“漸進式”改革道路存在諸多缺陷，如導致雙軌制以及改革的局部倒退等（董輔並，1995）。本文試圖提供另一個觀察“漸進式”轉軌道路缺陷的視角，即它可能導致的諸多不協調現象。本文側重分析這些不協調現象中的十個，並研究它們的出現與“漸進式”改革道路的內在關聯。本文將論證，中國經濟改革與市場化能否進一步成功地推進，中國經濟轉軌能否成功地完成，在很大程度上取決於在改革新階段上能否消除這些不協調現象。 

　　一. 體制內的改革與體制外的經濟自由化不協調　

　　改革原有高度集中的計劃經濟體制，是中國經濟轉軌的基本任務。全民所有制和集體所有制是原有計劃經濟體制的主要基礎，國有經濟（即全民所有制）在原有經濟體制內居於支配地位。80年代以來，中國的市場化不是從改革舊經濟體制的這一主體起步，而是從改革這個主體的外圍開始的，也就是說，是從發展個體經濟、私營經濟、“三資”企業以及鄉鎮企業經濟開始的，也可以說，中國經濟改革的相當部份是從計劃體制外的經濟自由化開始的。這種從原有體制的核心部份之外開始改革的策略具有歷史合理性。有的學者認為，這一改革策略乃是中國經濟改革取得成功的基本經驗（吳敬漣，1993，p236）。

　　對比其他原社會主義國家的轉型，中國這一策略的成功之處及歷史功績表現得尤為明顯。首先，中國通過大力發展非國有經濟成份，加快了社會經濟的發展、促進了市場繁榮，在這樣的物質基礎之上，人民的生活水平又持續提高，對改革的擁護歷久未衰，使整個改革過程得以順利進行。而其他原社會主義國家近年來的改革，主要在國營經濟部門內展開，而且常常採取激進的方式，如全面私有化、全民持股等，由此導致國營經濟的急劇衰退，進而使經濟發展出現停滯甚至蕭條的局面。這種改革方式一方面削弱了改革的物質基礎，另一方面造成人們生活水平的下降，降低了人民對改革的支持和參與意識，一定程度上誘發了一部份民眾對改革的不滿，也許可以說，這些國家的改革遭受挫折的深層原因之一正在於此（參見馬爾蒂諾夫，1995）。中國推動計劃經濟主體之外的經濟自由化，已經產生了不可逆轉的積極效果，非國有經濟經過十五年的發展，逐漸成為中國經濟增長的主要推動力量，尤其是在經濟發展較快的沿海省份，經濟增長主要是靠私營、個體、三資企業以及鄉鎮企業的發展推動的。從整個國民經濟的角度看，1992年，非國有經濟部門投資總額占全國投資總額的25％，但對國民生產總值增長的貢獻已達69％。

　　其次，中國非國有經濟部門的迅速發展，促進了市場機制的發育，擴展了市場經濟發揮作用的空間，有效地對計劃體制“包抄、蠶食”，加快了計劃經濟的瓦解。原蘇聯東歐社會主義國家在六、七十年代對國營經濟部門作小修小補式的“改革”，成效不大，九十年代發動對國營經濟部門的正面猛攻，又導致大的混亂。中國避開了同國有經濟部門這一頑固堡壘的正面衝突，而通過非國有經濟部門來培育市場經濟的勢力。非國有部門的發展對國有部門構成了明顯的示範效應和壓力效應，形成對國有部門和計劃體制的衝擊作用和孤立作用，是推動國有經濟部門改革的重要外部力量。

　　但是也應該看到，在中國，國有經濟部門的體制與非國有經濟部門的體制出現了較大的反差，前者的改革嚴重滯後，形成了體制內改革與體制外的經濟自由化不協調的格局。首先，國有部門的體制弊端遠未解決，導致其經濟活力逐漸下降，經濟效益低下。在國有部門中，三分之一的企業帳面上有虧損，三分之一的企業是向上級假報盈利、而實際上處於虧損狀態，剩餘的三分之一的企業雖尚有盈利，但盈利率呈逐漸降低的態勢。國有部門在國民經濟中的地位與影響力急劇下降，國有經濟在整個經濟中的比重，1979年為80％，1991年為52.4％，平均每年下降2個百分點，而1992年一年即下降了4個百分點，降為48.6％。1992年，國有部門投資占總投資的75％，對GNP增長的貢獻卻僅為31％。國有資產已出現嚴重萎縮。據國有資產管理部門估計，1980到1993年，平均每天流失國有資產1億元，累計已流失5000億元左右（國有資產管理局，1994）。在一些現採行公司制的原國有企業，由於國有股流通的障礙，加上國有股配股資金難以到位，出現了國有股份額的萎縮趨勢。其次，由於國有部門改革的滯後，企業辦社會、設備陳舊老化等國有部門的老包袱日益沉重，新包袱也越來越大，如職工退休保障、福利開支日益擴大等。同時，國有部門的稅收負擔、社會責任等明顯大於非國有部門。這種狀況制約了國有企業的發展，妨礙了市場機制的完善和公平競爭環境的形成。

　　二. 建立新體制過程中“慢變量”與“快變量”的不協調　

　　八十年代以來，在建立市場經濟體制的問題上，決策層的認識經歷了一個逐漸的轉變過程。只是到了中共“十四大”和十四屆三中全會，才形成了對市場經濟體制結構的較完整的正式表述，即市場體制是由現代企業制度體系、宏觀調控體系、市場體系、收入分配體系以及社會保障制體系五個方面構成的。而在此之前的一個較長時期中，主要是強調價格、競爭等市場機制的若干方面以及商品市場的形成，而這些大體屬於相對易於形成的市場經濟體制的要素，相當於決定市場機製發育的“快變量”。對“快變量”的偏重同時也意味着對其他“慢變量”的忽略，這就造成了建立新體制過程中“慢變量”與“快變量”的不協調。

　　八十年代以來，市場經濟體制中的某些“快變量”發育較快，比如，價格的自由化、市場競爭的出現、收入的多元化決定等。市場定價作為市場機制的一個重要部份已經基本形成，日用品、勞務以及生產資料的價格大多已放開，到1993年，價格自由化的消費品和生產資料，已分別占95％和80％（國家信息中心1993，p42）。收入分配多元化的格局已基本出現，這一格局以按勞分配為主體，也包括按經營成果分配（如承包者承包收入）、投資分配（如居民儲蓄利息與債券投資收入）和風險分配（如股市操作收入）等多種分配方式。

　　另一方面，市場經濟體制中一些重要構件發育緩慢，突出表現在宏觀調控體系與社會保障制度兩個方面，它們就象改革中的“慢變量”。從宏觀調控體系看，宏觀調控的間接化程度逐漸提高，例如，1993年，由國家計委管理的、按指令性計劃生產的工業產品的產值占全國工業總產值的比重已降為6.8％。但是，宏觀調控的力度與靈活度卻未能明顯提高，這是1984年以來宏觀經濟運行出現頻繁波動的重要原因。從社會保障制度看，這方面的改革自1984年才開始啟動，現有的許多改革方案也尚處在試點階段，其深度與廣度均大大地滯後於建立市場經濟體制的要求。這些“慢變量”的滯後狀況有着深層的客觀原因，例如，間接宏觀調控體系的建立不僅取決於計劃管理體制的改革，還取決於財政、稅收、金融、投資等重大體制的改革，而財政、金融等改革的困難決定了宏觀調控體系的建立是一個長期的過程。同樣，建立完善的社會保障制度也需經過長期努力。

　　但是，新體製發育中“慢變量”的滯後構成了對建立新體制的制約，妨礙了市場機制的正常運轉與完善。即以破產、失業制度為例，企業破產機制是市場經濟對企業優勝劣汰、發揮激勵和約束作用的基本方式，失業機制則是在市場經濟中實現勞動力資源優化配置的重要手段，因此，破產、失業是市場機制中重要的、不可缺少的組成部份。但是，由於社會保障制度尚未建立，這兩種機制難以充份運轉並發揮作用。又如，因為宏觀調控體系不健全，宏觀經濟運行難以擺脫“冷─熱”循環，而這種頻繁的經濟波動造成改革“走走停停”、缺乏連續性，1984─1985年，1986─1987年，1988─1993年這四次經濟波動均造成改革過程的振盪，許多改革措施的實施因此呈現出斷斷續續的特點。

　　三. 市場經濟體制中“硬件”發育與“軟件”發育不協調　

　　八十年代以來，市場機製發育中出現四個方面的不協調，市場經濟系統中“硬件”與“軟件”的發育不協調即為其中之一。市場經濟系統可以被看做是由兩類構件組成的，一類是顯性的“硬件”，即各類有形市場，如商品市場、資金市場等；另一類是隱性的“軟件”，即“看不見的手”。在古典市場經濟中，“看不見的手”主要是價值規律，它驅使經濟活動主體追求技術進步、追求效率。在現代市場經濟中，“看不見的手”至少有三隻，即市場規律、市場規則、市場文化。這三者作用方式不同，市場規律主要是促進和激勵經濟活動主體的行動；市場規則主要是約束和規範經濟活動主體的行動；市場文化則主要調節和整合經濟活動主體的行動。這三隻“手”作用各有側重，但互相配合、缺一不可，構成一個“看不見的手”的體系。正是這樣一個體系，將有形市場的體系內在地聯繫並整合為一個有機體（趙凌雲，1994，p80）。

　　八十年代以來，特別是進入九十年代以後，中國的有形市場發育很快，無論是各類市場的總數、規模，還是各類交易量，增長都相當迅速。從市場結構上看，商品市場發育最為迅速，各類要素市場的發育也已起步；從地區結構上，地方性市場、全國性市場、國際性市場開始逐步地一體化；從交易特徵上看，現貨市場已渡過“成長期”、邁向“成熟期”，期貨市場也迅速進入“成長期”，在幾年內，實現了由現貨市場向期貨市場的遞進，而且，期貨交易對象已開始由商品向金融期貨和期權等高層次品種遞進。

　　相形之下，市場系統中“軟件”發育緩慢，特別是市場規則與現代市場文化的發育嚴重滯後。八十年代以來，我國雖然通過立法制訂了不少市場規則，但由於缺乏市場規則充份發揮作用的社會條件，即社會運行法制化，這些市場規則不能正常實施，而市場運行則由於有章不循而處在不規範狀態。同時，現代市場文化的發育也嚴重滯後。從歷史上看，市場文化基於市民文化，而現代市場文化是以現代企業家文化為核心形成的。在中國，既缺乏市民文化的歷史積累，又缺乏現代企業家文化這一核心，現代市場文化尚未真正培育起來。結果，經濟活動中存在着落後的市場觀念，如見利忘義的商業欺詐、不擇手段的不正當競爭等，其中有些甚至屬於前資本主義時期的市場觀念，例如，一些人對金錢的渴望和追求程度甚至遠甚於原始積累時期工場主們對利潤的追求程度。市場系統的“軟件”發育滯後直接造成了市場機制的“看不見的手”弱小無力，這一點進而造成中國市場運行的無序與失范。更重要的是，“看不見的手”的弱小，使一些政府部門有藉口對市場過度干預，而過度干預又反過來制約了“看不見的手”的發育。

　　四. 內地市場發育與沿海市場發育不協調　

　　這是市場機製發育不協調的第二個方面。八十年代以來，中國市場機制的發育、乃至整個改革開放和經濟發展都實行地區間不平衡推進的戰略。沿海地區在獨特的地理位勢、政策優惠的基礎上，以特區、開放城市和整個沿海開放帶為依託，實現了市場機制的快速發育。從市場主體多元化與自主化程度、市場機製作用程度、市場體系完善程度等方面看，沿海地區經濟市場化程度大大超前於內地。市場發育的地區不平衡推進戰略已經顯示出積極作用。首先，沿海地區市場機制的超前發育為內地的市場導向改革積累了經驗、探索了道路。從大的方面講，中國的“社會主義市場經濟理論”的形成離不開深圳等特區的啟示；從小的方面看，許多改革措施，是先在沿海實驗，然後推向全國的，如引進外資、土地批租等。其次，沿海地區市場超前發育，對全國市場發育起了輻射牽引、導向與整合的作用。例如，上海的金屬交易所形成的價格，已經成為全國金屬市場價格的基準，這進而引導全國金屬市場運行，並籍此調節相關生產廠家。

　　但是，沿海地區市場的超前發育在很大程度上與政策優惠等人為因素直接相關，而在缺乏這些政策優惠的內地，則市場的發育相對地嚴重滯後，例如，西部地區生產資料市場的發育現仍處在沿海地區八十年代初期的水平。這種狀況不可避免地會產生消極後果。一方面，政策優惠在賦予沿海地區以改革探索的積極性的同時，也將沿海地區的經濟活動主體置於相對有利的競爭條件下，從而人為地造成了不同地區間的不平等競爭格局。另一方面，沿海地區市場的超前發育對內地市場的形成產生引導作用的同時，也將內地的資源和生產要素吸引聚集到沿海地區。沿海地區不僅不斷吸納大量的優秀人才，而且由於證券交易所和商品交易所主要設在沿海而凝聚了大量金融資本與各類資源。例如，上海市1993年所消耗的各類金屬、煤炭等12種重要物資共6000萬噸，其中90％以上是通過設在上海的金屬、煤炭、農用物資、石油、化工、糧油、汽車、建材等八大交易所提供的（新華社，1994）。從發展經濟學的基本原理可知，當低度發達地區的資源流向發達地區，而沒有相應的資源回流時，必然造成這兩類地區間貧富差別擴大的“馬太效應”。

　　五. 要素市場的發育與商品市場的發育不協調　

　　這是市場機製發育不協調的第三個方面。市場體系的結構大體上由商品市場和要素市場組成。八十年代以來，中國的商品市場發育較快，全國已開始形成基本上統一的商品市場網絡，但是，資本市場、勞動力市場、土地市場等要素市場的發育卻剛剛開始起步，兩者之間呈現明顯反差。造成要素市場發育滯後的原因有兩個方面。首先是要素市場發育所需要的條件尚未具備，由於投資體制、金融體制、勞動體制等舊體制中最核心部份的改革難以在短期內完成，資本市場、勞動力市場的發育受到阻礙。其次是要素市場發育也一度被陳舊的或扭曲的觀念所束縛，例如，不承認社會主義條件下勞動力也是商品、土地使用權可以轉讓，以為商品流通就是商品經濟，將市場經濟等同於商品市場。為這些觀念所左右，改革中有一段時間排斥要素市場、而單純強調建立商品交易的市場。

　　要素市場發育滯後是違背市場經濟的內在要求的，這一狀況使市場機制失去了最重要的部份，使市場體系失去了完整性和統一性，對經濟運行造成了不良後果。從微觀上看，雖然在商品市場逐漸形成、流通和價格體制大幅度改革的情況下，國有企業已擁有生產決策方面的自主性，但是由於資本、勞動力等要素市場尚未形成，企業缺乏投資、勞動用工等方面的自主權，結果國有企業的主體性仍然不強、不可能真正地自主經營。從宏觀上看，要實現經濟資源的最優配置，關鍵是要有競爭性的商品市場和要素市場，若將勞動力、資本、土地排斥在市場之外，絕不可能全面實現資源的優化配置。

　　六. 農村市場發育與城市市場發育不協調　

　　這是市場體系發育不協調的第四個表現。市場發育過程應該是城市市場發育與農村市場發育一體化的過程。從歷史上看，是農村的自然分工，即不同產品的生產分工，導致市場的產生，在市場的基礎上再形成城市，城市市場的發育反過來促進農村市場化的提高。從現實上看，市場經濟國家的城鄉市場已基本一體化了。

　　八十年代以來，中國農村市場的發育停留在低層次上。雖然中國經濟改革是從農村起步、再延伸到城市，但這主要是就破除舊體制而言的，而在加快建設新體制方面，農村存在着滯步不前的現象。這種停滯的突出表現之一是農村資本市場不完善，導致農村資本流出。1992年，農村金融部門吸收存款3477.7億元，貸出2453.9億元，餘下的1023.9億元流入城市。儘管農村的非國有部門具有較強的競爭力、不景氣的農業又急需更多的投入，這些對農村而言非常寶貴的、在農村積累的資本還是被現有的金融體系注入了低效率的城市國有部門。農產品市場發育程度不高是另一個突出表現，例如糧食市場雖然已經大部份放開，但糧食收購價格和收購方式並未真正地市場化，仍然存在着種種行政性價格和數量限制。農村市場發育受阻的再一個表現是，現行的戶籍制度阻礙了農村勞動力市場的充份發育。

　　同時，城市的市場發育主要面向城市的需要和利益，較少考慮城鄉市場一體化，也未能帶動農村市場的進一步完善和農村發展。相反，城市在走向市場化的過程中，仍然保留舊體製造成的種種城市壟斷和對農村的歧視，並越來越多地從農村汲取資源，城鄉差距和城鄉矛盾不斷擴大。1985─1990年間，東部9省中，有3個省的農民經歷過實際收入下降，西部21個省區中，在16個省區出現了農民實際收入下降。城市居民與農村居民的實際收入之比，1984年為1.7:1，而到了1992年，已擴大到2.6:1。城鄉收入差距的擴大導致城鄉矛盾加劇。1993─1994年出現的糧、油漲價風波正是這種矛盾的表現。

　　七. 經濟決策分散化與宏觀調控能力弱化的不協調　

　　現代市場經濟運行結構的基本特徵之一，是高度分散化的微觀決策與高強度的政府宏觀調控的有機統一。在對原有高度集中統一的決策結構實施分散化的同時，強化宏觀調控體系，是建立現代市場經濟體制的題中之義。但是，80年代以來，中國經濟轉軌中出現了經濟決策分散化與政府宏觀調控體系與能力弱化的不協調現象。

　　多種經濟成份並存的所有制格局的出現，意味着微觀經濟決策的分散化。國有企業改革也使得國有企業較以前具有更大的決策權力。更重要的是，中央與地方之間的分權，特別是財政分權，使得地方政府具有日趨增強的財政激勵、投資動機和決策權力。這樣，經濟再生產中投資、生產、分配等環節的決策權都相當程度地分散化了，微觀經濟運行已具有相當的活力。另一方面，中央政府對經濟運行的宏觀調控能力、駕馭能力沒有相應增強，相反，隨着原有指令性計劃的削減而削弱。這突出表現在，在投資決策上，隨着投資決策權的分散，中央政府缺乏強有力的宏觀投資調控手段，以及相應的產業政策的有效引導，致使80年代以來，投資總量規模一再失控，投資結構長期失衡。在財政方面，隨着地方財權的擴大，中央政府掌握和遠用的財政收入在全部財政收入中的比重急劇下降，到1993年，這一比重略高於40％，而發達市場經濟國家這一比重一般在60％左右。這樣，中央政府宏觀調控缺乏財力基礎，財政赤字逐年遞增。在金融方面，在逐漸開始放棄原有“一刀切”的信貸控制手段以後，新的金融政策手段未能充份、靈活地運轉，金融宏觀調控乏力，導致信貸規模一再膨脹，不得不多次採用強行緊縮措施。在分配方面，隨着統一的平均主義分配模式的瓦解，分配方式和主體開始多元化。但由於缺乏有效的宏觀調控，國民收入分配出現了向個人傾斜的趨勢，從國內生產總值最終可支配收入的分配格局來看，個人所得的比重由1978年的50.0％，上升到1993年的65％（楊宜勇，1995）。經濟決策分散化與宏觀調控能力弱化之間的不協調，直接導致宏觀經濟運行不穩定，惡化經濟轉軌的宏觀環境。更重要的是，現代市場體制必備的一些宏觀制度發育受阻。同時，正如美籍學者黃佩華（1993）所指出的，中央對地方經濟調控乏力，加劇了中央與省級政府之間、省級政府相互之間的緊張關係，因為它使收入分享安排出現嚴重混亂和廣泛的不公平感。由此導致的不規範的地方政府經濟行為，可能導致市場分割以及中央宏觀調控權威與能力的進一步削弱。統一的市場經濟體制的發育因此受阻。

　　八. 市場經濟體制因素成長與企業家隊伍成長緩慢的不協調　

　　富於創新和冒險精神的企業家是現代市場經濟運行結構的微觀基礎。從歷史上看，企業家是市場經濟體制形成與演變的基本驅動力量；從現實來看，企業家是市場經濟運行的“靈魂”和主體力量。因此，一個國家向市場經濟體制的轉軌能否成功，在很大程度上取決於是否能在建立市場經濟體制的過程中，形成強大的、真正具有企業家精神的企業家群或企業家隊伍。目前，中國經濟體制中的市場體制因素迅速成長，但企業家隊伍的成長卻較緩慢。

　　企業家精神成長緩慢主要表現在：國有經濟領域目前基本上不存在真正的企業家，或者說，不存在企業家充份實現企業家職能的條件。因此，多數國有企業領導者的典型行為方式是對市場與政府的雙重依賴，特別是對政府的依賴，預算軟約束特徵依然明顯存在。多數國有企業經營者沒有確立獨立、自主意識，尚未擺脫“有婆婆，恨婆婆；沒婆婆，想婆婆”的思維定式。非國有制領域雖然存在一批企業家，但由於現行經濟體制的不規範，競爭條件不公平以及政治、社會等方面的制約，難以充份發揮在市場經濟體制培育與運作中的作用。

　　造成企業家隊伍成長滯後的原因，除了企業家隊伍成長本身是一個長期過程、需要以市場經濟體制的完善為條件以外，主要原因在於，一方面，在中國，政府一直是改革的主要組織者、推動者，企業家在市場制度創新過程中的作用未能充份發揮；另一方面，企業家隊伍的成長所需諸多外在條件，如私有產權保護、法制、文化（企業家文化）、社會（市民社會）、政治（民主政治）等還未充份形成。特別是政府對企業保留過多干預，是制約企業家隊伍成長與企業家精神發育的關鍵因素。比如，雲南省昆明市100多名廠長經理在談及創新的制約因素時，總口一詞地認為，主要的制約來源於政府部門（楊采章等，1995）。

　　九. 經濟結構調整與經濟體制轉換不協調　

　　經濟結構的調整及其合理化過程與經濟體制的轉換及其合理化過程是互為前提、相輔相成的。八十年代以來，中國經濟結構的調整過程逐漸落後於經濟體制的轉換過程。1979年中國開始實施“調整、改革、整頓、提高”的經濟方針，最初只是以調整經濟結構為重點。到了1983年中共“十二大”以後，城市改革才開始鋪開，經濟結構調整則被放到了第二位。現在看來，1983年開始強調改革的重要性是符合當時的實際情況的，但結構調整的力度明顯減弱卻制約了中國經濟結構的合理化過程。1979─1982年間，經濟結構調整的力度比較大，但主要是調整由於1977、1978年“洋躍進”導致的經濟結構比例失調，並未能解決經濟結構中深層的結構不合理問題。這些問題經多年積累，在八十年代的經濟發展與經濟改革的高潮中突顯出來。筆者發現，1985年以後，中國的經濟結構重現了改革前典型的經濟結構比例失調的現象，即農業落後於工業的增長、基礎工業落後於加工工業的增長。這些舊的經濟結構問題尚未解決，新的經濟結構失調接踵而來。從八十年代後期開始，出現了加工工業生產能力大於市場中長期需求的現象，目前，中國若乾重要產品的工業生產能力閒置的比重為，彩電1/2，家用冰箱2/3，洗衣機2/3，汽車3/4，棉毛紡1/3，原油加工1/3。這種經濟結構的不合理現象一方面表明，投資的浪費相當嚴重，改革前在軍工及其他重工業上浪費了大量投資，八十年代以來又在消費品工業上浪費了許多投資；另一方面說明，企業和政府部門並沒有真正面臨市場競爭的壓力，因此調整經濟結構的動力很弱。

　　經濟結構的合理化最終取決於經濟體制的合理化，但是，經濟結構不合理則會制約經濟體制的合理化。經濟結構不合理使經濟運行處於緊張狀態，而在這種狀態下，許多改革措施由於經濟結構的不合理而難以實施。例如，國有企業缺乏活力、效益低下，在很大程度上是由於結構結構問題，即生產能力過剩、產品結構不合理等。由於結構失調問題一直未能根本解決，對國有企業的諸多改革措施難以取得應有成效。

　　十. 政治體制改革與經濟體制改革不協調　

　　市場經濟的運行需要相應的政治體制基礎。從歷史上看，市場經濟是隨着民主政治取代專制政治而產生的。政治上自由平等的平民集中於城市，與王權相結合，抑制和消滅了封建貴族的專制勢力，建立了民主的民族主義國家，為市場經濟的產生創造了政治條件。從現實上看，市場經濟的運行是建立在政治民主化以及精簡、高效、統一、廉潔的政府的基礎之上。因此，要建立市場經濟體制，光進行經濟體制自身的改革是不夠的，還必須按市場經濟的要求進行政治體制改革。

　　八十年代後期，隨着經濟體制改革的推進，政治體制改革也開始啟動。但是，從總體上看，仍然是“政治體制不適應經濟體制改革的要求"（鄧小平，1993，p176）。這突出表現在政府機構改革及其職能轉換滯後於經濟體制改革。政府機構改革尚未擺脫“精簡─膨脹─再精簡─再膨脹”的循環，政府機構職能的範圍和方式也未能按市場經濟的要求加以規範化。

　　政治體制改革的滯後制約着市場經濟體制的建立。首先，制約了市場主體的成長。政府機構職能未完全轉換，結果阻礙了企業改革，使企業仍然依附於政府、不能成為真正的市場主體。據1993年國務院有關部門對2000多個企業家的問卷調查，76.6％的企業家認為，政府職能未轉換，是制約企業經營機制轉換的主要原因。其次，扭曲了市場導向的改革過程。一些政府部門打着“搞市場經濟”的旗號，而致力於變相地維護舊體制，比如打着改革的旗號搞“翻牌公司”，維護政府部門的既得利益等。再次，擾亂了市場秩序和規則。由於政府機構職能未轉換，導致權力進入市場活動、權錢交易等，這種現象進而阻礙了規範的市場秩序的形成。

　　十一. 結論：“漸進式”改革道路的缺陷與對策　

　　上述十個方面的不協調從不同的角度刻畫了中國經濟體制的“漸進式”改革戰略和過程的特徵。其中，第一、第二個屬於改革領域上的不協調；第三、第四、第五、第六個則是改革內容（即市場發育）上的不協調；第七、第八個是市場積極體制運行結構方面發育的不協調；第九、第十個則是改革條件與環境的不協調。中國經濟改革中的諸多不協調現象促使我們從另一個視角思考和評價“漸進式”的改革道路：“漸進式”改革道路伴隨着沉重的代價。

　　“漸進式”改革不是一個規範性概念，但從中國經濟體制改革過程中可以概括出它的基本特徵，即先確定一個大致的改革目標，從一些比較容易推進並易於取得成就的領域開始，然後由小到大、由下而上，逐步加以推進。這種改革思路的合理性在於：一方面，它符合由表及里、由點到面、由淺入深這一一般的認識過程；另一方面，它能夠儘可能減輕改革對社會經濟的衝擊和震盪，從而相對地平穩推進改革過程。但是，這種合理性是建立在歷史代價的基礎上的，因為“漸進式”改革必然造成體制變動的不協調格局，而這種不協調格局在兩個方面給中國經濟改革造成長期的負效應：

　　其一，經濟改革的代價將日益增大。由於上述不協調，中國經濟體制在一個較長時期內將處在計劃經濟體制因素和市場經濟體制因素並存的“雙軌制”格局。而且，由於上述改革不協調性的廣泛存在，這種“雙軌制”格局在經濟體制的各個層次都會表現出來。例如，從總體上說，經濟體制正朝着市場經濟的方向演變，而政治體制卻基本保持在原有狀態下；非國有經濟已基本溶入市場經濟，而國有經濟尚未與市場經濟有機地結合；在沿海地區市場機的因素在經濟體制中已占優勢，而在內地原有計劃體制的因素還很強大。

　　“雙軌制”體制相對於原來的單一計劃經濟來說固然是一重大的歷史進步，但“雙軌”之間的摩擦和衝突所形成的消極效應也日趨加大，表現在：（1）權錢交易的可能空間越來越大。由於“雙軌制”的存在，經濟“租金”的範圍與總量日趨擴大，為“尋租”活動提供了充份的條件，由此導致以權謀私、權錢交易活動日趨頻繁。（2）國有資產流失規模日趨嚴重。“雙軌”摩擦造成對國有資產的不規範管理，比如企業股份化改造中對國有資產的低估、興辦中外合資企業中對外資和國有資產的不規範評估、土地批租過程中的不規範定價等，由此造成平均每天流失1億元的國有資產。（3）收入分配出現了嚴重的不公平分配格局。原有的平均主義分配這一現象在國有部門內依然存在；原有的分配不公現象，如三大差別等，除腦體收入差別過大的狀況有所扭轉外，城鄉之間、工農之間的收入差距自1985年以來又有所拉大。而與此同時，又出現了新的三大差距，即沿海與內地之間、工薪階層與非工薪階層之間、國有企業職工與非國有企業之間的差距在逐漸拉大。（4）宏觀經濟運行出現頻繁波動。如前所述，1984年以來，宏觀經濟運行已經出現四次經濟波動。如此頻繁的波動，可歸因於宏觀管理上直接控制與間接調控的“摩擦”與衝突，以及微觀上原有計劃體制因素的繼續作用，即政府與企業之間的“父子”關係仍然依舊。上述諸方面的消極效應構成了“雙軌制”的代價，也是改革中各種不協調現象的代價。顯然，只要上述的改革中的不協調性繼續存在下去，這類負效應就會繼續存在並發展，構成中國經濟改革過程的歷史代價。

　　其二，經濟改革的難度將日趨加大。改革中的不協調現象構成了對改革的制約，因而加大了進一步改革的難度。例如，政治體制改革滯後於經濟體制改革，一方面，使一些人得以利用經濟體制的“空檔”、“漏洞”與“摩擦”，逃避改革，不擇手段地不斷撈取個人利益；另一方面，使現行政治體制、特別是其中的政府管理體製發展出日益強大的自我保護能力、抵禦改革。因此，可以觀察到一些政府部門運用日益巧妙的形式，例如“翻牌公司”，以及由政府主管部門任免公司制企業甚至上市公司的主要領導人的做法來維護自身利益和扭曲改革。再例如，經濟體制改革中某些“慢變量”的滯後及其對完善市場經濟體制的制約會伴隨着市場經濟體制的建立而日益突出出來。據初步分析，隨着現代企業制度的推進，國有企業職工會大量“溢出”。即使按10％的比例估計，現有1.1億國有企業職工中，將溢出1100萬左右。社會保障體系的不完善將日益表現出來，並制約現代企業制度的建立。可見，中國經濟改革不僅遭遇到來自原有體制的抵制，而且日益面臨着因改革本身不協調而積累下來的難題的制約。在未來中國經濟改革的新階段中，改革面臨的難度會越來越大。

　　正是由於上述改革中的不協調現象所形成的消極效應，在改革的新階段上，應該對原有改革思路進行全面清理，在此基礎上確立新的改革思路。筆者認為，確立改革思路的出發點應該是，消除改革中的諸多不協調現象，實現改革的協調、配套推進，彌補“漸進式”改革的缺陷。目前迫切需要確立下述幾方面的思路：第一，在不同所有制形式的改革方面，必須扭轉國有制改革滯後的局面。社會主義市場經濟的所有制基礎，是已公有制為主體的混合經濟結構。其中，公有制是主導。公有制與市場經濟的結合，乃是社會主義市場經濟的本質特徵。必須通過以建立現代企業制度為核心的產權制度的創新過程，尋求公有制與市場經濟的最佳結合形式，構成社會主義市場經濟體制的核心層次。第二，加快社會保障制度這一“慢變量”的演進過程。目前，社會保障制度的“滯後”已經嚴重製約諸多市場機制的運轉，發達市場經濟國家社會保障制度已復蓋總人口的100％，而中國目前僅復蓋總人口的34％。必須改變社會保障制度屬於市場經濟的外圍層次、因而可以滯後的觀念，將社會保障制度的建立與完善放在特殊、重要的位置。第三，在市場體系的發育方面，特別要反思和清理地區間市場不平衡發育的思路。不應該將賦予沿海地區改革試驗權與利益上的傾斜與優惠等同起來，人為的地區政策優惠所造成的消極效果，即造成全國市場發育條件的不平等格局，已經突出出來。這種消極效果的負面影響，從長遠看會抵銷這種做法暫時的正面影響。因為，這種方法畢竟只是在計劃經濟向市場經濟過渡的一定階段上才具合理性。筆者主張，應該消除地區之間的人為政策傾斜與利益優惠，將沿海地區的優先權嚴格限制於某些改革措施的探索與嘗試方面，同時，運用中央宏觀調控手段，實現全國範圍內的市場協調發育。其四，扭轉政治體制改革滯後的局面。早在1986年，鄧小平指出，“只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通。......從這個角度上講，我們所有的改革能不能成功，還是決定於政治體制改革”（鄧小平1993，p64）。權錢交易的盛行、權力日益滲入市場、改革過程被人為扭曲，諸如此類的現象表明，政治體制改革已嚴重滯後於經濟體制的改革。因此，改革欲進入攻堅階段，不僅意味着經濟體制改革要配套推進、重點突破，政治體制改革也須加大力度、攻堅碰硬。
 
 
中國國有商業企業股份化改造的問題及成因
 
　　張谷

　　一. 國有商業企業股份化改造中存在的問題

　　二. 國有商業企業股份化改造中問題產生的成因 

　　【作者簡歷】張谷，暨南大學經濟學院博士、助教授，中國管理科學研究院營銷研究所客座研究員。 

　　一. 國有商業企業股份化改造中存在的問題　

　　中國國有商業企業股份化改造近幾年來取得了長足的發展和初步成效。但毋需否認，也在這個過程中，產生了一些新問題。這些問題，有的是由於股份化改造受到各種利益主體“自利性”和“尋租性”活動的干擾和牽制所致；有的是由於股份化改造的目標模式和推行戰略不夠明確所致；有的是由於歷史遺留包袱沉重和外部配套解困措施缺乏所致。還有的，則是由於上述全部或部份原因共同影響的結果。

　　1. 中國國有商業企業股份化改造中，存在着因各種利益主體衝突、非國有利益主體“自利性”和“尋租性”活動突出而產生的國有產權界定不公正、國有資產易流失問題。 

　　國有商業企業股份化改造，第一項任務就是以資產評估為核心內容的產權界定工作。資產評估和產權界定，意味着一次各種利益主體經濟利益的重新安排。它直接關繫到各種利益主體在新的利益組合體中的權利大小和起點高低。與自身利益天然相關的非國有產權主體，必然會試圖以各種方式影響評估方法、評估範圍和評估結果，以期產生有利於自己利益的產權界定方案。而與自身利益並不直接相關國有產權代表和代理，在缺乏足夠嚴密而有效的監督檢查制度情況下，通常並不能夠象非國有產權主體那樣積極而負責地去關注和影響國有資產評估，以產生有利於國有資產利益的產權界定方案。這樣，國有商業企業股份化改造一直就潛伏着國有資產和產權在評估和界定活動中處於相對不利地位的“道德風險”之中。這種風險，即便在股份化改造完成之後的國有產權後續流動和交易過程中，仍舊會存在。其中，非國有產權主體以對國有產權代表和代理個人利益的賄賂換取後者對國有產權保值增值責任的懈怠或放棄，更增加了國有產權代表和代理行為的“機會主義”傾向。上述對國有資產保值增值不利的情況，在中國數量眾多、分布分散、監督檢查成本較大的國有中小型商業企業股份化改造中，發生的可能性最大。而且，這種理論推測的可能性，已為事實所證明。中國各地國有中小型商業企業股份化改造，多數隻按帳面價值、甚至只按企業早年剛剛成立之時的帳面價值估算國有資產，完全不考慮物價上漲因素、實際資產增大、以及企業無形資產的價值。相當多數的國有中小型商業企業，將所有權原本屬於國有的企業留利界定為企業集體股，使國有產權保值增值受到程度不一的損害。還有的國有中小型商業企業在股份化改造中，有意無意地對不同類型的股份實施不同形式的分配方案。例如：對個人股和法人股保息分紅，而對國有股只分紅不計息；或者，對不同類型的股份實行個人股最高、企業股次之、國有股最低的紅利率，想盡一切方法干擾國有產權的科學評估和公正界定，期望以國有資產的流失為代價，獲取有利自己的“尋租”機會。而面對上述國有商業企業股份化改造中出現的國有產權界定不公正、國有資產明顯或潛在流失的問題，主管中國廣大國有中小型商業企業的有關部門卻處於前述利益衝突、“道德風險”和能力不足等窘境之中，一時難以採取有效的校正措施。 

　　2. 中國國有商業企業股份化改造中，還存在着因股東多元化不充份、股權結構過於集中而產生的政企職責難分離、公司治理制度形如虛設的問題。 

　　與廣大國有中小型商業企業股份化改造中產生的問題有所不同，中國國有大中型、特別是大型商業企業股份制改造進程面臨着另外一類問題，即企業股東多元化不充份、國有股份控股權過於集中。國有大型商業企業為數較少、便於監督，因此，在股份化改造中較少出現國有資產評估和產權界定過低、國有資產在流動和交易過程中流失的現象。相反，部份國有大型商業企業股份化改造中，主管部門監管有加、乃至以“長官意志”直接控制資產評估和產權交易活動，卻作為另一極端情況時有出現。國有資產評估當然要保值增值，但也並非評估得越高越好。國有資產在國有大型商業企業股份化改造中評得過高，就難以吸引其他產權主體前來交易，或者難以達成交易價格，顯然不利於企業股東多元化。中國國有大型商業企業股份化改造，近年來就碰到了這個問題。由於主管部門對國有資產評估的過細干預，以及有關非國有股份比重觀念和規定上的限制，中國大多數國有大型商業企業股份化改造，沒有實現股東多元化、分散化以利於發揮現代公司治理制度功能的目標。如在中國，現行股份化改造的國有大型商業企業，國有股份的下限通常為60％，其他股份的上限通常不超過40％。並且，各地國有大型商業企業股份化改造往往還存在着較之嚴格的不成文觀念限制。因而，各地、甚至包括經濟特區國有大型商業企業股份化改造，在推行企業股東多元化、分散化方面都進展不大。有的股份化國有大型商業企業，除了發行少量比例的上市社會股之外，在股權結構中就沒有其他的非國有法人股，根本無力形成促使政企分開的制衡分離機制。除非上級主管部門已改革成為純追求國有資產保值增值盈利的“投資管理公司”或“參股、控股公司”，否則，這類股東多元化不充份、股權結構不夠分散的國有股份化大型商業企業將總不能夠擺脫主管部門直接任命企業董事會主要成員和經理、政企不分又以另一種形式出現等舊的企業制度特徵。而不幸的是，凡在國有大型商業企業股份化改造中股東多元化、股權分散化方面推行得不充份的地區，大都在國有商業主管部門改革成投資管理公司或參股、控股公司方面同樣進展不大。如此，在中國不少推行股份化改造的國有大型商業企業中，股東代表大會、董事會、經理人員等構成的公司治理制度形如虛設、董事的選舉和經理的聘任流於形式等現象就並不鮮見。有些股份化大型商業企業的董事長或主要董事，是由主管部門的退休官員或企業的退休經理擔任的，對企業重大決策只是履行點頭同意、例行公事的程序，根本起不了現代公司治理結構的“授權─制衡─激勵”作用。另一些股份化大型商業企業的運行中，主管部門對企業生產經營的管理依舊，企業內部重大決策基本沿用未股份化改造前的模式。以重大投資決策為例，企業董事會研究通過後還要報行政主管部門等審批。被有些商業企業感嘆為：“股份制是市場經濟的，管理仍是計劃經濟的”。 

　　3.中國國有商業企業股份化改造，還存在着歷史原因、政策原因、前期經營虧損和不動產家底薄弱原因而導致的股份化改造缺乏充足綜合推行實力的問題。 

　　和其他領域的經濟改革一樣，國有商業企業股份化改造也需要支出改革成本、支付安置費用。然而，由於歷史、政策、前期經營和不動產家底等方面的原因，中國國有商業企業股份化改造現在面臨着比其他領域國有企業股份化改造更多嚴峻的困難問題。由於歷史原因，中國國有商業企業目前面臨着離退休人員和富餘人員多、離退休人員養老醫療費和富餘人員再安置費大的壓力。據抽樣統計，廣州市國有商業企業近年來企業在職人員與離退人員的平均比例為1：0.7，有的企業高達1：1。廣州市一商、二商、糧食、水產系統的國有企業，在職員工負擔離退人員養老、醫療費的年人均額高達1646元，並且隨着今後離退人員的增多，還將逐年增大。這裡，尚不包括正在和即將進行的安排企業富餘人員離開原企業、另覓就業的富餘人員派遣、培訓、再安置費用。雖然在上述企業離退休和富餘人員安置的過程中，建立社會養老、醫療、待業(失業)統籌保險制度並不是企業一家的任務，但由於政府財力有限，職工經濟能力更為不足，安置上述人員的主要負擔近期內無疑一直是由中國國有商業企業來承擔的。另據調查，中國國有大中型商業企業普遍人員臃腫，富餘人員多達三分之一以上。如果按與離退人員相近的生活、醫療費測算，中國國有商業企業進行規範股份化改造、精簡現有企業組織和人員規模、企業在職人員負擔的年人均安置費至少還要在目前的水平基礎上上升三成。以廣州市為例，國有商業企業股份化後的企業在職人員年人均安置費負擔，可能會上升到2200元左右。足見其負擔和壓力之大。又由於政策性和前期經營虧損原因，中國國有商業企業目前還面臨着政策性虧損難解決、其他債務難處理的問題。前些年中國國有商業企業曾一度承擔過本不屬於企業職責的政府宏觀調控職能。國有商業企業、特別是批發企業對一些商品實施計劃資金專項儲備，有的還承擔為工業解困的任務，充當政府調控市場的“蓄水池”。致使國有商業企業至今仍背着政策性購買商品庫存、虧損掛帳嚴重的負擔。如上海市：1989年至1991年，國有商業批發企業曾連續三年用銀行的兩次貸款資金，收購工業積壓庫存商品，使自己背上沉重的庫存包袱。最高時庫存達27億元。經過近幾年削價處理，以損失4.12億元為代價，到去年壓縮為14.72億元，剩餘庫存占用資金仍然很大。而廣州市：相似的國有商業企業政策性虧損掛帳，初步的統計已有7億多元。其中，僅廣州市一商系統1990年市場疲軟時就按政府要求的收購積壓產品2億多元，共計損失6000萬元。國有商業企業的政策性虧損掛帳過程中，還往往伴隨着前期經營不善、“三角債”務突出的問題，使得中國國有商業企業清理債務難度增大。它們已成為中國國有商業企業股份化改造比其他領域國有企業股份化改造面臨更多嚴峻困難問題的一個方面。最後，再由於不動產家底薄弱等原因，中國國有商業企業目前還面臨着缺乏充足的資產實力、難以有效促進股份化改造順利推行的問題。在中國當前國有企業股份化過程中，實行房地產開發，出讓部份股權，收回部份資金，已成為各地國有企業在股份化改造中一次性解決企業歷史包袱、同步實施社會保障制度等措施便利而必要的資金來源。但是，這種對其他領域國有企業來說比較有效的籌資方式，對商業領域的國有企業來說，其可行性要小得多。因為中國相當多數國有商業企業的面鋪是租賃的，沒有房地產可開發，轉讓固定資產回收的價值不大，不可能有足夠的財力一次性解決歷史包袱。這種情況，對廣大中小型國有商業企業股份化而言尤然。以廣州市為例，目前廣州國有商業企業不動產家底薄弱，自有產權較少。商業網點的自有房和公房、私僑房各占二分之一，沒有多少房地產可供出讓開發，更談不上從中回收一定規模的資金用於股份化改造的配套措施之用。由此可見國有商業企業股份化改造比其他領域國有企業股份化改造面臨更多嚴峻困難問題的另一方面。 

　　二. 國有商業企業股份化改造中問題產生的成因　

　　中國國有商業股份化改造中面臨着產權界定不公正、國有資產易流失、政企職責難分離、公司治理制度如虛設、以及股份化改造綜合推行實力不足等問題。這些問題的產生，與前節所述國有商業企業股份化改造中的利益主體利益衝突、個別措施出現偏差、以及歷史、政策和行業特徵等具體原因有關，但股份化改造中缺乏相對明確的目標模式和比較完善的配套措施，卻應該是支配並導致上述問題產生和存在的主要成因。其中的理由，至少有以下兩方面：

　　1. 中國國有大型商業企業和中小型商業企業股份化改造目標模式不明確，以及各地對企業法人股認識不一致，既是造成部份大型商業企業股份化改造中政企職責未分開、公司治理制度形同虛設的重要成因，也是引發一些中小型商業企業股份化改造中產權界定不公正、國有資產易流失的重要成因。 

　　中國國有大型商業企業股份化改造，至今還沒有明確提出股東多元化、股權分散化的目標模式。股東多元化中，引入持股比重較大、分布集中的外部的非國有法人股的重要性還沒有獲得足夠廣泛的重視。而國有大型商業企業股份化改造中僅有比重不大、分布分散的社會股，沒有相當比重、分布集中的非國有法人股，是不可能形成國有大型商業企業的權利制衡機制的。當然也不可能形成份離大型商業企業政企職能、發揮公司治理結構實質功能的利益驅動機制。這不是經濟理論上演繹而已，它已在中國大型國有商業企業前一階段股份化改造中得到反映。 

　　中國國有中小型商業企業股份化改造，至今還沒有明確提出不設本企業法人股、不在小型商業企業中普遍設立國有股的目標模式。在國有商業企業股份化改造中設立本企業法人股，是中國近年來股份化國有企業的一項發明，在國際規範的股份化公司制企業中還少有先例。本企業法人股的出現，破壞了股份化企業總貨幣淨資產都一一清楚地對應並完全為明確的各個股東所有的原則；開始產生一部份借用企業法人名義、實為“小集體”或“小團體”控制並所有的股份資產額。這部份“小集體”或“小團體”，由企業正式投資者和股東之外的內部員工和經理人員構成。其中，經理及中高級職員是控制和處理本企業法人股的主要決策者。本企業法人股的出現，顯然有利於從產權結構上增強企業經營自主權和經理決策管理權，並有利於增強企業抵制政府直接干預的能力。這可能是本企業法人股受到部份經濟理論工作者和企業實際管理者支持的原因之一。除此之外，部份理論工作者和企業實際管理者認為：國有商業企業資產增值過程中，國有原始投資資本固然作出貢獻，企業員工的勞動貢獻也功不可沒；乃是本企業法人股的提出受到支持的另一原因。由於不敢明確提出從已增值的國有資產中劃出一部份資產作為包括經理人員在內的企業員工的個人股份，上述要求便變成以企業或集體名義向國有資產索取的形式。當然，這種索取形式的變換除了意識形態的考慮之外，還因為向國有資產索取到的一部份股份資產如何落實為員工個人股份資產，一時難以找到各方都能接受的操作方案。本企業法人股就在這樣的背景下產生了。然而，本企業法人股從產生之始，就孕含着和國有股爭奪國有資產的風險。因為向國有資產合理索取股份資產與向國有資產過度索取股份資產之間，並不存在明顯的界限。而且，出於個人利益和小集團利益的驅使，大多數國有商業企業員工都會有意識和無意識地在企業股份化過程中支持設立本企業法人股，並支持本企業法人股向國有資產存量多索取一些股份資產。所以，在中國近年國有中小型商業企業股份化改造中，本企業法人股成為一些企業對國有產權實施不公正界定、並造成國有資產易流失現象的一大成因，自然並不意外。而且，本企業法人股對企業產權界定和流動帶來的隱患，還不止於此。由於本企業法人股的產權並不清晰，名為企業集體股，但企業各個員工在該集體股中具體占有多少份額不清楚，因而該類本企業法人股實際上缺乏真正的行為主體，而僅為企業經理和高層職員所代理和控制。在本企業法人股比重定得較高、甚至成為整個股權結構中相對控股股份的國有中小型股份化商業企業中，經理人員不再受到企業股東的有效監督和制衡，甚至不再受到企業股東的最終控制，都存在着發生的極大可能性。事實上，這種情況在中國部份搞本企業法人股比較隱蔽、但步子較大的國有中小型商業企業股份化改造中已有出現。在這類本企業法人股比重定得較高的企業中，經理人員假本企業法人股存在、本企業自主決策名義排斥外來監督和股東監督，業已成事實。另外，在這類企業中，本企業法人股在企業後續的發展和演化中被以經理人員和高層職員為核心的一小部份人侵占，發生的可能性也極大。歲月如流，人事更替。股份化企業的中低職員進出更替，而經理人員及其親信高級職員因為本企業法人股的存在而能保持他們在企業中不被更換的地位。於是，資歷、信息、地位、權力的不對稱性，使得經理人員及其親信高級職員很容易在他們認為合適的場合和時機下公開或隱蔽地做出最有利於他們自己利益的本企業法人股處置方案。對此種因為產權不夠清晰而使本企業法人股的最終結局充滿“尋租”餘地和侵權機會的風險，應有足夠的理論準備。 

　　所以，從產權經濟學的角度來看，在國有商業企業、特別是國有中小型商業企業股份化改造中，不宜設立本企業法人股。照顧國有商業企業包括經理人員在內員工的以前勞動貢獻，不妨直接公開地從已增值的國有資產存量中劃出一部份股份資產明確地分配給各個員工，杜絕以後因為產權不清而發生侵權傾向和交易費用。走“本企業法人股”的迂迴形式，既不符合國際股份化企業規範，又容易產生損壞公平權益的侵權機會。 

　　另外，仍然從產權經濟學的“道德風險”和交易費用考察角度來看，在國有小型商業企業股份化改造中不宜普遍設立國有股。國有小型商業企業量多布廣，如果在股份化改造中普遍設立國有股，監督和檢查國有股保值增值的工作量、執行人員和費用都會很大。同時，監督國有股代表是否盡責監督國有資產值增值的費用也會很大。在中小型商業企業中廣泛設立國有股，監督國有股保值增值的上述兩項執行費用過高，就可能會使監督國有股保值增值工作的總體效率下降，甚至可能會使監督國有股保值增值的工作因為難以有效執行而流於形式。眾多中小型股份化商業企業中程度不一地發生着的對國有產權界定不公正、國有資產易流失現象，就難以得到有力制止。由此可見在國有中小型商業企業股份化改造中壓縮設立國有股企業範圍和數量的客觀必要性。對國有中小型、特別是小型商業企業股份化改造來說，結合併利用前段時期正在進行的國有企業資產評估和產權界定工作，一次性地向非國有產權主體出讓國有資產在部份中型商業企業和多數小型商業企業股權結構中的股份，應該是可行的改造方案。考慮到國有中小型商業企業中的非國有產權主體，可能一時不可能都擁有足夠的財力買斷國有股。可考慮借鑑住宅商品化等的贖買方式。一次性買斷和分期付款同時推行。一次性買斷可獲適當優惠，分期付款則應把國有資產的貨幣價值計算在內。相信國有股在中小型商業企業股份化改造中設立企業範圍和數量壓縮後，國有資產管理部門和商業部門監督國有資產在股份化商業企業經營中保值增值的效率和效果，將會比現在有顯着的提高。 

　　2. 中國國有大型商業企業和中小型商業企業股份化改造缺乏各自比較完善的配套措施，是影響並加劇國有商業企業股份化改造中產權界定不公正、國有資產易流失、政企職責難分離、公司治理制度如虛設、以及股份化改造綜合推行實力不足等問題的重要成因。 

　　中國國有中小型商業企業股份化改造中，近年來較多地出現了對國有產權界定不公正、國有資產易流失的現象：如國有產權被低估、國有資產得不到與非國有股相同的同股同利待遇等。這些現象的產生，從政策角度來看，除了是由於股份化改造的目標模式不夠明確外，還與股份化改造中缺乏比較完善的配套措施有關。因為雖然說配套措施受制於目標模式，目標模式不明確前提下很難有比較完善的配套措施(如本企業法人股是否要設目標不明情況下，如何處理國有資產保值增值與員工勞動貢獻利益關係的措施自然難以出台)，但是有些配套措施，如監督國有股公正評估、國有股同股同利待遇等，是很顯而易見的事情。問題就出在組織實施的組織措施不得力、不配套上。例如，國有資產新型產權管理制度建設滯後。國有資產多頭管理、職責權限不清、商業主管部門未被授權、國有資產管理部門職能又難以到位，使得監督和維護股份化改造中的國有資產保值增值缺乏有效的配套措施保證。這種狀況，在部份率先推行國有資產管理委員會(國資委)和國有資產投資管理公司(國有參股、持股公司)改革的地區來說，要好一些。但對中國多數未及時推行上述國有資產新型產權管理制度改革的其他地區而言，則比較嚴峻。 

　　中國國有大型商業企業股份化改造中，近年來部份地出現了政企職責難分開、公司治理制度形如虛設等現象。這些現象的產生，首先是與中國國有大型商業企業股份化改造沒有提出股東足夠多元化、股權足夠分散化的目標模式，因而難以形成有效促進政企分開、發揮公司治理制度功能的利益驅動機制有着最根本的聯繫。但是，政府職能轉換艱難、傳統管理方式變革不大、以及社會保障制度推行規模和程度有限，無疑是加劇國有大型商業企業股份化改造難以順利實現預期目標的另一方面重要成因。政府職能轉換艱難，表現為政府機構規模精簡得不夠，政府與企業直接的利益關係沒有分離，政府仍樂衷於干預國有大型商業企業的具體事務。傳統管理方式變革不大，表現為政府依然以舊體制下的傳統幹部人事制度、勞動工資制度、投資管理制度等對大多數國有大型商業企業施加影響和管理。社會保障制度推行規模和程度有限，表現為政府還沒有在推行職工醫療、養老、待業保險等社會保障制度建設方面投入足夠的精力，還沒有在擴大社會保障規模、解決保障制度資金來源問題過程中發揮更大的領導和促進作用。因而使現有的社會保障制度難以適應國有大型商業企業股份化改造後的轉機建制、人員重組要求。顯然，上述三方面的不完善配套措施，對中國國有大型商業企業股份化改造所要實現的目標，起着不容忽視的牽掣作用。 

　　最後，中國國有商業企業股份化改造，近年來明顯地出現了股份化改造綜合推行實力相對不足的現象。這一現象，也與國有商業企業股份化改造相配套的措施不完善有關。前面提到中國政府在牽頭推行社會保障制度時的工作力度不夠，致使現有的社會保障規模和程度尚不適應國有商業企業股份化改造的轉機建制、人員重組要求。其實這也是導致中國國有商業企業股份化改造綜合推行實力相對不足的一個重要成因。除此之外，政府部門沒有及時幫助國有大中型商業企業找到如何解決前一時期政策性虧損掛帳以及“三角債”問題等的途徑和辦法，則是加劇國有商業企業股份化改造綜合推行實力相對不足的另一重要成因。再者，政府部門沒有給予國有商業企業相當的解困優惠措施，沒有針對部份國有商業企業不動產家底薄弱等現狀，在房地產交易方面給予適當照顧，也是影響國有商業企業股份化改造綜合推行實力相對不足的一個原因。  
 
變遷中的中國金融體系
 
　　萬鵬飛

　　毛宏君

　　第一階段　中央銀行體系的形成

　　第二階段 各類金融機構的迅速發展

　　第三階段　建立總量、效益、結構三足鼎立的新體系

　　【作者簡歷】

　　萬鵬飛，北京大學政治學與行政管理系講師。中國人民大學行政管理學研究所碩士。

　　毛宏君，中國人民銀行總行政策研究室經濟師。中國人民大學經濟學研究所經濟學碩士。

　　一個國家金融體系的形成及其變革，有其深刻的歷史背景。國家政治制度、民族文化傳統、經濟發展程度等因素都會對其產生不同程度的影響。中國金融體系是隨着商品貨幣經濟的發展以及人們對其認識的提高而逐步發展完善的。

　　中國十五年來經濟體制改革的歷程，曾有兩次重大的突破：一次是1984年達成的有計劃的商品經濟的共識；另一次是1992年確立的建立社會主義市場經濟體制的改革目標。中國金融體系正是以這兩次重大突破為契機，開始了質的飛躍。本文也以此為分界線，將中國金融體系的變遷分為三個階段。

　　第一階段　中央銀行體系的形成　

　　中國現存的以中央銀行（即中國人民銀行）為領導、國家專業銀行（指中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國人民建設銀行四家）為主體、多種金融機構並存（包括股份制銀行、區域性銀行、城鄉信用合作社、信託投資公司、保險公司、租賃公司、財務公司、證券公司）、分工協作的金融體系，是經過1979年以來、特別是1984年的改革形成的。

　　1949年建國到1979年經濟體制改革之間的三十年，中國經濟建設最大的失誤是否認生產力處於商品經濟階段，搞的是產品經濟。這種對生產力的錯誤判斷導致了對經濟體制設計的偏頗，高度集中的計劃經濟體制和單一大一統的銀行體系，就是這一背景的產物。社會資源配置的主要手段是通過國民經濟的實物計劃，金融從屬於實物分配計劃，只起會計和出納的作用。

　　單一大一統的銀行體制的根本特徵是肩負政府職能的銀行和經營商業金融的銀行集於一身，都由中國人民銀行承擔，金融機構實質上也只有人民銀行一家。中國銀行雖然對外保留其名，對內則是作為中國人民銀行的國外局，是人民銀行專門辦理外匯業務的金融機構；中國人民建設銀行也是徒有其名，早於1958年改為財政部基建財務司，專門辦理基本建設財政性撥款業務；中國農業銀行經過幾起幾落，於1965年並於中國人民銀行；交通銀行於1958年在內地的業務分別併入中國人民銀行和中國人民建設銀行，只有其香港分行保留下來；中國人民保險公司從1958年以後便不再辦理國內業務，機構人員大量收縮，到1979年僅作為中國人民銀行的一個機構保存下來；農村信用合作社事實上也只是中國人民銀行的基層機構。

　　中國人民銀行在省、市、縣均設分支機構，其辦事處、儲蓄所、營業所等基層組織機構遍布城鎮和鄉村。全社會資金流動在中國人民銀行的帳戶上均可以反映出來，國家通過中國人民銀行統一分配和管理資金。資金按計劃，“統存統貸、統收統支、統調統配”，使得基層金融機構沒有經營自主權，資金運用效益低下；自上而下、封閉的資金分配形式又造成資金劃地為牢、流動性差；而且，缺乏制約機制的同一利益主體之間，資金往來無安全性可言。這種不按商品經濟原則融通資金的資金計劃分配體制反過來又制約了生產力的發展。

　　改革開放後，人們對商品經濟的認識，經歷了一個由否認，到承認，再到尊重和重視的過程，人們認識的轉變以及1984年有計劃的商品經濟和1992年社會主義市場經濟體制的改革目標的確立，是中國金融體系演進的主客觀條件。

　　1978年至1984年屬於第一階段，是中央銀行體制確立時期。1978年10月，鄧小平提出了“要把銀行作為發展經濟、革新技術的槓桿，要把銀行辦成真正的銀行”的思想，於是在以“政企分開”為目標的改革大背景下，以金融體系重組為特徵的金融體制改革拉開了序幕。經過1980年之後的“存貸掛約，差額包幹”信貸資金管理辦法的實施和中國農業銀行、中國銀行、中國人民建設銀行、中國人民保險公司的恢復與分設，在中國奠定了建立中央銀行體制的基礎。1983年9月國務院決定，由中國人民銀行專門行使中央銀行職能。1984年中國工商銀行從中國人民銀行中分設出去，這標誌着中央銀行體製得以確立。至此，第一階段的改革達到了預期的目的，中國人民銀行作為中央銀行將專門行使國家金融管理機關職能，將以真正的“發行的銀行，政府的銀行，銀行的銀行”這一全新的面目出現；國家專業銀行（包括保險公司）作為經濟實體將專門從事金融業務活動，這為以後的銀行企業化改革以至最終向商業銀行轉化奠定了基礎。

　　第二階段 各類金融機構的迅速發展　

　　1985年至1992年屬於第二階段，是金融組織機構的迅速發展時期。經過幾年的摸索和準備，經濟體制改革進入了以“建立有計劃的商品經濟新體制”為目標的新階段。多種經濟成份進一步發展，單一國家專業銀行已經不能滿足經濟發展需要。金融要更好地為經濟發展服務，就必須打破國家專業銀行對金融業的壟斷，形成競爭局面，拓寬服務領域。因此，這一時期的金融體制改革的主要特點是量的擴張，在推進國家專業銀行企業化進程的同時，各種銀行及非銀行金融機構紛紛設立。

　　到1993年底，中國金融組織體系除中央銀行之外，還有4家專業銀行，9家全國性和區域性商業銀行，12家保險公司，387家金融信託投資公司，87家證券公司，29家財務公司，11家金融租賃公司，559萬家農村信用社和4011家城市信用合作社。此外，還有225家外國金融機構在中國設立了302個代表處和98家經營性分支機構。至此，形成了以中央銀行為領導、國家專業銀行為主體、多種金融機構並存、分工協作的金融體系。各種銀行和非銀行金融機構的迅速發展，基本上適應了不同經濟成份、不同經濟方式和不同流通渠道的需要，並初步形成了金融競爭的局面。

　　該體系組織機構情況，見圖（3）。該體系金融資產分布情況，見圖（1）。

　　1992年和1993年是承上啟下的兩年，這兩年對於今後相當長的一段時間內金融改革開放產生了深遠的影響。1992年年初，鄧小平南巡講話後，全國出現了關於市場經濟問題的討論；10月份，中國共產黨的十四大正式確定了“建立社會主義市場經濟體制”的改革目標，為下一步金融體制改革實現重大突破作了理論和政策準備。從這個意義上講，1992年是中國金融改革開放的一個轉折點，標誌着中國商品經濟的發展進入了一個更高階段──市場經濟。市場將在國家宏觀調控下對社會資源配置起基礎性的作用。

　　1993年1月中國人民銀行行長李貴鮮在全國銀行分行長會上，作了關於《加快金融改革開放的步伐，建立適應社會主義市場經濟的金融體制》的報告，明確提出了要建立一個“以中央銀行為領導、國有商業銀行為主體、多種金融機構並存的金融體系。”從而將建立一個適應市場經濟的金融體系模式的探索，提到了議事日程；討論多年的專業銀行經營機制轉換問題也被作為改革的中心內容。當時，對設立政策性金融機構還沒有確定，但人們已認識到政策性金融與商業性金融徹底分離對於改革的意義，並將其作為改革的基本前提和重要課題，加以研究和探討。

　　1993年上半年嚴峻的金融形勢，增加了改革的緊迫性。1993年7月由朱熔基行長主持召開的全國金融工作會議，把深化金融體制改革作為重點。1993年11月召開的全國經濟工作會議，討論並通過了《國務院關於金融體制改革的決定》。至此，一個新金融體系的方案宣告出台。

　　縱觀我國金融體系的演變，如果說第一階段是形成時期；第二階段是以量的擴張為特徵的發展時期，那麼第三階段將進入以質的轉變為主流的成熟與完善時期。

　　第三階段　建立總量、效益、結構三足鼎立的新體系　

　　概括起來，以建立社會主義市場經濟體制為目標的、新的金融體制改革，就是“把人民銀行辦成真正的的中央銀行，把國家專業銀行辦成真正的商業銀行”。實現這兩個改革目標的一個基本前提，就是政策性金融與商業性金融的徹底分離。有關政策性金融的問題在理論界已討論多時，但在實踐上一直未取得突破，以往的金融體制改革方案也從未提及，因此，設立政策性銀行就成為新的金融體制改革的突出特點，也構成了新的金融體系基本構架的一個支點。與舊的金融體系的構架相對應，新的金融體系的基本構架概括起來，就是：“中央銀行為領導、政策金融與商業金融分離、國有商業銀行為主體、多種金融機構並存的金融體系”。（見圖1─3） 具體分工是：政策性銀行承擔“結構”調整；商業銀行追求經濟“效益”；中央銀行控制“總量”，形成一個三足鼎立、分工明確、職能明晰的新格局。 

　　與圖1相對照，新的金融體系有兩處大的不同。除多出一支政策性銀行外，還可以看到原非銀行金融機構下的農村信用社和城市信用社，在改造成為農村合作銀行和城市合作銀行之後，將轉到商業性銀行之下的區域性商業銀行之內。當然，合作銀行的組建，尤其是農村合作銀行的組建需要有一個過程，政策性銀行的設立與正常運行也需要有一個過程。因此，目前這個構架還不是現實構架，而只是一個目標構架。 

　　建立一個能適應並促進市場經濟發展的新的金融體系的構架，是一項複雜的系統工程。涉及的面很廣，面臨的問題也很多，應從何處入手呢？我們認為，現存體系的弊端將是問題的着眼點。 

　　世界各國的金融體系構成無論多麼不同，商業銀行都是作為一種主體而存在的。與商品經濟相適應的金融體系是不能沒有商業銀行的。而在我國現存金融體系中，商業銀行所占比例太小；作為主體部份而存在的工、農、中、建四家國家專業銀行，雖然從其功能上講是商業銀行，而且其業務也有向綜合化方向發展的趨勢，但在實際運行中還不能完全按價值規律辦事，還不能自主經營、自擔風險，因而還不是真正的商業性金融機構──這是我國金融體系存在的最突出的問題。 

　　主體部份的性質決定了銀行業的經濟效益不可能好。宏觀經濟問題概括起來說無非是三方面，經濟效益是基本的，其次是“結構”（政策傾斜），凌駕於兩者之上的是“總量”。資源的配置、資金的配置以及金融機構的設置都應該有利於這三個問題的解決。而中國專業銀行內，政策性金融與商業性金融混合經營，經常出現“硬擠軟”或“軟擠硬”的情形，既影響其自身的經濟效益，也不利於政策性貸款的落實，進而不利於國家產業政策的實現；而且，專業銀行常常將政策性貸款所需資金的硬缺口甩給中央銀行，迫使中央銀行擴大信貸規模，加大了中央銀行進行金融宏觀調控的難度。可見現存的專業銀行一身肩負雙重職能的狀況，對“效益”、“結構”和“總量”三個方面都不利。 

　　同樣，中央銀行自身也存在着職能不清的問題。在我國，引導和扶植經濟發展的責任一直是由財政和銀行分擔的。改革開放以來，中央財政的“事權”大於“財權”，財政收不抵支便向中央銀行透支借款。而中央銀行自身還承擔着相當部份的政策性貸款任務。中央銀行一身兼二任，一方面擔負着控制總量、穩定貨幣的任務，同時還擔負了調整貸款結構的任務。專業銀行政策性貸款的硬缺口實際上都甩給了人民銀行，而人民銀行自身的專項貸款則直接具有政策性質，13％的存款準備也多是用於調節地區間的資金不平衡。當總量與結構發生矛盾時，往往以犧牲總量控制的目標來保結構。 

　　以上是中國金融體系存在的主要問題。如果把適應經濟發展三方面需求的金融體系的構架比作三隻足，現在至少是缺了一隻，即沒有專門的、直接體現國家宏觀政策意圖的政策性金融機構；另二隻，商業銀行和中央銀行也有待進一步完善。中國金融體系的構築，即是在考慮到上述問題的基礎上，有針對性、有重點、有步驟地進行的。 

　　市場經濟的發展，要求提供全面的金融服務，我國現有四家專業銀行自成體系、高度壟斷的格局，已經遠遠不能滿足其需要。而且金融的本質特徵是在融通資金的過程中創造信用貨幣，從這個意義上講，金融企業是負有重大社會責任的企業，為使金融企業創造的信用貨幣適合經濟發展的需要，其資金運用必須講求經濟效益，要能按期還本付息。因此，無論從哪方面講，轉換專業銀行的經營機制，建立一個以商業銀行為主體的金融組織體系都是合理構築我國金融體系的一項最重要的內容，也是下一步中國金融體制改革的一項最主要的內容。 

　　為了最終實現從專業銀行到商業銀行的轉化，必須解決我國專業銀行中政策性金融與商業性金融混合經營的矛盾。各國為解決這一矛盾所採取的方法是不盡相同的，我國銀行都是公有制的國家銀行，這一現狀，決定了政策性金融與商業性金融最終實行機構分設在所難免，因為不這樣就不能形成不同的利益主體，也就不能形成相互間的制約機制。 

　　建立政策性銀行的目的是，實現政策金融與商業金融分離，以解決國家專業銀行身兼二任的問題；割斷政策性貸款與基礎貨幣的直接聯繫，確保人民銀行調控基礎貨幣的主動性。目前已建立三家政策性銀行，即國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行。隨着政策性金融機構的設立，特別是國家專業銀行向國有商業銀行轉化，中央銀行的職能也要相應轉變。市場經濟越發展，越需要加強宏觀調控力度，搞好貨幣供應量調控和對金融機構的監管，以保證金融業的穩健經營和金融市場的有序競爭。專業銀行經營機制的轉變、政策性金融與商業性金融實行機構分設為中央銀行通過市場靈活而有效地進行宏觀調控創造了條件，中央銀行無論從內容（職能設定）上，還是從形式（機構調整）上都要作出相應改變，確立強有力的中央銀行宏觀調控體系。 

　　總之，適應商品貨幣經濟發展要求的中國金融體系，應是一個能實現資金優化配置的、機構健全、分工明確、緊密配合、高效運轉的有機整體；簡而言之，就是能使千千萬萬金融企業按經濟效益原則自主經營；能使中央銀行控制住貨幣供應量的總閘門；能使政府扶植和引導經濟發展所需要的政策性貸款有專門而穩定的來源。從而形成中央銀行管“總量”，商業銀行管“效益”、政策金融管“結構”三足鼎立的新格局，健全金融組織體系的整體功能，促進經濟在貨幣穩定的前提下獲得高效益增長。 
 
中國鐵路管理體制的改革
 
　　錢佳燮

　　一. 鐵路的運價改革

　　二. 鐵路投資體制的改革

　　三. 鐵路管理體制的改革

　　【作者簡歷】 錢佳燮，江蘇省鎮江市政府經濟研究中心特約研究員。 

　　為了緩解鐵路面臨的困難，使鐵路建設適應並適度超前於整個社會經濟的發展，在改革開放的大背景下，中國鐵路管理體制進行全面改革勢在必行。本文對鐵路管理體制改革中的若乾重點問題，如運價改革、鐵路投資體制改革、鐵路經營管理體制改革等，作初步的探討。 

　　一. 鐵路的運價改革　

　　1. 中國鐵路運價的扭曲 

　　商品和勞務的價格本應按照成本加平均利潤來決定，鐵路運價也不例外。然而，中國的鐵路運價卻非如此，在過去幾十年中，集中計劃體制逐步造成了一個扭曲的鐵路運輸價格體系。建國初期所訂的全國統一鐵路運輸價格就偏低，訂價中既沒有充份考慮投資的平均利潤率，也沒有按技術進步、設備更新的需要保持必要的折舊率。結果，1950年的鐵路平均客運價格只相當於1930至1936年間關內平均運價的28.1％，1950年的平均貨運價格只相當於1930至1936年的32.7％。[1]

　　從1955年至1980年代中期，中國的鐵路部門一直沒有根據固定資產無形損耗的增加、物價和供求關係的變化對鐵路運價加以調整，而是實行了長達近三十年的固定、不變價格，致使運價偏低、和供求關係的背離日益突出。八十年代中期，鐵路部門對貨運作了小幅度提價，對近距離客運也加了價，但這些小幅度價格調整措施並未改變鐵路運價偏低的狀況。1989、1990年，客運和貨運的價格才作了較大幅度的調整，價格提高了百分之四十至六十。雖然這次調價一定程度上能緩解鐵路運輸虧損的問題，但由於調價時對價格形成機制和運用價格調節供求考慮不多，所以調價後的貨運價格仍然明顯偏低。再加上調價以後鐵路運價又固定不變，而近幾年來市場物價迅速上升、鐵路運輸求大於供，鐵路運價偏低的問題仍然相當尖銳。例如，目前鐵路客運每人公里快車硬座票價為0.045元，與其他物價相比，這樣的鐵路價格水平只相當於舊中國二十年代的三分之一；若按當前匯率計算，只是香港郊區客運火車（羅湖─九龍）票價的二十分之一。同樣，現在鐵路貨運價格是每噸公里0.32元，只是目前汽車運價的八分之一，相當於三十年代鐵路運價的六分之一。

　　2. 鐵路運價扭曲的危害 

　　長期的、日益嚴重的鐵路運價偏低對鐵路本身以及整個經濟社會不可避免地形成了一系列危害。首先，1993年整個鐵路部門虧損75億元，虧損額超過了營業額的百分之十。[2] 鐵路這個本來可以有較高盈利率並可較快地自我發展的部門，反而成了財政的一大包袱。由於大規模虧損，鐵路部門不但喪失了靠自身力量擴大再生產的能力，連簡單再生產也難以維持。虧損也使社會集資建路和吸引外資的難度大為增加。根據當前和今後相當長期的財政狀況，依賴國家投資建鐵路也極為艱難。虧損不能不影響鐵路員工的工資福利，加上對員工的管理方法落後，必然影響服務質量。客車上經常不及時供水、甚至不供水，廁所間隔地關閉等情況早已司空見慣。 

　　第二，在不正之風興盛的大背景下，運價偏低極易誘發鐵路各部門或員工加收各種不正常的票外附加費，如保險費、候車室空調費等，其中有些額外附加費其實本應包括在或已經包括在票價之內。在有的列車上，甚至乘客在車上主動補票也遭到列車員故意罰款。1991年筆者就曾在南京親眼所見一個奇特現象，列車員為獲得額外罰款收入充作自己的獎金，主動招攬成批冒雨侯車的旅客搭乘自己值乘的列車、為乘客提供便利，但卻事先言明要對每個獲得便利的乘客作罰款處理。違規的附加收費和不合理罰款不僅增加了旅客的預期支出，而且很可能造成鐵路財務管理的混亂，並助長貪汙腐敗。 

　　第三，嚴重偏低的運價喪失了調節運能供需的功能，造成運能浪費，並不適當地將公路、水運的客貨運量過度集中於鐵路。這造成企業過份依賴原料、能源的低價運輸，以致於一旦鐵路部門按市場供求決定運輸價格時，會有很多企業因成本上升而失去自我生存和發展能力。從表面上看，消費者可以從低票價中得到實惠，但是這種實惠必然被普遍的買票難、行路難、託運難等所抵消，而鐵路客車過度擁擠甚至還造成傷亡，實際上消費者為運價偏低支付了高昂的代價。 

　　第四，運價偏低為倒車皮、倒車票、開後門、行賄受賄等等違法犯罪活動打開了方便之門。數以萬計的人因此走上了犯罪道路，破壞了運輸秩序，使鐵路部門和消費者受到嚴重損失，使有限的運力得不到優化配置。一方面，在許多車站上乘客排在購票“長龍”中，一票難求，而“票販子”則手握大把車票、到處高價推銷；另一方面，不少始發的列車上空座到處可見，出現了客運能力的難以置信的浪費。筆者1993年春節在上海站即遇見過這種情形。這些“票販子”與鐵路售票人員內外勾結，而且往往還有過硬的關係網和“後台”，所以屢禁不止、已經成為一種比較普遍的社會病，各級監察和司法部門對他們也無能為力。這批發“低運價財”的人就是一股阻撓改革的惡勢力。 

　　3. 運價改革的設想 

　　運價改革是鐵路系統進行投資體制改革、產權體制改革、管理體制改革、分配體制改革、技術體制改革等一系列改革的必要前提。所以，鐵路的改革必需從改革被扭曲的運價着手。改革的阻力是存在的，而且可以說相當嚴重，但卻不是不可克服的。運價如何改革？筆者在這裡提供一個輪廓，供決策部門參考： 

　　首先，在訂價原則上，鐵路運價理所當然要遵循價值規律的要求，應按成本加盈利的基本規則來定價。由於鐵路建設在經濟建設中應置於先行地位，所以鐵路投資應當具有優先吸引投資的利潤率；又由於當前鐵路運力僅為需求的一半，因此決定鐵路運價時所考慮的盈利率不應等於國民經濟各部門的平均利潤率，而應高於這個平均利潤率一倍。以上兩個因素相加，採用相當於平均利潤率1.2─1.4倍的盈利率來決定鐵路運價或許較為適宜。近年來，由於社會總投資規模過大，平均利潤率不斷下降且不易精確計算。假定剔除物價上漲因素後的平均利潤率為20％，則決定鐵路運價採用的盈利率可定為50％，加上抵消虧損約15％（按1993年全鐵路500億元營業額，虧損額75億元估算），再加上預期通貨膨脹率（假定為9％），這三項合計為74％，即鐵路票價可上調74％。 

　　其次，在訂價方法上，這74％的漲幅應在貨運與客運間加權分攤，客運可上漲60％（快車硬座人公里0.072元）、貨運上漲80％（噸公里0.058元），或許比較適當。漲幅可一步到位，如有必要也可分兩步到位。目前實行的“運程越遠價越低”的原則應保留，但差距可適當縮小。同時可按東、中、西不同地區不同的經濟水平實行區域差價，也可實行季節差價（如春節期間的節日加價）和線路差價（如在京滬、京廣等繁忙路線上實行較高價格），以利用價格調控需求。廣（州）深（圳)、三（水）茂（名）等線的特殊運價，在新運價到位後如差距不大，特殊運價可以取消，但不必強求一致；如果仍有較大差距（例如高10％以上），則保留特殊運價。新運價到位後，按成本和供需狀況的變化，每年調價一次。運價可由各鐵路局（鐵路公司）自定並相互協調，但不必要求全國各地鐵路運輸保持同一價格，政府（鐵道管理部門）只需逐年規定最高和最低限價。 

　　這樣的新運價實施以後，快車硬座人公里運價約為長途汽車運價的72％，貨運噸公里約為汽車運價的23％，這樣的運價並不很高，只不過改變了以往鐵路票價嚴重偏低的狀況。可以預期，鐵路運輸價格的大幅度調整，將大大地緩解鐵路運輸的供需矛盾，較大地改變運輸秩序和服務質量，並對倒車皮、倒車票之類的不法行為將起到釜底抽薪的作用。這樣既遏制了對鐵路運力的浪費、減少了企業對低運價的不正常依賴，又能為國民經濟各部門的正常運轉提供比較好的條件。而且，鐵路部門自身也可因此而贏得一定的自我發展條件，通過留利、社會集資和引進外資加快發展，國家財政則能卸下對鐵路部門補貼虧損的包袱。 

　　有一種觀點認為，基礎產業有四個特徵，即公共服務性、非競爭性、低盈利性以及宜形成規模經濟，這四個特徵決定了“基礎產業不宜實行市場機制”。[3] 這種判斷並不一定確切，在市場經濟國家，我們常常可以看到不少基礎產業和其他產業一樣，既是盈利性產業也具有競爭性。盈利性和競爭性是正常經營和發展一個產業的必要條件，盈利是產業發展的經濟動力，而競爭又是盈利和其良好的公共服務性的基礎。正是為了通過競爭獲得盈利，才會有強烈的意願去改進經營管理、提高服務質量、降低成本、保持合理價格（甚至在有條件時適當降低價格），從而為用戶提供良好服務。這種良好服務在政府直接管理的壟斷性經營條件下，是很難形成和保持的，這一類事例在中外歷史和現實中都不勝枚舉。至於以要形成規模經濟為理由而反對在基礎產業實行市場機制，則恐怕是一種對市場機制的誤解。形成規模經濟與實行市場機制並無必然矛盾，我們可以在市場經濟國家找到無數個例子證明市場機制完全不妨礙規模經濟的形成，相反，在中國我們也很容易看到，經過計劃部門安排的投資項目屢屢出現重複建設、或達不到規模效益的情形。總之，鐵路的經營管理“不宜採用市場化體制”之說，論據並不充份。 

　　二. 鐵路投資體制的改革　

　　如果鐵路的運價改革能順利進行，那么九十年代中期新運價即可到位，整個鐵路部門每年可獲利潤220到230億元。若扣除職工的獎金福利，每年可提供鐵路發展資金約200億元。假如這筆資金的一半用於鐵路車輛的添置和現有線路的改造，另一半用於新線建設，則有100億元可用於修建新鐵路，能夠在低山丘陵地區鋪設普通速度複線約700公里。隨着鐵路營業里程和運量的增加，儘管今後利潤要部份扣除分紅，用於建路的資金和建路長度仍然可以逐漸增加。

　　由於中國鐵路建設已經嚴重滯後，上述的鐵路部門的自我發展能力仍然不能滿足需要。為適應中國社會經濟的發展，到2010年全國的鐵路營業里程有必要達到九萬公里。如果“第八個五年計劃”末期（即1995年）鐵路的營業里程能達到5.8萬公里，那麼以後15年內尚需建路3.2萬公里（“第九個五年計劃”7000公里，“第十個五年計劃”1.2萬公里，“第十一個五年計劃”1.3萬公里），年均建路2000公里以上。要是再考慮到“九五”期間高速鐵路要開始準備，2000年前後長江口（南通附近）的越江工程、渤海的跨海工程（大連-煙臺）都將動工，就會發現，在相當長的時期內，每年還缺少鐵路建設資金100億元以上。

　　目前，中央財政近年連年赤字，赤字數額還在大幅增加，雖然可以考慮節約行政經費、省出一筆資金，但教育、科學、農業、防災、三峽工程、南水北調等等，都需要增加大量資金投入。為了逐步壓縮財政赤字和有效控制通貨膨脹，中央財政不可能拿出太多資金來用於鐵路建設。在這種條件下，如何滿足鐵路建設的資金需求呢？改革鐵路投資體制和投資多元化是順理成章的思路。

　　1. 地方財政的投資 

　　為了發展當地經濟，鐵路未通達地區的各級地方政府對鐵路建設積極性很高。特別是在粵東、浙南、蘇中等沿海地區，由於當地的經濟發展已經達到相當的水平，地方財政有一定的能力作鐵路建設投資。運價改革以後，興建鐵路、投入營運就有較高的投資回收率，粗略估算每年約為投資額的35％。如果全線通車以後運量充足，鐵路全線營業三年即可收回全部投資，以後各年的利潤就能增強地方財政的實力。如果有必要，應該通過優惠，鼓勵投資收回後的利潤用於鐵路建設的再投資。 

　　鐵路投資體制的改革主要是要把鐵路部門對投資的無償占用變為有償占用，這樣才既可以調動投資者的積極性，又能夠提高投資的使用效率，減少浪費、增加社會財富。為了更好地廣泛集中鐵路建設資金，並防止這些資金被挪作他用，可以考慮建立管理鐵路建設資金的專業銀行──鐵路建設銀行。鐵路建設銀行可以設立在有大量鐵路建設任務的省一級，其他不設鐵路建設銀行的地方，有關業務可由建設銀行或交通銀行代理。 

　　2. 社會集資 

　　社會集資可分為勞務投資、土地投資、現金投資。勞務投資的價格應考慮到勞動時間、勞動強度、有無危險及危險程度等，並適當高於當地勞務市場的同檔次價格。確定土地價格時既要注意節約鐵路建設成本、避免過高的土地價格，防止土地擁有者藉機勒索、發“土地財”；又要避免土地定價偏低，造成土地浪費及損害當地居民的利益。 

　　土地徵用和土地投資涉及多方面的利益，情況也特別複雜，既有農作物賠償、建築物賠償等困難問題，也有沿海與內地、城市與鄉村間的不易掌握的地區差異問題。中央必須設立統一的制度法令，但這些統一的制度法令也不能規定得過於簡單劃一，最好是在中央有關法令的統一指導下，由地方政府因地制宜地制定實施細則，並監督有關各方貫徹執行。勞務投資和土地投資都應當堅持投資者自願的原則。在老（革命老根據地）、少（數民族聚集）、邊（疆）、窮（困）地區，勞務投資和土地投資可以成為民眾改善生活水平的一條途徑。 

　　現金投資沒有地域限制，可以在全國範圍內廣泛集資，潛力很大，將是社會集資的主要來源。其主要方式可以用債券或股票來集資。一項鐵路建設項目的建設債券的利息率可高於銀行儲蓄利息率，但低於該鐵路預計的經營利潤率，以便該債券發行單位有可能用經營利潤和債券利息間的差額建立鐵路建設基金。股票發行適用於已組成鐵路建設股份公司的情況，由於鐵路的盈利率可能比較高，會吸引大量投資者，股票的市價會高於票面價格，那麼鐵路建設股份公司就有可能通過股票的溢價發行吸收大量資金，來充實鐵路建設基金。 

　　發行鐵路債券或股票可能引起一些質疑，特別是銀行部門可能不贊成，認為投資在債券和股票上的資金只不過是銀行儲蓄“搬家”，不必非採取這種形式不可，可以由銀行直接對鐵路建設機構提供長期低息貸款，以後等鐵路開始運營、獲得盈利後再歸還銀行貸款。然而，由銀行貸款修鐵路與發行股票債券修鐵路是兩種不同的機制。由於銀行是國有的，銀行貸款修鐵路就是將鐵路建設的風險交到銀行、也就是交到國家手裡。而通過股票債券集資修鐵路，風險分散到投資者身上，投資者也會比較關心鐵路建設和運營的經濟效益。顯然，通過發行股票債券集資修鐵路，有利於打破目前鐵路建設單純由國家投資、國家管理、國家經營、吃“大鍋飯”的局面，引進新的機制。 

　　現金投資還可以採用民間（居民、城鄉集體企業、個體企業）獨資或集資建設鐵路的形式，只要具備相應的人力、財力、物力，遵守有關法令和不與鐵路建設規劃牴觸，各級政府及鐵路主管部門對這種形式應予鼓勵並提供方便，但現階段似乎應該把民辦鐵路導向近距離鐵路支線建設。 

　　3. 引進外資 

　　早在本世紀初孫中山先生就提出過“募集外資”、進行國家建設的主張。1919年他提出了着名的“國際共同發展中國實業計劃”，其主要內容之一，就是在十年內建成鐵路10萬英里（約16萬公里）。怎樣才能在這樣短的時間內建造成這些鐵路呢？這當然離不開“借外國已成的資本，來造成中國將來的共產世界”[4] 這個前提。限於一系列因素，孫中山先生的這個龐大計劃迄今遠未實現。時間已過去了七十多年，現今中國的情況和孫中山當年已經很不一樣。不過要加快鐵路建設、適應並適當超前於社會經濟的發展，單靠國內資金顯然是不夠的。引進外資建路，不但可以填補資金空缺，而且可以帶來可供借鑑的管理方法和先進技術。當然引進外資不可能不了解外資提出的條件，要在平等互利的條件下由雙方反覆協商。 

　　借外債修鐵路這種長期建設，以使用政府間低息貸款，或世界銀行、亞洲銀行等國際組織的較優惠貸款為宜。如果台、港同胞、海外僑胞、外國人及他們所辦的企業、企業集團來中國大陸參予投資建路或獨資建路，當然更應該歡迎。海外私人資本投資於鐵路建設，其投資風險、投資周期遠大於一般工商業項目，而投資收益卻可能並不高，中國的有關方面尤其要創造條件、提供方便，而不能戒心重重、層層設卡、處處防範。當然中國政府要了解對方的實力和意向，並依法審批管理，但更重要的是，政府要改進工作方法、簡化手續、提高透明度和工作效率，還要組織好配套工作，務使境外投資者不致為此躊躇。政府在不影響境外投資者信心的情況下，也可考慮將外資適當地引向西南、華南等工程難度較大、工期較長、當地集資困難、但鐵路經營仍有利可圖的線路。境外投資者來投資，理所當然地要確保他們投資的安全，減少他們投資的風險，使他們能夠獲得一定的利潤，保障他們匯出合法利潤的自由，在此基礎上，就有可能鼓勵他們用賺來的錢在中國再投資，為此也可給予免徵所得稅等優惠。引進外資，“會帶來一些問題，但是帶來的消極因素比利用外資加速發展的積極效果，畢竟要小得多”。[5] 中國經歷了多年的對外開放，積累了不少經驗，有能力妥善處理引進外資中可能出現的各種問題（如資金不能全部到位、技術和設備不適用、管理上中外雙方的協調、中方員工待遇的保障、鐵路建成後運營上中外雙方權限的劃分等），所以膽子不妨大一點。 

　　三. 鐵路管理體制的改革 

　　1. 非國營鐵路的管理體制 

　　投資體制的改革和投資的多元化必然帶來鐵路產權和經營管理方式的多元化，於是就會出現民有民營、外有外營、混合所有共同經營等多種所有制和多種經營方式。這些企業會根據公司形式（上市股份公司、合夥公司、獨資企業等）選擇適用的現代企業管理架構，可能是董事會領導下的總經理負責制，也可能是其他的管理結構。這些企業和政府的關係，將與國有企業和政府的關係完全不同，政府既不能隨意干預、企業也不能對政府予取予求。這些企業如果有擴資需要，可通過國內外金融市場融資。即使是國家對有國有資本的公司注入資金，也應通過金融市場這個中介，而不能直接劃撥。 

　　隨着鐵路多種所有制的發展和全國鐵路網的加密，主要城市之間可能出現多條鐵路通道，而不同通道會由不同的公司經營。例如北京、上海之間除了原有的京滬線，將建成沿海的第二京滬線；北京、廣州之間，除了京廣線，還有（北）京九（龍）線。鐵路交通目前的賣方市場將有可能逐步轉變為旅客、貨主的買方市場，消費者不僅有航空、海運等不同運輸方式的選擇，而且有不同鐵路線、不同鐵路公司的選擇。消費者的選擇，對鐵路運輸業必然形成強大的壓力，不同線路、不同公司將不得不提高管理水平、技術水平和服務質量，合理降低運價，以爭取更多的旅客和貨源，從而在提高社會效益的前提下實現較多盈利。 

　　2. 國營鐵路的管理體制改革 

　　在非國營鐵路公司參與競爭的條件下，國有企業的機制將不得不轉換，鐵飯碗、鐵交椅、鐵工資將難以為繼，國營鐵路的管理體制改革勢在必行。這一改革也是歷史的必然。中外各國的歷史證明，在任何社會制度中，如果由國家來集中管理社會資產，可能有助於實現若干特定的戰略目標（比如，爭取對外戰爭或“冷戰”的勝利），但卻很難提高經濟效益；社會資產如果在和平時期長時期由國家集中經營管理，經濟效益會不可避免地趨於下降。 

　　在中國的國營鐵路部門中，經濟管理水平落後、經濟效益低下早已是個人人皆知、見怪不怪的現象了。國家委派的企業負責人中，不少人並未具備管理企業的能力，任命他們擔任現在的主管職位，常常是政府對他們多年效忠的回報，而不是因為他們的業務業績和經驗出類拔萃。這種主管人員的切身利益很難和企業的興衰、員工的利益密切掛鈎，為了保持個人的權位，這種人往往不惜犧牲企業利益去迎合上級領導人的個人需要。在社會和企業內部缺乏周密和有力監督機制的條件下，企業管理權力的濫用、任人唯親、機構膨脹、人浮於事、衙門作風等不正常狀況難以避免。提高經濟效益往往只能停留在口頭，或者走走過場，淺嘗轍止。雖然有的管理人員品質能力高一些，上述情況或許能因此而稍好一些，但是，如果不從國營鐵路管理體制的改革着手，問題仍然得不到根本解決。 

　　日本的國營鐵路（國鐵）連年虧損，1985年除政府補貼6000億日元（按當時匯率約合30億美元）外，還虧損245億日元。1988年日本政府實行了國鐵改造計劃，將國鐵按地區分解成七個公司，聘請民營公司主管來改造國營公司的內部管理，並削弱國鐵的壟斷地位，強化競爭，結果成效顯着，至1990年即盈利3880億日元（約合29億美元）。需要補充的是，儘管日本政府打算逐年出售國鐵股份，但1988年國鐵改造計劃實施時，國鐵股份出售尚未進行，日本政府仍是這七家鐵路公司資產的唯一所有者。[6] 由此可見，所有制的優化，固然是需要在實踐中繼續探索的重大問題，但管理體制、管理方式的改革卻是國營部門面臨的迫切需要解決的關鍵問題。在改革過程中，決不能為了維護一部份人的既得利益，而“輾轉迂延，視為緩圖，徒託空言”，[7] 否則只會耽誤現代化的進程。 

　　中國國營鐵路管理體制的改革，不能象現在常見的那樣，僅僅把“鐵路局”這個名稱換成“鐵路公司”，這不過是走過場而已。關鍵並不在名稱叫什麼，而在於要通過改革堅決割斷鐵路經營與政府之間在財務和人事管理上的臍帶。政府當然要依法對鐵路運輸部門進行宏觀管理和調控，但政府與鐵路企業的管理權限要劃清，要使鐵路企業真正成為在國家法令規定的範圍內能夠自主經營、自求生存和發展的經濟細胞。在這一基礎上，全國現有的12個鐵路局可以就是12個鐵路企業或企業集團，如果有必要，且條件也具備，一個鐵路分局甚至某一條線路都可以考慮獨立成為企業。應該設立一系列法規制度來協調鐵路企業之間的關係、解決可能出現的問題，也有必要成立全國性的行業管理機構（鐵路協會）以實施仲裁功能。 

　　3. 政府主管部門的改革 

　　如果全國鐵路都按現代企業體制自主經營，政企就自然分開了，作為主管部門的鐵道部不再忙於具體事務，也就沒有必要再保持一個部的編制與規模。依照“小政府、大社會”的政府管理體制改革設想，鐵路運輸的行政管理可以作為一個專業司（或局），與公路運輸、水上運輸、民航等運輸行政管理機構共同組建新的交通部，這樣，原鐵道部的機關工作人員可精簡百分之七十至八十，行政管理成本有可能大幅度下降。 

　　一個新的交通部中的鐵路司的主要任務，可以是：（1）制定鐵路發展的中長期規劃；（2）按照全國人民代表大會通過的有關法令、制定比較具體的鐵路運營制度及實施細則；（3）指導鐵道協會對各鐵路局（公司）的工作協調；（4）進行行政性檢查和監督；（5）搜集、整理、分析和發布全國鐵路運輸方面的信息。如有必要，未來交通部鐵路運輸司可對重點鐵路局（公司）派遣臨時的或常駐的特派員。鐵道部機構改革後，鐵路建設在交通部的鐵路建設規劃的指導和各級政府的宏觀經濟調控下，可以由鐵路局（公司）自行組織管理。對鐵路運輸系統中的國有資產的管理，應由財政部國有資產管理局負責，新的交通部鐵路司提供所有必要的數據。各鐵路局（公司）的工會以及政治團體應由當地歸口領導，不必隸屬交通部。現鐵路系統管轄的重點大學，可以劃歸教育部門管理，交通部不必設教育管理機構。現鐵道部工廠司管理的與鐵路有關的工業，如機車廠、客車廠、橋梁廠、施工機械廠等，都可以轉製成為自主經營的企業。新的交通部鐵路司更不必管現鐵路系統所屬的第三產業，鐵路系統所經營的賓館、餐廳、商場、旅行社等，都應在地方政府指導下，由鐵路局（公司）自行管理。 

　　結　語 

　　改革必然會有阻力，這阻力可能來自認識上的局限性，也可能來自對既得利益的眷戀。任何改革都不可能、亦不必要等待所有的人都勾通了再進行，因維護既得利益而阻止改革的人總會存在。當斷不斷，必受其害。中國鐵路的改革必需在充份調查研究的基礎上，看準時機，抓住時機，採用行政、甚至法律手段，排除各種阻力，有步驟、大刀闊斧地推進。有些新的體制，如建立民辦和外資鐵路，可以先試點，以取得經驗、減少失誤。只有通過改革，才能使中國的鐵路擺脫困境，儘早建成與社會經濟發展相適應或適當超前的鐵路網絡，為中國現代化的加快進展提供必要條件。 
 
 
政黨及其經費來源
 
　　徐滇慶

　　一. 國庫不是黨庫

　　二. 政黨的經費來源

　　三. 黨營事業在民主化進程中的意義

　　四. 台灣黨營事業的發展

　　【作者簡歷】 徐滇慶，加拿大西安大略大學休倫學院經濟系助教授；東北大學和西安交通大學兼職教授。美國匹茲堡大學經濟學博士；華中理工大學碩士。現任中國留美經濟學會會長、沉陽市政府經濟顧問。　

　　一. 國庫不是黨庫　

　　在民主政治中，政黨和國家是截然不同的二個概念。國家是全體人民的，而政黨只能屬於一部份人。在英語中，政黨這個名詞，Party，就是由Part（部份）轉化來的。Giovanni Sotori指出：“政黨是社會中某些相同意見與利益人士的組織。他們的目的是利用政府實施他們的政見”。[1] 毫無疑問，在任何社會都永遠存在着不同的意見與利益集團，存在着不同集團之間的利害衝突。因此，無論是哪一個黨，共產黨或國民黨，都不能代表全民。如果有一個政黨聲稱他的目標就是全民的目標，這個黨就已經沒有存在的必要了。在這一點上，共產黨比國民黨講得更加清楚。在共產黨的黨章上明明白白地寫道：“共產黨是無產階級的先鋒隊”，是為無產階級利益奮鬥的。在60年代中蘇大辯論中，中國共產黨曾經痛斥赫魯曉夫的“全民黨”理論是對馬列主義的背叛。近年來，有一些國民黨的官員多次宣稱國民黨代表着全體台灣人民。可惜，不僅民進黨不承認，就是連剛剛從國民黨里出走的新黨也不肯賣賬。　

　　國庫的錢來自於向全民徵集的稅收和國有企業的利潤。國庫的錢應當用於為全民服務的事業。例如，為了方便大眾，政府應當補貼公共交通事業，投資辦好公園等等，當人們上公共汽車、逛公園時，絕對不會有人來問你是不是某一個黨的黨員。西方有句俗話：只有二件事是無法逃避的：死亡和繳稅。每個人都必須繳稅，因為每個人都程度不同地享受了國家對公眾提供的服務。起碼，國防、警察、法院等等服務是全民瞬息不可缺少的。而對一個政黨而言，只有那些贊同其黨綱，並且願意加入這個政黨的人才有義務向其繳納黨費。政黨沒有任何理由強迫人們向其提供經費支持。既然不存在屬於全民的黨，就沒有理由把屬於全民的國庫當作某一個黨的黨庫。　

　　二. 政黨的經費來源　

　　在理論上黨庫不等於國庫，但是在實際生活中黨庫通國庫、甚至國庫就是黨庫的現象並不罕見。凡是一黨專制的國家，國庫和黨庫都經常混淆不清。然而，一旦人們得到到了自由表達意見的權力，就會出現不同的利益集團，出現形成新的政黨的群眾基礎。當新的政黨或類似政黨的組織登上政治舞台時，他們必定會對執政黨有權使用國庫資金的現象提出異議：憑什麼你可以從國庫中拿錢而我卻不可以？ 

　　並不是說政黨不可以從國家財政中得到補貼，問題在於應按照什麼原則在政黨之間分配資源。在民主體制下，唯一的公平分配原則是按照選票多少來撥款。如果有一個或幾個政黨對選舉的公正性提出異議，如果不想把局勢搞亂，那麼最可能達成的協議就是大家都不要從國庫中拿錢。各個政黨公平競爭，八仙過海，憑各自的本事發展組織，收黨費，募款，或者興辦實業掙錢。 

　　台灣大學的劉淑惠、陳師孟、張清溪等考查了109個國家中的291個政黨，其中絕大多數的財源依靠黨費和捐款。[2] 也有一些國家，如美國、加拿大以及北歐一些國家通過立法由國家財政補貼政黨。另外一個重要的取得經費的途徑就是興辦黨營事業。政黨辦企業並不罕見。在當今世界上，從事黨營事業約有28個政黨，分別來自21個國家，例如，法國、奧地利、希臘、意大利、日本、墨西哥、西班牙等國。英國工黨也從事黨營事業，主要是搞比較容易斂錢的賭博事業。以色列的黨營事業尤為突出。在民主制度下，一個政黨為了補助黨的活動經費而興辦一些企、事業，合情合理，無可厚非。　

　　三. 黨營事業在民主化進程中的意義　

　　長期以來，共產黨和國民黨都實行了排它性的一黨專政，以黨治國，黨政合一。黨中央制定政策，交由政府執行。政府只不過是黨的執政工具。政府官員也都由黨來指定。在過去七十多年來，國民黨和共產黨在相互鬥爭中，分分合合，你中有我，我中有你。兩黨都曾有過擁有絕對權威的領袖，都有着龐大的組織系統，除了政治理念上的區別以外，在組織和運作形式上都高度雷同。無論是願意還是不願意，國民黨或共產黨都不可能繼續保持一黨獨裁的局面，或遲或早都將走上民主化的道路。問題在於如何讓獨裁性的執政黨和平、理性地走上民主化的道路。用經濟學的術語來說就是怎麼樣讓民主化進程的效益最大，成本最低。 

　　在民主化的過程中，擁有獨裁地位的執政黨面臨着一個非常艱難，甚至可以說是非常痛苦的轉型過程。在相當長的一段時期內，獨裁黨壟斷了國家的所有公共財產，擁有巨大的財富，幾乎可以為所欲為。然而，走向民主化，就必然意味着黨政分離，執政黨將失去對國家資產的支配權。作為一個長期執政的大黨需要相當大的財力才能維持正常運作。要在民主政治中贏得選票，必須要進行大量的宣傳、組織工作，也需要大量的財力支持。無論對個人還是政黨而言，失去財富都是痛苦的、不情願的。在這種情況下，很可能只有兩種選擇：一是走向極端，走向暴力。執政黨死抱着權力不放，維護一黨私利，繼續把國庫當黨庫。其結果必將激化社會矛盾，以至把反對勢力逼上街頭，從而導致社會動亂。這樣，整個社會都要為此付出沉重的代價，而執政黨也終究逃不脫被徹底推翻和剝奪的下場。當年蘇聯共產黨財大氣粗，不可一世。但八月政變失敗，蘇共被剝奪得干乾淨淨，連張辦公桌也沒剩下，即是實例。二是和平、理性過渡。執政黨和民間力量都要做出妥協讓步。為了使執政黨能和平地讓出國庫，化解黨內的強大阻力，執政黨就必須創造除了國庫以外的新的財源。在這一方面，黨營事業就成了必然的選擇。 

　　當然，執政黨不應該利用特權使其黨營事業處於壟斷地位，不應當破壞公平競爭，更不應當利用執政黨的地位將理應屬於全民的國家財產非法地轉移為一黨私產。但是，在由一黨專制向民主政治過渡的過程中，由於缺乏政治上的競爭機制，很難對執政黨的黨營事業實行有效的監督，也很難防止黨營事業利用執政黨的特權攫取不合理、不合法的利潤。這也許是在社會轉型過程中必然要經歷的一個階段，或者說，這是不可避免要付出的代價。無論如何，這要比社會動亂付出的代價要小得多。 

　　四. 台灣黨營事業的發展　

　　當人們討論台灣經驗時，普遍地注意到民營企業對經濟高速成長作出的巨大貢獻，也注意到台灣公營企業的變遷，卻很少有人提及在研究台灣經驗時還應該注意到一個很特別的部份──中國國民黨的黨營事業。 

　　在台灣發表的許多統計資料都把企業劃分為公營和民營兩大部份。公營企業又分為國營、省營、縣營和市營。這一分類原則大致上相當於大陸的國營和地方國營。據1976年台灣工商業普查，公營企業、事業共1000多家。其中國營29家，省營35家。國營和省營企業的數量雖然不多，但無論在資金上還是產出上都構成公營企業的主體。台灣的民營企業的數目是公營企業的400多倍，大部份都是中小企業。總的來說，台灣的民營企業生命力旺盛，其增長速度遠遠高於公營企業。從1952年到1985年，公營事業產值增加16倍，而同期民營事業產值增加了112倍。在1952年民營工業產值僅占工業總產值的43.4％，但在1985年民營工業已占有壓倒性的優勢，為台灣工業總產值的83.9％。按中央銀行統計，1990年民營資產總額為94634億元，增長率為12.81％，占總額的79.52％。公營資產總額為24376億元，增長率為7.13％，占總額的20.48％。[3] 

　　如同研究世界各國的經濟統計數據一樣，我們必須十分慎重地了解這些數據分類的定義。特別值得指出的是，在台灣的民營企業統計數據中包含着一個龐然大物──國民黨黨營事業。在名義上，國民黨的黨營企業屬於民營，而不是公營。但是，眾所周知，黨營事業具有公營企業的主要特徵。黨營企業享受的待遇不僅遠遠高於民營企業，而且比任何公營企業更加優惠。當前，公營企業發展緩慢，步履艱難。與之成為鮮明對照的是國民黨黨營事業自60年代以來一直以異乎尋常的高速度成長，迅速地成為在台灣經濟中很有份量的一大集團。國民黨黨營事業的產生和發展是研究台灣經驗時必須要注意的一個非常特殊的課題。 

　　由於各種政治上的原因，外界對國民黨黨營事業了解甚少。很少有人能準確地說明國民黨黨營事業究竟有多大？為什麼國民黨要辦黨營事業？國民黨黨營事業對於穩定台灣的經濟發展環境和政治民主化進程起了些什麼作用？黨營事業與公營事業的關係如何？顯然，這些問題對於推動大陸進一步的經濟、政治改革及制度的和平轉型有着重大的借鑑意義。 

　　（一）國民黨黨營企業的廬山真面目 

　　國民黨的黨營企業究竟有多大？恐怕除了主管國民黨黨營企業的國民黨中央黨部財委會以外誰也說不清楚。 

　　最為人們所熟悉的國民黨黨營事業是國民黨文化工作會主辦的中央日報社、中國電視公司、正中書局、中國廣播公司等宣傳媒介以及救國團主辦的青年活動中心、旅館等等。實際上，這些只不過是一座巨大的冰山浮在水面上的一個小角。 

　　中國國民黨的黨營事業的起源可以追朔很遠。在20年代就出現了由國民黨中央直接控制的報紙、廣播電台、出版社等等政治宣傳媒介。當時這些事業注重於政治宣傳，並不以謀利為宗旨。1946年由國民黨中央黨部財委會自營了齊魯企業。遷台之後，國民黨在1951年自營了裕台企業，隨後，又在1955年自營了裕豐紗廠、中興電工等企業。在60年代以前，黨營事業無論在數量上還是在影響上都微不足道，並沒有引起人們的重視。在戰爭年代中以及戰後戒嚴期間國民黨大權獨攬，黨即是國，國即是黨，黨國不分，國庫也就是黨庫，公營企業也就是黨營事業。在這種情況下，確實沒有必要強調黨營事業的存在和發展。 

　　60年代以後，國民黨黨營事業迅速崛起、發展迅速。（詳見附表） 

　　黨營事業首先瞄準了金融服務業，大刀闊斧，攻城略地，先後創建了台灣證券交易所、中央產業保險、中華開發信託、中華貿易開發等企業。在台灣共有3家票券公司，中央票券公司是黨營事業，成立於1976年。中華票券公司也是黨營事業，成立於1978年。另一家票券公司──國際票券公司由中國國際商銀投資，仍然控制在黨營事業──中央投資公司手中。在台灣有4家被財政部核准開辦的證券投資信託公司，其中有3家是黨營事業：光華信託投資、中華信託投資和國際信託投資。1971年中國銀行被民營化成為中國國際商業銀行。在民營化過程中，中國國際商業銀行的60％股權不明不白地落入了國民黨的中央投資公司手中。1991年開放民營銀行。國民黨黨營的華信銀行應運而生，發展順利。 

　　黨營事業的另一大特色是緊密配合政府的發展政策，在政府主導的重點建設項目上往往捷足先登，大爆利市。黨營事業是國民黨政府的寵兒。肥水不流外人田。毫不奇怪，在70年代的十大建設中黨營事業近水樓台先得月，順利地介入了石油、化學工業。在當前六年國建中，國民黨又成立了多家營造、建設和環保公司，常常能夠得到“政策性照顧”，在降低投標承攬標準的情況下拿到了一個又一個的肥差。 

　　別看黨營事業在名義上是民營的，但是在商業競爭中，黨營事業憑藉着獨特的信息優勢和關係優勢，屢出奇兵，不僅一般民營企業不能與之競爭，就是公營企業也要退讓三分。特別是近年來黨營事業利用其獨特的情報優勢在股市抄作中大顯神通，手段又狠又准，令一般老百姓鐺目結舌。在不知不覺之中，黨營事業的資產連續翻番加倍，迅速膨漲。 

　　按照台灣大學陳師孟、張清溪二位教授的調查，在1991年已知的純國民黨黨營事業有12家。由這12家黨營事業轉投資的企業總數將近70家。特別是中央投資公司和光華投資公司這兩個控股公司擁有大量的轉投資。在有些公司中，國民黨雖只擁有少數股份但卻是最大股東，可以控制該公司。例如，中華開發信託中黨股占12％，是第一大股東。由於國民黨控制了中華開發信託，於是由這家信託公司再投資的一連串企業，如國華海洋企業、富邦電子、昆達福益電子、東聯化學、中鋼結構、中鼎工程等等也就自然納入了國民黨黨營事業的旗下。 

　　在許多情況下，國民黨憑藉着執政黨的地位和在政界、軍界、財界的影響力，即使不是最大的股東也可以控制合股公司。除此之外，還有一些隱形的黨營企業。據國民黨黨報“中央日報”1993年9月20日報導，截至1993年2月底，國民黨共投資7家控股公司，賬面淨值為200多億元。以這7家控股公司為龍頭轉投資各企、事業94家，共計擁有9639億元的資產。但是，據台灣“澄社”學者的估計，國民黨黨營事業的總資產要遠遠大於這個數字。 

　　台灣的許多有識之士對國民黨黨營事業的崛起頗有批評，認為國民黨以政權謀一黨之私，破壞公平競爭，擴大特權壟斷，有礙發展市場機制和民主政治。陳師孟教授指出：“即使就國民黨本身而言，黨營事業也不啻飲鳩解渴，一時暢快，日趨下流，終身遺憾而已。”[4] 單純從經濟學角度來看，這些批評有根有據，是站得住腳的。但從更廣的角度來看，國民黨黨營事業的興起有其歷史必然性，對於台灣的民主化進程功不可沒。　

　　（二）為什麼國民黨要辦黨營事業　

　　要了解國民黨黨營事業勃起的原因，我們必須首先探討這樣一個問題：如果獨裁的執政黨認定自己的江山是“萬壽無疆”的，那麼從國庫里拿錢是最簡單、最省事的辦法，他還有必要自找麻煩，另起爐灶，興辦黨營事業嗎？　

　　台灣的政治發展大致上可分為以下三個階段：1949年─1960年，由於顧慮台灣的安全，在戒嚴令下，憲法賦於人民的一些權力和自由受到了限制。禁止組織新黨。國民黨一黨獨裁。1960年─1980年，在蔣經國先生主持下，國民黨把經濟發展置於優先地位。由於經濟發展的成功，國民所得增加，教育普及，中產階級興起，台灣社會逐漸實現多元化。1980年以後，黨外反對勢力發展迅速，影響擴大。對執政黨提出各種政治改革的要求。自1986年以後，一連串的重大事件，例如，民進黨成立、撤銷戒嚴令、解除報禁，使得台灣步入了民主政治的新階段。　

　　60年代初期是台灣政治、經濟發展的重大轉折關頭。當國民黨決定把工作重點轉移到經濟建設上來時，雷震等人士開始籌組真正的反對黨。由雷震主辦的“自由中國”半月刊在1960年6月發表了一篇社論《國庫不是國民黨的黨庫》，對國民黨特權橫行、黨國不分提出了尖銳的批評。[5] 雖然在60年代組建反對黨的努力遭到了挫折，雷震等人或鐺鏘入獄，或流亡海外，但這一事件卻得到了蔣經國先生的重視。從1972年到1988年，蔣經國先生先後擔任了行政院長和總統。在這段時期內出現了中礪事件、高雄事件、街頭政治、中美建交、民進黨成立等等衝擊，台灣的政治、經濟面臨着嚴重的考驗。當時蔣經國先生黨、政、軍、財、情報治安大權獨攬，地位十分穩固，台灣島內沒有任何人可以和他的威望相比。按照一般獨裁者的規律，他似乎應該進一步集中權力，維護即得利益。但是在風雨如晦、內外不安的狀況下，蔣經國先生堅持推行政治的民主化和多元化。他不顧國民黨黨內保守勢力的反對，容忍反對黨的成立，確定與他黨共治的方針，在其晚年開放黨禁和報禁，為台灣的民主和穩定創造了條件，為經濟進一步發展奠定了基礎。　

　　然而，蔣經國先生的路線在國民黨內遇到了很大的阻力。要化解這些阻力，使國民黨能順利地從獨裁黨轉化為與其他黨平等競爭的民主政黨，除了要依賴蔣經國先生在國民黨中的威望以外，還必須要給國民黨內的既得利益集團以出路，將既得利益集團在轉換過程中的經濟損失降低到可以容忍的範圍之內。當然，作為國民黨的領導人，蔣經國先生既不願意國民黨被推翻，也不願意讓國民黨處於在財政上一無所有的窮困狀態。他在60年代初就為台灣的政治民主化、經濟市場化採取了一系列措施，興辦黨營事業即是他決策中的一個環節。也正是從那時開始，國民黨黨營事業脫出了舊有的框框而得到大幅度發展。　

　　對於國民黨來說，黨營事業開創了豐潤的財源。近年來，在財務上國民黨不依靠國庫也能遊刃有餘。1992年國民黨的預算49億新台幣，而黨費收入才7000萬，如果沒有黨營事業，真不知道國民黨的日子怎麼過？[6] 對於整個社會來說，容許國民黨黨營事業的存在和發展要比國民黨壟斷一切，黨國不分要好。也比引起國民黨保守派強烈反彈，中斷民主化進程，甚至出現大規模暴力抗爭的局面要好。　

　　（三）台灣的黨營事業和公營事業　

　　國民黨的黨營事業與台灣的公營企業是同根共源，一奶雙胞。　

　　在第二次世界大戰以後，日本殖民當局資產被國民政府所接受，這是台灣的公營事業的起源。在日據時期，日本殖民當局高度壟斷了金融、動力、交通以及造船、機械、肥料、冶煉等重要工業部門。對食鹽、煙酒、石油實行專賣制度。甚至對食品加工、輕紡工業都進行了管制。日本投降後，自1945年10月至1947年2月國民政府接受了原台灣總督府所屬產業和日本私人財產、企業，共台幣110億元。自1947年3月至1950年12月，又接收了日本資本和台灣本地資本合資企業860個，其中有一部份出售給私人經營，大部份成為公營企業，從而奠定了當時公營企業在台灣經濟中的主導地位。　

　　在1949年國民黨政權退據台灣後，國民黨政府的法令規定：（1）直接涉及國防秘密的事業，（2）專賣或有獨占性事業，（3）大規模公用或特定目標之事業都一律由官方經營。從此，公營企業獨占經營的範圍更廣、規模更大，其壟斷地位得到了進一步加強。　

　　此外，國民黨政府還在許多經濟政策上大力扶持公營事業。例如：　

　　（1）資金 在50年代和60年代，國民黨政府通過各種方式向公營企業提供的資金占歷年財政開支的10％到20％。在70年代和80年代高達20─30％。在50年代和60年代中期，大部份美國經濟和軍事援助被投入了公營企業。美國對台計劃型經濟援助的49.7％分配給公營電力和交通企、事業，24.2％分配給公營工礦企業。美援停止以後，公營企、事業仍然可以在國民黨政府擔保之下不斷地從美國國家銀行獲得優惠貸款。公營企、事業在台灣銀行中也得天獨厚。他們所獲得的貸款利率通常比民間貸款低50％到100％。那怕是在50年代資金短缺時期，公營企業仍然可以源源不斷地從銀行中獲得資金。幾十年來公營事業貸款占銀行放款總額的22.27％。有些公營事業的“政策性貸款”長期不還，成為銀行的“呆帳”。毫無疑問，公營企業的資本積聚的速度遠遠高於民營企業。歷年來公營企、事業的固定資本形成總額均占台灣工商業固定資本形成總額的50％左右。[7] 

　　（2）政策性壟斷 在許多領域內國民黨政府以法令形式為公營企業設定了壟斷地位。台灣共有銀行16家，其中公營的13家，另外3家民營銀行也有很高比例的官股。自90年代初，台灣的軍工、交通、郵電、動力、石油、銅和鋁等有色金屬完全由公營機構獨自經營。在鋼鐵、石油、化工、化肥等部門公營機構的股份也占有絕對優勢。國民黨政府還直接頒布一些法令為公營企業創造壟斷地位。例如，按照法令，大宗的煤炭、石油、鐵礦砂等進口物資必須交給公營的陽明海運公司承運。　

　　（3）傾斜的價格政策 在台灣的煙酒、化肥、石油等許多物資都屬於政府統購統銷的範圍。國民黨政府有意提高這些商品的價格，從而為公營企業謀利創造了重要的條件。例如，1961年一噸硫酸胺進口價為1758元新台幣。可是統銷給農民的價格為每噸4016元新台幣。全年台灣總消費量為30萬噸。顯而易見，這一統購統銷政策為公營的台灣肥料公司帶來了大筆利潤。[8] 

　　台灣的關稅政策也明顯地傾向於公營企業。例如，台灣的大型鋼鐵公司基本上都是公營的。他們生產需要大量鐵礦石和其他原料。大量中小鋼鐵企業都是民營的，他們一般利用廢鋼鐵作為原料。國民黨政府規定進口鐵礦石、原料完全免稅，而進口廢鋼鐵的關稅為9％，再加上10％的貨物稅、港口建設費等其他雜稅，使得中小鋼鐵企業在競爭中明顯地處於劣勢。[9] 

　　和大陸一樣，國民黨政府對公營企業還有許多特殊政策照顧。國民黨黨營事業所受到的特殊政策照顧比公營事業有過之無不及。儘管如此，台灣的公營企業和世界各國的公營企業一樣，普遍地效率低下、管理混亂、浪費資源、虧損嚴重、弊病叢生。公營企業已經成為政府財政上的一個大包袱。因此，公營企業私有化的呼聲此起彼伏，日趨高漲。近年來，許多民意代表、學術界和新聞界人士都呼籲大幅度地削減公營企業的預算，主張迅速移轉為民營，通過市場機制提升營運效率，減少特權壟斷，擴大公平競爭。[10]　

　　如前所述，公營企業在整個國民經濟中的比重逐年下降。令人頗感興趣的是，黨營事業在所有制、經營組織、激勵機制上和公營企業同出一轍，可是與公營企業恰恰相反，在公營企業衰敗的過程中黨營事業一直在高速成長，顯得異乎尋常的活躍。相當一部份公營企業轉入了黨營事業手中。這不能不引起人們的關注。 

　　國民黨黨營事業的興起中有許多劣跡，可以說這是執政黨本身監守自盜的一種大規模的變相的貪汙行為。正如雷鼎鳴教授指出的，在經濟轉型過程中貪汙將引起財富分配不公平，對經濟增長率也有不良影響。但是卻不可否貪汙對經濟效率有其正面的作用。[11] 按照高斯定理（Coase Theorem）如果興辦黨營事業能夠有利於社會、經濟體制的轉型，使得社會總效率有所提高，而且，轉變後的得益者可以補償損失者而有餘，假定交易費用不高的話，那麼，這種轉型就是可能的。這種補償過程非常複雜，在很多情況下幾乎難以實現。但是，如果在轉型中，儘管獲利程度不同，所有參與者都得到了好處，那麼，問題就簡單多了。近二十年來，由於台灣得到了一個相對穩定的經濟發展環境，社會財富迅速增加，國民所得持續上升，黨營企業所造成的收入分配不均，效率損失並沒有抑制經濟起飛。而且，黨營事業對化解執政黨內的阻力，為經濟市場化、政治民主化的進程提供一個比較穩定的外部環境有其正面的意義。從長遠來看，如果民主進程不被打斷，反對黨的監督力量不斷加強，那麼，黨營事業的優勢必將被不斷的削弱，不公平競爭的現象遲早會得到糾正。　

　　任何社會變革都必須付出代價。台灣經驗，說到底就是在經濟發展的過程中以較小的代價取得較大的收益。雖然，從經濟學的觀點來看，在許多方面我們都不能贊同國民黨黨營事業的做法，但卻不得不承認允許執政黨去辦黨營事業是贖買執政黨，改變黨國不分的狀況，推進民主化的一個有效的辦法。　
 
 
中國的高技術產業發展政策以及對外貿影響
 
　　康榮平

　　陳　閩

　　一. 中國的高技術產業發展政策

　　二.　對外貿的影響

　　【作者簡歷】

　　康榮平，中國首都鋼鐵集團跨國企業研究所所長兼高級研究員。

　　陳　閩，美國國際經營管理研究院助理教授，澳洲國立大學太平洋研究院博士。

　　一. 中國的高技術產業發展政策　 

　　1.1 中國的高技術研究和高技術產業發展政策（以下簡稱：高技術及其產業政策）是逐漸形成的一套政策組合，它由以下部份構成：1）總綱領，由《科學技術進步法》和《國家中長期科學技術發展綱領》中的有關條目組成；2）關於高技術及其產業的專門科技政策，如“863計劃”和“火炬計劃”；3）相關的科技政策，如“攻關計劃”、“工程技術研究中心”等；4）相關的經濟貿易政策，如：吸引外商投資的法律和政策，海關的相應政策法。請詳見圖1。這些政策有的相互關聯，如“863”與“火炬”是上下游關係；有的部份重迭，如“863 ”與“攻關計劃”。總之，它們是許多政策的組合，而不是嚴密設計的一套體系。　

　　1.2 總綱領是居於這些政策項端的指導具體方針、政策和法規的制定的最基本原則和依據。1993年7月2日，全國人大八屆二次會議通過了《中華人民共和國科學技術進步法》，該法共十章62條，其中“第三章 高技術研究和高技術產業”由五條（第22─26條）組成，具體內容如下：　

　　“第二十二條 國家推進高技術的研究，發揮高技術在科學技術進步中的先導作用；扶持、促進高技術產業的形成和發展，運用高技術改造傳統產業，發揮高技術產業在經濟建設中的作用。　

　　第二十三條 國務院科學技術行政部門和其他有關行政部門，在全國範圍內組織科學技術力量實施高技術研究，推廣高技術研究成果。　

　　第二十四條 經國務院批准，選擇具備條件的地區建立高技術產業開發區。　

　　第二十五條 對在高新技術產業開發區和高新技術產業開發區外從事高技術產品開發、生產的企業和研究開發機構，實行國家規定的優惠政策，具體辦法由國務院規定。　

　　第二十六條 國家鼓勵和引導從事高技術產品開發、生產和經營的企業建立符合國際規範的管理制度，生產符合國際標準的高技術產品，參與國際市場競爭，推進高技術產業的國際化。”　

　　（該法自1993年10月1日起施行。另外，在第三十二條中明確：“國家對從事高技術研究”的機構，“在經費、實驗手段等方面給予支持”。　

　　<圖1>

　　1.2.1 《國家中長期科學技術發展綱領》由國務院在1992年3月8日下達。該《綱領》明確地闡述了高技術及其產業在國家經濟發展中的作用、在中國科學技術基本戰略中的位置；還提出中國科學技術發展的戰略目標中包括：“在高新技術和基礎研究的若乾重點領域有所突破，達到世界先進水平，並形成部份具有國際競爭能力的高新技術產業。”《綱領》中有專門的一條：“13. 高新技術和高新技術產業。高新技術及其產業的發展是社會生產力持續發展的源泉和基礎。高新技術研究從一開始就要注意與傳統產業的技術改造結合，大力發展高新技術產業開發區，促進高新技術的商品化、產業化和國際化。力爭在微電子、信息、生物、新材料、航空航天、自動化、新能源、激光和海洋等領域有所突破，使我國在世界高新技術領域占有一定地位。”　

　　1.2.2 《中國科學技術發展十年規劃和“八五”計劃綱要》（1991-1995-2000）是90年代中國科學技術發展的總規劃。在“發展目標”一欄中明確規定了：“積極發展高技術，加速高新技術成果商品化、產業化和國際化，努力辦好高新技術產業開發區，十年內爭取高新技術產品年產值達到4000億元以上，其出口額占全國出口總額的比例由現在的4％提高到8％左右。”[白皮書5號，p 186] 這是在高新技術及其產業方面所公布的所有法規政策文件中，唯一明確的數量指標。該文件對90年代中國高新技術研究及其產業化，高新技術產業開發區的發展目標和重點作出了比較詳細的規劃。　

　　1.3 關於中國高新技術及其產業化的專門科技政策，有兩個：“863計劃”和“火炬計劃”。“863”是專門的高新技術研究政策，“火炬”是專門的高新技術產業化政策。兩者基本上是一種上下游的銜接關係。　

　　1.3.1 “863計劃”是中國高新技術研究和規劃的集中代表。其名字出自於1986年3月鄧小平指示：我國要重視發展高技術。當年4月至7月，在趙紫陽總理的親自部署下，組織200多名專家制定了《高新技術研究發展計劃綱要》，簡稱“863計劃”；7月經國務院審議和10月經中共中央政治局擴大會議審議批准，從1987年開始實施。　

　　“863計劃”是以政府投資為主導的指令性計劃。其目的主要是：積極跟蹤國際高新技術發展動向，縮小同國際先進水平的差距，為2000年後形成有一定優勢的高新技術創造條件。其方針是：“ 有限目標，突出重點”和“瞄準前沿，目標驅動”。重點研究領域是：“ 1）生物技術，2）航天技術，3）信息技術（含電腦），4）激光技術，5）自動化技術，6）能源技術，7）新材料。”[白皮書3號，p151-156]　

　　從1987年起到1993年10月的開展情況：1）進展順利，成效顯着。據不完全統計，五個領域已鑑定成果550項，其中約300項達到國際先進水平，獲得專利百項，研究人員已達1.3萬人。2）成果轉化初見成效，產業前景光明。[中國科技產業，1993，11，15]　

　　1.3.2 “火炬計劃”是中國高技術產業化的專門政策與規劃。1987年10月，中共十三大提出要“注意發展高新技術產業”。1988年8月國務院決定實施“火炬計劃”，並責成國家科委組織實施。鄧小平為此題詞“發展高科技，實現產業化”。　

　　“火炬計劃”的主要目的是，創造有利於高新技術產業發展的政策環境，吸引廣大科技人員投入高新技術產業化活動。重點內容：1）組織建立國家高新技術產業開發區，2）推動符合“商品化、產業化、國際化”要求的高新技術項目發展。目標是2000年高新技術產品年產值爭取達4000億元以上，其年出口額占全國出口總額比例達8％左右。　

　　建立高新技術產業開發區已被列入《中國科學技術進步法》，這是中國發展高新技術 產業的重要戰略部署。這主要是借鑑美國“硅谷”、“128號公路區”、“北卡三角園”，還有台灣“新竹科學工業園區”的成功經驗，結合中國大陸的具體情況和條件而形成的政策措施。至1993年8月止，經國務院批準的國家級高新技術產業開發區共52個（1988年批准北京中關村、1991年批准武漢、沉陽、天津等26個，1992年底批准蘇州、佛山、青島等25個），總規劃面積480.6平方公里，大部份已具良好的軟環境，硬環境正抓緊進行。至1992年底，這些開發區已吸引國內外資金274億元用於基本建設；區內被認定的高新技術企業已達5569家，累計實現工業產值338億元，技工貿總收入429億元，利稅總額達62億元，出口創匯5.38億美元。其中，1992年實現工業產值186億元，出口創匯達2.3億美元。與開發區建設相配套的高新技術創業服務中心（孵化器），至1991年底已成立43家。為辦好開發區，從1991年3月起陸續發布了《國務院關於批准國家高新技術產業開發區和有關政策規定的通知》，《國家高新技術產業開發區高新技術企業認定條件和辦法》，《國家高新技術產業開發區若干政策的暫行規定》，《關於在國家高新技術產業開發區創辦高新技術股份有限公司的暫行規定》。　

　　火炬計劃項目支持的技術領域有5個：新材料、生物技術、電子信息、機電一體化、新能源技術高效節能與環境。其立項原則是以國內外市場的需求為導向，以科技研究開發成果為依託，選擇那些技術水平高、附加值大、經濟效益好、開發周期短的項目。按《火炬計劃十年發展綱要》規定的目標，到本世紀末，將累計實施1.2萬個項目，其中1/3的產品可以出口創匯，將實現年工業銷售收入2500億元、年利稅500億元。截止1992年底，正在實施的項目3848個（其中國家級1214個），其中新材料占22.8％，生物技術類占9.4％，電子與信息類占25.1％，機電一體化類占23.3％，新能源與環境類占7.9％，其他11.5％。以上項目從1988年到1992年底，累計投入資金98.2億元，其中火炬計劃貸款46.5億元，企業自籌51.7億元。累計實現工業產值307億元，利稅45億元，創匯9.4億元（註：與開發區的統計有重複計算）。　

　　1992年，“火炬計劃”所形成的高新技術產業實現年工業總產值359.9億元，技工貿總收入340億元，利稅54.4億元，出口創匯7.66億美元。[中國科技產業，1993，9，12]　

　　1.4 與高新技術技術其產業發展相關的科技政策，主要有“攻關計劃”，“工程技術研究中心”，“生產力促進中心”等等，下面依次闡述。　

　　1.4.1 “攻關計劃”是從80年代開始的。1982年制定了《第六個五年計劃科學技術攻關項目計劃》，簡稱“攻關計劃”。1986年又制定了“七五攻關計劃”（1986-1990），主要內容分四個方面：1）行業發展中的重大技術和裝備；2）重點新產品開發；3）新興技術領域；4）社會發展。1991年又制定了“八五攻關計劃”，其項目選擇主要範圍是：1）中長期經濟社會發展需要解決的帶有全局性、方向性、基礎性的科技問題；2）重大引進技術和設備的消化、吸收及國產化問題；3）對行業和地方經濟發展起關鍵作用的科技問題技術國際科技合作項目。　

　　“攻關計劃”是國民經濟和社會發展計劃的重要組成部份，是推動經濟和社會發展的，以政府投資為主導的指令性計劃，其宗旨是通過攻關解決國民經濟和社會發展中的中長期重大科技問題，促進傳統產業的現代化和產業結構的優化；支持發展高新技術並使其產業化；.......增強國家的科技實力。“攻關計劃”的項目提出和評議由國家計委會同國家科委進行，由全國人大批准後，再由國家計委統一下達，組織有關部門實施。　

　　1.4.2 “工程技術研究中心”。國家科委於1991年6月決定組建國家工程技術研究中心，並將其列入《全國科技發展十年規劃和“八五”計劃》中。建立“工程中心”的宗旨是把重要的科技成果通過中試和工程放大而轉化成現實生產力。“工程中心”要確立以市場需要為導向，形成自主經營、自我發展的靈活運行機制；要實現整體轉化，以高新技術或成套設備開拓市場，並形成國際競爭力。這種整體轉化是指，“工程中心”既可以進入企業集團，也可以自身發展成高科技企業（集團），還可以成為不斷提供成套技術的科技經營實體。　

　　1992年4月，國家工程技術研究中心正式啟動。在國務院有關部委和地方政府支持下，共建立了39個工程中心，首批30個已進入實質性籌建階段，第二批9個也已啟動。國家科委的300萬元啟動資金已經分期下撥到各工程中心。截止1992年底，各工程中心已建立實驗室10萬多平方米，建成中試廠房6萬多平方米，新建中試線近20條。據對首批30個工程中心的粗略統計，至1992年底，科研成果轉化共121項，其中已投放生產118項。　

　　（附若干中心名錄：通用工程塑料中心，水煤漿工程中心，專用集成電路工程中心，特種汞閥工程中心，磁性材料中心，金屬基複合材料中心，合成纖維工程中心，冶金自動化中心，新能源中心，服裝設計與加工中心，數據通訊工程中心，城市與道路交通管理中心，電力自動化中心，北京蔬菜工程中心，液體分離膜工程中心，纖維增強膜塑料工程中心，計算機集成製造系統工程中心，反應注射成型工程中心，固體激光工程中心，受力結構工程塑料中心，樹脂基複合材料中心，城市給排水工程中心，碳纖維工程中心，蔬菜系統工程中心，非金屬礦深加工中心等）　

　　1.4.3 “生產力促進中心”。國家科委在1992年5、8月印發的兩個文件中提出了建立生產力促進中心的任務。生產力促進中心的性質是民辦官助的特殊事業法人。民辦是指有一定的自主經營獨立性，官助是指依靠政府的支持起步與發展，長遠地看在經濟上要靠自己養活自己。生產力促進中心的主要任務是組織科技力量進入企業，特別是中小企業和鄉鎮企業。至1993年4月，已經成立生產力促進中心的有山東、遼寧、江蘇、成都、西安，正在籌建的有宜昌、太原、岳陽和中聯等。　

　　1.4.4 民辦科技機構。直至70年代末，中國的科技機構都是“官”辦的，沒有民辦的。80年代初期開始出現了民辦科技機構（或企業）；其發展在1984年前後，1988年前後，以及1992─1993年出現三次高潮。已經湧出一大批象“四通公司”、“聯想集團”這樣的高技術企業。民辦科技機構絕大多數是以“兩不”──不要國家投資，不要國家編制；“四自”──自願組合、自籌資金、自主經營、自負盈虧，作為基本特徵而建立和發展的。1993年6月12日，國家科委和體改委聯合發布《關於大力發展民營科技型企業若干問題的決定》，這是國家政府第一次對民辦科技事業的發展提出了比較全面和系統性的政策性意見。《決定》對民營科技企業在法律上定了位，並提出推進其發展的指導方針和政策要點。　

　　截止1992年底，中國的民辦科技機構已達2.6萬餘家，從業人員約41萬餘人（包括兼職），技工貿總收入達123億元。在2.6萬家機構中，集體所有制約占75％，私營和個體約占23％，其它占2％；在各地分布的前三名份別是：北京2750家，遼寧2474家，上海1826家。對1.47萬家機構的初步統計，一億元以上有15家；1992年開發的科技成果達16839項，即平均每家1.14項；所投入的開發經費占技工貿總收入的6.7％，大大高於國營工業企業。　

　　1.4.5 科技人才分流。在改革開放以前，中國的科技人員中的絕大多數都在國家機構和國營企業中。在改革進程中，陸續出台了一些分流人才的政策，這對於高技術產業的發展，尤其對於各種非國有體制的高技術企業發展，提供了大量的人才。　

　　進入90年代，提出了“穩住一頭，開放一片”的人才分流政策。“穩住一頭”是指按照少而精的原則，重點穩住一支精幹的基礎性研究、高技術研究、重大科技攻關和社會公益性研究的科研隊伍。“放開一片”是要放開、放活一大批科技開發型和科技服務型機構，通過人才分流，將這些機構引向市場。1993年9月國家科委和體改委聯合發布了《關於分流人才、調整結構、進一步深化科技體制改革的若干意見》，對“穩定一頭”方面科技人員的工資大幅度提高；對“放開一片”方面科技人員的工資和待遇要進一步放開，即根據機構經濟效益狀況自主決定內部工資和獎金分配為基本原則。　

　　1.5 與高技術及其產業發展相關的經濟貿易政策，主要有吸引外商直接投資、海關和外貿方面的一些政策。　

　　1.5.1 中國自1979年開始實行吸引外商直接投資的政策以來，外商直接投資逐年增加，各年實際利用的金額情況如下：　

　　年份 

　　1979-82 

　　1984 

　　1986 

　　1988 

　　1990 

　　1991 

　　1992 

　　1993 

　　10億美元 

　　17.67 

　　1.26 

　　1.87 

　　3.19 

　　3.49 

　　4.27 

　　11.16 

　　17.67 |1.26|1.87|3.19|3.49|4.27|11.16 

　　在這些直接投資中，外國的和港台的高技術製造商的投資雖然所占比重不很多，但是對中國高技術產業的發展卻起到非常重要的作用，並且其重要程度在不斷提高。在中國的吸引外商直接投資的政策和法規中，對投向高技術產業和產品方面給與了最優惠的待遇。 

　　1.5.2 為促進高技術及其產業的發展，海關總署制定了《中華人民共和國海關對國家高新技術產業開發區進出口貨物的管理辦法》。該《辦法》對經國家批準的高新技術產業開發區的高新技術企業給與關稅優惠政策；企業用於開發區內高新技術開發而進口國內不能生產的儀器設備，免徵進口關稅及產品稅；企業自行生產的產品出口，一般免徵出口關稅；等等。該《辦法》於1991年10月1日起實行。　

　　1.5.3 為促進高技術產品的出口，1993年3月，國家外貿部、國家科委等授予我國首批100家科研院所的對外經貿權。1993年10月5日，國家外貿部和國家科委聯合發布了《賦予科研院所科技產品出口權暫行辦法》，並從當日起實施。　

　　二.　對外貿的影響　 

　　2.1 中國進出口貿易近況。請見表1、表2，從中不難看出近年來中國進出口貿易的幾個特點：（1）進出口總額連續大幅度上升，1990年至1993年依次為1154億美元、1357億美元、1656億美元，1993年大約居全球第10位。（2）出口產品結構不斷優化，詳見表1。（3）技術密集型進出口逆差仍在擴大，從表2可見：1990─1992年，化工品逆差依次為29億美元、54美元、68億美元；機械技術運輸設備逆差依次為112億美元、124億美元、181億美元。　

　　資料來源：《中國統計摘要─1993》　

　　2.2 技術及成套設備進出口情況。請見表， 

　　表3　　 中國技術及成套設備進出口合同額（百萬美元）　

　　年份 

　　1985 

　　1986 

　　1987 

　　1988 

　　1989 

　　1990 

　　1991 

　　1992 

　　進口 

　　3199 

　　4480 

　　2980 

　　3540 

　　2920 

　　1270 

　　3459 

　　6590 

　　出口 

　　31 

　　20 

　　85 

　　174 

　　879 

　　989 

　　1277 

　　1510 

　　資料來源：《中國對外經濟貿易年鑑》各年。

　　需說明的是：（1）表3中，無論進口還是出口額，成套設備所占比重一般都超過80％。（2）進口來源主要是發達國家，出口對象主要是發展中國家。不管怎樣，中國的技術及成套設備出口額在逐年大幅度增長，1993年預計將超過20萬美元。 

　　2.3 高技術產品進出口狀況。見表4、表5。可以看出，中國在這方面的狀況不斷改善，出口能力逐年增加，1992年的出口額已是1985年的7.7倍，絕對逆差在縮小，相對逆差（表4中的e/c）從1985年的809％降至1992年的168％。 

　　表4　 中國進出口貿易的高技術產品　（億美元）　

　　進出口總額 

　　其中的高技術產品 

　　A.出口 

　　B.進口 

　　C.出口 

　　D.進口 

　　E.進出逆差 

　　C/A 

　　E/C 

　　1992 

　　849.98 

　　806.10 

　　39.96 

　　107.12 

　　67.16 

　　4.7 

　　168％ 

　　比上年 

　　+18.3％ 

　　+26.3％ 

　　+38.8％ 

　　+13.5％ 

　　+2.4％ 

　　上年4％ 

　　上年227％ 

　　1985年 

　　5.19 

　　809％ 

　　資料來源：《中國軟科學》1993年3期47頁。 

　　表5　 1992年中國高技術產品分類進出口額　（億美元）　

　　電腦和通訊類 

　　電腦與製造技術一體化 

　　航空航天 

　　電子類 

　　生物技術 

　　材料科學 

　　生命 

　　其他 

　　進口 

　　38.22 

　　24.70 

　　16.28 

　　14.57 

　　0.21 

　　0.64 

　　餘額 

　　出口 

　　19.04 

　　1.67 

　　3.79 

　　3.68 

　　0.32 

　　0.16 

　　5.51 

　　餘額 

　　資料來源：同上

　　2.4 相關性初析。中國高技術及其產業發展政策的一個重要目標，是在21世紀初形成若干國際競爭優勢的高技術產業。從表1、表2、表4可以粗略地看出，這一政策對中國的外貿已經有了影響，主要是技術密集型產品出口能力的提高和進口替代能力的提高。按已有的趨勢外推，這種影響將越來越大。以《中國科學技術發展十年規劃和“八五”計劃綱要》中制定的指標，2000年高技術產品占出口總額中的比列將達到8％，如果屆時的年出口總額為1500億美元，則高技術產品出口額將達到120美元；進口替代的份額也會明顯高於今日。　

　　2.5“復關”後的變化有待觀察。中國恢復 GATT 中的地位已指日可待。我們認為，“復關”後的頭幾年裡，中國在技術密集型產品上的進出口逆差很可能明顯擴大，主要由於一些產品的“保護傘”撤去。在那時，中國企業對本國技術的需求普遍增加，科技與經濟原來的鬆散關係被迫緊密，從而在實質上使中國高新技術政策對外貿的影響大大增強。　
 
 
開創華人和平建設世紀的基礎工程
 
　　──幾點意見

　　丘宏達

　　【作者簡歷】丘宏達，美國馬里蘭大學法學院法學教授、東亞法律研究計劃主任；當代中國研究中心董事。

　　自1990年代初蘇聯及東歐共產主義解體、改行自由經濟與民主制度以來，國際政治經濟發生重大變化，結束了第二次世界大戰後意識形態（ideology）的對抗。東西方冷戰結束後，目前世界共同的價值觀念是民主與自由經濟的制度。在這個重大的變動中，在台灣的中華民國政府順應了世界潮流，加強民主與自由制度，以期達到先進民主工業國家的水準。而中共統治的大陸，在經濟上雖然採取了開放政策，逐漸希望走向自由經濟的制度，但在政治上仍堅持一黨專政及本質上是獨裁的制度。由於制度上的基本不同，所以中國統一的根本問題目前還無法解決。要想統一，雙方制度必須建立在共同的價值觀念上，因為一個國家之中不可能存在兩個基本上價值觀念不同的制度。以美國為例，建國以來，為了謀求國家的形式上統一，以人為方式將保持奴隸制度的南方各州與採取自由制度的北方各州建成一個國家，最後終於爆發內戰，南方保有奴隸制度的各州戰敗，廢除了奴隸制度，美國才真正統一，在自由制度之下，發展成為一個世界強國。

　　蘇聯及東歐共產黨國家放棄共產主義制度後，目前只有在南斯拉夫、越南、北韓、中共與古巴，共產主義政權仍然存在。它們維持繼續存在的方式，一是加緊經濟改革開放，造成經濟快速發展，以減少人民不滿，但政治上仍然繼續獨裁；另一個方式是訴諸民族主義。其中最值得注意的是南斯拉夫，這個國家在1991年解體後，原來的六個邦只有塞爾維亞與門特尼哥羅留在南斯拉夫（目前稱為南斯拉夫的只包括這兩個邦，所以聯合國的文件中提到南斯拉夫，均在後面用括號加注這兩個邦名，以下提到南斯拉夫時，均指這兩個邦而已）；其他斯洛維尼亞（Slovenia）、克羅埃西亞（Crotia）、馬其頓與波斯尼亞-赫塞哥維納（Bosnia-Herzegovina）各邦均由公民投票後宣布獨立，並加入了聯合國。在波、克兩國中有不少塞爾維亞人，因此他們也要求民族自決，要成立塞族國家，其實最終目的是要與南斯拉夫中的塞爾維亞合建所謂大塞爾維亞。 南斯拉夫的總統米洛塞維奇（Slobodan Milosevic）因此利用民族主義來號召，支持克、波兩國中的塞人作亂，以維持自己的政權。聯合國安全理事會雖通過決議，經濟制裁南斯拉夫，使其全國經濟大受影響，人民生活困苦，但在民族主義的號召下，南斯拉夫人民仍舊在大選中支持米洛塞維奇繼續執政。而聯合國派到克、波兩國的和平部隊，也無法有效保護克、波兩國的人民。兩國人民陷入水深火熱的戰亂困境，聯合國束手無策，造成冷戰結束後的最大悲劇。 

　　由上述例子看來，在現存共產主義政權在遭遇到國內困境時，訴諸民族主義是解決其政權困難的方式之一。在中國大陸情況也是一樣，以往中共有幾次遇到國內重大困難時，就找籍口對外用兵以解決內部矛盾。如一九六二年中共大躍進失敗時，就在中印邊界對印度用兵。一九七九年“四人幫”垮台後，中共內部有很大的經濟困難，就對越南用兵。當然印度與越南的當時政策也極不智，在中共內部遭遇困難時，在邊界上還對中共作侵擾性活動，認為有機可乘、想撈點小便宜，不料正好給中共用兵以籍口。其中越南可能因為當時與前蘇聯有同盟條約的關係，所以有恃無恐，但中共真的出兵打越南時，蘇聯根本不敢出一兵一卒援助越南。

　　目前台灣與大陸的情況，在某種程度上類似上述情況。共產主義在全世界（包括中國大陸）已無號召力，中共自己也承認共產主義不能使用到台灣或香港，所以承諾所謂的“一國兩制”。中共要想武力攻台，唯一的號召只能是民族主義，它認為台灣的人想搞獨立，分裂國土，所以中共一再聲稱如台灣獨立就要用兵。而在台灣還有人在想，中共攻台時聯合國會出兵，這點是完全不可能的。因為聯合國出兵必須經安全理事會通過決議，中共是安全理事會的常任理事國，可以行使否決權，這種對中共出兵的決議根本不可能通過。除此之外，象一九九零年聯合國安理會通過決議認定伊拉克非法侵占科威特，要其退出，伊拉克不遵命，安理會通過制裁的決議時，只是“授權”聯合國會員國去執行，剛好有美國願意出兵，由美國號召其他國家共組聯軍將伊拉克逐出科威特。在此必須注意，美國有二億五千萬人，而伊拉克不過一千多萬人，大小不成比例，但還要經過複雜的考慮，美國才得以出兵。由於美國已有越戰的教訓，只要稍微了解美國政治現狀的人士都知道，要美國總統下令出兵支持台灣獨立、與中共作戰，是不大可能的。在中共目前已有洲際飛彈的情況下，美國會為了少數台獨分子挑起的台海大戰，而與中共作戰危及其本國人民的安全與福利嗎？ 

　　民族主義固然可以被中共用來號召全中國人民作為攻台的籍口，但其運用是以台獨分子在台灣掌握政權為前提。只要中華民國政府堅持中國必須統一的立場，並積極務實推動在民主、自由、均富的基礎上的統一工作，民族主義也可以是保衛台灣的最有效的政策。中共主席江澤民先生最近說過“中國人不打中國人”，所以台灣當局只要堅持中國人的立場，不背棄民族大義與國家統一的目標，中共就無法出兵攻台。如其萬一出兵攻台，就會激起所有中國人的反對而危及其政權；只有大陸上絕大多數的中國人反對中共攻台，這才是台灣安全的最大保障。 

　　台灣與大陸互相依存與互利的關係是眾所周知的，這種情況還會繼續下去，中國（包括台灣與大陸）將在二十一世紀初期成為世界最大的經濟體，加上雙方所保有的現代化武力，中國將成為美國以外的另一超級強國，使自清朝以來中國人一再想要達到的復興中華的目標得以實現。要實現這個目標，台灣與大陸必須維持和平的狀態、共同努力從事各方面的建設，不可以訴諸武力。否則，一旦發生大規模武裝衝突，雙方的經濟建設必將倒退幾十年，且人民間結下的仇恨將使內戰傷痕久久不能平復，使中華民族久久不能復興。這才是中國人（包括台灣人民在內）的最大悲哀! 

　　為了使台灣與大陸維持長時期的和平關係，我認為應該設法採取下列步驟： 

　　（1）中國人之間不應用武力解決爭端，雙方應結束敵對狀態，對所有的爭端與不同意見，均應坐下來冷靜地探討合理可能的並可為雙方接受的解決方式。 

　　（2）台海雙方的交流必須再加強，以增加了解，台灣方面應取消限制中共中、高級官員訪台的一切規定；台灣的官員也應均可以到大陸了解實況。由於台灣地區小，對大陸人民來台觀光可以有合理的人數限制，但不能禁止。 

　　（3）雙方現在由於簡體字與正體字的不同，造成文字用法的不一致，翻譯外國人名地名也均不同，所以應由雙方派員協商解決這個問題。以後譯名由一個雙方組成的機構統一擬定，供全中國使用，以求達到文字上的真正統一。 

　　（4）雙方在科技、文化及各種研究領域加強合作，以避免人力財力的浪費。例如，中共在發展高科技方面進步較大，台灣在實用科技方面較進步，均可以互相幫忙（包括互相派員到對方觀察或共同研究）。 

　　（5）在國際組織及會議中要互相幫忙，不要互相排斥，為了避免有所謂“兩個中國”或“一中一台”的情況，可以均比照中共領導人鄧小平先生所提出的亞洲開發銀行“中國台北”、“中華台北”模式，或雙方均將加入關貿總協定（現改稱世界貿易組織）的“台澎金馬關稅區”方式解決。台灣參加國際多邊條約的問題，也可以比照上述兩例辦理。　

　　由於台灣地區實行民主自由的制度開始較早，已有相當的基礎與經驗，原來可以供大陸參考。但近年來台灣實行西方民主自由制度的過程中，將西方經驗中最壞的部份也學來，並且變本加厲，造成嚴重的問題，這類實例甚多，只舉幾點說明： 

　　（1）金錢與黑社會勢力介入選舉，特別是買票問題。西方選舉尚沒有這種問題。 

　　（2）議員利用其地位忙於經營個人事業，無心議政；且在議會中互相交換利益，謀求特殊集團的利益。（3）議員議事效率差，甚至因議場缺席、使政府提案無法通過，立法品質低劣。台灣地區推行民主政治過程中的種種壞的經驗，大陸必須注意，不可以再重蹈復轍。 

　　最後，只有當人民對國家有同一的認同時，實行民主才不至於造成國家的分裂與社會混亂。在西方民主國家，不同的黨派雖對各種問題有不同的見解與政策，但還沒有到要公然主張分裂國土的地步。在台灣地區，主要的反對黨竟然主張要分裂國土，脫離中國來獨立建國。如果實行民主會造成國家分裂，大陸上還敢實行這種民主嗎？我們一再強調台灣發展的經驗足以為大陸借鑑，但也必須了解其缺點，這才是對問題理性的看法。  
 
北京對台“兩手策略”的由來與特點
 
　　李小兵

　　一.　從“國共之爭”到“統獨對立”

　　二.　從“逐島進攻”到“打而不登”

　　三.　從“攻台條件論”到“武力反台獨”

　　【作者簡歷】李小兵，美國俄克拉荷馬州中央大學歷史系助理教授；西太平洋研究所副所長；美國卡內基─梅隆大學歷史系碩士、博士；中國留美歷史學會會長。 

　　冷戰雖已結束，台海風浪依然。一九九五年七、八月間，中國在距台灣不到一百海里的海面上兩次進行導彈訓練。十月，江澤民在黃海海域觀看了他就任軍委主席以來最大規模的海陸空聯合演習。北京領導人一直拒絕承諾放棄對台用武，並強調，萬一出現分裂，“可能不可避免地要用非和平方式”。[1]　但是，黃海演習幾天后，江在聯合國發言以及與美國總統克林頓會晤時，卻反覆強調“實現兩岸的和平統一”。[2]　北京對台灣是打是談，已成為海峽兩岸及世界輿論最關心的問題之一。 

　　中國政府正在對其台灣政策進行策略上的調整，近期內將採取“兩手策略”，即軍事與外交並用、軍備與談判結合、以美壓台、激化島內矛盾、阻止台灣獨立、穩定鄧後的國內國際局勢。分析這一策略的歷史由來及現實特點，對理解中國政府的台灣政策有一定的幫助。 

　　一.　從“國共之爭”到“統獨對立”　 

　　北京不願放棄武力，是由兩岸矛盾的對抗性決定的。對共產黨領導人而言，台灣自始就是一個軍事問題。毛澤東在一九四九年七月十日提出：“我們一定要為打台灣創造條件”[3]　為此，他積極籌建空軍和海軍。毛在七月三十一日批准了劉少奇的計劃：在一年內建立一個擁有三百至三百五十架飛機、大於國民黨空軍的空中力量（當時國民黨空軍有二百架飛機）。八月初，劉訪問莫斯科，商談購買飛機與培訓飛行員。[4]　八月二十八日，毛澤東、朱德、周恩來等接見了新組建的海軍主要將領，毛進一步提出，“台灣不解放，國家就不安寧。我們一定要解放台灣，我們也一定能夠解放台灣”。[5]　同年冬天，毛首次訪蘇。他在莫斯科等了兩個月，求見斯大林，獲得蘇貸款。毛用蘇貸款的一半，向蘇聯訂購了一大批海軍艦船與裝備，在當時價值一億五千萬美元。[6]　一九五零年四月，毛澤東批准了一項以八十萬軍隊攻台的計劃，這一海陸空聯合攻擊行動擬定於一九五一年春夏間進行。[7]

　　一九五零年六月，朝鮮戰爭爆發。美國第七艦隊進入台海，保護台灣。北京於同年八月決定：不在一九五一年攻台，等到一九五二年春看情況再說。九、十月間，又決定停止對國民黨軍隊所占沿海島嶼的一切攻擊計劃。任何軍事行動都要等到“中國人民志願軍”在朝鮮戰場上取得決定性勝利以後才能考慮。[8]　一九五三年朝鮮停戰以後，駐台美軍有增無減。筆者在拜訪蔣緯國將軍時提到這一問題，蔣緯國強調指出，美國在韓戰中更加認識到台灣的戰略地位。他說，先父蔣介石曾經講過，台灣是一艘永不沉沒的航空母艦，後來麥克阿瑟把老太爺這句話拿出去，說台灣是美國的“不沉的航空母艦”。可見雙方對於這一地區在冷戰中的戰略意義已有共識。[9]

　　美軍長期駐台以及美台於一九五四年簽訂的“共同防禦條約”，使毛澤東攻台計劃不能付諸實施。遂將其軍事目標轉向蔣軍占據的、與大陸咫尺相隔的二十多個小島。一九五四年九月初，福建炮兵轟擊沿海島嶼。來年一月，浙江部隊攻占了一江山島及上、下大陳島，稍後占領了浙江沿海的全部島嶼。一九五八年八月二十三日，毛澤東下令大規模炮轟金門和馬祖，一小時密集發射了幾萬發炮彈。當晚，他在北戴河的中央政治局常委會上說，“我們的要求是美軍從台灣撤退，蔣軍從金、馬撤退。你不撤我就打。台灣太遠打不到，我就打金、馬。”九月間毛在北京主持最高國務會議，他在五日與八日兩次講話中都談到金門炮戰。“金、馬在蔣軍手裡，實在討厭。臥榻之側，豈容他人鼾睡”。[10]　炮轟金門持續不斷，時緊時松，整整打了二十五年，直到一九七九年一月中美正式建交時才完全停止。 

　　毛澤東抓住武力不放，一直打到他一九七六年去世時還不肯停手，既是國共之爭的對抗性所決定的，也是共產黨鞏固政權所需要的。因為共產黨是在反對國民黨的鬥爭中發展壯大，是通過武力打敗國民黨而取得在大陸的統治地位的，反蔣才有號召力，才體現革命性，軍事鬥爭是反蔣的主要手段。毛澤東承認，“沒有‘蔣委員長'，六億人民教不過來的，單是共產黨的正面教育是不行的”。[11]　另一方面，在中華人民共和國成立以後，台灣政權不僅對大陸安全是一個威脅，而且對北京政府的合法地位也是一個挑戰。毛對此非常清楚。他說，“蔣介石堅持他是正統，我是匪，都不會放棄武力。他念念不忘反攻大陸，我也絕不答應放棄台灣”。[12]

　　六十年代，國共之爭趨於緩和。筆者在採訪郝柏村將軍時，這位當年金門前線炮兵總指揮詳述了國民黨大陸政策在五十年代後期的轉變，反攻大陸以“主義”不以“武力”，“三分軍事，七分政治”，“三分敵前，七分敵後”。[13]　蔣經國任總統期間，堅持“三民主義統一中國”，並於一九八七年終止了“戰後戡亂法”。李登輝接任初期，繼續蔣經國的政策。 

　　自一九九一年以來，台獨運動發展成為一個很強的政治力量，直接影響着台北對內對外政策，同時對北京提出了新的嚴峻的挑戰。昔日國共之爭轉為現在的統獨對抗，台灣問題更加複雜化，而且有緊迫感。過去，在國共對峙中，北京能攻能守，也可等候時機，以逸代勞。毛澤東甚至在一九七二年對周恩來說，台灣問題可以等到一百年以後再解決。當前，在統獨對立中，北京既不能退，也不敢等。退守就是對台獨的默認，等候相當於等待台灣獨立，結果將不可收拾。 

　　制定行之有效的對台政策，阻止台灣獨立，成為考驗當今中國第三代領導人的試金石。一九九二年以前，北京發表的《告台灣同胞書》和鄧小平的“一國兩制”，基本上是對台灣進行和平統戰。一九九二年到一九九四年，楊尚昆、江澤民等的講話及中國政府以七種文字向國際發布的《“台灣問題與中國統一”白皮書》在重申“和平統一”時，提出不排除武力，但是“有一定條件的限制”，主要是為了對付國際勢力，保護台灣安全與生存。進入一九九五年，江澤民的“八點建議”及以後一系列政策講話，將武力攻台明確化，即台灣如獨立，北京就動武。目前“以武反獨”的政策有如下幾個特點： 

　　第一，與台獨勢不兩立。江澤民、李鵬、李瑞環等領導人及大陸各主要報刊，紛紛口誅筆伐，痛斥台獨行徑。李鵬譴責台灣當局背棄“一個中國”的原則，宣揚“兩岸分裂分治”，警告台北如不改弦易轍，繼續在分裂的道路上走下去，是註定要失敗的。[14]　《人民日報》發表社論，指責台獨分子所犯下的罪行，“中國人民有目共睹，已經記錄在案。你們倒行逆施，必將受到人民的審判與懲罰”。[15]　其言辭之激烈，比反蔣時有過之而無不及，充份反映了對台政策中的對抗性。 

　　第二，積極軍備，特別是海空戰備。中國在一九九四年的國防軍費開支超過二百八十億美元，為其對外公布的數字的四倍，增長率超過百分之二十。[16]　這是冷戰後國際上少有的現象。引進俄制新型戰鬥機，更新導彈發射技術，購買海軍艦隻等等，就軍力而言，北京已具有壓倒性的絕對優勢。[17]　尤其值得注意的是，劉華清升任軍委副主席以後，海軍將領紛紛接任各總部、各兵種要職。可見，“以武反獨”是有背景、有準備的。 

　　第三，“文武交替”的兩手策略。北京的目的是阻止台灣獨立，逐步實現統一。其新策略是軍事與外交兩種途徑，文武並用。談不成就打，但打不是目的，打是為了談，迫使台北接受其條件，以軍事手段達到政治目的。所以北京有可能進行“有限行動”，諸如軍事演習、威脅海峽通道、對台灣周邊水域干擾、甚至對沿海島嶼進行小規模軍事行動，以顯示威懾力量，對台北施加壓力。一旦有限行動不能奏效，大規模軍事攻擊也屬可能。 

　　以上三點實際上仍屬於冷戰時期的策略，也可以說是毛澤東對台策略在新形勢下的延伸。 

　　二.　從“逐島進攻”到“打而不登”　

　　台灣問題是冷戰的產物，中國大陸對台策略是和冷戰形勢分不開的。但毛澤東在朝鮮戰爭後才逐漸制定出一套中國在冷戰時期的戰略，其中對台政策與策略是極為重要的組成部份。這一政策的形成，經歷了一段歷史過程。原本毛澤東認為，志願軍在朝鮮戰場上的勝利，可以為解決台灣問題創造極為有利的條件。美國也許會因此而不敢輕易與中國再戰，這樣就可以完全按照“內政”或“內戰”的方式來對付台灣。於是中央軍委在一九五四年初向浙江部隊發出攻擊沿海島嶼的命令，“從北向南，由小到大，逐島進攻”。[18]　九月三日，北京又令福建部隊炮轟金門及附近島嶼。 

　　事與願違，解放軍沿海作戰不但沒有迫使美軍撤離台海，反而促進了美蔣的進一步合作。華盛頓在一九五四年十二月二日與台北簽訂了“共同防禦條約”，明確表示要對台、澎防務承擔責任。北京武力攻台已成為不可能。一九五五年四月二十三日，周恩來在萬隆會議上發表聲明，“中國人民不要同美國打仗。中國政府願意同美國政府坐下來談判，討論緩和遠東局勢的問題，特別是緩和台灣地區的緊張局勢問題”。[19]　北京開始試走另一條路，通過外交談判，勸美放棄台灣。同年八月一日，中美在日內瓦開始舉行大使級會談。由於雙方差距太大，根本無法解決台灣問題。會談終於在一九五七年十二月二日第七十三次會議之後中斷。 

　　至此，毛澤東的“內戰”與“外交”兩種途徑都走不通。他常常徹夜不眠，反覆思考以求答案。一九五八年夏天，中東危機爆發，美軍進駐黎巴嫩。毛認為美國無暇東顧，可以進行“火力偵察”，於八月二十三日下令大規模炮轟金門，擺出要解放金門乃至台灣的姿態。主要想試探美台“共同防禦條約”的效力有多大，美軍在台海介入到什麼程度。毛澤東不說一定登陸金門，也不說不登。他在政治局常委會上講，要“相機行事，慎之又慎，三思而行。因為登陸金門不是一件小事，而是關係重大。問題不在於那裡有九萬五千蔣軍，這個好辦，而在於美國政府的態度。”毛澤東打炮的目的在於“要偵察美國人的決心，考驗美國人的決心”。[20]

　　金門炮戰迅速發展成為國際危機。美國政府態度強硬，堅決介入台海衝突。美海軍調集其全部十三艘航空母艦中的六艘到台海，組成一支有一百二十多艘軍艦的特混艦隊，自九月七日開始為金門運輸護航。中美軍事衝突大有一觸即發之勢，各國十分關注危機的發展。赫魯曉夫對毛打炮摸不着頭腦，害怕引起第三次世界大戰，於九月六日派葛羅米柯到中國來探詢究竟。毛與周先後向葛詳細解釋了中國的意圖，並表示中美之間不會在台海打大仗。

　　毛澤東與九月三、四日在北京召開政治局常委會。會上決定：不馬上登陸金門，而是把“絞索”一步步拉緊，進一步對美施加壓力，然後相機行事。北京制定的這一新策略是：文武並用，邊打邊談；把軍事鬥爭從目的變為手段；留下金、馬以制台灣，利用台灣對付美國。從此之後，國共之爭從“熱戰”轉入“冷戰”，台灣海峽進入一個“和平對峙”的時期。

　　九月間，毛澤東對這一新的政策和策略作過多次評述，將其解釋為“絞索政策”。“美國現在在我們這裡來了個‘大包幹'制度，索性把金門、馬祖，還有什麼大擔島、二擔島、東碇島一切都包過去，我看它就舒服了。它上了我們的絞索，美國的頸吊在我們中國的鐵的絞索上面”。[21]　毛在十月三日至十三日的政治局常委會上進一步指出，蔣介石是不願撤出金、馬的，我們也不是非登陸金、馬不可。可以設想，讓金、馬留在蔣介石手裡如何？這樣做的好處是金、馬離大陸很近，我們可以通過這裡同國民黨保持接觸，什麼時候需要就什麼時候打炮，什麼時候需要緊張一點就把絞索拉緊一點，什麼時候需要緩和一下就把絞索放鬆一下，不死不活地吊在那裡，可以作為對付美國人的一個手段。毛認為，不收復金、馬，並不影響大陸的建設。光是金、馬蔣軍，也不至於造成多大危害。反之，如果收復金、馬，或者讓美國人迫使蔣介石從金、馬撤退，北京就少了一個對付美蔣的憑籍。方針已定，是打而不登，斷而不死（即：只打炮不登陸；封鎖金門，斷其後援，但不致困死）。[22]

　　冷戰的國際大環境決定了國共在台海對峙的格局。毛澤東終於放棄了以武力為目的，奪取台灣與外島的政策，轉而採取以武力為手段、利用台灣對付美國的“絞索政策”。一九五八年九月十五日，中美兩國在華沙恢復中斷一年半之久的日內瓦大使級會談。也就是在這個時候，毛澤東完成了他所制定的一整套中國的冷戰戰略。他指出：“這些問題多年來一直在腦子裡轉來轉去，逐漸形成了一些看法、觀點，思想就開朗了。”他的主要觀點是：世界大戰打不起來，特別是中美不會打大仗；利用緊張局勢與反面教員，變不利為有利，調動積極因素；美國反華（不承認中國、經濟封鎖禁運、台海駐軍等）是壞事可以變為好事。毛接受了冷戰的世界格局，並在冷戰環境中謀求中國的發展。他在第十五次最高國務會議上重新論述了這些觀點，要求中國其他領導人“拿這些觀點去觀察國際形勢”。[23]

　　三.　從“攻台條件論”到“武力反台獨”　

　　回顧毛澤東制定對台策略的過程，可以清楚地看出北京現行“兩手策略”的歷史由來，也能了解中國領導人對台灣問題在認識上的變遷。從四十年代末到五十年代後期，台灣一直被視為國共之爭的焦點，是中國內戰的延續。在六十年代與七十年代期間，台海變為國際冷戰的一部份，成為中美抗衡的前沿。中美對抗為主，國共之爭為輔；熱戰讓位於冷戰。八十年代中，北京利用台灣問題，作為運作與調整中美兩國關係的籌碼。進入九十年代，台獨問題重新把台北政府推到前線，統獨對立上升為主要矛盾，兩岸對峙再度升溫。可見，冷戰的突然結束與強權政治的消退，為歷史上一些懸而未決的地區性問題提供了重新爆發的機會。如果處理不好，便會出現諸如海灣戰爭、波黑戰亂多年的悲劇。

　　當然，江澤民所處的國際與國內環境與毛澤東時代已根本不同，今天的統獨對立不會是昔日國共執政的簡單重複，江的“兩手策略”也不是毛的“炮轟金門”歷史重演。在分析江的對台策略的歷史繼承性的同時，也應了解這一策略在新時期的特點。

　　首先，江澤民繼續實施的不是毛澤東的冷戰政策，而只是運用他的冷戰策略。毛以“戰爭與革命”為中心的冷戰戰略已成為歷史，第二代領導人鄧小平強調的是以“和平與發展”為主體的務實外交，並由此而提出“一國兩制”、和平統一台灣的設想。但鄧不同於毛，他沒有設計出一套推行其政策的策略和手段。因此，當北京在外交上受到台獨挑戰、“一國兩制”得不到響應時，以江澤民為首的第三代領導人只好用毛的策略來推行鄧的政策，即以軍事與外交相結合的“兩手策略”來阻止台獨。江樹峰在與筆者交談時多次提到，江澤民對老一代領導人的“兩分法”與“兩點論”很欽佩，也很熟悉。[24]　他的思想方法，與毛很相似。江在一九九五年十月發表《正確處理社會主義現代化建設中的若乾重大關係》的十二條講話，以奠定他的理論思想體系。這篇講話雖與毛的《論十大關係》相隔三十九年，但有六條完全相同，其他很多地方也基本一致。難怪陳雲在去世前深有感慨地說，毛澤東“有不可磨滅的歷史功勳”，不僅造就了“我們這一代人”，而且培養了新一代領導人。 

　　其次，江澤民“聯美反獨”，而毛澤東是“聯蔣抗美”。江在一九九五年十月二十四日會晤克林頓時指出，台灣問題始終是中美關係中“最重要、最敏感”的問題，而美國在兩岸關係中起着極為重要的作用。由此不難看出，北京既想利用台灣在重大國際問題上與美國討價還價，又想利用美國來壓制台獨發展。台北稱這一策略為“兩面刀刃法”。一九九五年十月十八日國民黨中央大陸工作會在向中央常委會提交一個分析江對台講話的報告中指出，江的談話“一方面是說給美國聽的，一方面是說給台灣聽的。在二十四日柯江會談之前，其訴求的對象是美國，測試美國對兩岸問題的態度；柯江會談之後施壓的對象是台北”。[25]

　　這個策略的基礎是利用美台矛盾。如果美台聯手，北京的策略就會落空。所以北京對華盛頓允許李登輝訪美的反應極為強烈。《人民日報》連續“十評李登輝”，刷新了六十年代“九評赫魯曉夫”的記錄。江澤民在一個文件上批示：不給李登輝以喘息的機會。他不願看到華盛頓支持或默許台灣獨立。江告訴美國人，中國十二億人對台灣問題都很敏感。但是克林頓政府對於北京在冷戰之後仍堅持冷戰手法，很不理解。美商務部長布朗於一九九五年十月在北京參加第九屆中美商貿聯委會後抱怨說，“事實上，冷戰已經結束，我們的接觸應開始有冷戰已結束的樣子”。[26]&#20;

　　北京現行對台策略的側重點與以前毛澤東“聯蔣抗美”已完全不同。毛對台策略的重點放在利用蔣介石為中美關係服務。他曾在一九五八年向政治局常委們解釋說，美蔣關係存在着矛盾。蔣介石和他的兒子蔣經國還有一點反美積極性。美國逼得急了他們還是要反抗的。毛認為共產黨與蔣介石有共同點，可以在一定意義上聯蔣抗美。所以他決策暫不解放台灣，可以使蔣介石放心同美國人鬧獨立性；不登陸金門，但又不答應美國人的所謂“停火”，更可使美蔣吵起架來。毛承認，炮轟金門主要是“為了對付美國人的”，“有益於台、澎、金、馬一千萬中國人，......就是不利於美國人”。[27]　當年，處理中美關係先於解決台灣問題。現在，反對台獨成為中美關係的首要問題。江澤民只有先迫使克林頓在台灣問題上讓步，才能在國際上對台北展開新的外交攻勢，同時，也有可能在台海採取新的軍事行動。 

　　最後，與毛相比，江澤民的軍事決策會比較迅速，打擊目標會直逼台北，而且行動後果會比較嚴重。當年毛澤東炮轟金門，對美國進行“戰爭邊緣”政策，為的是製造國際緊張局勢，迫使華盛頓承認北京政府存在的現實、並接受中國在冷戰中的大國地位。“項莊舞劍，意在沛公”。毛的目標是華盛頓，而不是台北。毛在打炮前仔細觀察、反覆考慮一個多月，為的是：要等中東危機爆發的機會；要有美軍登陸黎巴嫩、英軍入侵約旦的理由；要打打停停以觀察美國政府的態度。而江澤民的目標是台北，不是華盛頓。他不必等待國際上的條件，而完全根據自己的需要，作出軍事決定。北京早已有公之於世的明確態度。 楊尚昆一九九零年十一月提出對台使用武力有“一定條件”，如台灣發生內亂或國際勢力意圖奪取台灣。江澤民一九九二年一月指出，如有外國反華勢力插手台灣問題，或台灣問題走向國際化，北京決不會等閒視之，將採取必要軍事手段。一九九五年十月江進一步明確指出，“我們不承諾放棄使用武力。我們下定了這個決心，萬一出現分裂祖國的局面，不管是來自境外的國際敵對勢力，還是台灣本身的分裂主義勢力，我們可能不可避免地要使用非和平的方式”。[28]　這一切足以說明，江的軍事決策將會是比較迅速的。 

　　由於江澤民的直接目標是台北，他的軍事攻擊會選擇在對台灣能造成強烈振盪的地點，以摧毀台灣一些人對本島防禦的信心，造成一個台灣獨立等於自我毀滅的心理恐懼。北京在軍事行動中會使用尖端武器與裝備，調動精銳的部隊，使用最新的作戰手法。這與毛當年使用陳舊炮彈、並命令把炮彈打在金門島的沙灘與海面的情況會完全不同。而且，一旦開始行動，江澤民不會象毛那樣可以打打停停，或半途而止。這是因為毛在軍內一直具有絕對權威，從上到下，令行禁止。他可以指揮戰場上的每一個細節，隨時改變戰鬥中的任何一個部署。如今江則不具有這種執政環境。在他決定行動之後，將由軍方來制定具體步驟和付諸實施；江澤民難以控制局勢發展和隨時改變或停止其戰役的進行。由於江尋求軍界與政界之間政治平衡的種種努力，以及他希望得到軍隊支持的迫切願望，都會增強軍隊在中國領導階層中的地位，而使未來的台海軍事行動更具有突發性與危險性。 

　　冷戰的終結使台海長期存在的國際制約力量突然消失。舊的國際秩序不復存在，新的世界格局還未建立。大國霸權勢力已經紛紛退卻，為一些地區性政治勢力的興起提供了空間與機遇。兩岸新舊領導層的同時更替換代，使本來動盪的局勢更加複雜莫測。雙方軍事力量對比懸殊，又使單方面以軍事手段解決成為可能。國際局勢雖趨緩和，台灣海峽並不太平。 
 
 
“中華國協”的新構想
 
　　周陽山

　　一.　引言

　　二.　“國協”體制的分析

　　三.　“中華國協”的制度設計

　　四. “中華國協”的四個層次 

　　【作者簡歷】周陽山，台灣大學新聞研究所教授。 

　　一.　引言　

　　最近幾年，台灣的元老政治家陶百川先生針對中國的統一問題，提出了分階段、分步驟、由分而合、逐步統一的“中華國協”新構想，引起了許多人的關注與討論。陶先生的主要論點是，基於台海兩岸長期分離分治的事實，如果驟然實行統一，必然不會為台灣方面所接受，也不符合全體中國人的利益。但是如果聽任“台獨”勢力的發展，更不能為大多數的中國人民所接納。因此，兩岸中國人應嘗試“由分而合”，從鬆散的“國協”體製作為彼此開展交流、增進互信的起點，進而發展為“聯邦”或“聯邦”體制，逐步加強彼此的互動關係，籍共識、互信而達成國疆的統一。但是其過程必然相當長，而且必須堅持自由、民主、均富、和平等原則，絕不能只“為統一而統一”。這樣的構想，曾經得到許多人的重視與肯定，但也引來不少主張“台獨”人士的批駁。

　　本文以陶先生的構想作為引子，進一步對“大英國協”與“獨立國協”的經驗做一分析，然後再就“中華國協”的制度設計，提出一個分層次、分階段的整體安排。此一構想或許值得海內外各方參酌與反省。

　　二.　“國協”體制的分析　

　　目前世界上有兩個國協（commonwealth）體制，即以英國為首的“大英國協”與俄羅斯為首的“獨立國協”。“大英國協”是1931年根據“西敏寺法”，將原來的英國殖民地加拿大、澳洲、紐西蘭和南非等結合而成的。1947年印度和巴基斯坦獨立後亦加入此一組織。在1980年末，“大英國協”共有成員國四十九個，人口共約十億人。

　　表面上，“大英國協”是一個以英國為首，由舊日的英國殖民地在獨立之後形成的“邦聯”性組織，實際上它是一個相當鬆散的國際組織。目前“大英國協”通常每兩年舉行一次會議，由各國國家元首或政府首長出席，會議主題通常是國際情勢、對外政策、國防、財政經濟政策與國際合作問題，會議不通過決議，所發表之聲明亦不對各成員國構成約束力。除此之外，各成員國之間還有定期性的部長會議。英國和“大英國協”各成員國之間互派有高級官員（為大使級），在倫敦並設有“大英國協”秘書處，處理日常事務。而在英國內閣中，則是由“外交與國協事務部”專責相關事宜。

　　雖然“大英國協”系一鬆散之國際組織，但卻有其重要的功能。例如1983年成立的“大英國協基金會”，即由成員國提供經費，推動非政府的、專業性的合作事務。此外，還有一些專業組織，例如“大英國協議會協會”、“大英國協新聞聯盟”、“大英國協研究所”、“大英國協藝術協會”等，均有促進各國交流、合作之積極作用。

　　相對於“大英國協”，1991年底成立的“獨立國協”，則是蘇聯解體之後，以俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯三國為首的前蘇聯加盟共和國之間的國際組織。但是由於這些國家國土相鄰，而且政治、經濟、文化、社會等方面的關係錯綜複雜，因此“獨立國協”的職能實遠遠超過“大英國協”。

　　1993年1月通過的“獨立國協憲章”的第一條即載明：“國協不是國家，不擁有超越國家的權力”，而“會員國乃是自主的和權利平等的國際法主體”，強調彼此間平等、互惠的國際關係。此外，憲章中亦特別明言，各國的“國家邊界不可侵犯，承認現存疆界並放棄非法的疆土要求”，“彼此不干預內部與對外事務”。除此之外，獨立國協是以每年召開兩次的“國家元首會議”為最高機關。另外，每年還召開四次“政府首長會議”，此二會議的決議均需得到全體成員國的一致同意。至於常設機關則系國協“協商委員會”，由每一成員國派遣兩位全權代表組成，在此一協商委員會之下，另設國協秘書處。這些機關第一年設立的地點是白俄羅斯的首府明斯克（而非俄國的莫斯科）。

　　除了上述的會議和機構外，“獨立國協”的另一大特色是在國防上有密切的合作關係，包括設有“國防部長會議”、“邊防部隊司令會議”和“聯合武裝部隊司令部”，此均為“大英國協”所沒有的。另外，“獨立國協”還特設旨在解決經濟性爭端的“經濟法庭”，以及顧問性質的“人權委員會”。再者，“獨立國協”也彷效“大英國協”，設立“各國國會會際大會”，地點則在俄國的聖彼得堡。此外，也有其他的專業部門合作機關，以強化彼此間的合作交流。在前蘇聯的十五個加盟共和國中，目前有十一國加入了獨立國協（波羅的海三小國則未加入）。

　　三.　“中華國協”的制度設計　

　　在分析了“大英國協”與“獨立國協”後，我們將對近來各界有關“中華邦聯”或“中華國協”的擬議，做一整體的探討，並提出具體的制度方案。首先，是有關“命名”問題。由於目前台海兩岸之間不具備立即統一的現實條件，而中共的“一國兩制”也不會為台灣民眾所接受。因此，台海兩岸間尚無建立“聯邦”的條件與環境。而為了避免“聯邦”與“邦聯”此二相似的名詞的混淆，因此宜通用“中華國協”，以取代中華“邦聯”一詞。

　　既然系采“國協”體制，則“中華國協”各成員國之間應系國際關係，各國均擁有完全之主權，並得自由加入或退出國協。在台灣方面，參與國際社會（包括聯合國）的行動，則應受到充份的尊重。

　　至於“中華國協”的主要職能，則可參照“大英國協”與“獨立國協”，建立起制度化的協商、合作管道；並籍多層次(國家元首級，政府首長級，與部長級......)的談判、溝通，以解決成員國之間的外交、國防、經濟、貿易、文化、藝術、郵務、電信、探親、旅遊、生態等各方面的問題。就此而論，“中華國協”將可取代目前兩岸間非官方與半官方的溝通管道，形成一個全面化、制度化、常設化的協商機構。

　　由於“中華國協”本身並非國家，而系一國際組織，在台灣的主事機構可以訂為總統府的國統會，而負責其業務的部份機構則應系行政院的陸委會與外交部。至於“中華國協”的最高機關，則應定為“國家元首會議”，每年至少集會一次，而其他的國防、外交、財政......部長會議，也應一年一次為度，定期舉行。

　　關於“中華國協”的可能成員，除大陸和台灣之外，應積極邀請蒙古和新加坡加入。至於香港和新加坡，則應是在“中華國協”之下的“中華聯邦”的重要成員。此亦系“中華國協”與前述之二“國協”最大的不同之處。

　　“中華國協”的成立背景和“大英國協”或“獨立國協”並不同，後二者是“由合而分”，因此設立“國協”以期加強交流，並解決相關的互動問題。而“中華國協”則是基於“由分而合”的理念，以及現實上密切的經貿與民間交流關係，而進行的一種制度性設計，旨在消彌兵戎，兩岸互惠共處。因此，“中華國協”不僅要解決台海兩岸以及東南亞“中國文化圈”各國的交流及互動問題，而且也要進一步解決二十一世紀全中國的發展問題。換言之，“中華國協”應是“自外而內”，多層面的組織，以期一體解決未來中國整體的國家及政體結構問題。

　　四. “中華國協”的四個層次　

　　基於此，構想中的“中華國協”乃是一個多層次的政制設計，基本上，它包含了“自外而內”的四層不同內涵：

　　（一）第一層（最外圈）是“國協成員”。擬議中應包括中國大陸、台灣、新加坡和蒙古，彼此系國際性的合作關係，並以充份溝通、交流為手段，以期形成一個東亞的“區域國家”（region-state）。

　　（二）第二層是“聯邦成員”。應包括香港、澳門、西藏、新疆，此一層乃係聯邦制之下國內各邦的關係，各邦均享有部份主權，但卻無“退出聯邦”的權利，亦無國防、外交等權限。性質頗似美國的各州。

　　（三）第三層是“民族自治成員”。包括大陸現有的各民族自治區（如內蒙、寧夏、廣西等），並應針對各地的特殊民族傳統及風俗文化，實施高度的民族自治。情況類似當前西班牙境內的巴斯克、卡塔羅尼亞與加里西亞等三自治區。

　　（四）第四層是“地方自治成員”，採納孫中山先生的“均權制”構想，實施中央、地方間的適切分權。其目的在徹底革除長期以來過度中央集權化、“一條鞭”的積蔽，以促進各地的均衡發展。

　　在上列四層次的制度設計中，事實上已包括了“國協制”、“聯邦制”、“民族自治”與“地方自治”這四種國家結構的制度特性。我們認為，以中國文化圈人口之多、幅員之廣、區域發展差異之巨，此種分殊化的制度設計，合乎現實的需要；而且，相對於“一國兩制”的提議，此種“一國多制”的設計，顯然更能符應中國各地民眾的不同需要。即令從中共自身的利益角度考量，如果不分青紅皂白地一味將各種完全不同的、甚至相互對立的制度吸納進一個單方面制定的政制中去，結果很可能不是中共本身得勝，反而可能會加速中共面臨的“和平演變”的危機，甚至可能會因為“由量變而質變”，最後加速共產主義衰亡的進程。因此，多元化的政制設計不但能化解其壓力，也有利於解決其自身的問題。

　　當然，對於上述“中華國協”的構想，許多人的立即反應可能是：恐怕是陳義過高，中共是絕不會答應的。可是，我們卻有相當不同的看法和解釋，茲分述如次。

　　第一，中共領導人目前的策略是，只要肯定大家是中國人，一切辦法都可以拿出來談。而“中華國協”正是邁向中國統一進程中的一個重要方案，而且“國協”體制早已有先例可循，並沒有什麼“不能拿出來談”的顧忌。

　　第二，在美國獨立建國的過程中，1776年所建立的“邦聯”體制就相當類似前述的“國協”制。美國經過了十多年的摸索，到了1789年，北美十三州才決議建立起中央權力較大的“聯邦體制”。基於此，在台海兩岸共識尚未建立的此刻，“中華國協”未始不是一項值得嘗試的構想。如果經由“中華國協”的試誤歷程，再決定統一或過渡到聯邦及其他體制，也更能符應兩岸民意與民主動向。

　　第三，分殊化的“國協”體制，是十分可能讓蒙古回到中國，並避免西藏脫離中國的有效手段。而以“聯邦制”處理港、澳定位問題，也可減輕“九七”的陰影，使全中國人民同蒙其利。

　　第四，籍助高度“民族自治”可以解決少數民族地區發展問題。而採納高度的“地方自治”，亦可化解當前“諸侯經濟”產生的困境。事實證明，幾十年來，無論是國民黨或共產黨在大陸的統治，都難以在“中央集權”制度下做到兼顧地區發展、平抑貧富懸殊。而目前大陸各地要求“中央放權”、“地方自主”的呼籲，無論中共如何壓制，也仍是無濟於事的。因此，參考“中華國協”的構想，加強地方分權與地區自治，乃是不可忽視的一項現實性選擇方案。

　　最後，對於台灣而言，“中華國協”乃是一項既可回應“江八點”訴求，同時亦可保障中華民國的國家主權與國際參與空間的現實選擇。儘管這樣的構想在短期之內實現的可能性並不高，但它卻是在國家統一的各種選擇方案中，較能保障自身權益的一項提議。基於此，或許有許多理念不同的人會對“中華國協”嗤之以鼻，但它卻未必只是“一紙空言”。  
 
關於中國統一和未來國家結構
 
　　劉劍

　　一.　中國為什麼要統一？

　　二.　聯邦制能統一中國嗎？

　　三. 中國未來的統一和國家結構

　　【作者簡歷】劉劍，中國大陸赴美國哥倫比亞大學訪問學者。

　　中國大陸和台灣在隔離近四十年後，開始了民間往來。短短五、六年間，兩岸經濟合作、文化交流迅速發展，甚至開始了半官方對話。與此同時，台獨聲浪公開並逐漸增大，特別是今年以來，民進黨在地方選舉中大獲長進，台灣政府在國際上積極推行“務實外交”，李登輝獲得華盛頓首肯重訪美國，這些動向引起中國政府對台獨的高度警覺，導致兩岸關係驟然緊張。台灣何去何從？兩岸是統是分？若要統一，又如何統一？近年來，許多關心中國統一的海外中國人積極研究兩岸關係前景以及統一的途徑和模式，其中最熱門的話題就是以聯邦制統一中國。無疑，這是一種建設性的探索。但聯邦制能夠統一中國嗎？本文將試圖對上述問題作一理論的探討和現實的分析。

　　一.　中國為什麼要統一？　

　　中國為什麼要統一？這裡，我們將針對主張台灣獨立的理由來討論。一些台灣學者和美國朋友談到台獨的理由時說：台灣已作為一個獨立的政治實體存在，兩千多萬台灣人應該在國際社會中有它的聲音和地位；台灣富，大陸窮，為什麼非要富的窮的一塊過日子？台灣已實行民主化，大陸還沒有，兩個差距這麼大的制度怎麼統到一起？也有人說，台灣獨立不獨立應取決於台灣人的意志，由台灣人自決；中國“大一統”的傳統使中國落後於世界，不能因歷史和文化的因素去追求統一；等等。

　　關於台灣的國家地位和聲音，台灣現在的處境和狀況確實有些傷台灣人的感情和自尊心。例如，普通台灣人在國際旅行時，常被當做無國籍人對待，會碰到一些麻煩。但只因眼前這些麻煩就主張台獨，顯然是不智的。獨立後，雖有一點國家地位和聲音，但小國寡民，恐怕難以在國際社會中發揮什麼作用。中國雖窮，畢竟是世界大國，是聯合國安理會常任理事國，能對世界事務發生重要影響。一旦中國經濟強盛，政治民主化後，它的國家地位還將更為提高。如果台灣人民真想要提高自己和子孫後代的國家地位和尊嚴，促進中華民族統一和強盛，才是有胸懷的遠見之舉。

　　主張台獨的經濟原因是，台灣富裕，大陸貧窮，怕統一後大陸均其富，這一擔心是沒有根據的。中國政府要求統一的政治意義遠遠大於經濟意義，統一的目的不是為了從台灣得到什麼直接經濟利益。這一點至少從中國政府處理西藏和港澳問題中得到證實。在收回港澳主權上，中國政府一分不讓，但港澳稅收則一分不要。為了維護西藏的統一，中國政府向西藏投入了數百億人民幣。所以，兩岸統一不太可能有均其富的情況存在。

　　當然，當前兩岸制度的差異是統一的很大障礙。觀念的差異妨礙兩岸相互理解。但制度的差異並不足以成為台獨的理由。我們應該把國家和政府區別開來，國家是較永久的，政府和制度是不斷變化的。幾十年前，台灣和大陸的制度也相差不多，而台灣走上民主化道路也不過幾年時間，我們有理由相信大陸在不久的將來會發生制度性變革。差異可以作為暫時不統一的理由，但不能作為台獨的理由。

　　作為中國一部份的台灣，是否獨立當然不僅要看台灣方面的訴求，更要看大陸方面的訴求和共同的長遠利益。中國是個有悠久歷史、文化傳統的國家，中國人有深厚的愛國主義熱情和民族主義情懷。中國曾不斷從分裂走向統一。在中國的史書和文學作品中，維護國家統一、拓展疆土的都是民族英雄；而分裂國家，喪失國土的則是昏君和敗類。在當今大陸除了極少數人，恐怕沒有人不認為台灣是中國的領土，絕大多數人都會堅決反對台灣獨立。

　　不少人批評中國的“大一統”思想和民族主義，他們認為不能以“大一統”的文化傳統去追求統一。當然，如果從理想主義出發，人類如果沒有民族、國家的束縛和局限，生活在和諧共處的國際大家庭固然最好。但我們是生活在由民族國家組成的世界上，民族主義和主權國家仍在現實中存在。因此，人們不應該指責中國人的“大一統”思想和民族情懷，而應該正視它，並認識到，它將是促進中國統一的重要因素。民族主義和“大一統”思想並非中國獨有，在世界範圍也有其傳統和影響。遍布世界各地的猶太人，不管離那塊土地多遠，都心向着、支持着那個叫以色列的國家。英國政府對長達近百年的北愛爾蘭人的獨立訴求置之不理，而在70年代初阿根廷占領有爭議的馬爾維那斯群島時，不惜派出遠征艇隊浴血收回。美國總統林肯在南方公民投票宣布獨立後，悍然發動內戰率北方軍平定分裂，為此，他至今在美國人心目中享有崇高聲譽，因為是他維護了聯邦的統一，使美國得有今天的強大。儘管“大一統”在歷史上常常與專制統治聯繫在一起，但“大一統”不等於專制。所謂“大一統”就是一種建立強大、統一的中國的追求。有人說，中國的落後是“大一統”造成的。然而，歷史上，“大一統”時期的中國並不落後，落後是近代以後的事。相反，如果沒有歷史上的“大一統”，中國就沒有今天的地位和尊嚴。從歷史和現實來看，大國比小國有更多更大的成功的機會。小國可以創造富裕，但很難有強盛。大國不但可以創造繁榮，還有可能強盛。

　　兩岸經濟共存共榮的關係在過去短短幾年的交往合作中得到證實。未來台灣經濟的長期發展，將更有賴於兩岸的良好關係和統一。一位台灣學者分析指出：台灣面積小，人口多，每平方公里570人，人口密度居世界第二位；基本上沒有天然資源，生存完全靠國際貿易，即使這種國際貿易也要依賴一定的國際環境。如果遭遇戰亂，海上沒有交通保障，台灣的繁榮是非常脆弱的。台灣要擴大生存空間，就必須從地理、經濟、文化、安全等更大的構架內來考慮問題。台灣將來的繁榮必須跟大陸結合，而整個中華民族的繁榮與發展，必須擺在一個世界競爭的架構上來看。[1]　只有與大陸結合，台灣才能擺脫困擾其經濟發展的難題──資源、市場的缺乏和資本過剩，因為大陸廣大的市場、豐富的人力正好能彌補台灣的缺項。 

　　從經濟和國防戰略利益講，中國也是絕對不能容許台灣獨立的。台灣地處中國東南沿海，扼守中國的主要海上貿易通道，戰略地位十分重要。歷史上，許多國家都想占領這塊地方。中國人為了它曾付出過不少代價。近代清政府把它割讓給日本，絕不是象有人所說的嫌它是不毛之地而扔掉它，而是由於這個政府腐敗無能的結果。二戰後，台灣就回歸了祖國。現在，中國正在日益強大，怎麼會輕易地丟掉它呢？我想任何一個政府都不會這樣做。 

　　還有人說，台灣的去向應取決於台灣人的意志、由台灣人自決。台灣有沒有自決權，如果有，依什麼程序是合法的？我認為這個問題並沒有現成答案。國際法上通常說的民族自決主要是指二戰後，一個民族或地方在殖民統治下有權自決成為獨立國家。這種自決還包括原聯合國的託管地和以前一些還沒有建立國家的地區。在本屬一個國家中的部份地區分離成為獨立國家是否適用民族自決，並沒有明確的國際法答案。從國際社會實踐看，一個國家的某一民族或地區要獨立，都需得到中央政府的同意或認可。沒有這種同意或認可，一方擅自宣布獨立，除非中央政府力所不及，否則戰爭不可避免。既使過去殖民地國家的民族自決脫離宗主國獨立，其情形也是如此。例如，前南斯拉夫的解體有聯邦協議，前蘇聯解體是由於聯邦政府已喪失能力，所以，上述各獨立國家很快得到國際社會的承認。但是，俄羅斯的車臣共和國和波什尼亞的塞爾維亞族要求獨立，因沒有得到中央政府的同意，就不能得到國際社會的承認。單方面進行自決宣布獨立，除非有足夠的軍事實力，否則不可能成功。可見，主張台灣自決並沒有足夠的國際法根據，似乎不可能成功。 

　　二.　聯邦制能統一中國嗎？ 

　　上面我們探討了中國是否需要統一的問題。那麼統一的途徑何在？一些關心中國統一的海內外知識分子曾提出聯邦制統一中國的模式。聯邦制在一些國家被證明是一種較理想的國家結構模式。但是，別國的經驗能完全適用來解決中國的問題嗎？

　　在闡述之前，有必要先認同一下“統一”的概念。一些學者在不同層面上使用“統一”的概念，如把統一分為文化層面上的、經濟層面上的和政治層面上的；有人提出中華經濟體、文化上的中國和理念上的中國的概念。我認為，國家統一是指政治層面上的統一。在國際法意義上指一個完整的主權國家，在國內法意義上則是一國版圖內的各部份都承認一個共同的政府代表國家。沒有政治層面的統一，絕不是真正的統一。文化層面上無所謂統一，只是認同而已。經濟層面上，我們看到地區經濟一體化趨勢在發展，但經濟共同體與國家統一還是兩碼事。儘管當今世界已出現歐洲聯盟和北美自由貿易區，但主權國家的作用仍然是如此重要，國家並沒有消失的跡象。

　　尋求統一的途徑應先找到妨礙統一的結症。儘管我們在前面提到主張台獨的各種原因，但真正妨礙兩岸統一的最主要原因並不是那些，而是“兩個政府”的問題。大陸不承認台灣的中央政府、台灣不願作大陸的地方政府。這涉及到當權政治家本身的利益。所以，妨礙兩岸坐下來談的第一個原因就是雙方以什麼身分來談，即使談起來這個問題也肯定是最難解決的。

　　聯邦制是一種什麼樣的制度呢？一位聯邦制問題專家說，聯邦制的概念世界上有一百多種解釋。我想，不管它有多少種解釋，以下特點是每個聯邦制國家都有的：聯邦中央政府代表國家；有統一的立法機關制定法律在全國實施；有國家統一貨幣；聯邦政府可向地方徵稅。聯邦制是一種國家結構的法律模式，其本質特點在於聯邦與州分權。上述權力是聯邦政府的基本權力，沒有這些權力就不成其為聯邦。很顯然，用這種法律模式去統一，恐怕困難主要不在大陸，而在於台灣。不要說上述權力，只要聯邦政府享有對台灣的立法權、司法權和徵稅權中的一項，台灣恐怕都難以接受。可見，用聯邦制模式統一台灣是行不通的。

　　聯邦制的設想者不僅想用它來解決台灣統一問題，還想用於解決港澳、少數民族和大陸內地的中央集權制問題。我們看看它是否能解決這些問題。首先，聯邦制不適用於港澳。1997年香港主權回歸中國後的特別行政區制度在未來五十年內不變。現在特別行政區制度的法律框架比聯邦制的法律框架能給港澳的自治權要大得多，在聯邦制下不可能給比現在更大的權力。所以，如果真正按聯邦制來做，港澳人都會反對。現在港澳人對基本法有些不滿意，對香港前途有些恐慌，我認為主要並不是法定的權利不夠，而是怕這些權利沒有保障，怕中央政府不尊重這些法律、隨意改變和解釋法律，或透過其他管道干預特別行政區事務。可見，港澳地區的繁榮與穩定主要依賴中央政府對民主和法律制度的尊重。這是個政治問題，不是法律制度問題。如果大陸政治民主化，港澳自治制度才有最可靠的保障。沒有這一條，聯邦制同樣沒有用。有了這一條，不需要改變特別行政區制度，只需修改基本法中某些不夠滿意的條款即可。

　　我們再看大陸內地能否實行聯邦制。一個國家採取什麼國家結構形式，與社會制度、政治制度沒有必然聯繫，而主要取決於各國的實際情況。聯邦制曾分別存在於資本主義國家和社會主義國家、民主制國家和非民主制國家。聯邦制國家並不必然實行民主制度，民主國家也並不必然選擇聯邦制。美、加、德是聯邦制，英、法、日是單一制，國家結構形式對民主發展和經濟繁榮並沒有決定意義。上述國家存在不同體制，主要並不是它們主觀選擇的結果，而是尊重歷史形成和順從歷史條件的結果。

　　中國歷史上出現過無數分與合的循環，在這個過程中，中國形成了較緊密的單一制結構。中國沒有聯邦制的傳統和基礎。儘管有歷史學家和政治學家在中國歷史上找到某些類似聯邦制形態，如分封制、潘鎮割據、聯省自治等等。這些都是按軍事實力劃分勢力範圍的地方割據，它們總是與戰亂和人民的災難聯繫在一起的。然而，分久必合，由於分治憑軍事實力決定，一旦軍事力量失去平衡，任何一種力量占優勢時，統一就會隨之出現。因為軍事領袖想當皇帝，民眾認同統一。

　　近代有不少民主革命的思想家象梁啓超、孫中山都曾主張過在中國實行聯邦制。在這些思想影響下興起的所謂地方自治運動，最終卻都演變成軍閥割據，造成中國的混亂，以致許多當年贊成實行聯邦制的人物變為它的反對者，象孫中山、陳獨秀等人。有歷史學家認為中國古代分裂分治曾給中國文化發展帶來多元繁榮，但這些遠不足以證明中國分裂分治更好。因為，中國在大一統時期往往比分裂分治時期更加繁榮和輝煌。

　　在中國未來民主化過程中，我們要改變集權制，但並不需要消滅“大一統”。如果在改革中要國家分家，發生象前蘇聯或南斯拉夫那樣的情形，這樣的改革就會在中國人民心目中籠罩上一層陰影，民主化就難以發動或失去民眾的支持。因為改革的結果可能不是民主，而是戰爭和混亂。中國的民主化本來就充滿風險和困難，聯邦制過程的分家，會使中國險上加險。稍懂一點戰略和負責任的政治家都不會去冒這個風險。而在沒有經過民主洗禮的地方官僚們看來，聯邦制只不過是把中央的緊箍咒變成自己手中的緊箍咒而已。

　　如何改變中央集權制，這是中國市場經濟改革和政治民主化過程中必須解決的問題。中央集權制是怎麼造成的呢？主要有兩條：共產黨的統一領導和計劃經濟。在市場經濟改革中，計劃經濟正在逐漸消失，而共產黨的領導最終要靠政治改革。

　　中國的少數民族問題比較複雜，它不象有些國家，由單純的幾個人口相當的民族組成。中國由一個人口占絕大多數的漢族和許多人口較少的少數民族組成。少數民族與漢族的關係處於從緊密到鬆散的不同層次上。除了西藏地區有比較獨立的歷史、文化、宗教和習俗外，其他少數民族地區都和漢族文化歷史密切相聯。雖然新疆、內蒙的少數民族也還有許多特殊的宗教、文化習俗，但這些地區也是多民族雜居，並且漢族人口已超過少數民族。這些情況表明，以某一種國家結構方式來解決中國的少數民族問題比較困難。因為漢族地區散布許多少數民族，少數民族地區又住着大量的漢族人。在這種情況下，少數民族人民的權力主要靠民主制度下的人權保障實現，而不是主要靠區域自治制度。所以，除了西藏與中央實行特殊關係外，其他地區與中央的關係最好一樣，少數民族權利應主要通過憲法、法律保障，象美國的黑人和其他少數民族一樣。

　　中國在未來幾十年面臨着許多複雜、棘手的問題，如國家分裂、民族矛盾、地方利益衝突、經濟發展的震動、民主改革的風波，等等，這些問題在未來發展中能分頭解決已是大幸，指望有一天通過一個憲法一攬子解決所有問題，幾乎是一種幻想。台灣問題一定是單獨通過兩岸的特殊談判解決，通過達成協議確立兩岸關係，而不是制定一個共同的憲法。而在談判解決兩岸關係時，不應該涉及內地其他地方的關係。把非常特殊的台灣問題與大陸內地中央與地方關係裝到一個簍子裡解決，很可能會越搞越亂。

　　三. 中國未來的統一和國家結構　

　　中華民族正在進行一場跨世紀最艱難的跋涉，希望在前面，危機在腳下。在未來的20年左右，如果能審慎地克服危機，一個民主、富強和統一的中國將會出現。

　　中國最重要的危機之一，就是台灣推行台獨政策。如果台灣在這方面越走越遠，大陸必將實行武力統一，災難性的後果將很難避免。不管大陸政府誰掌權，都會作出同樣的選擇。因為，不論在誰手裡丟掉台灣，都是不好交代的，或可能要倒台的。丘宏達教授對此有深刻見解。他說，推行台獨必然導致中共在民族主義號召下對台灣用兵，這樣雙方的經濟建設必將倒退幾十年，且人民間結下的仇恨將使內戰傷痕久久不能平復，使中華民族久久不能復興，這才是中國人（包括台灣人民在內）的最大悲哀！避免災難的辦法就是台灣必須回到堅持一個中國和統一的政策上來，雙方立即無條件開始談判，結束敵對狀態，冷靜探討雙方都可接受的方法解決問題。[2]　武力衝突的結果必將延緩大陸的經濟發展、導致台灣政治經濟的崩潰。因為，（1）台灣政界和社會上本身存在台獨和反台獨兩派。大陸用兵將會導致這一矛盾激化。（2）大陸用兵將使台灣民心潰散，許多人特別是有錢人和知識分子將會逃離台灣，移居海外。（3）台灣主要靠海外貿易的經濟將難以維持。（4）台獨者把安全寄希望於外力的幻想將會破滅。世界上只有一個中國，台灣是中國的一部份，這是包括美國在內的所有西方國家都承認的。美國等西方國家在大陸用兵後，沒有什麼理由能公開干預。而且中國在安理會有否決權，聯合國也不可能通過任何制裁決議。美國從本身的利益和政策考慮，也不可能出兵。從國共內戰、韓戰、越戰的教訓中，美國更清楚地認識到直接介入與已有強大軍事實力的中國衝突的後果將不堪設想。西方國家所能選擇的只能是採取俄羅斯出兵車臣後的態度。中國武力統一的結果，台灣將喪失它應有的自治地位。 

　　避免災難性後果的辦法就是和平統一。這需要兩岸在消除誤區的基礎上作出承諾，在一個中國的立場上坐下來談判。現在雙方有個很大的誤區，就是台灣有些人想借大陸出現危機和麻煩之時──強人政治快要結束，經濟改革帶來許多社會矛盾和不穩定因素，“六.四”使中國政府國際形像不佳──加緊推行台獨，以圖成功，這是很不切實際的冒險。中國政府已表明主權至上態度，內部再大的危機都不可能放棄對台主權。即使中國政府可能在危機中一時難以顧及台獨，危機過後也會去解決。而一旦爆發武力衝突，一定程度上還能緩解大陸內部危機，可以說，台獨的路肯定是走不通的。中國政府的誤區是，不太了解台灣現在的民主制度和民眾傾向。現在主張台獨的政治人物和黨派都是基於一定的民意基礎，而不是個人的問題。造成台灣的這種民意傾向有歷史原因。而台灣人在國際旅行交往中的自尊受損也是重要原因。所以，中國政府過份封殺台灣的國際活動空間會導致適得其反的效果。這種誤區不消除，就可能導致雙方制定錯誤政策，在統一的路上南轅北轍。 

　　要消除誤區，真正回到一個中國立場上，就需要雙方作出一個承諾：台灣放棄台獨政策，大陸放棄使用武力對台。這些可在各自憲法上加以規定，象日本國憲法第九條一樣。[3]　這樣雙方就可以坐下來談判。談判從積極解決兩岸經濟、貿易、文化交往的問題和障礙，實行通航、通郵和進一步開放人員交往開始，然後進一步解決台灣人的國際旅行護照、台灣參加適當的國際活動和國際組織問題。最後，在條件成熟時，再談統一和政府的組合。如果雙方真有誠意，循序漸進，持續下去，就會有好的結果。 

　　兩岸的統一模式可以是，台灣承認中華人民共和國代表中國，台灣是中國的一部份；中國政府承認台灣作為一個自治政府，可用“台灣自治共和國”[4]的名義存在，有完全獨立的權力處理台灣的一切內部事務，中央政府不得干預。台灣除了更改國名外，它的政治結構、法律體系都可保留。台灣應懸掛中國國旗，台灣的旗幟可作自治共和國國旗。台灣外交由中國政府代表，但台灣也可根據雙方協議或經雙方協商派駐外機構和參與國際活動。大陸與台灣的這種新體制，我不想概括到現有的國家結構形式中去。這是一種創造性的新的國家結構，或許可以說叫“一國兩制”與“一國兩府”的結合。這樣，即保證台灣的政治體制和相對獨立性，又能圓中國人的統一之夢。

　　在大陸內地各省、區實行地方自治制。它通過市場經濟改革，擴大地方權限，在明確區分中央事權與地方事權的基礎上，用法律明確中央與地方的權力界限。地方自治制在一些國家如日本、法國、英國證明也是很成功的。象中國這樣一個大國，從高度的中央集權過渡到地方自治制是一種較穩定的改革途徑。中國過去在中央集權制度下，人為造成了不均衡的經濟區域和不平等狀況。在這種狀況下，中央撒手讓地方自主搞聯邦，會產生許多矛盾。原來在集權制下得到優勢的地區當然高興，但那些處於不利地位的地方就不滿意。這些地區資源被挖走，沒有什麼工業，交通不便，沒有資金，缺乏人才，教育落後。經濟改革後，過去計劃經濟造成的不同地區發展的矛盾越來越尖銳，在西北的一些省區不能自立，要靠中央政府的扶持，他們對過去幾年中央對沿海地區的傾斜政策很不滿意。在這種背景下實行聯邦制必將產生許多尖銳的矛盾和後遺症。中國歷史上的地方割據和現代幾十年一管就亂、一放就死的經驗教訓值得注意。中國一定要在未來的民主變革中防止陷於地方矛盾紛爭之中，不要以為這些紛爭在民主制度下會自動消失，相反，它會在相當長時間內呈加強趨勢。過於分散的國家結構很可能導致中國社會分裂。現在美國的聯邦制比較穩定協調，是兩百多年發展的結果。它在歷史上也出現過嚴重危機，中國不能再重演這種危機，或重演蘇聯或南斯拉夫的悲劇。從集權制下鬆綁的聯邦導致分裂的例子不少，而單一制的國家走向民主時則沒有這一問題的嚴重干擾。象東歐其他國家和日、法、英等國。如果中國陷入地方紛爭中，中國的民主和現代化不知要更待何時。我認為，單一制下的地方自治是中國人更適當的選擇。

　　在法律上，從現行體制過渡到地方自治制不需要作很大的調整。一般人都認為中國是個中央集權很強的政府，這沒有錯。但人們很少知道，在憲法上，政府是個很地方化的國家構架。如果沒有共產黨的內部運作機制，中央政府幾乎缺乏控制地方的能力和手段。比如，憲法關於中央和地方權限的規定，“中央與地方關係的原則是中央和地方國家機構職權劃分，遵循在中央的統一領導下，充份發揮地方的主動性、積極性的原則。”中央統治地方的手段是：（a）全國人大常委會可撤銷地方國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相牴觸的地方性法規和決議；（b）國務院可統一領導全國地方各級行政機關的工作，規定他們職權的具體劃分，改變和撤銷他們不適當的決定和命令。而憲法規定地方化的權力主要有：（a）制定地方性法規，只需報全國人大常委會備案；（b）審查和批准本行政區域內的國民經濟和發展計劃、預算，決定本地區的重大事項；（c）地方的行政首長，包括法官和檢查官，都是地方人大選舉任命產生的，除檢察長外都不需要報中央批准；（d）全國人大代表完全是各省選出，並依省組織代表團，它是地方利益的代表。從上可見，憲法規定的中央權力是比較空泛的，而地方擁有的權力則是比較實際的。中央的法律、中央的行政指揮，沒有自己的一套機構，而完全靠地方機構去執行。而地方政府的產生幾乎完全不受中央的控制，全是自行產生的。司法機構也是地方化的，而其他的一切本來是國家性的事務也都歸地方管理，如稅收、銀行、交通、郵政、海關、國有企業等的官員和職員都是地方任命、歸入地方管理。[5]　所以，如果現在不是靠中央掌握地方領導人（包括黨委書記、省長和其他省級幹部）的選舉、任命、罷免的實際提名權，中央沒有辦法讓地方聽它的指揮。在聯邦制國家有明確的地方和中央分權，並有一套聯邦自己的機構去做自己要做的事情。還有司法審查監督地方的違憲和越權行為，調節中央與地方關係。在單一制的地方自治國家，也有中央政府對地方行政長官的委任或批准委任權，有憲法審查制度保障。而且，由於中央和地方沒有明確分權，中央可做一切事情，地方也可做一切事情，只要它願做和敢做。所以，一旦黨失去控制力，地方立即可能陷於分裂和混亂。 

　　由上可見，中國國家結構的改革，並不是籠統擴大地方權力的問題，而是明確權力界限，合理劃分權力，強化地方自治能力，健全中央調控機能的問題。由此才能建立完善的地方自治制度。在這個過程中，中央和地方兩方面都要減少一些權能，同時又要增加一些權能。象現在這樣直接性的中央行政指揮和完全封閉性的地方化結構都是應打破的。中央政府應建立健全一套能合法調控地方的機構和手段，該中央做的事情由中央設機構或正式委託地方去做。而地方除了接受中央的政策調控、司法審查外，可完全依自己的利益行事。在地方自治制度下，中央對地方行政長官的任命或批准還是必要的。地方議會完全代表地方利益。若中央任命地方行政長官，地方議會應保留對其彈劾權。 

　　為了使地方自治更靠近民眾、削弱中央政府直接管理地方事務的能力，我認為中國在今後應實行小省制。現在中國大陸只有三十個行政區劃，許多省區從人口到版圖都相當於一個中等國家，有的相當於一個大國。中國歷來實行這種大省、大行政區域制，這與中央集權制有很大關係。太多的小行政區域使中央難以直接管理其事務。美國與中國有相當的版圖，只有約中國人口的五分之一，卻有五十個州。法國領土不到中國的十七分之一，人口不到中國的二十分之一，卻有二十二個行政區。中國實行小省制是保證地方自治的一種技術性措施。假設中國分成八十個到一百個省，中央直接指揮他們的能力將大大減弱。而不得不主要靠制定法律規範地方行為，讓他們自己管理自己。小省制使管理區域大大減少。民眾意志可以得到更好反映，官僚主義也會大為減少。同時，地方的經濟實力也會減弱，相互依賴性加強，這便於防止地方諸侯經濟的存在和分離主義傾向。小省制曾為過去許多仁人智士所主張，如康有為、梁啓超等發表的《裁行省議》，主張縮小省區。國民黨宋教仁發表的《中央行政與地方行政之分別》一文也主張縮小省區。許多學者也發表論文和提出具體建議。國民黨政府在1939年甚至設立過“省制問題設計委員會”着手研究縮小省區方案與實施辦法。今天這個問題應該重新好好加以研究，以配套地方自治制加以實施。 

　　在未來中國結構中的西藏問題應該加以特殊對待，採取與內地其他省區不同的體制。可以按照聯邦制國家中聯邦政府與州的關係處理，建立西藏自治邦，實行由西藏人治理西藏的民主制度，必須遵守憲法，尊重人權，實行政教分離。港澳地區則繼續實行“一國兩制”的特別行政區制度。這一制度在中國民主化後會得到更切實的保障。由於澳門的管理比香港差，可允許澳門在自願的情況下，與香港合併，具體事務由雙方自行談判解決。 

　　本文設想，未來的中國，是一個由大陸各自治省、西藏自治邦、台灣自治共和國和港澳特別行政區組成的統一的中國。她是一個有創造性的、多元的中國。如果她能夠在二十一世紀初葉出現，一個自由、民主、富裕、強盛的中國，必將在二十一世紀中葉再顯輝煌。
 
 
國際人權對話中的認同問題
 
　　中國國情與台灣角色

　　石之瑜

　　一、跨冷戰的人權議題

　　二、人權與中國國情

　　三、人權與反美情結

　　四、人權與政治發展

　　五、人權與國家認同

　　六、人權與中國人的角色

　　七、人權與國際規範

　　【作者簡歷】石之瑜，台灣大學政治系副教授。 

　　一、跨冷戰的人權議題　 

　　後冷戰時期國際組織討論的問題種類繁多，包括環境保護、武器管制、疾病防治、刑事合作、經濟交流等。其中一項可以用來劃分冷戰與後冷戰時期的，就是關於人權保障的探討。過去，美、蘇超級強權主導的集團統治，是國際組織的主軸。當和解的政策逐漸鬆弛了集團對抗的亢奮後，新的國際互動規範自然浮現，正取代日益不得人心的權力均衡思想。[1]　但是，當初美國對蘇聯提出的人權挑戰，沾染着冷戰時期的反共色彩。美國的人權外交不僅因為對象國的意識形態、發展程度、與西方盟邦的關係、甚至地理位置遠近之不同，而有所差別，即令是對待外國的與對待美國的人權議題的取捨上，都存在着厚此薄彼的傾向。[2]　這個不好的紀錄，使得國際人權組織在推動人權保障的時候，常被當地國政府疑為別有用心。　

　　果然，在冷戰末期興起的人權問題，雖然到今天愈演愈盛，其引起的反彈與抗爭也更見強烈。早先看到國際人權組織搜集、羅列各國政府違害人權的案例時，總令人覺得那些政府施為不當。[3]　然而，九十年代以來，反人權的國際組織活動儼然形成。從中共單挑西方（尤其是美國）人權觀點的局面，演變到第三世界國家集體反抗人權觀的推廣，文化與政經背景不同的東南亞、非洲等地，竟在反西方的情感之下，結合成了對西方人權觀的反對陣營，使人權觀點作為後冷戰時期的國際規範一事，發生根本的動搖。這個發展趨勢對後鄧時期的中共外交政策，產生起碼兩個影響：中共從一個不從事遊說活動的立場，轉變成一個學會積極遊說的反西方人權的政權；許多曾批判東方人權實踐的東南亞知識分子轉而投靠到以中共與馬來西亞為首的反西方陣營。[4] 

　　台灣是一個有中國文化背景，但努力學習西方人權觀點的社會。夾在人權保障與反西方兩股國際氣氛之間的台灣，不可避免地在政策行為上，同時（或輪流）出現着似矛盾的傾向。有時象個典型的中國人，為了凸出抽象的集體認同，而犧牲個別人的權利；在其他時候，則高舉人權旗幟，導致社會秩序混亂亦在所不惜。如何消彌中國與西方人權觀的根本歧異，並處理台灣處在東、西方文明之間的雙趨衝突，應當是吾人釐清當前國際規範混沌局勢，為自己所可貢獻的方式與內涵定位之第一步。 

　　二、人權與中國國情　

　　中國與西方人權觀點之差異，各家皆有闡釋，不僅美國學者對中共提出的人權觀點，知之甚詳，中共官方及其學者亦不放過任何機會，向世界傳播自己的人權觀點。[5]　這些觀點上的差異，是當前世界人權問題的核心爭議，值得先作一個簡單的回顧。　

　　中共官方提出的第一個辯解，正是延續着冷戰的邏輯，即美國作為西方的代表，不能籍着人權的名義干涉中國的內政。[6]　質言之，這是所謂人權與主權的矛盾。基本上，在保護主權的時候，中共並不是持着反人權的立場，而是認為中共自己處理內部的人權問題，不能由外國進行干預。外國過問中共人權問題的唯一途徑，是透過中共同意的國際人權公約。[7]　這就表示，中共亦不認為中國的人權觀，必須與世界各國完全不同。仔細推敲中共在主權上的立場，應可發現它特別強調歷史與政治的因素。在中共的人權白皮書裡，提出了生存權的概念，分析中國近代史上遭到西方帝國主義之侵擾，且悟出了主權先於人權的道理。[8]　此一民族生存權的主張，嚴格說並不是在拒絕西方提的人權觀，而是在表明對西方的不信任。故西方的干涉，恰是在摧毀中國人的生存權，從而剝奪了中國人享有人權的基礎。為了對抗所謂“天賦人權”說的至高位階，大陸國際政治學者則提出了“天賦主權”說回應。[9] 

　　另一方面，中共也對美國本身的人權問題提出批判，表露出它對人權觀點之內涵，的確存在着與西方迥異的主張。這個意識形態的出發點，標舉着社會主義對經濟人權的重視，在中共對美國的反詰中，關於少數族裔與婦女的經濟地位相對低下方面，曾有嚴厲的評擊。[10]　對大陸的法學者而言，美國提出的人權，只能是資產階級的人權，因為它最保障擁有資源的人，使繼續累積資源，擴大貧富差距。[11]　資產階級人權觀只能反映特定歷史時期的私有財產制，而大陸已經進入了社會主義公有制經濟為主，無產階級政黨執政，人民當家作主的歷史階段，當然不能再走回頭路，提倡會孕育資產階級復辟的天賦人權觀。[12]　據說，當年共產黨推翻的，正是西方帝國主義、官僚資本主義、與封建地主階級聯手頑抗的舊政權。中共在人權問題上的敏感度，貼切地說明了它在意識形態上的正當性基礎，亦使彼不得不在與社會主義立場相對的議題上，擺出絕不妥協的姿態，才能彰顯自己作為無產階級政黨，與資產階級必有所區隔之處。　

　　最後，中共的人權觀中有濃烈的集體主義成份，這可以從它前述提出的生存權與發展權方面看出。中共自認為在解決人民溫飽問題方面作出了重大的貢獻，此乃集體主義人權的真締。[13]　生存權要求的是拒斥帝國主義；發展權衍生的則是反資產階級自由化，反和平演變，與追求社會穩定的要求。依此推論，集體主義人權的前提是國家主權與無產階級政黨的專政權，所以人權的保障只可能是鞏固主權與專政，則人權與集體主義發生了主客易位，人權成了工具。如此一來，西方對於中國人權的干預，剛好成為西方謀取中國主權，削弱共黨專政的證據，也就成了用來凸顯主權與專政權的手段。尤有甚者，在主權或專政權模煳隱晦的時刻里，西方對人權的干預，反而有助於重振人們的主權意識與專政需求，這也就強化了中共誇大西方干預內政的深層動機。[14] 

　　三、人權與反美情結　

　　不過，我們有理由相信，中共與美國在人權觀點與理論方面的爭議，本質上是矯飾的。首先，集體人權的主張固然有其道理，但卻未必一定和個體人權的觀點相衝突，或必須分出個優先次序而後已。畢竟沒有一個政權可以將統治的正當性，建立在剝削、殺戮、監禁行為上。將個體人權說成是純粹西方資本主義社會的產物，顯然並不公平。不僅中國在封建王朝時代，就已經存在個體人權觀（如黃宗義，顧炎武），即令西方資產階級也不一定完全排斥以種族、階級、性別、宗教、國家為訴求的集體權利說。何況，資產階級對於無產階級進行的剝削（無論是否有意，也無論是否存在），完全沒有妨礙在資產階級內部實行民主[15]，故因為反西方而排斥西方人權觀的做法，並不符合中共的本意。

　　實際上，這些反思並不止於是我邏輯上的想象，大陸學者實則已經充斥着這一類的想法。在政治氣氛本當最為嚴峻的1989-1992三年之間，大陸上全國發行的法學期刊上，鼓吹個體權利的文章比比皆是。有人認為集體人權與個體人權之間沒有高下[16]；也有人強調權利必須是個體的，而非集體的[17]；更有人指出法是權利為重心，而不是以義務為本位的[18]；甚至有人明白反對共產黨在憲法上有優越性。[19]　理論界特別也澄清專政的對象，應該是早已不存在的階級敵人。故在大陸內部，只有人民，而人民則是講民主的。[20]　可見，所謂西方的觀點，並不來自西方。　

　　更重要的，是許多實際的施政，與各級政府與人民代表大會的行動，都在推行沒有西方名詞的人權觀。以人權理念所着重的財產權為例，承包製與租賃制的長期化，已經打破了公有制與私有制的界限。個體經濟的勃興，村辦集體企業的普及，加上各種企、事業單位中預算外與自籌資金的泛濫，正促成社會主義的市場化。這些現象非但不為中共當局視為是資產階級復辟的症候，反而還鼓勵擅於經營的人先行致富，籍機發展。[21]　中共當局亟欲打擊者，反倒是慣於假籍集體主義名號的城鄉貪官汙吏，或據地稱雄的土豪劣紳。不可否認，打擊犯罪的過程往往不符合西方的程序正義原則，然而基本的出發點，毋寧仍是市場秩序，保護合法經營等西方自己也推崇的價值。　

　　即令是在政治的領域裡，以個體身份參預與投票，選舉村長、人代會、政府官員的實踐，正在逐漸普及，在城市則已形成規範。人大代表在會中的發言，不乏是站在特殊利益的角度者，對於社會不正義的現象，迭有糾正批判。民主運動的種子，不少已經進入體制內，制衡的觀念已經萌芽，民主意識在某些基層地區格外高漲。[22]　中共各種違反人權的逮捕與拘禁，都受到批評，而必須公開否認。中國知識分子，在討論民主制度的具體設計時，或常與西方學者相互誤解，但論及人權，容或立場不同，卻能清楚彼此所指，從事民主運動者，則尤易與國際人權組織溝通。　

　　以上種種，重點不在於大陸是否已有人權保障，而在於中共反人權觀的潛在動機，不可能是因為人權觀在文化、意識形態上純屬西方所致。蓋大陸學者、政治人物都在此一時，彼一時表達過合乎西方人權觀的看法或立場。因此，反人權觀的根本，恐怕是因為中共官方反美國所致。一般人均以為，中共與美國是因為人權理念不合，所以產生衝突。並非如此，若加以檢證，可看出倘提出不同觀點的是自己人，如美國共和黨總統布坎南的國家、宗教觀純粹是集體主義的，人們最多稱他保守派；民主黨傑克遜提倡種族和諧的彩虹聯盟，然則人們稱他的集體主義為自由派。又如鄧小平曾鼓吹大字報，人們稱他改革派；但後在他經濟偏右，政治偏左的傾向露出來後，人們又稱他為保守派。但是，假如提出不同觀點的是個外國人，如袁木之於美國人，就成了違反人權的人；克里斯多福之於中共，就成了美帝國主義。　

　　所以，不是因為人權觀不同，造成雙方爭執。人權觀本無必然衝突之必要，之所以衝突，是因為雙方都已經決定要與對方衝突，因此才把本來在自己內部也聽得到的聲音，當成是外在的文化異類。對中共而言，問題是它有反美的需要，如此它才可以將自己呈現為帝國主義的對象，也因而迴避了因為文革與改革帶來的認同危機。[23]　中共不必回答中國社會主義為何的問題，因為美國資本主義的野心已經掩蓋了社會主義的模煳不清。同理，美國需要一個落後的東方文明來感受自己的先進性，彌補蘇聯集團瓦解，及其國力衰退所引發的空虛。　

　　中共在情感上反美的傾向有幾個來源。一是中共在歷史上是反美的，所以美國的人權觀必須理解成陰謀詭計。二是美國為資本主義代表，不反美的話就做不成社會主義政權了。三是中國人一向喜歡美國，年輕一代又嚮往美國的生活，故對中共的自我區隔產生莫大的威脅，此亦是加速中共官方反美傾向的主要因素。[24]　情感上的反美，使得企圖站在美國立場提出人權批判的人，都不能信任。而那些尋求美國庇護的人，則尤其失去了信用。既然美國在前提上已經被相信是不懷好意的，它所鼓吹的人權觀就變成了對主權的干預。中共只要聽到國際上有人對它談人權，就一定會感到氣憤，這不是人權觀的效果，而是反映了情感上對於西方，連帶着對於人權詞彙的不信任。不信任感所引發的不安全感，與不安全感所強化的自我意識，在改革開放的潮流中，容許中共區隔出自我來，但也阻撓了東、西方文明作出人權觀點上的整合。　

　　四、人權與政治發展　 

　　台灣的例子更進一步地證實，人權理念與中國文化中的集體主義傾向，可以並行不悖。這一方面有促進有特定內涵的集體主義（如台獨）的作用，另一方面則仍可以用於限制集體主義的過渡膨脹。台灣對國際人權觀點的採納，至今仍在摸索階段，因此能夠成為中國大陸，乃至於世界上人權組織與觀念整合的所在，其發展猶待觀察。 

　　台灣的政治發展與大陸有所不同，即雖然人們的思考模式與情感傾向，依舊受着儒家傳統的極大影響，卻又因為日本殖民經驗與美國在戰後的監督，產生了大陸所不具備的特色。日本是一個典型的封建社會，也一定程度地決定了日本社會的垂直分化，及其體現在政治上的派閥現象。[25]　簡言之，日本文化鼓勵人們關切細緻的、周遭的、屬於上下隸屬群體之間的利益保障，而不注重個別人的感受或需要。中國文化則強調宏觀的、皆準的道德標竿。這使得在台灣受到日本殖民影響的中國人，發展出一套獨特的思維模式，即傾向於將宏觀的道德標準，用於鼓勵屬於我的集團的利益。而冷戰時期對美國全面的依賴，恰好引進了關乎人權的理念[26]，於是人權理念恰成為人們用來促進自己集體的利益工具。 

　　上述中、日、美三種影響力交錯的例子，部份解釋了人權觀點在台灣的發展。早先，人權的觀點僅止限於口頭上的闡述，其目的是用來批判中共統治下，所顯現的對人民的壓制。七十年代中期以後，台灣國際地位大跌、經濟成長加速的大環境，孕育出了本土化與民主化的政策，則過去因為主張台獨或不反共而形成的政治案件，就成為政壇上的有用話題，籍着平反歷史冤獄，或抗拒新的政治鉗制，凸顯出執政黨的人權迫害。由於又援引了美國的壓力，終於使得人權標準，成為新興政治勢力得以向既有政權挑戰的武器。八十年代以來，人權已經如江河日下般成為不可抵擋的潮流。 

　　可以看到，無論是國際人權組織，或美國的人權外交，都有效地協助了台灣的政治反對勢力，瓦解反共政權的統治正當性。到了九十年代，台灣對於過去歷史案件的翻案，它的政治民主程序的建立，以及過去政治犯返台成為國會議員的現象，均使台灣成為美國早期政經援助之各國中，幾乎可以說是唯一成功的樣板。[27]　台灣自己也以此為傲，並籍以區隔自己因為民主化成功，與人權理念普及，而有別於中國大陸之處。[28]　選舉程序的公開，與大陸六四天安門民運所遭之鎮壓，兩相對照下，台灣似乎也可以成為國際人權組織向中共展示的櫥窗。　

　　不過，不可否認，台灣人權觀點的推動，有其政治派閥的脈絡可循。一言以蔽之，八十年代以來一波又一波的人權呼聲，只及於過去因為疑似（或確實）主張台獨而下獄、或離鄉去國的案件，其他因為疑似（或確實）不反共而羅致罪名的人，既然不屬於此一脈絡，也就成為九十年代翻案風之下，所受到忽略的一群人。[29]　主張台獨的，與不反共的兩群人，的確在居住地區、階級、出生地、政治觀點、生活習慣上有一些差別，此所以台灣的人權呼聲，其實是受到其本地歷史條件之限制，而不能等同於純粹人權的、儒家的、或封建的思維模式。全面理解人權在台灣政治發展中的角色，包括了：　

　　（1）人權是一個高層次的道德價值，一旦提出，對於任何儒家政治人物，都形成挑戰；　

　　（2）人權成為台灣政治的標準，則不能不說是對美國全面依賴，提不出其他能夠自救的正當性標準，而反共主張又漸失其效用下的產物；　

　　（3）人權的實踐，則深刻地受到日本式派閥思維的影響，從未真正成為普及的標準，而只是一部份人用來推動我的集團利益的工具。　

　　（4）綜合言之，台灣政治人物無法阻擋美式人權觀點，它既能繼續抽象地作為統治正當性的檢定標準，又可成為每一個集團爭取政治利益的工具。　

　　五、人權與國家認同　 

　　既然台灣人權問題的發生，是肇因於以反攻大陸為訴求的政權，對於台獨與不反共者的迫害，則主張台獨者的人權單獨地獲得平反一事，就不得不令人相信，在人權潮流的深層，仍對於當年不反共的人，有着疏離的情感。所以才會對他們的冤錯假案，不聞不問。這種差別待遇，必須歸諸於台灣國家認同內涵的轉變，當予細說。[30]

　　如果台灣集體生存的目的，是反共，則共產黨的威脅必須一再地強化，否則執政黨失其正當性。來自中共的威脅，使得台灣內部的高壓統治有了便宜的理由。然而，一旦反共的國家安全感，建立在共匪的威脅上之後，則很難區分，人們是為了反共而容忍對人權的壓制，還是籍由對人權壓制，來營造並持續中共正在威脅的印象。蓋此一威脅的印象，已成為反共政權的正當性基礎。同理，反共的意義，是要逐鹿中原，反攻大陸，則主張台獨的人，自然不需要反共，從而也威脅到反共政權的正當性基礎。

　　到了九十年代，台灣的國家定位急劇轉變，承認中共為一個政治實體，放棄反攻大陸，則過去因為主張反攻而遭迫害的人，自然就是人權議題最好的焦點。然而，政治利害的考量，使執政黨又不能完全放棄中國終將統一的立場，否則它將要失去一些仍然對於統一寄予厚望的選票。執政黨的工作是艱巨的，它必須說明何以台灣不追求與大陸統一，但又主張中國終將統一。也因此，它必須能在宣稱中國終將統一的口號之下，呈列台灣與大陸截然分裂的證據，人權議題是在這個背景下炒熟的。

　　九十年代中期連續發生幾件事，說明了人權只是台灣用來區隔自己與大陸的工具，不是美式的理念。首先，台灣對於民運人士與知識分子在大陸遭受迫害之事，不再有任何官方的反應。[31]　其次，來台尋求政治庇護的天安門民運人士，一再地遭到遣返。[32]　再其次，台灣通過立法，不允許大陸人能象所有非華籍的親屬一樣，在繼承台灣家屬遺產的時候，不受上限。[33]　第四，當千島湖事件發生，導致24名台灣遊客與8名大陸船員遭到謀殺後，台灣刻意將問題說成是中共殘害台灣同胞，絲毫不述及8名大陸遇害船員。最後，大陸勞工，尤其是海上漁民，因為台灣法令限制，遭到非人道待遇，甚至在颱風中延誤入港避風而溺斃之事，則被形容成是意外災害。換句話說，在台灣執政黨與社會人士的眼中，大陸上的人的人權問題不是他們的問題。這種在人權實踐上區隔台灣與大陸的做法，反映了也強化了台灣與大陸的分裂感。在千島湖事件的後續之中，主張台獨的人果然要求放棄與中國統一的夢想；有人要求削減政府用於兩岸交流的預算；有人建議抵制赴大陸的旅遊與投資。[34]　從一個旅遊意外，跳到人權問題，再跳到統獨問題，必須是一個建構的過程，這其中的轉接就是人權。由此可見，台灣的人權實踐是選擇性的，而且此一選擇性實踐對象之界定，比人權理念更重要。此所以當年有親華傾向而不反共的人，與今天大陸上的人，彼等之人權問題皆非所關注。既然台灣不能在人權問題上做到全面適用，便使得它與國際人權組織，和美國人權政策當局，在中國大陸人權議題上合作的可能，大幅降低，也使得中國人在國際人權觀念的整合上，起不了作用。　

　　六、人權與中國人的角色　 

　　如前所述，中國文化未必不能與西洋的人權觀並存；集體主義之下也可以保障個人的基本人權；社會主義民主之中亦不贊成在人民內部行使專政。然而，中共對美國的不信任與恐懼，則阻撓了中國人好好地總結自己的經驗，竟演變成必須將人權說成是西方資產階級帝國主義干預中國的籍口。的確，對個體人權的保障，可能因為中國既有的集體主義文化，而有不同的呈現方式，但這不需要表現成對個體生命的蔑視，或對政治弱勢的踐踏。有些事情，是擁有政治資源的人，所絕對不應該做的，且跨國、跨文化、跨意識形態皆然。比如，沒有一種人權觀點，會容許政府憑恃武力進行屠殺。但因為中共的反美立場，使得關於普遍性人權的討論，在大陸上的空間益形狹小。如何使中國人能夠對於世界人權觀點的整合與提升，做出貢獻，似乎也是台灣的當務之急。 

　　雖然國家認同的內涵發生質變，使得台灣的人權實踐成為區隔兩岸的標的，因而在適用上造成偏差，但是人權的理念，已經為人們接納為一種普遍性的觀點，並籍以審視政策的正當性。正是這一種普遍性的立場，使得我們可以體會出，台灣人權實踐中有着虛矯的成份。和大陸一樣的是，在台灣出了問題的不是人權理念，而是反大陸的情結。就象大陸的反美情結，讓它拒絕中國文化本來不排斥的、對個體生命的尊重，台灣的反大陸情結，也使它不能真正檢討自己對大陸人民的歧視。 

　　台灣加入國際人權活動的潛在空間很大。一方面，台灣比國際人權組織更能體會大陸的人權問題，搜集人權資料，從而協助人權組織監督中共的人權政策。但如果僅止於此，則台灣的人權貢獻，仍然不脫其為國家認同服務的特性，造成一味地追求台灣與大陸的區隔，誇大台灣的先進性，使台灣好像與西方站在一起，得意地對一個落後的對象，指指點點。所以，另一方面，台灣也必須認真地整理中共發展經驗中，點點滴滴的，在過去與現在均看得到的實例，證明中共自己的人權觀，與它所反對的人權觀，其間的差距沒有那麼大，也協助國際人權組織，正視它們自己關於中國人權現況種種不公平的假設，重新檢討中國政策的出發點。 

　　台灣所必須走出的關鍵一步，是必須也開始關切中國大陸的人權問題。這並不代表台灣要成為國際干預中國內政的馬前卒，而是代表台灣正在走出替台獨人士翻案的心態，認真處理更廣泛的人權問題。而且，台灣要帶領國際人權人士，用中共自己的方式，提出國際人權觀點下所看到的迫害，這是台灣得天獨厚之處，因為它能同時了解中國的問題，中共的風格，與國際的關切。在台灣亟求進入各種國際組織的節骨眼上，對自己所處的東、西文明橋梁位置，必須先予以認清，才能知道自己為什麼應該涉入國際人權對話。有了這種自我體會，才不會妄求籍着人權議題來提升台灣的主權身份，空談和平演變中共政權，或侈言自己歷史地位的先進；更不會盲目跟隨中共官方的人權立場，全面否定西方人權觀點對中國人的貢獻可能。 

　　要做好東、西文明在人權爭議上的橋梁角色，台灣應該要先進入國際人權的對話。在這方面可以讓中國人自我教育，也可以讓國際人權組織自我教育的方法有五：　

　　（1）成立港、台、大陸人權研究機構，積極探討符合中國國情的人權標準，定期分區發表人權報告，既不走官方路線，又不走西方模式；　

　　（2）定期邀請國際人權組織來台，廣泛交換關於中國人權問題方面之訊息，並切磋觀點，使得國際人權組織的觀察角度更周延；　

　　（3）邀請大陸、馬來西亞、新加坡之人權學者，與國際人權組織進行長期的、小規模的、具體人權議題的對話，使能彼此熟悉；　

　　（4）安排政府部門人員赴國際人權組織短期實習，吸收彼等運作經驗，提供必要協助；　

　　（5）整理中共官方文件、憲法、法律、判決、與領導人講話中所直接或間接透露的人權觀點，作為日後與中共官方進行人權對話的基礎。　

　　在台灣力圖進入國際人權對話的同時，台北的官方也應該有人權小組，專門針對中國大陸發生的短期人權事件，發表官方立場。這個立場最好具有下列五個特性：　

　　第一，批判性：台北官方對中共人權採取批判的理由很多。首先，可以提醒台北自己必須謹慎處理台灣自己的人權問題。其次，表示台北是站在一個人的基本立場與中共打交道。再其次，台北是中國範圍之內對中共最有挑戰性的人權觀察者。最後，台北是世界範圍內最同情理解中國文化的人權觀察者。　

　　第二，內在性：批判的依據，應該是中共自己提出的標準，或中國人耳熟能詳的文化概念，而非西方的抽像人權觀。　

　　第三，制度性：批判的聲音，應該循制度性的管道，透過幾個不同的機關，轉達給有關的單位。這些管道包括大陸各級人大、各級政協、各級台辦，從而符合依法辦事的精神。　

　　第四，親疏性：台灣應該依台商、沿海地區、台胞家屬等親疏遠近關係，具體地觀察大陸上的人權事件，而不是以媒體或國際人權組織為依歸，追隨着大而有名的人權案件為滿足。不過，對於一般國際人權組織都關切的問題，則台灣應要有自己的看法。[35]　在提出看法之前，甚至可派人赴實地了解。只要台灣在人權問題上，不隨西方的口號起舞，不為着追求主權獨立而選擇性地只鼓吹某些人的人權，則大陸官方自會願意協助安排台灣的大陸人權觀察組織，前往實地考察，聽取簡報，也有利於台灣深入體會實際狀況，提出持平的分析。　

　　第五，自律性：台灣人權組織對於因為台北政策失當，或台商管理措施不良，而致大陸人民人權受到迫害時[36]，應該尤其以嚴厲的態度譴責，並依事件的性質，敦促權責單位懲罰糾正，如此更可以建立台灣人權組織的信用。 

　　至於台灣的人權組織，與海外大陸人士所成立的民運組織之間，當然不存在排斥關係。海外大陸人士基於其自身的經驗，對於大陸人權問題的理解與體會，可能更敏銳，也可能太局部，但都可資台灣人權組織借鏡，並交換訊息。另一方面，不少海外大陸人士因為面臨生計壓力，有些人則對中共政權抱持恨意，故有矮化中共政權各項政策的傾向，這種傾向早年在台灣政壇也曾經十分明顯，因此在與海外流亡的大陸人士交流時，必須知所調適。 

　　台灣要進入國際人權對話的途徑，不能單純地以加入某個國際組織作為目的。事實上政府間的人權組織以聯合國勉強算一個之外，較為活躍的人權組織，多半是非政府間的。成為人權組織觀察對象的地區，必有其人民給予協助，否則國際人權組織就無法進行觀察，這也是何以政府經常對此類組織感到憤怒的原因。台灣的人權組織，能否因為自己能在觀察中國人權方面，提出公平而嶄新的角度，營建中共與國際人權組織進行心平氣和的對話，是吾人思考台灣的角色時，首先應該回答的問題。倘若台灣走的是過去十年的路子，將人權當成是鞏固新的國家認同的手段，為了在國際上多曝光所尋求進入國際人權對話，則固然因此而激怒大陸、馬來西亞、新加坡等國，使得台灣好像更能獨立於中國圈之外，但也等於加深了東西文明對抗的趨勢，而終將受到牽累，的確不可不慎。 

　　七、人權與國際規範　

　　人權作為後冷戰國際規範的內容，受到冷戰末期人權外交之影響，故在第三世界不具備信用。但沒有一位第三世界的領袖，能全面否定西方人權觀中仍反映出一些人類共同的遺產。這種為了鞏固模煳的國家認同，而排斥人權觀，或選擇性的適用人權觀的現象，在海峽兩岸都看得到，但又非中國國情所決定的特有現象。最明顯的另一個例子，就是非洲團結組織關於泛非主義─非洲人格─社區主義的討論。[37]　這裡的矛盾是，西方的人權觀是西方國家觀中不可或缺的一部份，第三世界卻希望西方能尊重他們作為一個西方意義的主權國家，但又想同時免於西方人權觀的檢視。對西方而言，不能尊重人權的國家，不值得它們以國家的身份來相對待，這則是第三世界至今悟不透的矛盾。　

　　台灣處於東、西文明的交匯，對於集體主義人權沒有拒斥的能力，對於西方個體人權理念又已照單全收，倘若台灣能有意識地將人權與保障台獨者言論自由兩件事，在觀念上脫鈎，則東、西人權觀的融合併非不可能，起碼台灣可以成為國際人權對話的重要論壇，協助國際人權組織面對大陸時，學會從實際出發，實事求是，緩和抽象辯論與對抗心態，未始不能有助於大陸重新總結中國自己的人權文化。　
 
中國發展和改革戰略的現實選擇：規範性分權
 
　　陳一諮

　　一. 當前中國大陸的局面：生機勃勃，十分混亂

　　二. 中國大陸改革的歷史回顧

　　三. 規範性分權是中國發展和改革戰略的現實選擇 

　　【作者簡歷】 陳一諮，當代中國研究中心執行局主席；曾任中國經濟體制改革研究所所長、北京大學等校教授。 

　　天安門事件和前蘇聯解體後，中國大陸既沒有出現人們所期盼的突然巨變，也沒有出現人們所擔心的全面倒退。相反，大陸的經濟在經歷一個短暫的蕭條以後出現了高速增長，使世界側目。同時，與這種增長成正比的是越來越嚴重的各種危機的聚集。人們對中國的前途普遍存在着一種危機感，都在預測着、等待着鄧小平之後的中國可能發生的變化。這種危機感一方面來自新制度催生過程中社會上難以避免的衝突、矛盾和舊制度解體中的混亂失序；另一方面也來自於目前中國大陸政治局勢的不確定性：沒有民主制度的支撐，權力繼承仍然充滿着詭秘，權威的基礎十分脆弱。中國大陸改革的前景如何？中國到底能夠走一條什麼樣的路？中國究竟會向何處去？自然成為人們普遍關注的問題。本文試圖通過對中國大陸現狀的分析和改革歷史的回顧，提出一個新的論題──規範性分權是中國發展和改革戰略的現實選擇，以供各方人士探討。 

　　一. 當前中國大陸的局面：生機勃勃，十分混亂　

　　正如近期一些到中國大陸考查的專家和學者所形容的，大陸當前的情況是“生機勃勃，變化很大；十分混亂，變數很多”。

　　第一，一個新的市場經濟制度正在催生。主要表現在：

　　首先，中國大陸非國有經濟表現出非凡活力，其發展大大超過國有經濟。現在國有經濟的產值只占國民生產總值不到百分之四十，而非國有經濟卻以每年百分之三十、四十、五十的增長率在成長。在九二、九三年國民經濟增長的十二個百分點中，非國有經濟的增長就占了整個增長率的百分之九十以上。以港台商與外商等外部投資構成的私營經濟，在引進技術、現代企業經營的同時，通過提供就業機會、外銷管道、稅收，已在局部地區逐漸居於重要地位，創造出新的制度環境。非國有經濟的成長趨勢基本上反映了新舊體制的消長態勢。

　　其次，在這個過程中，地方經濟的實力大大超過了中央經濟的實力。改革前，中央財政收入占百分之七十的局面，已經被地方財政收入占百分之七十以上所取代。中央的經濟決策空間和能力已經大大縮小，地方和中央的關係也就在這個過程中發生了重大的變化。中央政府背着沉重的舊體制留下的包袱，地方政府則學會了借非國有經濟發展豐滿羽翼。儘管北京少數主張中央上收併集中財權的人驚呼：“諸侯經濟的發展已經構成了摧毀社會主義大廈的經濟基礎。”想修復這棟千創百孔的舊廈已經很難。

　　再次，與此同時，隨着非國有經濟和地方經濟實力的擴張，一個更加重大的社會變化發生了。這就是民間的社會活動空間日趨擴大，民間各種的商業組織、資訊組織、社會組織、文化組織、地域組織、宗親組織大量產生。過去那種金字塔式垂直控制的社會結構正逐漸消失。

　　經濟生活的市場化和多元化及其帶來的中國社會結構的深刻變化，這就是中國大陸經濟發展充滿不可遏止的活力的主要原因。正是在這樣的一個過程中，中國大陸市場經濟的部份正在日益成長，一個新的市場經濟制度正在催生。所以中國大陸現在是“生機勃勃，變化很大”。

　　第二，舊的計劃經濟正在瓦解，並轉化成“權力經濟”，引起經濟社會失序。

　　中國大陸原有的集權的計劃體制已經容納不了那些新的經濟社會活動，這些新的因素越增長就和舊制度的衝突越尖銳。當中央政府不能有效的制定各種規則去適應和規範這些活動、當舊式的權力結構深深介入這些經濟社會活動的時候，各種無法可依、違法犯法的現象就會大量發生。

　　貪汙腐敗最為民眾所不滿，但已成為公開的、普遍的的現象。九二年一年僅僅是公款旅遊吃喝就花掉一千五百億人民幣，相當於全國四年的教育經費；社會不公也日益嚴重，特別是官商勾結與官商一體，引起了民眾廣泛的反感。這種權勢集團與無權民眾對立的二元社會結構進一步拉大了貧富懸殊。幾乎所有的高檔消費，如高級餐館、娛樂、賓館、別墅、轎車都被有權有勢的人所占有，而落後貧困地區的人們只能維持溫飽而已；經濟秩序非常混亂，從房地產到金融股票，從產權交易到物資流通，經濟活動不講規則而多靠關係；大量的資源、特別是國有資產，被權貴巧取豪奪所占有；國有經濟三分之二長期處於虧損狀態，國營企業的工人三千萬人處於“潛在失業”狀態；農村大量待業人口形成的流民已經達到一億以上，在各大中小城市間流動，政府至今拿不出有效的措施解決這個問題；社會治安也越來越壞，黑道搶劫甚至兵匪、警匪勾結謀財害命的案例屢見不鮮。

　　以上問題使中國大陸呈現一派舊制度瓦解前的亂象。所以大家擔憂地說，大陸當前是“十分混亂，變數很多”。

　　第三，在生機與混亂中能否實現大陸制度的和平轉型呢？

　　改革以來大陸制度的和平轉型一直在持續漸進中。在中央政府對整個社會經濟的控制日見衰微的同時，民間力量和地方諸侯的經濟與政治權力日見增長。

　　天安門事件後，精英出路的多元化也使人們不再把入黨當官看作實現自我的唯一途徑。民眾在經歷了對政府的一次次失望和多年的不安定後，開始對政治冷漠並轉向“全民經商”；隨着行為的改變，中共基層和地方組織的性質開始發生質的變化；整個社會結構和人們的價值觀念也在這個過程中發生着重大的變化。

　　這種靜悄悄的基礎變革，有利於中國大陸整個制度的和平轉型和全面變革。但探討未來和平轉型的道路，還需回溯中國過去改革的軌跡。

　　二. 中國大陸改革的歷史回顧　

　　從一九七九年到現在的十五年間，中國大陸的改革經歷了三個時期，即一九七九年到一九八四年的發動時期，一九八五年到一九八九年的深化時期和一九九零年到一九九四年的拉鋸時期。下面我將對這三個時期作一概括性的歷史回顧，從中我們也許會發現一些規律，得出一些教訓，並為找到一個未來發展和改革的現實戰略選擇鋪墊基礎。

　　（1） 一九七九年至一九八四年是改革的發動時期。在這個時期，農村改革取得了初步成功。八億長期處於貧窮狀態（其中兩億不得溫飽）的農民起而打破“奴隸”勞動加平均主義分配的人民公社制度，實行包產到戶，使剩餘產品可以由自己支配，因而大大激發生產潛力。這一改革不僅從根本上瓦解了計劃經濟的農村基礎，也為中國大陸的改革開拓出一條不可逆轉的道路。我於一九八零年創建的專門研究農村改革的組織──中國農村發展研究組，開始是一個民間組織，後來卻因在促進人民公社解體、研究設計農村改革戰略中成績卓然而受到胡耀邦、趙紫陽、萬里等中央領導人的重視，並成為中國第一個被官方認可的民間研究機構。從這件事可以看出，農村改革的成功，既有民間和社會的基礎，也得到了政府和知識分子中的進步力量的支持與合作。與此同時，公有制一統天下的局面開始改觀，經濟成份出現多元化，除了公有經濟以外，個體、集體、合營、合資及外資等經濟成份開始出現。在一九七九年，非國有經濟成份在大陸只占百分之四，而經過這個階段後，則增長到百分之二十左右。如果加上自主經營的農民，非國有經濟的比例則占到百分之五十以上。城市經濟改革也開始進行試點，從擴大企業自主權到放權讓利，使得城市經濟也出現了某些生氣。在這一階段，農村居民的收入增加二點六倍，城市居民的收入增加零點七倍。因此，廣大民眾對改革抱着較大的期望，並希望改革能解決中國社會的深層問題。 

　　（2） 一九八五年至一九八九年是改革的深化時期。向地方、企業的分權和放權，不僅進一步增加了經濟的活力，而且大大削弱了中央集權的實際能力。如中央計劃控制的物資從百分之七十下降到百分之三十以下，大部份的生產活動開始由市場來調節；價格的百分之八十已經不再由計劃部門制定，而是由市場供求決定。對外開放打破了中國大陸三十年閉關鎖國的局面，從四個特區、到十四個沿海城市、再到兩億人的沿海開放帶逐漸形成，國際通行的管理辦法、生活方式和價值取向已經與這些地區的發展融為一體。同時，政治改革的要求日漸高漲，人們希望有更多的民主和自由，要求對政治體制進行改革，特別是要求言論和結社自由。但是隨着改革的深入，那些在經濟和政治上的既得利益者們，開始壓制和反對進一步改革的呼聲，特別是當經濟改革觸及到公有制、政治改革觸及到共產黨的權力，或者說某些人和集團的既得利益時，改革就進行不下去了。當時，高層的元老們認為“經濟改革在破壞社會主義公有制”、“政治改革在削弱黨的權力”，認為“改革走過了頭”，紛紛要求“糾偏”。而在一九八八年、特別是一九八九年胡耀邦逝世那段時間，民眾卻對改革的拖延及改革中出現的各種問題表示出強烈不滿。天安門事件即是在這種背景下發生的。 

　　（3） 一九九零年至一九九四年是改革的拉鋸時期。“六四”以後大陸經濟經歷了一個“蕭條──復甦──繁榮──危機”的周期。由於李鵬實行全面倒退的方針，一九八九年到一九九零年，中國大陸的經濟出現了全面的蕭條和“疲軟”，國民生產總值出現了負增長。但是，民眾用轉入經濟活動來抵制政治高壓，地方用對外開放來對抗經濟緊縮，中國大陸的經濟在一九九一年到一九九二年很快出現了復甦和繁榮。這裡特別值得一提的是，政府的政治高壓帶來的是民眾對政治的冷漠，當民眾不相信政府以後，開始紛紛為自己找出路謀利益，這是天安門事件後中國經濟出現復甦和繁榮的重要動力之一。而中央政府在經濟和政治改革的問題上，採取了政治上收緊、經濟上放鬆的兩手方針。但由於制度層面的問題得不到解決，表面的復甦和繁榮能夠使危機暫時渡過，卻使更多更深層的問題拖延和積累起來。中央政府自一九九三年以來實行的集權改革方針，已經和地方、民間經濟的發展形成了尖銳的利益衝突，而且也並未有效推動國營企業改革。中國大陸改革的前景仍然充滿了各種變數。 

　　從中國大陸十五年來的改革實踐中，我們可以總結出這樣一個結論：放權、分權是有利於改革舊體制和推動制度創新的；而收權、集權帶來的則是舊體制的暫時復歸。要改變集權的政治經濟體制，進一步深化改革，就必須走放權、分權的道路。與此同時，放權與分權必須是規範性的，因為非規範性的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式的放權、分權將會給社會帶來混亂和失衡。中央政府實行整頓往往採用收權、集權的辦法。殊不知，收權、集權既抑制經濟發展，又加重經濟社會矛盾，最後往往又轉向非規範性分權。不可否認，改革初期為尋找舊體制的弱點和改革的突破口，放權、分權的非規範性在所難免。但當改革深入到一定階段，改革戰略的選擇，就不應再追求某方面的單獨突破，也不應是旨在維持新舊制度間的暫時平衡，而應尋求如何實現全面的制度創新。總結過去的改革經驗，我們認為，只有規範性地分權，中國才可能實現全面的制度創新。 

　　三. 規範性分權是中國發展和改革戰略的現實選擇　

　　基於對中國現狀的分析和改革歷史的回顧，我認為，封閉、呆板、恐怖的極權制度已在這個地球上難以立足。中國是再也無法、也不應該回到中央高度集權的狀態了。中國大陸改革這十五年來雖有反覆，但總的方向卻一直是朝着逐步分權和鬆動開放的市場經濟和民主社會方向走的，事實證明這個方向是人類社會發展的主流。現在的問題是，怎麼樣在分權中實現制度創新？如果仍然實行非規範性的分權，必定會更多地帶來經濟、政治和社會秩序的紊亂。那麼，什麼是較好的做法呢？我認為，只有規範性分權，給地方、企業和民間以更多的、本來就應屬於它們的權力，並以立法形式將各種關係、權力、利益、義務和責任固定下來，才是中國發展和改革戰略的現實選擇。下面具體說明。

　　第一，集權改革的路子走不通。首先，社會主義國家與發展中的資本主義國家不同，基本的制度差異決定了集權的類型不同。社會主義國家的集權是政治、經濟、社會一體化的，政治集權、經濟集權、社會控制互為依託。在這種制度條件下的改革，政治分權就會動搖經濟集權，經濟分權早晚要影響到政治集權。只有經濟、政治的分權同步，制度創新才可能順利。政治集權、經濟分權不可能形成規範的市場經濟。即使僅在經濟改革範疇內，集權式的由上而下的經濟改革也難成功，因為集權式改革造不出市場經濟的微觀基礎，更何況中央政府官員作為一個利益集團，很難在改革中保持中立，而可能引導改革轉向維持其既得利益的方向。其次，從發展戰略的角度考慮，中國與新加坡和南韓等小國不同，是一個區域廣大、發展不平衡、人口眾多的大國，用集權的方式、由中央統一號令來指揮這樣一個大國的發展問題，事實證明是難以成功的，因為民間和地方的各種積極性會因中央的過份控制和干預而受到壓抑，各種資源也很難形成有效的配置。再次，從改革的戰略考慮，中國大陸要從一個封閉、集權、計劃體制國家走向一個開放、民主、市場經濟體制國家，在這樣一種基礎性的全方位的制度大變革中，中央和民眾、地方的利益必然出現交叉和衝突，而集權的方式只會使得這種交叉和衝突複雜化和嚴重化。因為地方在經濟上的自主權越多，經濟利益越大，對中央集權就會越不滿，比如他們會要求擴大基層和地方的選舉以增加自己在決策中的代表性；他們會要求用立法取代不確定的中央政策以穩定各種經濟關係、保護自己的經濟利益；各地方會聯合起來共同對付中央，使中央的決策難以貫徹下去。而中央政府很可能一方面失去改革前那種“折衝平衡、坐收漁利”的位勢，另一方面還可能因追求權力的集中而不得不獨自承擔改革的各種風險和後果。從邏輯上說，如果集權改革的路子可以行得通的話，那麼實行中央集權的計劃經濟的路子就可以行得通，也就勿需改革了。而從前蘇聯的教訓來看，要從這樣一個“共產主義”的制度，改革成一個新的制度，不給企業和地方更大的必要的權力，改革不僅可能進行不下去，而且很可能出大亂子。

　　第二，規範性分權是中國發展和改革戰略的現實選擇。實際上中國大陸的分權改革已走到第二步。即從八十年代初期第一步的非規範性的“以權換利和以利換權”，即中央給特區、企業、地方更多的自主權，以調動他們的積極性換得經濟效益，而地方則以取得的經濟利益要求更多的權力；發展到了八十年代中期第二步的“市場的權力化和權力的市場化”，即占有市場份額較大的省份容易獲得中央政府給予的較大的權力，而較大的權力又可以轉化為更多的市場的份額。所以，實際上中國大陸的分權改革已經實行了不短的時間，並走出了相當的步驟。目前來看，分權在大陸早已不是坐而論道的問題，而是一個如何實際操作的問題。許多地方政府現在已不是在向中央伸手要權，而是和中央進行談判，用各種方式巧妙地和中央討價還價。

　　但是目前，無論在生產和銷售、分配和消費方面，還是從基本建設、特區建設、對外合作方面，現有的制度安排不僅不能適用於各個地方，而且因地方不能全面有效地參與全國性決策，因而很難形成一種既規範又具約束力的新的制度安排和全面的制度創新。在市場經濟出現的同時，舊的計劃體制本不會自動退出舞台，而經濟和社會發展的新的空間又是原有的制度所難於容納的。制度不再能維持原狀，又不能全面創新，就意味着規則混亂，這使得中國大陸出現了一系列難於解決的發展危機（如人口失控、資源破壞、土地浪費、環境汙染等）、社會危機（如失業流民、貧富不均、貪汙腐化、治安敗壞等）、制度危機（如產權關係不清、宏觀和微觀經濟行為的不規範、黨政企的關係理不順、中央和地方的關係說不清等）、以及政治危機（如人們起碼的政治權力得不到保證、持不同政見者經常受到整肅和不公正對待，政治權力的繼承問題造成人們的不安和擔心、“六四”問題處理不好就可能釀成社會動盪等）。

　　這一系列危機的累積和擴大，使得鄧小平以後出現全局性混亂的可能性大大增加。所以，進一步全面規範性地向地方分權──從經濟分權到政治分權，使得每一個地方都擁有足夠的權力、也負有相應的責任和風險，去解決它本地區的經濟、社會和政治問題、解決發展和改革進程中的問題。而所有分權都應是在平等、協商的基礎上，在法律制度的框架中，由立法形式加以規範。只有這樣，中國大陸才有可能出現一個多元競爭的創立新制度的局面，這才是一種現實的戰略選擇。也才有可能避免權力過份集中於中央、風險也集中於中央，一旦政治強人離開政治舞台後，出現全面動盪的後果。

　　（3） 從規範性分權走向憲政民主。規範性分權既可以有效調動各地方發展和改革的潛力，又可以在幾十個省互相競爭的過程中，分散改革風險，以利於創立經濟、政治、社會各方面的新制度。民主政治的出現，首先是現實政治力量妥協、現實利益集團協商的結果。規範性分權正是各種權力、利益集團相互妥協、協商以達到利益均分的實踐。因此，規範性分權既能為憲政民主提供前提，也會使中國大陸在這場變革中儘可能避免出現暴民政治或全局性的混亂。 

　　規範性分權還有利於港澳、台灣和西藏問題的解決。中國的統一問題，特別是與台灣的統一問題，多年來除了制度差別和生活水平懸殊的障礙外，主要是“法統”之爭。如果通過規範性分權，中國大陸最終成為一個經濟發達的民主國家，中央政府由至高無上的“統治”角色轉化為一個國家和社會的行政協調機構，出現粵人治粵、浙人治浙、藏人治藏、港人治港、台人治台，中央政府只是管那些地方政府管不了或管不好的事情，那麼“統”、“獨”之爭自然也就喪失了它現在的意義，中國就可能出現或逐步形成一個“統一而不集權，自治而不分裂”的局面，並向憲政民主過渡。 

　　綜上所述，我認為以目前情勢而論，規範性分權才是中國大陸發展和改革的現實戰略選擇，也是中國走向統一和民主的切實可行的步驟。  
 
地區競爭與產權──中國改革的經濟邏輯
 
　　羅小朋

　　一. 地區競爭與包產到戶：競爭為變革提供信息

　　二. 地區競爭與私營經濟的發展：競爭產生產權變革的壓力

　　三. 

　　地區競爭與外向型經濟的發展：對海外投資的競爭促進了地區間全面的制度競爭

　　結論：中國大陸地區間經濟競爭的動力根源及其制約

　　【作者簡歷】羅小朋，美國明尼蘇達大學農業經濟系博士候選人；曾任中國國務院農村發展研究中心理事、農村發展研究所宏觀研究室主任

　　引言

　　私有產權是人類文明社會的基石，它的基本功能是為有效利用稀缺資源提供經濟激勵。但是，在數千年的文明史上，私有財產又是人類最有爭議的制度安排。

　　在有國家的社會中，產權有兩個自身無法解決的矛盾。第一個矛盾來自產權與國家的關係。產權依賴國家的保護，但國家又是產權的主要威脅。第二個矛盾來自它與社會平等權利的衝突。任何平等權利的發展都要求分享更多的資源。產權作為一種排他性的特權，很自然地成為要求平等權利的人攻擊的對象。

　　從經濟學的角度看，人類在生產和消費中的“外部性”不可能完全“內部化”，也就是說，產權界定不可避免是相對的，不完全的。圍繞產權的社會爭議和衝突也就難以避免。產權界定的整體效率不僅取決於產權定義本身的經濟和技術合理性，更取決於產權與其他權利摩擦的社會成本。歷史證明，由於信息不完全，這種成本會極其高昂。

　　競爭是人類社會制度變遷的重要槓桿。地區或國家之間的競爭，在一定條件下，可以推動產權進步。改革以來，中國大陸在恢復私有產權方面取得了重大的進展。地區之間的經濟競爭是推動這一變革的主要動力。

　　一. 地區競爭與包產到戶：競爭為變革提供信息　

　　對任何有意改革現存制度的社會或團體來說，競爭的第一個重要作用是提供信息。任何社會的制度危機都可以理解為激勵機制的失敗。除了壟斷對國家機器的控制，每一個政權都需要通過某種意識形態來維持多數人對未來的期望以降低秩序的成本。激勵機制失敗的一個重要表現就是越來越多的人開始不相信主導的意識形態。但是，意識形態的死亡並不意味着必須開始改革。因為在信息不足的條件下，改革的風險無論對當權者還是對社會的多數成員都可能是很大的。因此，多數人對現存制度的幻滅，只是改革的必要條件，只有在現存的激勵方式已經不能產生足夠的資源，去維持多數人已經得到的基本利益時，改革才成為必然。當權者當然希望在維持政治穩定的前提下實行改革，但是，不觸動現存的政治結構，改革經濟激勵機制可以走多遠，這個問題無法從理論找到答案。中國的改革實踐之一是通過地區競爭發現較安全的改革政策，包產到戶是一個典型的案例。

　　所謂包產到戶，就是在維持土地集體所有的大前提下，恢復農民以戶為單位經營農業的權利。儘管這是一項十分根本性的改革，但從事後的角度看，包產到戶本身是極安全和收益極大的一項改革：每個人都從農業效率的改善中得到了直接的收益，極少有負的收入效應，原有的縣級以上的政治結構也沒有被直接觸動。總之，如果事前知道了包產到戶的結果，很少有人會反對這一改革。

　　但是，為什麼會有這樣的改革機會？更重要的是，為什麼當初很多人反對包產到戶而後來又轉為不反對甚至支持包產到戶？早在公社化之前，就有過少數包產到戶的實踐。大躍進失敗之後，包產到戶曾在安徽省和其他地區有了更大範圍的經驗，對恢復當地的農業起了明顯的作用。是毛澤東制止了包產到戶。他成功地使許多人相信，包產到戶是危險的，集體化農業會隨着技術和人們道德的進步而成功。

　　文革的失敗和毛的去世，使許多他生前不允許的事成為可能。但是，在許多人看來，包產到戶仍是不可行的，因為它與現存的制度和利益結構太不相容，對共產黨政權太具顛復性。對毛澤東進行了歷史性批判的中共十一屆三中全會，一致同意不許農民包產到戶，並非中共的領導人不知道包產到戶能多打糧食，而是因為他們認為包產到戶在政治上太危險了。更重要的是，很多城市居民以至發達地區的農民，也不相信包產到戶是一條出路。除了政治上的考慮以外，他們更現實的顧慮是經濟性的。許多人相信“單幹”很難利用農村已形成的新的技術基礎，而且會威脅到“社隊企業”的發展，傷及許多人的利益。在貧困地區，反對包產到戶的人一般來自當地享有各種特權和既得利益的人：大隊和公社幹部，國家幹部、社隊企業和地方工業的工人和家屬。他們都不需參加集體農業勞動，本質上靠農民的“稅賦”為生，其中許多是“暗稅”。他們最清楚，包產到戶會給普通農民帶來直接的收益，但是，農民得到了新的權利之後，許多暗稅就可能征不成了。對一些農村基層幹部來說，還有更深一層的顧慮，就是農民的自由會使他們的政治和社會地位下降。如果把中國大陸的集體農業比作某種現代條件下的農奴制，那麼，在農奴獲得解放時，最尷尬的莫過於那些平時作威作福的監工了。

　　包產到戶在全國推開以後，許多當初不支持這一改革的人發現：1）包產到戶直接和間接的經濟收益超出了最樂觀的預期；2）許多想象的負面作用或者沒有發生，或者與收益相比無足輕重。但是，他們不可能事前就知道這些信息，以至許多人對這一改革的態度與自己的真實利益曾經是自相矛盾的。

　　這是一個重要的現象，它說明一個本來對大家都有利的制度變革會因為信息不足而遭到反對。信息不足是社會進步遲滯和衝突的重要原因，很多互利的機會因信息不足而失去了。為什麼要強調包產到戶是“對各方都有利”這一點？因為，從邏輯上說，有兩種性質不同的改革，一種是“皆大歡喜”的改革，即新的制度安排使所有人都有淨收益；一種是“有人哭有人笑”的改革，即新的制度安排使有人得有人失。在邏輯上區分兩類性質不同的制度變革，有利於區分改革阻力的不同的來源。前一類改革會遇到阻力，實質性的原因是信息不足，後一類改革阻力的根源則是既定的利益結構。當然，兩種不同性質的變革是可以轉化的。毛在世時，包產到戶顯然不能歸於第一類變革，因為承認包產到戶就等於否定毛的主張，否定毛的權威。

　　毛去世後，包產到戶是否就必然是一個皆大歡喜的改革呢？從經濟的角度，包產到戶作為一項重大的改革，有一個十分罕見的特徵，就是改革的收入效應幾乎對所有人都是正的。這樣的機會在歷史上之所以不多見，一個重要的因素是歷史上很少有人獲得象毛澤東這樣大的個人權力，使整個經濟制度的安排極大地取決於他個人的偏好而遠離多數人的利益要求。他的離去，為實行對多數人有利的改革留下巨大的空間。問題的複雜性在於，由於人們不可能事先就知道包產到戶在經濟上對所有人有利，一部份人會反對這一改革。當反對派為了阻止某項改革而投入重大的政治資源時，潛在的互利性改革就會轉變為有贏有輸的改革。這就是歷史的不可逆。歷史上許多變革的失敗都與此有關。

　　眾所周知，包產到戶發端於安徽等地少數農民的自發行動，首先是作為一種地方性的應急政策而被合法化的。自然災害給農民和傾向改革的政治領導人（主要是萬里和一些地方幹部）提供了一個在局部地區實行包產到戶的好藉口。從表面上看，包產到戶似乎只是改變農業生產隊內部的分配規則，並沒有涉及集體以外任何資源和收入的再分配。但是，包產到戶最重大的意義是恢復了農民的人身自由。自大躍進失敗，為實行全面的配給，大陸中國的人口流動受到史無前例的控制。在這種控制下，人們過的是貧窮但有基本保障的生活。許多人因此以為，犧牲個人自由，尤其是犧牲農民的個人自由是維持社會經濟安全和公平所必須的。　　

　　但是，自七十年代以來，農村的貧困不斷惡化。其中一個有意思的現象是，現代農業技術的引用雖然在一些地區取得了明顯的效果，但在許多地區反而加劇了農村的貧困。現代農業投入提高了農業生產的貨幣成本，使以自給為主的低效率的集體農業無法承受。新增的農業成本“吃掉了”許多生產隊用於“按勞分配”的收入，農業生產隊陷入“集體貧困陷井”：出工不如生孩子合算。陷入“集體貧困陷阱”的農民，實際上成為發達地區農民和城市工業的負擔，拖欠貸款和吃返銷糧的生產隊迅速增長。因此，如果能不增加任何外部的投資，而極大地提高這些貧困集體的農業效率，在經濟上對所有人都是有利的。但是，人們無法知道恢復農民人身自由會給當時總的利益結構帶來多大的風險。一九七八年冬，安徽省的領導人萬里採取了默許少數農民悄悄試驗包產到戶的策略。萬里之所以能這樣作，是因為在毛去世後的中央權力鬥爭中，地方領導人的地位上升。萬里在與四人幫的鬥爭中樹立了全國性的威望，因此，在這種特定的政治環境下，有較大的政治本錢試行他個人偏好而風險較大的政策。鄧小平並不反對包產到戶，但是絕不會象萬里那樣同情農民搞包產到戶。對他來說，第一，他需要萬的政治支持；第二，他希望萬成功；第三，如果包產到戶失敗或遭到強烈的反對，他必須留有餘地，保護自己。於是，鄧對安徽包產到戶的試驗也採取了默許的態度。包產到戶一方面在全國被明令禁止，另一方面在局部地區又被一些高級領導人暗中支持，起初並不是一種自覺的改革策略，而是當時政治形勢的產物。但是，後來的發展使改革領導人認識到，允許不同政策同時並存和相互競爭，在中國大陸當時的制度背景下，不失為有效推進改革的策略。

　　一九七九年，包產到戶在安徽局部地區的試驗表明：

　　1）在新的技術條件下實行土地集體所有、家庭經營，農業生產效率可以有一個大飛躍。就單產而言，原來因平均主義而陷入“集體貧困陷阱”的生產小隊，第一年平均可增產百分之二十以上，有的生產隊增產可達百分之五十。增產如此顯着的重要原因是激勵改進後六十年代中期以來技術和水利投資的潛力得以發揮，因此，改革的經濟收益幾乎無須外部投資。

　　2）改革前處於相對有利地位的階層，利益並沒有受到損失，有些人反而有了新的經濟機會。這是因為，一，在土地的分配中，這些有政治特權的人一般不會吃虧；二，由於國家對農用生產資料分配的壟斷，他們比普通農戶更容易得到廉價的化肥、良種等投入；三，他們的教育程度一般高於平均水平，對新的農業技術的掌握較快。總之，他們既可以分享包產到戶的經濟收益，同時又沒有失去政治和信息的優勢。

　　3）普通農民雖然得到了支配勞動時間的自由，但是仍不得不依賴於共產黨政權。他們的遷徙、交易仍受到全面的控制。農民不可能、也沒有企圖改變現有的政治結構。多數農民甚至對允許他們包產到戶的鄧小平十分感激。農村人口過剩的現實也阻止了一些人恢復土地私有的舊夢。　　

　　總而言之，對經濟落後的農村地區，包產到戶明顯地有百利而無一害。一九八Ｏ年，包產到戶在最貧困的農村地區迅速蔓延，並開始衝擊一些與之比鄰的經濟較發達的農村。高級領導層內部對包產到戶發生爭論。一九八一年春，反對包產到戶的政治勢力企圖利用宣傳工具對包產到戶展開一場全國性的攻勢，以期遏止包產到戶的勢頭。鄧小平此時已經了解安徽的情況，知道包產到戶至少在落後地區是成功的，政治上也是有利的。但是，他並不知道包產到戶是否普遍適用。於是他一方面在內部對安徽的試驗給於肯定，同時又沒有對有關包產到戶的爭論公開表態。陳雲等其他高級領導人也採取了避免爭論的謹慎態度。包產到戶因此得到了局部的合法性，使許多持懷疑和否定態度的人留有轉變態度的餘地。

　　一九八一年，包產到戶擴展到了一些經濟比較發達的農村地區。事實證明，發達地區對包產到戶的許多顧慮是沒有必要的。發達地區幹部的第一個顧慮是包產到戶會使發達地區糧食減產。發達地區一般糧食產量高，徵購任務重。糧食高產主要是靠高投入，而高投入又是靠社隊企業收入“以工補農”。農民種糧少有收益。這是發達地區農民對包產到戶不積極的重要原因。分田到戶，搞不好會完不成糧食徵購。事實是，包產到戶極大地節約了農民的勞動時間。由於發達地區農民就業機會多，包產到戶後發達地區農民收入大增，更有財力補貼種糧。更重要的是，由於落後地區的糧食增產，發達地區的糧食徵購負擔被大大減輕。不少發達地區的糧食生產早已處於成本大於產出的境地，包產到戶後趁勢把糧食生產的成本降下來。發達地區的另一個顧慮是包產到戶可能衝擊社隊企業。事實證明，包產到戶給發達地區的社隊企業發展帶來了空前的機會。首先是農民收入增長，各種商品的市場需求大增。社隊企業比國營企業反應快，抓住了不少機會。其次，包產到戶把大量勞動力從農業勞動中解放出來，緩解了發達地區勞力不足的問題。社隊企業的發展，更加鞏固了發達地區集體經濟的地位，農村基層幹部的權力和利益並沒有被削弱。

　　對國營經濟和城市經濟，包產到戶同樣直接產生了正收入效應。農業效率提高，農產品價格下降，城市工人的實際工資上升。農民收入增長，對工業品需求大增，城市工業因此避免了一次蕭條，迅速從調整的低谷中走出來。文革中積聚起來的城市就業壓力也很快被包產到戶之後的經濟繁榮化解了。

　　一九八一年，以反對和支持包產到戶為界，明顯地形成了以窮省和富省各為一方的兩大陣線。一九八二年，除黑龍江省以外，所有原來反對包產到戶的省份都紛紛易幟。一九八三年春，黑龍江省領導在當地農民和幹部的強烈要求下，放棄反對包產到戶的立場。省領導人楊易辰，是反對包產到戶最力的高級幹部。但他並沒有為此而丟官，而是上調中央，委以要職。歷時三年，包產到戶從被排斥的政策轉變為全國的基本政策。一些人，特別是一些西方學者傾向於從政治鬥爭的角度來理解這一重大的改革。他們認為，原來許多反對包產到戶的地方領導人，是在中央的政治壓力下實行包產到戶的。這是一種膚淺的理解。確實有一些反對包產到戶的地方領導人在一九八二年受到了來自中央和上級的政治壓力。如北京市和河北某些地區的領導人。但是，更本質的因素是包產到戶政策的經濟收益。前文指出，一些幹部因事前不知道這些收益而採取了反對包產到戶的態度，使自己處於尷尬的地位。中央的政治壓力主要是解決由此產生的阻力。

　　包產到戶雖然曾被中共的領導人排除在政策選擇的範圍之外，但是，在得知部份農民強烈要求實行這一改革後，萬里、胡耀邦允許當地進行試驗，由此引起了地方之間在選擇改革政策上的競爭。通過三年的競爭，發現在毛澤東時代令人談虎色變的“包產到戶”，在新的條件下實際上是一項對各地都收益大而風險小的改革。包產到戶帶來的巨大經濟收益給大陸的經濟改革以有力的推動。包產到戶之成功更深遠的影響是，改革的領導人從此認識到實行分權改革，有利發現較安全的改革方向。地方之間的政策競爭，提供了集權改革不可能提供的豐富信息。　　　　

　　二. 地區競爭與私營經濟的發展：競爭產生產權變革的壓力　

　　包產到戶並沒有也不可能對共產黨政權和幹部的權威提出挑戰，因為每一戶農民只可能承包十分有限的土地，而且，不可能擁有所有權。發展私營經濟，情況就可能不一樣了。財富在一部份私人手中集聚，對共產黨基層幹部的權力是一種直接的挑戰。

　　包產到戶在全國普遍實行後，農村改革的政策爭論焦點轉向私營經濟。借包產到戶成功的勢頭，鄧小平、胡耀邦和趙紫陽頂住了薄一波等人的壓力，迴避了關於私營經濟的意識形態爭論，讓地方領導人決定具體的政策界限。從一九八三年到一九九二年的十年間，私營經濟在各地均有較大的發展，但是並沒有象包產到戶那樣、各地政策明顯地走向“一統”。在集體經濟發達的地區，地方政府對私營經濟堅持實行系統的歧視。在許多經濟原來比較落後的農村地區，私營經濟得到地方政府有力的支持和保護。這一基本格局到鄧小平九二年南巡講話之後，才有了較大的突破。

　　各地政府對私營經濟的不同政策，揭示了中國改革的又一個經濟邏輯：在存在市場的環境下，地區間經濟競爭產生的經濟和政治壓力，促使各地區提高經濟效率。一般來說，如果地區競爭不轉向軍事對抗，這種壓力會有利於改善產權的界定。中國大陸改革以來私有產權的恢復和發展是地方政府在市場競爭的環境中謀求地方經濟利益的結果。市場的壓力使地方的政治平衡有利於鼓勵企業家的創業精神。但是，地區經濟結構和外部條件的不同亦導致各地私有企業政策系統差異。大陸農村的貧困地區，地方幹部長期奉行“寧左勿右”的宗旨。為什麼在改革中，反而比一貫比較“右傾”的發達地區，更積極地支持私營經濟發展？是“財政包幹”和包產到戶兩大改革，把他們“逼上梁山”。 

　　改革前，中國大陸經濟雖然是反市場的社會主義經濟體制，但是具有分散化的特徵。毛鼓勵地方自給自足，形成了一套把行政等級制與有限的地方產權相結合的控制機制（羅小朋，1994）。這種體制的一個功能是有利中央領導人挑動地方幹部之間的競爭。在“左”的政治高壓下，地方領導人的競爭往往與地方的利益背道而馳。大躍進和人民公社運動就是一個極端的例子。但是，在政治路線向“右”轉時，這種控制機制則容易導向地方的經濟競爭。但是，只要不允許自由貿易，地方之間的經濟競爭並不容易危及中央的控制，因為中央控制最稀缺資源的分配。

　　地方財政包幹使地方政府的收入增長取決於地方經濟的增長，是中共一次大膽的分權。當時的直接動機是尋求擺脫財政困境的辦法。當時之所以敢這樣作，是有信心在必要時重新收權。但是，一九八Ｏ年搞財政包幹時，不可能預料包產到戶會在全國推開，更不可能預料包產到戶釋放的市場潛力。

　　包產到戶全面恢復了農村的市場交換，農民收入大幅度提高推動了土地改革以來第一次由市場需求驅動的高速增長。一九八一年，陷於需求不足困境的城市工業，突然發現身邊冒出了一個巨大的農村市場。地方領導人很快就認識到，地方經濟和財政收入的增長將取決於本地經濟的市場競爭力。

　　經濟落後地區的國營和集體工業，顯然不是發達地區的競爭對手。於是，一些大膽的地方領導人，轉向鼓勵民間的企業家發展私營企業。搞了幾十年的公有經濟，支持私營經濟不可能沒有阻力。阻力不僅來自一般人的妒忌，更來自農村的基層幹部。但是，在競爭的壓力下，許多落後地區的領導人有效地排除了這些阻力。安徽、河南一些地區和縣的領導人大張旗鼓地表彰成功的企業家，抨擊“紅眼病”，並和企業家交朋友，用自己的政治地位提高私營企業家的政治和社會地位。為了克服基層幹部的牴觸，落後地區的領導人還鼓勵農村基層幹部“帶頭致富”。也有一些落後地區的領導人，排斥和歧視本地的企業家，結果本地的“能人”跑到別的地區，成為後者的財富。企業家在落後地區的“稀缺”和流動性，迫使許多落後地方的領導人改變了對私營企業的態度。

　　在社隊企業發達的地區，情況就有所不同了。私營經濟的發展威脅到了許多的既得利益。因此，在社隊企業最發達的蘇南地區，當地政府一方面鼓勵當地的鄉鎮企業全力與外地國營企業競爭，另一方面則限制本地私營企業與本地鄉鎮企業競爭。結果，私營企業在改革前經濟比較落後的農村發展比發達地區快，規模較大的僱工企業，也比較容易得到當地政府的支持而不是壓制。（林青松，Byrd，1989）

　　國營企業的改革也體現了類似的邏輯。那些最早在國營企業進行比較激進的改革的地區，是工業競爭力薄弱，財力不足的地區。但是，國營企業改革受到了比農村改革更大的制度和政治制約。國營企業職工的福利制度是全國統一的，在一個地方搞得太激進，就會在其他地方引起反彈。

　　到八十年代中，中國大陸各地方政府對不同所有制的企業，體現着合乎邏輯的系統差異：1）國營企業收入在當地財政收入中占絕大比重的地方，如上海，不僅對私營企業不鼓勵，對鄉鎮企業也不積極；2）鄉鎮集體企業越發達，對私營企業就越排斥，如蘇南；3）國營和集體企業都不發達的地區，私營企業得到地方政府較大的支持，如安徽北部和浙江的溫州；4）在有外來投資（主要是僑資）機會的地區，主要是廣東和福建，對本地私營經濟態度比較中立。因為外來投資多與壟斷土地的集體企業合作，私營企業難與之競爭。

　　地方之間經濟競爭的趨勢，是私營企業和集體企業對地方經濟和財政的貢獻越來越大，反過來，地方政府對私營和集體的發展也越來越支持。地方政府在產權體制演變方面的競爭，是推動中國大陸經濟微觀體制改革最主要的動力。儘管私營經濟明顯地比國營經濟更有生氣，私營經濟的發展，卻不可能象包產到戶那樣迅速地取得主導地位。因為在當時的情況下，沒有任何政治領導人，即使是最具改革精神的領導人，會現實地考慮對現存的國營經濟實行大規模私有化這樣激進的選擇。

　　實際上，私營經濟在市場化的初期之所以被普遍接受是因為：1）私營經濟發展只是在現存的公有制經濟之外發展。它的成員是現有的國營和集體經濟無力吸收的農民和城鎮無業者。私營企業的創辦，不起始於對公有資產的再分配。在這個意義上，它甚至比包產到戶還要溫和。包產到戶至少是分了集體的土地使用權。2）私營經濟在最初的發展，其收入效應象包產到戶一樣對全社會是正效應，因為一般只允許它干公有經濟不幹的事，使之不與公有經濟相爭，反而擴大對公有部門的需求。

　　當然，任何人都知道，如果允許私營經濟（包括鄉鎮集體企業）不斷發展，它們不久就會對國營經濟發生威脅。正因為如此，代表國營經濟利益的一些中央機構和學者，一直對鄉鎮企業的發展持很大的保留以至反對態度。在放權的市場化改革的初期，反對民營經濟發展的中央勢力被地方利益動機壓倒了。地方政府當然不願意看到本地的民營經濟與本地的國有經濟競爭，但是，他們並不在意本地的民營企業打敗外地的國有企業。本地民營經濟在全國市場的成功不僅對本地國營經濟無害，而且有利。因為地方政府可以有更大的財力來對本地的國有經濟進行技術改造，增強本地國有經濟的競爭力。不過，從總體的角度看，由於私營經濟的效率一般比國營經濟高，如果一些地方轉向支持大型民營企業，地方競爭的結果就會對國有經濟十分不利。這就是為什麼反對民營經濟的人自然也反對分權改革。

　　在八十年代，地區的經濟競爭確實在一些落後地區引起了大規模私有化的衝動。最典型的一個例子是內蒙古的卓資縣。卓資縣領導人把幾乎全部國有資產都轉為民營，成為全國唯一的一個財政收入上升而支出下降的縣。全國有近兩千個縣財政持續入不敷出，卓資的模式對它們有潛在的吸引力。但是，卓資的做法在政治上阻力太大。

　　分權改革在當時沒有能推動大規模的私有化，一個重要的原因是大陸經濟高速增長。在經濟擴張的條件下，民營經濟和國有經濟的競爭主要表現在瓜分正在擴大的市場，不致於發展到你死我活的地步，多數地方政府可以迴避私有化的難題。另一個重要的原因就是國有經濟享有極大的信貸特權。通過經濟增長而新增的大部份信貸資源，都被國家的銀行系統投入到國有經濟部門。信貸的軟預算約束，實際上削弱了地方政府改善產權的努力，把地區間的經濟競爭引入歧途。導致一九八八年通貨膨脹最重要的機制就是地方政府的信用膨脹。從地方政府的角度，誰不搞信用膨脹誰就吃虧，但是，各地兢相擴張信用的結果必然是通貨膨脹。這個悖論體現了中國大陸政治體制和改革中的經濟體制的深刻矛盾。對此本文將在後面作進一步的討論。

　　眾所周知，一九八八年的通貨膨脹是一九八九年衝突的誘因。八九年的政治事件有許多深刻的含義。就與本文有關的問題而論，八九年的悲劇顯示，當改革的收入效應是正的時候，尤其是對享有各種特權的國有經濟和城市居民有利時，中國大陸的政治和經濟結構可以給分權的改革提供相當大的餘地。但是，一旦改革與城市和國營經濟的特權發生衝突，大陸的政治經濟結構弱點就暴露出來了。前文指出，由於中國大陸城市福利制度是全國統一的，在市場化出現對城市特權不利的發展時，地方的經濟競爭不容易分解城市居民的利益。結果，城市居民的不滿容易轉化為對中央政府的不滿，從而釀成中央的政治危機。因此，如果中國大陸的城市福利制度是地方化的，地區競爭對產權變革的推動會更為有效。

　　三. 地區競爭與外向型經濟的發展：對海外投資的競爭促進了地區間全面的制度競爭　

　　八九年反對市場化的政治勢力在政治上的勝利似乎表明“皆大歡喜”的經濟改革已經山窮水盡。於是，保守派實行了一系列打擊民營經濟的政策。但是，事實證明，國營經濟並不能從中撈到好處。社會主義計劃經濟大勢已去，已成為全世界的共識。如果中共領導人找不到新的經濟改革出路，就有可能面臨象蘇聯和東歐那樣的政治危機。幸運的是，中國大陸的改革又遇到了難得的好機會。

　　日本、台灣和韓國貨幣升值為大陸的出口加工業提供了良機，一九九Ｏ年，鄉鎮企業的出口在一片蕭條的大陸工業中一枝獨秀，使李鵬等保守派領導人大感意外。為了避免政權的崩潰，中國大陸政府又轉回到分權和市場化的方向，不僅放棄了打擊民營經濟的政策，更企圖通過利用外資挽救國營經濟。

　　前文指出，包產到戶之後國內市場的發展和壓力促使各地政府改進產權，結果導致私有經濟的發展。但是，儘管大陸民營經濟的激勵機制比國營經濟占明顯的優勢，由於其政治和社會地位低，並受到各種歧視，在專業人才、技術裝備方面，它與國有經濟相比仍有相當的差距。大陸民營經濟可以給城市國營經濟系統以極大的競爭壓力，卻很難成為直接改造國有經濟的力量，尤其是對國有經濟中技術密集的部門。

　　大陸的地方政府發現，引進外資可以成為擺脫國營經濟困境的一種有效的途徑。它既迴避了政治上困難的私有化，又避免了被國內民營經濟打敗的尷尬前景。從地方的角度看，引進外資是又一個政治成本低而收益高的選擇。為了適應外資的需要，大陸不得不引入土地市場和資本市場。圍繞吸引外資，各地在土地開發、證券市場、企業股份化等一系列市場制度建設中，展開了激烈的競爭。

　　鄧小平南巡把各地吸引外資（包括外地資本）的競爭推向白熱化。這一輪競爭導致了一些意義十分深遠的結果：1）國營經濟被分解了。為了與外資合營，國營企業不得不打破鐵板一塊的格局。通過股份化，一批國營骨幹企業實際上被半私有化了。同時，大批國營經濟的職工離開國營單位，自辦企業或受聘於外資企業。據國家統計局報告，中國大陸私營企業的發展，首次出現城市快於農村的新形勢。2）城市福利制度走向地方化。在市場化浪潮和進口商品的衝擊下，市場競爭失利的國營企業越來越多，政府再也無力通過輸血（貸款）來支持全部國營企業，不得不建立地方性的失業保障制度。

　　自八九事變以來的上述變化表明，對外來資本的競爭把中國大陸各地區之間的制度競爭擴大到了市場制度的各個方面。海外資本不僅帶來了新的經濟增長機會，同時也帶來了國際通行的產權規範的壓力。各地政府要贏得外商的興趣，不得不競相與國際規則“接軌”，從而把變革引向對國有經濟的產權構造實行根本性的改造。

　　結論：中國大陸地區間經濟競爭的動力根源及其制約　

　　回顧十六年來大陸改革的進程，人們不免對市場化取得的長足進展感到驚訝。中共領導人在發動改革的時候，既沒有未來的藍圖，更沒有現成的理論，只好坦率地承認：改革“要摸着石頭過河”。他們這種明智的態度，導致了包產到戶的成功以及分權改革策略的形成。包產到戶為中國大陸的改革提供了一個大的市場背景，在這個背景下實行分權改革，地區間的競爭對推動中國大陸的產權變革起了十分關鍵的作用。

　　前文概略地分析了中國大陸產權制度變革的經濟邏輯，說明中國大陸的改革很典型地體現了地區競爭與產權變革的一些基本聯繫。於是，人們不禁要問，是否在任何條件下，地區之間的競爭都會導致有效的產權變革呢？“物竟天擇”，競爭推動演變是任何有生命的結構變化的基本規律。但是，競爭的環境和競爭主體的內部結構顯然對競爭的後果有極大的影響。 

　　中國大陸的地區間競爭之所以能比較有效地推動經濟制度的變革，有其特定的歷史和結構的原因。筆者曾指出改革前中國大陸形成的等級產權和與之相聯繫的等級身分制度，為分權改革提供了有效的激勵和平衡機制。等級產權制度提供了一種地域性的排他性。其初始的目的是通過地方自給來實現充份就業和基本的經濟保障。這種制度限制個人自由流動，在很大程度上把一個地域人口的經濟福利和安全固定地與當地領導人的政治責任聯繫起來。這種安排本來就容易引起地方之間的經濟競爭，在實行了財政分權後，地區競爭自然就更加激化了。在地域團體內部，存在着一種很特別的等級身分制度，即社會身分和產權存在着一種反向的替代關係。地方間的經濟競爭刺激各地變革產權，而產權與身分的替代則為變革提供了重要的補償機制，減少了內部的阻力。

　　地方競爭推動了各地產權的進步，但是這些進步不可能不受到滯後的政治和法律結構的制約。改革雖然擴大了地方的經濟權力，但是並沒有改變政治權力高度集中的基本結構。法律系統在組織和專業方面有了很大的進步，但是它對政治的獨立性依然是微不足道的。在這種背景下的產權進步不可能不具有兩個明顯的特徵：地方化和非規範化。所謂地方化，是指許多新的經濟權利的界定只適用於特定的地區，因為它高度依賴於地方領導人和地方政治的支持。非規範化則是這種產權保護方式的自然結果。不規範的地方政治不可能產生規範的產權。這些地方化的不規範的財產權利，之所以曾被普遍地接受而沒有引起重大的社會衝突，是因為在個人流動受到約束的條件下，各地產權的變革要受到等級產權和等級身分制度的制約。地方產權的變革可以與中央的某些文件不符，但是變革對地方各等級的收入效應必須大體是正的。等級產權制度為“地方合謀”提供了一個協調利益的基礎。

　　市場的深化，尤其是勞動力和資本流動性的增強，使經濟活動和利益分配日益超出了等級產權制度可能協調的限度。於是，等級產權制度解體了，與此相應，舊的等級身分秩序也被打破了。國有經濟的工人失去了較高的社會地位，成功的私人企業家在地方競相爭奪人才和投資的過程中，社會地位迅速上升。海外投資者，更成為中國大陸的新的特權階層。這些變化帶來了私有產權更大的自由。所謂等級產權制度，說到底是一種對私有產權實行限制的產權安排。私有產權獲得更大自由的一個重要標誌是各種新的企業和經濟組織的大量湧現。在等級產權制度下，為了限制勞動和資本市場，組織結構極為單一，排斥了許多高效率的企業制度安排。但是，由於產權的地方化和非規範化，更加自由的產權並不一定得到更好的保護。恰恰相反，外來人的財產權利極容易遭到本地人的侵犯。更嚴重的一個問題是，等級產權制度的解體，不僅擴大了私有產權的自由，也擴大了不規範的產權和不規範的政治權力相結合的空間。如果任其發展，必然會導致產權與其他社會權利的失衡。

　　中國大陸產權的地方化和非規範化是在既有的政治制度下實行分權改革不可避免的結果。這一改革策略的實質是迴避政治上困難的“再分配性”改革，而窮盡各種“非再分配性”的改革機會。中國大陸的等級產權和等級身分制度以及既有的政治結構，有利於實行這種改革策略。但是，任何重大的社會變革都不可能迴避“再分配性”的改革。任何改革的成果都必須通過規範化來鞏固。如何推動以產權制度為核心的市場制度的規範化，是鄧小平以後中國大陸領導人必須解決的基本問題。面對改革以來出現的許多社會問題，很少人會反對規範化的主張。但是，有兩種傾向實際對規範化是不利的。一種傾向是認為，只有加大中央的權力才能搞規範化，另一種傾向是認為不提高政治規範化的程度也可以實現市場經濟的規範化。大陸產權規範化的困難來自兩個方面：1）政治制度的規範化程度太低；2）地方差異太大。如果不能正視這兩個基本的事實，就不可能選擇正確的方針。

　　筆者認為，在中國這樣的大國，推動任何變革都要利用地區競爭的槓桿。從台灣和其他一些地區的經驗來看，從地方政治的規範化（即一定形式的民主化）入手，是促進規範化改革最現實的策略選擇。 
 
 
分權的底線
 
　　王紹光

　　（一）

　　（二）

　　（三）

　　（四）

　　（五）

　　【作者簡歷】 王紹光，美國耶魯大學政治系助理教授；美國康奈爾大學政治系碩士、博士。　 

　　集權招人厭惡，如今是分權的時代。現在世界上恐怕找不到一個國家不高唱分權的調子。前社會主義國家脫離中央計劃體制後，經濟決策權隨私有化和市場化轉到了企業經理和地方官員手中；第三世界國家為擺脫經濟困境，紛紛搭上分權的快車。發達國家也不例外，“分權”是美國總統里根、英國首相撒切爾夫人喊得最響的口號；有集權傳統的法國開始了分權的實驗；本來地方政府權力就較大的德國和加拿大也喊着要進一步下放權力。目前的大勢真可以稱之為“分權潮流，浩浩蕩蕩，順之者存，逆之者滅”。在這股世界性的分權潮流中，中國扮演了排頭兵的角色。在過去十五年中，中國權力下放的幅度也許比任何一個國家都要大的多。[1]　

　　這股“分權”潮流之所以出現，是因為各國從自身的實踐中逐步任識到集權是有其上限的；超過了這個上限，就會出現種種危機。順着同一條思路從反面思考，人們理應提出另一個問題，亦即，分權有沒有下限？這個問題之所以還沒有引起廣泛的注意，也許是因為長期集權的夢魘揮之不去，人們還來不及思考它；也許是因為許多人都相信“矯枉必須過正”，為徹底擺脫集權體制的陰影，分權稍微過度一點勿寧是件好事。　

　　從邏輯上講，恐怕沒人會否認分權有其下限；超過了這個下限；也會出現種種危機。過度集權會造成嚴重的效率損失，過度分權則可能導致國家的分崩離析。因此討論分權的下限不僅僅是個有趣的學術問題，而且是個重大的現實問題。尢其在中國這個有十二億人口的大國，對任何“亂”的隱患，切不可掉以輕心。居安思危、防微杜漸是關心國家命運的人們應取的態度。　

　　本文的目的是探討分權的底線何在。討論分權的底線並不是要否認分權的“利”和集權的“弊”。當然，我們同時也不應否認集權的“利”和分權的“弊”。因此，第一節將首先分析分權和集權在哪些方面有優勢，在哪些方面居劣勢。既然兩者各有利弊，無論朝哪一個方向走極端都是不可取的。正確的提法不是“要集權還是要分權？”，而是“哪些權應該集、哪些權應該分？” 在此基礎上，第二節試圖提出劃分中央政府與地方政府事權的界限，並依據對事權的劃分引申出劃分中央政府與地方政府財權（包括財政收入和財政支出）的原則。第二節是對分權底線的定性研究，第三節則着重定量研究。通過份析各國的橫截面數據和幾個重點國家的時間序列數據，該節希望從量上估計分權的底線，並考查中國是否已超過了分權的底線。第四節用提供共享物品，維持宏觀穩定和收入再分配三方面的失序現象證明中國的分權確已超過底線。最後一節是個簡短的結論。　 

　　（一）　 

　　分權的好處是什麼？在中國，標準的答案是，分權有利於調動地方的積極性。毛澤東在《論十大關係》闡述了這種觀點。但“積極性”這個概念有失籠統。我們有必要問，分權能調動地方什麼積極性？五八年大躍進時期，地方政府“處處點火，村村冒煙”廣設土高爐、小高爐的積極性，如今地方政府鋪攤子、上項目的積極性顯然不是什麼好事。分權調動的是地方政府將自身利益最大化的積極性。這種積極性也許是發展各地經濟所必不可少的。但是地方政府利益的最大化並不等於當地居民利益的最大化，因為地方政府並不一定代表本地居民的利益，而只代表它自己的利益；各地居民利益的最大化也不等於全國人民利益的最大化，因為當各地為本地利益最大化相互競爭時，可能出現“囚徒悖論”問題，其結果是各地的利益都遭到損害。由此可見，地方的積極性可以是件好事，但不一定是件好事。因此，把調動地方積極性說成是分權的好處是片面的。　

　　西方文獻中,分權的好處可以歸納為以下六點。　

　　1. 有利於促進居民參與當地事務。[2] 理由是在全國範圍內，個人對政策制定和執行的影響微乎其微，人們因此常常扮演“免費搭車者”；而在地方事務上，事關每家每戶，居民也比較了解，他們因此更興趣也更有信心參與。地域範圍小，人數少還有利於克服“集體行動”的困難，解決“免費搭車”問題。居民參與當地事務，可清晰地揭示自己的偏好。　 

　　2. 有利於促使地方政府對各地居民負責。居民參與本地事務可能迫使地方政府對他們的聲音更加重視，並尊重他們的偏好。　 

　　3. 有利於發揮地方官員的信息優勢。地方官員對當地的情況比中央官員更加了解。在集權的情況下，他們可以運用其信息優勢，矇騙、誤導中央；分權可以發揮他們的信息優勢為滿足本地居民的偏好服務。　 

　　4. 有利於制度創新。大一統體制下，實行什麼政策、怎麼實行政策統統由中央說了算。分權使得各地有機會進行種種政策實驗，從而更可能出現別開生面的思路和作法。各地之間的競爭有利於促進新制度的傳播和採納，使之能更好地滿足民眾的要求。　 

　　5. 給人們更多的選擇。[3] 集權可能使天下定於一，人們無法依據自己的偏好進行選擇。分權則帶來百花齊放的局面，各地的情況出現差異，給人們帶來選擇的機會。如果在一方過得不稱心，可以遷移到另一個地方去，“用腳投票”。　 

　　6. 有利於縮小政府的總體規模。[4] 這是Brennan和Buchanan提出的假設。他們認為集權削弱了對政府的制約，使它有可能擴大干預範圍。因此越集權，政府的總體規模越大（預算支出占國民生產總值比重越大）。分權帶來了地方政府間的競爭，從而打破了中央政府一統天下的局面。這意味着將市場關係引入政府部門，結束了壟斷。其結果必然是政府效率的提高和政府規模的縮小。　 

　　這六條好處可以歸結為一句話：分權有利於提高效率。　 

　　但這六條要從可能變為現實必須以下列三個先決條件為前提。　 

　　1. 分權的單位必須足夠小。在中國這樣的大國，一個省級單位有幾千萬人，一個縣級單位有幾十至幾百萬人。在如此大的範圍內解決“集體行動”問題比在全國範圍內解決此問題沒多大優勢。　 

　　2. 居民必須能行使用投票影響政府構成的權利。即使居民不“免費搭車”，如他們無權投票，則無從揭示自己的政策偏好，也沒法迫使地方政府對他們負責。　 

　　3. 居民必須有自由遷徙的權利。如沒有用手投票的權利，居民至少應有“此處不養爺，自有養爺處”的選擇權利，或“用腳投票”的權利。如果居民既沒有“嚷嚷”（voice）的選擇，又沒有“撤出”（exit）的選擇，地方政府不管幹什麼都得忍着，就講不上滿足他們的偏好，提高效率也無從說起。　 

　　如果上面三個條件不滿足，分權六種好處中的第一、二、五條便十分可能落空。沒有了第一、二、五條，地方官員的信息優勢會被用來追求他們狹隘的自身利益。在這種情況下出現的“創新”恐怕主要是腐敗手段的花樣翻新、欺壓百姓手段的花樣翻新。古今中外歷史上無數事例表明，地方政權比中央政權更容易被一小撮豪強把持。在上面三個條件不滿足的情況下，我們沒有理由假設地方官員更仁慈、更有責任心、更關心人民的福祉，也沒有理由假設分權的體制一定比集權體制更有效率、更好。　 

　　即使上述三個條件全部滿足，分權也不會是萬能的。　 

　　第一. 分權的所謂第六條好處也許根本就不存在。分權是否有助於縮小政府規模是個實證問題。自從Brennan和Buchanan在一九八○年提出他們的假設後，很多人已試圖用橫截面數據或時間序列數據來檢驗它。有些人的研究證實了這個假設，[5] 有些人的研究得出了相反的結論，[6] 也有人發現分權與政府規模不相關。[7] 既是如此，最後一種說法顯得最有說服力：分權與政府大小沒有任何必然關係。　 

　　第二. 分權只能在有限的範圍內促進制度創新。更確切地說，制度創新只會出現在地方政府活動的範圍內。在地方政府不應或者無法活動的領域，分權不會帶來什麼有益的創新。例如，地方政府無法在下面要討論的宏觀經濟領域和收入再分配領域進行制度創新。另外，即使在地方政府的活動範圍內，分權帶來的實驗和創新只有當被其它地方所採納時才有意義。但組織創新理論中有個說法：雖然分權結構有利於促進創新，集權結構更可能促進推廣。如果事實如此，在分權為創新提供機會的同時，也可能使一些創新被“浪費”掉。[8] 這也就是說，分權的第四條好處要打折扣。　 

　　第三. 下列重要的問題難以用分權的方式解決。　 

　　1. 在最理想的條件下，分權充其量只能有效地提供地方性共享物品和服務 (public goods and services)，不能提供全國性共享物品和服務，例如國防。共享物品有兩個基本特徵：第一，只要有一人從共享物品中受益，其它所有人都能從中受益。一人受益並不妨礙他人也受益。就國防而言，甲享用了安全絲毫也不影響乙也享受同樣的安全。用經濟學術語說，多為一位居民提供國防服務的邊際成本等於零。既是如此，從效率角度着眼，共享物品應提供給所有居民。但是，誰來支付生產共享物品的費用呢？要回答這個問題，必須考慮共享物品的第二個特徵，亦即，“誰付款誰享用”的排除原則在此行不通。如果一家人拒絕為國防付費，付出國防費用的人並沒有辦法阻止這家人享用國防帶來的安全。假設某國希望用分權方式解決國防問題，會出現以下兩種結果之一。如各地都發展足以保全本地安全的武裝力量，它們必須使各自的武裝都能單獨抵禦外敵的入侵。這樣做的結果，整個國家固然是安全的，但造成了資源的嚴重浪費。如果只有地處邊疆的省份這樣做，效率損失減下來了，但其它省份“免費搭車”會引起省際之間的衝突。這個衝突不僅不會加強整個國家的防衛，反倒會削弱它。靠各省之間談判能否解決這個衝突呢？也不大可能。一來談判的主體數量太大，國防形勢又瞬息萬變，根本不可能及時達成共識。二來各主體都不願亮出自己的真實偏好，他們會偽稱“國防對我省來說不重要”，並以此為據拒絕負擔國防費用。由此可見，希望以分權方式解決國防問題是不現實的。同樣的道理，分權也無法提供其它全國性共享物品和服務。　 

　　2. 分權難以克服跨地區外部效應（interjurisdictional externalities）問題。當我們說分權體制能比集權體制更有效率地提供地方性共享物品或服務時，這句話暗含了一個假定，即只有當地居民獨享地方性共享物品和服務帶來的好處並獨立負擔其全部費用。但實際情況往往不是這樣。如果某地為本地的青少年提供了良好的公共教育，但他們中一些人後來移居他鄉，別的地方實際上就從該地培養的人才中獲取了好處。[9] 又如某地的汙水處理廠汙染了一條河流，住在下游的人們實際上為該地的汙水處理付出了代價。一般說來，當提供某種地方性共享物品或服務會造成正面外部效應時，各地將削減這方面的開支，希望揩人家的油，其結果是這種共享物品或服務的供給不足。反之，當提供某種地方性共享物品或服務會造成負面外部效應時，各地將不考慮社會總成本，只打自己的小算盤，我行我素，其結果是提供這種共享物品或服務的成本與收益不成比例。總之，在存在跨地區外部效應的情況下，分權即使是在提供地方性共享物品或服務方面，也可能是低效率的。　 

　　3. 分權有時無法得到提供共享物品或服務的規模經濟效應（scale economies）。對有些公共服務而言，使用他們的人越多，人均成本越低。這時，如果幾個地區協調對這類公共服務的提供，這些地區的居民都會受益，因為攤到每個人頭上的成本會因協調而降低。但各地區很難為此類協調達成共識，因為每個地區都將採取掩飾自己對這類公共服務偏好的戰略，藉此希望別的地區儘可能多地承擔提供這類公共服務的成本，結果是好事難成。[10] 這就是說，在存在規模經濟效應的情況下，分權在提供地方性共享物品或服務方面，也是低效率的。規模效應在稅收方面更為明顯。徵稅也是有成本的。如果每個地方都建立了自己完全獨立的稅收體系，其徵稅總成本會比在全國範圍內建立一個統一體系的成本高得多。很明顯，與其每個地區買一套計算機設備來處理稅收信息，遠不如幾個地區合買一套設備，然後分擔成本來得合算。　 

　　4. 分權幾乎完全不可能解決宏觀穩定問題。宏觀穩定的目標是高就業、穩物價，達到這些目標的手段無外乎是財政政策和金融政策。即使賦予地方政府運用這兩種政策工具的權利，它們也無法達到宏觀穩定的目標。道理很簡單。假設某地試圖通過大規模減稅來刺激本地經濟增長，以降低失業率。只要當地經濟是開放型的，減稅形成的相當一部份購買力會用來購買產自外地的產品，從而增加外地的就業率，而不是本地的就業率。如果為了讓本地經濟從減稅中得到全部好處而掐斷本地經濟與外地經濟的聯繫，則不僅整體經濟效益、而且當地經濟效益也會下降。再假設地方政府被授權決定貨幣發行量，這時每個地方政府就會產生強烈的擴大貨幣發行量的衝動。只要開動印幣機，任何地方政府都可以印出一些花花綠綠的紙幣，並憑它們從其它地方購來實實在在的物品和服務。與此相比，向本地居民徵稅就顯得既麻煩、又沒必要了。但是，如果所有地方政府都決定這麼做，其結果必定是在全國範圍引發物價暴漲，導致宏觀經濟的極度不穩定。　 

　　5. 分權體制不利於解決收入再分配問題。進行收入再分配可能是出於兩種考慮。一是社會正義，因為“朱門酒肉臭，路有凍死骨”會激發起人們對弱者的同情心。二是社會安定，因為收入分配的嚴重的不平等可能造成社會衝突，而政府的首要職能就是調節衝突。在前一情況下，收入再分配是對人們良心的安慰；在後一情況下，收入再分配是社會為其安定付出的保險費。不論是出於何種動機，靠地方政府來實行再分配都難以達到其目的。讓我們設想，為了縮小貧富差距，某地決定對富人徵收高稅，以便為窮人提供較大的福利。如果，人們能夠自由遷徙，很快我們就會發現，富人紛紛搬出，窮人成群流入。結果，該地區收入分配可能變得更平等，但成了貧民區，別的地方富人則更集中了，這顯然不是政策制定者想要達到的目標。如果不允許人們跨地區流動，不僅會降低整體經濟的效率，也無助於在全國範圍內實現公平分配，因為各地的財政能力（fiscal capacity）高下不一，即使每個地區內部收入分配大致公平，各地之間的差別仍可能十分懸殊。　 

　　分權無法解決問題的領域正是集權的長處所在。集權的長處因此主要體現在五個方面：　 

　　1）集權能有效地提供全國性共享物品和服務。　 

　　2）集權可以將跨地區外部效應內部化 （internalized）。　 

　　3）集權有利於獲得規模經濟效應。　 

　　4）集權有利於實現宏觀經濟穩定。　 

　　5）集權有利於進行收入再分配。　 

　　集權的短處則集中體現在兩個方面，一是對各方信息的了解太粗疏，二是難以設立一種既能調動各級官員積極性，又能使他們的行為與中央保持一致的動力機制。兩者是相關的：中央政府對各方情況的了解必須依賴各級官員，而後者貫徹中央號令的積極性往往不足，但矇騙中央的勁頭很大，結果造成中央無法依據各地居民的偏好制定政策，造成效率損失；中央之所以無力規範地方官員的行為，正是因為對他們的舉止言行及其動機缺乏足夠的信息。當民主監督體制未建立或不健全時，集權體制還有一個致命的弱點，即中央決策者權大無邊，卻不受他人制約。在這種情況下，一旦中央決策有誤，很難加以制止，其危害性也比在不民主的分權體制下大得多。　 

　　既然分權和集權各有利弊，我們就不應該試圖建立一個完全分權或完全集權的體制。如果我們建立一個完全分權的體制，固然能得到分權的好處，但也必須承受分權的弊端。反之，如果我們建立了一個完全集權的體制，就得準備既獲取集權之利亦蒙受集權之害。顯然，這種兩極的選擇都不理想。事實上，我們在現實中既找不到一個將全部權利集中在中央政府手中的國家，也找不到一個將全部權利下放給地方政府的國家。如此說來，抽象地爭論“到底是分權好還是集權好”是徒勞無益的。爭論焦點因該放在哪些權利應該由地方政府行使，哪些權利應該由中央政府行使。　 

　　（二）　 

　　在討論如何在中央與地方之間劃分事權之前，必須先確定政府作為一個整體的事權到底有那些。如具體到每項事權，政府應干的大事小事舉不勝舉，但稍加歸納大體可分為三類：[11]　

　　1. 提供共享物品和服務。除國防、道路、橋梁、汙染防治、教育等可稱之為共享物品和服務外，廣義地講，維持主權、領土完整和國家統一，制定實施法律以維持社會秩序，界定和保護產權，監督合同的執行，維繫本國貨幣的價值，限制壟斷等也可以稱之為共享物品和服務。共享物品和服務有全國性與地方性之分，國防是全國性的，路燈是地方性的。　　

　　2. 調節收入和財富的分配。這種調節的目標不僅要縮小每個地區內各社會集團之間的差別，而且還應縮小城鄉地區差別和民族（種族）差別。　　　

　　3. 保持宏觀經濟穩定。其具體目標是充份就業，相對穩定的物價水平，相對平衡的對外貿易，和適當的經濟增長速度。　 

　　當然，因文化背景、經濟制度、人口結構、地理位置、發展階段等諸種變量的不同，各國政府的具體功能不是完全一樣的，但這種分類在當今世界仍是普遍適用的。[12] 根據第一節中有關分權、集權各自利弊的討論，我們可以對地方政府和中央政府的事權劃分定出如下的原則：[13]　

　　1. 提供共享物品和服務的功能應儘可能下放。這意味着能由基層政府承擔的功能（如路燈、消防）應下放給基層政府，能由縣級政府承擔的功能（如初等教育、公共交通治安、公園等）應下放給縣級政府，能由省級政府承擔的功能（如中等教育、省內基礎設施等）應下放給省級政府。在一般情況下，只有全國性的共享物品和服務（如國防、外交、全國性基礎設施等），才應由中央政府提供。　 

　　2. 如果提供地方性共享物品和服務會產生跨地區外部效應和規模經濟效應，應由儘可能低的一級政府負責將外部效應內部化，並充份實現規模經濟效應。只有當地方各級政府都無法實現這個目標時，該功能才應交給中央政府。　 

　　3. 調節收入和財富分配的功能主要應由中央政府承擔，但同時鼓勵各地儘量克服本地內部出現的不公平現象。　 

　　4. 保持宏觀經濟穩定的功能應完全由中央政府承擔，嚴禁地方政府干擾中央財政政策和金融政策的實施。　 

　　這四項事權劃分原則也就是各級政府間財政支出權劃分的原則。那麼，財政收入權應怎樣在各級政府間劃分呢？Richard Musgrave提出了六條原則：[14]　

　　1. 可能影響宏觀經濟穩定的稅收應由中央負責，下級政府徵收的稅應不與經濟周期相關。否則地方政府的稅收政策可能破壞中央穩定宏觀經濟的努力。　 

　　2. 累進性很強的再分配稅種應歸中央徵收。此類稅如由地方徵收會造成高收入和低收入集團的非正常流動，不僅扭曲人口的地理分布，也干擾社會公正目標的實現。　 

　　3. 其它累進性個人稅種應由最有能力全面實施此類稅種的那級政府徵收。　 

　　4. 稅基在各地分布嚴重不均的稅種應由中央徵收。例如，很多自然資源的分布很集中，如果自然資源稅由地方政府徵收，就會造成各地之間嚴重的不平等。　 

　　5. 稅基具有高度流動性的稅種應由中央徵收。如此類稅種不由中央統一徵收，就可能造成稅基跨地區流動，以致扭曲經濟活動。　 

　　6. 只要可能，各級政府都應向公共服務的受益人收取使用費，並以此作為財政收入的一個補充來源。但這種方法主要適用於基層政府。　 

　　如果將劃分財政收入的這六項原則與劃分財政支出的四項原則進行對比，明眼人馬上就能看出，依據前者建立的財政收入體系會比依據後者建立的財政支出體系更為集權一些，這一方面是因為分權在支出上帶來的問題比在收入上帶來的問題少一些，一方面是因為中央政府在徵稅方面具有綜合的相對優勢。[15] 在絕大多數國家，中央財政收入占財政總收入的比重都比其支出占財政總支出的比重高。地方政府收支上的缺口，由來自中央政府的各種撥款彌補。如何運用撥款是個很複雜的問題，需要專文討論，這裡按下不表。[16] 但應該指出的是，在各國實踐上，中央撥款往往變成了中央決策者手中一項很厲害的政策工具。　 

　　至此，我們可以對本文的主題──何處是分權的底線──給予定性的回答了：如果應該由中央政府行使的權利相當一部份落到了地方政府手中，就是跌出了分權的底線。反之，如果應該由地方政府行使的權利相當一部份卻集中在中央政府手中，就是超出了集權的上限。無論分權或集權都應適度，超出集權的上限或跌出分權的底線都是同樣不可取的。　 

　　（三）　 

　　上節試圖就分權的底線給出一個定性的回答，本節則試圖在“量”上找出分權的底線。這是件註定吃力不討好的事，因為國家大小、人口多寡、文化差異、經濟發展水平高低、都市化程度的不同都可能影響分權的程度。因此，要準確指出某國在某個時段上分權的底線所在幾乎是完全不可能的。但是，當我們把世界各國的情況加以比較時，還是可以發現一些帶規律性的現象。如果某國的分權程度反常的低，我們則有理由相信該國的分權已超過了分權的底線。現在，我們先來看看在集權─分權程度上各國的情況有哪些規律可循。　

　　圖一給出了一九八九年三十四個國家中央政府財政收入和支出占該國整個財政收入和支出的比重。我們發現：　

　　（1）在絕大多數國家，中央政府財政收入占整個財政收入的比重高於50％，只有三個國家（加拿大、中國和前南斯拉夫）是例外。　

　　（2）在絕大多數國家，中央政府財政支出占整個財政支出的比重高於50％，只有三個國家（中國、巴西和前南斯拉夫）是例外。　

　　圖二給出了五十七個國家中央政府財政收入和支出占該國國內生產總值（GDP）的比重。我們發現：　

　　（3）在絕大多數國家，中央政府財政收入占GDP的比重高於10％，只有六個國家（尼泊爾、薩爾瓦多、中國、秘魯、前南斯拉夫和阿拉伯聯合酋長國）是例外。　

　　（4）在絕大多數國家，中央政府財政支出占GDP的比重高於10％，只有三個國家（巴拉圭、中國和前南斯拉夫）是例外。　

　　圖一、圖二是將各類國家雜在一起，有人也許會提出異議，爭辯說象中國這樣的經濟欠發達國家，財權不必象發達國家一樣集中。但各種比較研究都表明，正是欠發達國家的集權程度一般比發達國家高。[17] 例如Wallace E. Oates對四十三個國家的研究發現，十八個發達國家中央政府財政支出占財政總支出的比重平均為65％，而二十五個欠發達國家相應的比重平均為89％。至於財政收入，欠發達國家中央政府的比重平均超過90％。[18] 圖三、圖四用一九八九年三十四國的數據印證其它學者多年來的觀察。這兩個圖表明：　 

　　（5）在財政收入上，欠發達國家一般比發達國家更集權（圖三）。前者中央政府財政收入占整個財政收入的比重，一般都在80％以上，只有兩個國家（中國、前南斯拉夫）是例外。秘魯的比重雖然也不到80％，但只相差三個百分點。　 

　　（6）在財政支出上，欠發達國家一般也比發達國家更集權（圖四）。前者中央政府財政支出占整個財政收入的比重一般都在80％以上，只有三個國家（中國、巴西和前南斯拉夫）是例外。　 

　　圖一至圖四用的只是一九八九年數據，這不免讓人懷疑，一年的數據有多大代表性，沒準那一年是很特殊的一年。為了打消這種疑慮，我們用二十七個有時間序列統計的國家的數據製成了圖五至圖八。它們表明：　 

　　（7）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政收入占整個財政收入的比重一般高於60％，只有三個國家（加拿大、中國和前南斯拉夫）是例外 （圖五）。[19]　

　　（8）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政支出占整個財政支出的比重一般高於50％，只有四個國家（加拿大、巴西、中國和前南斯拉夫）是例外（圖六）。　

　　（9）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政收入占國內生產總值（GDP）的比重一般高於10％，只有四個國家（孟加拉國、秘魯、中國和前南斯拉夫）是例外（圖七）。　

　　（10）在一九七三年至一九九二年間，各國中央政府財政支出占國內生產總值（GDP）的比重一般高於10％，只有四個國家（孟加拉國、秘魯、中國和前南斯拉夫）是例外（圖八）。孟加拉國只是在七十年上半葉顯得不同別國，秘魯只有一年跌得低於10％，因此，只有中國和南斯拉夫是真正的例外。　

　　上面十點是從對幾十個國家的觀察中得出的。這些國家有大有小，分布在各大洲，經濟發展水平參差不齊，文化各異。有的實行民主，有的不民主，有的採取聯邦制，有的採取單一制。但儘管有諸多的不同，從它們的經驗中似乎可以得出這樣一個結論：在當今世界上，一國中央政府的財政收入或支出不應低於財政總收入或支出的50％，或國內生產總值的10％。當一個國家在這四個方面全部低於指標的話，就可以說是超過份權的底線了。從對圖一至圖八的分析中，我們發現有些國家在一個方面低於指標，有些國家在兩個方面低於指標。這些國家恐怕還不說分權超過了底線。如加拿大，雖然其中央政府的財政收入和支出占財政總收入和支出的比重都低於50％，但占國內生產總值的比重則大大高於10％。又如秘魯，其中央政府的財政收入和支出占國內生產總值的比重在八十年代跌到10％以下，但財政總收入和支出在中央地方政府之間的分配卻是相當集權的。再如巴西，它的中央政府財政支出在一九八九年只占財政總支出的31％，但其財政收入則占財政總收入的95％，而且其財政收入和支出占國內生產總值的比重都十分高。　

　　但是，如果有國家在四個方面都低於上述指標的話，其分權恐怕就超過了底線。根據現有的數據，當今世界上只有兩個國家屬於這一類，它們便是在圖一至圖八中處處顯得與眾不同的前南斯拉夫與中國。　

　　表一也進一步揭示了前南斯拉夫與中國於別國相比顯得多麼例外。八十年代是分權的年代，各國政府都高唱分權的調子。但說是一回事，做是另一回事。美國的里根總統、英國的撒切爾首相“念唱”方面能拔頭籌，但“做打”方面則不怎麼樣。在一九八○至一九八九年間，美國聯邦政府財政收支占財政總收支的比重是有些許下降，但從另一角度看，它們占國內生產總值的比重幾乎沒有變化。英國財政在撒切爾治理期間實際上變得更集權，而不是更分權了。在表一包括的二十六個國家中，只有五個國家在所有四個方面都變得更分權了（即各項的“change”欄全是負號），其餘的國家，有的變得更集權了（如印度、南非、墨西哥、加拿大、芬蘭，其“change”欄全是正號）；有的在某些方面朝分權方向邁了幾步，但在其它方面沒有變化、或趨向集權。在五個全面分權化的國家中，三個（伊朗、阿根廷、秘魯）到該時期末，還沒有在四個方面跌到分權底線以下。例如，伊朗分權的步子雖然很大，但由於起點的集權程度很高，到一九八九年，它仍是相當集權的。阿根廷分權的變化幅度最大，但直到一九八九年，它在所有四個方面仍高於我們定義的分權底線指標。只有前南斯拉夫和中國不僅全面實行了分權，而且在所有方面已低於分權底線指標。前南斯拉夫走得最遠。到一九八九年，其聯邦政府只能支配國內生產總值的4％，財政總收支的20％。財力上如此虛弱的政府是不可能履行許多非它履行不可的職能的。無怪乎，一年以後，這個國家就分崩離析了。前南斯拉夫這個例子最有力地說明了超過份權底線可能產生的嚴重後果。中國今天的分權程度與前南斯拉夫八十年代初的很接近，關心中國前程的人，必須認真思考分權底線的政治含義，切不可以僥倖心態漠然視之。　

　　（四）　 

　　上一節清楚地表明，中國的財政分權在“量”上已超過了我們定義的底線。在“量”上超過份權底線本身其實並不是我們關心的重點。我們真正關心的是，如果分權在“量”上超過了底線，中央政府是否還能有效地行使必須由它行使的權力？“量”與“質”是緊密相關的。人們有理由相信，一旦在“量”上超過了底線，第二節討論的分權原則便無法落實，中央政府對履行它應履行的職責便會時時感到力不從心，其結果是造成一系列嚴重的經濟、社會、政治危機。中國的情況似乎印證了這種看法。　

　　第一. 在提供共享物品和服務方面，中央政府無力承擔起提供全國性共享物品和服務的重任。試舉幾例。　 

　　1. 全國性基礎設施嚴重不足，尤其是鐵路和公路交通。美國的面積與中國差不多大，但是其鐵路長度是中國的五倍多，公路長度是中國的六倍多。如果說，美國太發達，拿來與中國比較不合適。讓我們看看發達程度與中國相近，面積只有中國三分之一的印度。從表二可以看出，印度的鐵路、公路也比中國長得多。鐵路和公路的不足已成為中國經濟持續發展的嚴重“瓶頸”，這一點已成了許多人的共識。同時，交通設施的不足還可能引發社會不穩，這已由每年春節期間環繞鐵路運輸形成的緊張氣氛所證實。1995年春運季節到來之前，中央政府要求全國各地政府設法減少和疏導“民工潮”，其原因也是懼怕民工潮引起爆炸性後果。但只要鐵路、公路交通的發展跟不上經濟發展和社會變遷的步伐，僅靠行政措施是難以從根本上解決問題的。　 

　　當然有一部份鐵路、公路不是全國性共享物品，而主要是地方性的。各地政府近年來也下了很大本錢來改善本地的交通狀況。但由於鐵路、公路的外部經濟效應很強，地方政府往往以收費方式來阻止人們“免費搭車”，結果造成公路上收費關卡密布，嚴重影響了公路的使用效率。中央三令五申禁止濫設公路收費站，但由於修路費用出自地方，中央的規定理不直、氣不壯，留下了無數漏洞。這是公路收費站不但屢禁不絕，反而愈演愈烈的根本原因。　 

　　表二.　中、印、美鐵路、公路情況（公里）　 

　　鐵路　

　　公路　

　　中國　

　　54,000 (1990)　

　　1,029,000 (1990)　 

　　印度　

　　61,850 (1986)　 

　　1,970,000 (1989)　 

　　美國　

　　270,312 (1991)　 

　　6,365,590 (1991)　 

　　數據來源： CIA, The World Factbook, 1992, p.72, 156, 359.　 

　　2. 中國的發展是以破壞生態和汙染環境為代價的。據中國科學院生態環境研究中心的一份報告說，我國目前生態環境的基本狀況是：“先天不足，並非優越；人為破壞，後天失調；退化汙染，兼而有之；局部有改善，整體在惡化；治理能力遠遠趕不上破壞速度，環境質量每況愈下；生態赤字不斷擴大，生存空間不斷縮小；形成了中國歷史上規模最大、涉及面最廣、後果最嚴重的生態破壞和環境汙染。”[20] 例如，被稱為“空中死神”的酸雨正在不斷蔓延，酸雨降水面已從1985年的175萬平方公里，擴大到1993年的280萬平方公里。[21] 酸雨汙染範圍的擴大不僅危及中國的經濟生態和人體健康，而且造成了南北朝鮮、日本等鄰國的強烈不滿，可能引發國際爭端。但就在環境不斷惡化的同時，中國用於汙染治理的資金卻沒有相應增長（見表三）。在汙染治理的各種資金中，大概只“建設資金”和“環保補助資金”來自財政，“更改資金”和“綜合利用利潤留成”來自預算外收入，“貸款”則來自銀行。從表三中可以看出，政府財政開支的汙染治理資金在1985年只占國民生產總值的0.12％，其後從沒超過這個水平，到1993年甚至跌到了0.08％。如果中央政府不在汙染治理方面作出重大努力，指望地方政府和企業解決這個問題，中國的環境惡化可能帶來災害性的後果。　 

　　表三. 中國汙染治理的資金來源 1985-1993 （億元）　 

　　財政性資金　

　　預算外資金　

　　年代　

　　總計 ①　

　　建設資金 ②　

　　環保補助資金③　

　　更改資金 ④　

　　綜合利用利潤留成⑤　

　　銀行貸款 ⑥　

　　①/GNP　

　　②+③/GNP　

　　1985　

　　22.1　

　　5.1　

　　4.9　

　　0.6　

　　0.6　

　　3.2　

　　0.26％　

　　0.12％　

　　1988　

　　42.5　

　　9.6　

　　6.6　

　　12.1　

　　0.1　

　　8.3　

　　0.30％　

　　0.12％　

　　1989　

　　43.5　

　　9.5　

　　6.3　

　　14.0　

　　1.1　

　　7.5　

　　0.27％　

　　0.09％　

　　1990　

　　45.4　

　　0.9　

　　6.8　

　　13.4　

　　1.1　

　　7.5　

　　0.26％　

　　0.04％　

　　1991　

　　59.7　

　　14.0　

　　10.2　

　　7.2　

　　2.1　

　　5.6　

　　0.30％　

　　0.12％　

　　1992　

　　64.7　

　　14.0　

　　10.9　

　　17.9　

　　2.2　

　　6.0　

　　0.27％　

　　0.10％　

　　1993　

　　69.3　

　　13.1　

　　10.7　

　　20.9　

　　3.2　

　　6.2　

　　0.22％　

　　0.08％　

　　數據來源：國家統計局,《中國統計年鑑 1993》，p.822；　 

　　《中國統計年鑑 1994》，p.668.　 

　　3. 更嚴重的是，中央政府無力供養國防軍。從表四可以看出，中國的實際軍費在1978至1993年間，除中越衝突高峰期外一直呈下降趨勢，直到1989年跌入谷底。自1989年以來，軍費雖然有所回升，但直到1993年仍沒超過1978年的水平。這就是說，中國軍費在十六年中不僅毫無增加，反倒有所減少。在全世界，恐怕再也找不到第二個國家的軍費在同一時期內不升反降。由於軍費不足，軍地反差凸顯，造成軍心不穩。不得已，政府不得不在一段時期內鼓勵軍隊經商，以所賺利潤補貼部隊官兵生活待遇之不足。因此，人民解放軍成了世界上為數不多的全面捲入經濟活動的軍隊之一。事實證明，“以軍養軍”是行不通的。經商養出的軍隊不僅不可能擔負起保境安民的職責，反而可能以自己對暴力的壟斷權胡作非為，擾政干政。[23] 負擔軍費是中央政府不可推卸的責任，各國皆然。中國中央政府卻連國防軍也養不起，這不能說不是嚴重的失職。　 

　　表四.　中國的軍費　1978-1993　 

　　年度　 

　　價格指數　

　　名義軍費　

　　實際軍費　

　　軍費指數　

　　(1978=1.00)　

　　（億元）　

　　（億元）　

　　(1978=1.00)　

　　1978　

　　1.00　

　　167.84　

　　167.84　

　　1.00　

　　1979　　 

　　1.02　

　　222.66　

　　218.29　

　　1.30　

　　1980　

　　1.08　

　　193.84　

　　179.32　

　　1.07　

　　1981　

　　1.11　

　　167.97　

　　151.73　

　　0.90　

　　1982　

　　1.13　

　　176.35　

　　156.34　

　　0.93　

　　1983　

　　1.15　

　　177.13　

　　154.70　

　　0.92　

　　1984　

　　1.18　

　　180.76　

　　153.58　

　　0.92　

　　1985　

　　1.28　

　　191.53　

　　149.52　

　　0.89　

　　1986　

　　1.36　

　　200.75　

　　147.83　

　　0.88　

　　1987　

　　1.46　

　　209.62　

　　143.87　

　　0.86　

　　1988　

　　1.73　

　　218.00　

　　126.30　

　　0.75　

　　1989　

　　2.03　

　　251.47　

　　123.63　

　　0.74　

　　1990　

　　2.08　

　　290.31　

　　139.77　

　　0.83　

　　1991　

　　2.14　

　　330.31　

　　154.57　

　　0.92　

　　1992　

　　2.25　

　　377.90　

　　167.81　

　　1.00　

　　1993　

　　2.55　

　　425.80　

　　166.98　

　　0.99　

　　數據來源：國家統計局，《中國統計年鑑1994》，p.217, 231.　 

　　第二. 中央政府無力在全國範圍內進行收入再分配。這可以從三個方面來觀察：　 

　　1. 根據第二節的討論，我們知道調節收入和財富分配的功能主要應由中央政府承擔。但是中國財政支出中最具有再分配性質的幾項，如“文教衛生事業費”、“撫恤和社會福利救濟費”和“價格補貼支出”，正是由地方政府扛的大頭（見表（五），這在各國是罕見的。　 

　　表五.　中國財政支出主要項目中各級政府所占比重（％）　1990　 

　　項目　

　　該項占財政總支出比重　

　　中央負擔該項的比重　

　　地方負擔該項的比重　

　　中建支出　

　　21.02　

　　75.66　

　　24.34　

　　企業挖潛改建資金　

　　2.62　

　　8.52　

　　91.48　

　　科技三項費用　

　　1.84　

　　73.91　

　　26.09　

　　支援農村生產支出　

　　3.71　

　　7.37　

　　92.63　

　　農林水利氣象事業費　

　　2.72　

　　12.63　

　　87.37　

　　公交事業費　

　　1.22　

　　31.90　

　　68.10　

　　商業事業費　

　　0.14　

　　11.49　

　　88.51　

　　文教衛生事業費　

　　16.59　

　　8.12　

　　91.88　

　　科學事業費　

　　1.29　

　　56.68　

　　43.32　

　　撫恤和社會福利救濟費　

　　1.57　

　　0　

　　101.05　

　　行政管理費（包括公檢法支出）　

　　8.78　

　　8.75　

　　91.25　

　　武警支出　

　　0.88　

　　100　

　　0　

　　價格補貼支出　

　　11.03　

　　10.52　

　　89.48　

　　國防支出　

　　8.41　

　　100　

　　0　

　　債務支出　

　　5.52　

　　100　

　　0　

　　地質勘探費　

　　1.05　

　　100　

　　0　

　　其它　

　　11.61　

　　--　

　　--　

　　總計　

　　100.00　

　　36.5　

　　63.5　

　　數據來源：財政部綜合計劃司，《中國財政統計1950-1991》，　　　 pp.104-168, 182；

　　國家統計局，《中國統計年鑑1994》，　　pp.217-219.　

　　2. 第二節指出，中央財政收入占財政總收入的比重應高於中央財政支出占財政總支出的比重，收大於支部份可由中央政府以撥款形式用於彌補地方政府收支上的缺口，並籍此縮小各地之間在收入、公共服務、基礎設施諸方面的差距。但是，如表六所示，中國中央政府財政收入占財政總收入的比重往往並不高於其財政支出占財政總支出的比重。在1985年至1993年九年間，就有六年情況如此。　 

　　表六. 中央財政收支和地方財政收支的比重　 

　　中央政府　

　　地方政府　

　　財政收入　

　　財政支出　

　　財政收入　

　　財政支出　

　　1985　

　　37.9　

　　45.3　

　　62.1　

　　54.7　

　　1986　

　　40.6　

　　41.3　

　　59.4　

　　58.7　

　　1987　

　　38.2　

　　42.1　

　　61.8　

　　57.9　

　　1988　

　　39.8　

　　39.2　

　　60.2　

　　60.8　

　　1989　

　　37.5　

　　36.4　

　　62.5　

　　63.6　

　　1990　

　　41.3　

　　39.8　

　　58.7　

　　60.2　

　　1991　

　　38.2　

　　39.5　

　　61.8　

　　60.5　

　　1992　

　　39.7　

　　41.4　

　　60.3　

　　58.6　

　　1993　

　　33.3　

　　37.0　

　　66.7　

　　63.0　

　　數據來源：國家統計局，《中國統計年鑑1994》，pp.220.　

　　事實上，表六誇大了中央政府財政收入的比重，因為中央政府財政收入中的近四分之一是所謂“債務收入”。如果按照國際慣例對中國的中央財政收入作出調整的話，[24] 它占整個財政收入的比重還要更低一些。由於中央收不抵支，它很難運用轉移支付手段在全國範圍內進行再分配。　 

　　3. 隨着中央財權的萎縮，能用於在各地區間重新分配的財政資金越來越少。這個趨勢可以從表七中看得很清楚。1981年，在全國二十九個省級單位中，十七個是財政盈餘省，其中上海90％的財政收入要上交中央，其它不少省份也得上交50％-70％（如北京、天津、遼寧、江蘇、浙江、山東）；同時在十二個財政赤字省中，中央撥款可以比本地財政收入高二至八倍（如內蒙古、青海、寧夏、新疆）。但從那時以後，財政盈餘省對中央的上繳絕對額越來越小，其占本地財政收入的比重更是急劇下降。到1991年，除上海仍上繳47％的財政收入給中央外，沒有一個財政盈餘省的上繳超過自己財政收入的20％。此時財政赤字省已增加到二十個（海南省沒有包括在該表內），但前赤字省中除西藏和江西兩省外，中央撥款的比重都已大大降低了。總之，中央從盈餘省拿到的和給赤字省的都在比重上大大降低了，它的中介調節作用也隨之大大削弱了。　 

　　由於中央無力在全國範圍內進行收入再分配，本來已很嚴重的地區差別正在不斷擴大，[25] 並造成了地區間潛在衝突的可能性。[26]　

　　第三、中央政府無法運用財政政策穩定宏觀經濟。在第二節中，我們曾指出，維護宏觀經濟穩定的功能只能由中央政府承擔，因為市場本身不會自行穩定，地方政府也無法使總需求與總供給達到平衡。中央政府維護宏觀經濟穩定的財政手段說到底是用稅收和公共開支來調節總需求；具體說就是在經濟增長過快的時候，增加稅收，削減公共開支，以壓縮需求；在經濟增長乏力的時候，減少稅收，擴大公共開支，以刺激需求。如果政府積極運用財政手段調節總需求的話，我們應該能看到在政府財政收入占國內生產總值的比重與國內生產總值的增長率之間存在着一種正相關關係，在政府財政支出占國內生產總值的比重與國內生產總值的增長率之間存在一種負相關關係。但是當我們用中國1978-1993年的相關數據，對這兩對關係進行簡單線性回歸分析時（見圖九、圖十），發現這兩對關係都是負相關，且相關係數都非常弱（R =0.029, R =0.003）。這表明，在過去十幾年中，不管經濟發展速度是慢是快，中國政府的財政收入與支出一直呈下降態勢。換句話說，中國政府根本沒能用財政手段來實現宏觀穩定目標。當然，這並不是說，中央政府未曾做過這樣的努力。只是在“分灶吃飯”的財政體制下，它是心有餘而力不足。財政包幹制使稅收對中央政府而言基本上喪失了調節功能，只剩下了收入功能。理論上，規定稅基和稅率仍屬中央的權力範圍；但事實上，地方政府只要能按與中央政府協議的方式如數進貢，便萬事大吉。在它們的轄地內減免稅全憑當地主管部門一句話。這樣，地方政府實際上掌握了對稅基與稅率的控制。如果它們不顧宏觀經濟形勢，以濫用這項控制權的方式來追求本地利益最大化，其結果一定是宏觀不穩。即使我們假設地方政府都十分守規矩，從來不濫用這項權力，財政包幹制仍不利於宏觀穩定，因為它的運作邏輯是，當經濟增長快時，中央財政收入占國內生產總值的比重會下降；而當經濟出現衰退時，中央財政收入占國內生產總值的比重會上升。這個邏輯正好與維護宏觀經濟穩定的邏輯相反。　 

　　由於“分灶吃飯”的財政體制嚴重束縛了中央政府的手腳，在過去十幾年中，經濟發展的平均速度雖然很快，但起伏很大，而且經常險象環生，因為中央政府無力履行它不可推卸的穩定宏觀經濟的職能。　 

　　（五）　 

　　凡事皆有度，在“度”以內是好事的，到了“度”以外就變成壞事了。集權和分權亦然。如中央政府把地方政府也能辦的大事小事統統攬在自己手中，或把完全不必由政府管的事也統起來，則是超過了集權的上限。這便是傳統中央計劃經濟體制的根本問題所在。因此，在實行過中央計劃經濟體制的國家內進行改革，分權是題中應有之義。但是，分權並不意味着無限制地分權。實行市場經濟不能否認政府在經濟中的必要作用，[27] 行政放權也不能將應由中央政府承擔的職責一古腦下放給地方政府。我們這樣說，不是因為對政府干預經濟有偏愛，或對中央政府情有獨鍾，而是因為有些事非市場力量所能完成；在應由政府幹的事中，有些是地方政府無法承擔的。如果該政府幹的事也拋給市場，該中央政府幹的事也托賦給地方政府，其結果必然是不見分權之利反見分權之弊。　 

　　中國經濟發展在過去十幾年中受益於“放權讓利”的改革方針是勿庸置疑的。在經濟轉型初期，改革的確就意味着分權，因為不分過度集中之權就無法推進改革。但這並不等於說改革就要無限制的分權。經歷了十多年“放權讓利”之後，中國已到了從制度上規範政府與市場關係、中央與地方關係的時候了。如果有人在分權已接近或超過其底線之際，仍堅持只有進一步分權才是改革，他們要麼是天真的情緒化的改革者，要麼是在為分權過程中形成的某些特殊利益充當代言人。清醒的改革者必須把握集權－分權之間的適度平衡，並據此做出健全的制度安排，只有這樣才能使中國經濟走上一條持續、穩定、協調發展的康莊大道。　 
 
 
論中國經濟制度轉型中的中央、地方和分散決策的關係
 
田國強

　　一. 引言

　　二. 關於經濟自由化和決策分散化的改革方式問題

　　三. 關於中央政府財政比重減弱的問題

　　四. 關於中央政府權力的減弱及中央和地方關繫緊張的問題

　　五. 政府在經濟機制轉軌中的作用

　　六. 結束語

　　【作者簡歷】 田國強，美國德州農工大學（A&M）經濟系正教授；美國明尼蘇達大學博士。　 

　　一. 引言　　

　　從1979年開始的以經濟自由（鬆綁）和分散決策（分權）為先導的中國經濟改革取得了很大的成就。這十五年來的經濟改革給中國帶來了高速度的經濟增長和人們生活水準的大幅度提高。經濟制度也發生了很大變化。國有經濟在整個國民總產值（GNP）的比重迅速下降，從78年國有經濟占GNP的78％下降到93年只占GNP的44％，已基本從一個以公有制為主體的中央指令性計劃經濟體制轉變為一個非公有制為主體的經濟體制。同時，在這十幾年的改革中，中央政府的權力、職能和作用，中央和地方的關係也發生了很大的變化。其主要表現在中央政府在經濟活動中的權力及作用越來越小，財政收入在國民總產值中所占比重不斷下降，對地方的控制能力減弱。與此相反，地方在各方面的作用和勢力卻越來越大。這種變化導致了中央與地方包括權、利在內的各種矛盾，使得中央和地方的關係日趨緊張。於是便有一些人對此種狀況表示擔憂，他們認為這種經濟政治權力的分散化以及多元化的改革已嚴重削弱了國家的能力，中央已成為一個“弱政府”，國家能力的下降將成為未來發展的重要隱患，在鄧小平後可能會出現“分裂割據”的自治局面（見王紹光、胡鞍鋼，1993）。他們認為導致這些問題的根源是由於實行了“鬆綁和放權”的經濟自由化和決策分散化的改革方針。從而對經濟自由和決策分散的改革方式持懷疑或否定的態度，並認為解決問題的辦法應是提高國家財政稅收的比重，加強中央政府的控制和重新集權。但無論是從理論上還是從實際經驗來看，這些辦法似乎是行不通的，這將有害於經濟的長期增長。改革前的中央集權計劃經濟體制的實踐和89─91年企圖加強控制和重新集權的措施都說明了此點。那麼如何評估這十五的改革方式，看待中央財政比重和權力的下降，解決中央和地方的緊張關係，以及如何界定中央政府在經濟機制轉軌中的作用呢？在本文中我們將回答這些問題，並分析造成這些問題的原因。　

　　以下，在第二節中，我們討論如何看待和評估經濟自由和分散決策的改革方式以及是否應加強中央的控制和重新集權等問題。我們將給出為什麼要實行經濟自由化和決策分散化改革的理由，討論集權的種種弊病，並分析經濟自由化和決策分散化是一個經濟體制運行良好的先決條件。在第三節中，我們討論國家能力及財政比重下降問題。我們將從理論上和通過對實際經濟資料的考查來分析較低的財政比重對一個早期發展中國家的經濟長期增長也許是必要的。在第四節中，我們分析造成中央和地方關繫緊張的原因，並提出解決問題的辦法。第五節討論和界定中央政府在經濟機制轉軌中的各項作用，闡明哪些是政府應該做的，哪些是政府不應該做的。第六節是結束語。　

　　二. 關於經濟自由化和決策分散化的改革方式問題　　

　　由於93年以來的經濟過熱和通貨膨脹以及國營企業虧損日益嚴重，導致了對國家財政的壓力大大增加，顯得國家財政能力不足。於是以王紹光和胡鞍鋼為代表的一些學者認為這是由於分權的改革帶來的後果，從而對經濟自由化和決策分散化的改革方式持否定態度。王紹光、胡鞍鋼在他們的國情報告的觀點提要中談到當前中國經濟改革狀況時寫到：“...，經濟決策權極度分散，中央政府控制各級政府的能力極其有限，而地方政府已經形成獨立於中央的利益主體，財力過份膨脹，權力過大，經濟干預過多。....經濟政治權力的分散化以及多元化，嚴重削弱了國家能力。國家能力迅速下降，反過來又加速了中國經濟與政治的多元化，成為未來發展的隱患。”同時他們還把改革以來出現的投資急劇膨脹，消費需求膨脹，經濟周期波動，連年的財政赤字及中央宏觀能力的下降歸咎於是由於國家汲取財政能力的下降導致的。即，他們認為所有這些問題都是由於國家的財政能力及權力下降造成的，而國家的財政能力及權力的下降又是由於“鬆綁”、“分權”的改革方式造成的。為了說明集權和高比重財政政策的好處，作為例子，他們把五十年代一五時期經濟高速增長歸咎於是由於實行了集權和高比重財政政策的結果。他們認為一個國家的能力主要是由國家財政比重大小來決定的。筆者認為所有這些觀點都是值得商榷的。由於他們的看法牽涉到改革的基本方式問題，筆者覺得首先有必要搞清楚為什麼要實行“鬆綁”、“分權”的改革方式。為此，筆者想先簡單地討論一下一個經濟機制運行良好的先決條件。①　

　　經濟上的四項基本原則　

　　對經濟機制轉換的要求並不完全是基於標準微觀經濟理論中的兩個福利經濟學基本定理──主張實行市場機制的主要理論基礎。② 而是基於實踐中指令性計劃經濟所帶來的令人難以接受的低效率，③ 沒有一個以計劃為主的國家的經濟是繁榮的。那麼是什麼導致了這種低效率和落後的呢？最根本的原因是什麼呢？答案是產生這種低效率和落後的根本原因是一個經濟機制運行良好的四個先決條件──承認人的自利性、給予人們經濟自由選擇的權力（所謂的鬆綁），實行分散化決策（即中國所說的分權）及引進激勵機制──都沒有滿足。然而對指令性經濟下無法解決的許多問題，市場機制卻能較好地解決。其根本原因就是市場機制以這四個先決條件作為基礎。市場經濟機制就是以承認人的“自利性”作為出發點，建立在自願交換和自願合作基礎上的自由選擇和分散化決策是市場經濟機制的基本前提，能否提供正確激勵是檢驗一個經濟機製成功與否的基本標準。這四個條件事實上是任何經濟機制運行良好的四項基本原則。　 

　　承認人的自利性是承認個人決策行為的基本權力。在市場經濟學中，在論證競爭市場經濟機制導致最優資源配置時，④ 一個最基本的行為權力假設是：每個人都是自利的（或說理性的），每個人、每個企業都會在給定的法規、政策條令、預算約束、生產技術條件和價格等約束條件下爭取自身的最大利益。承認人的自利性，是解決人類社會問題的一種現實的、負責的態度。相反，如果把利他性當作前提來解決社會經濟問題例如生產的組織問題，象改革前那樣否認人的自利性，認為人們都是大公無私，只要強調為國家、為集體就能夠調動人們的積極性，其後果可能是災難性的。即使有效，它也只是暫時的，不能用來解決社會和經濟的長期協調問題。每一個普通的、正常的、有理性的個人都是從自身的角度出發，來協調個人利益和社會利益。每個人的視野畢竟有限，他們不可能也不願意長期無條件地犧牲個人利益，也不可能預料自己行為的長期結果。“自利”是經濟發展、社會前進的動力。中國農村“生產承包製”就是承認了農民的個人利益，即人的自利性後才調動了農民的積極性。包產以前，他們之所以沒有積極性，是因為怕別人分享自己的勞動成果或想自己不勞動也能分享別人的勞動成果。分田到戶後，農民認識到是為自己勞動，所以農民的生產積極性就大大地提高了。　 

　　經濟上的選擇自由是個人的基本選擇權力。讓每個人在不危害他人利益的前提下有更多的經濟上的選擇自由，即人們所說的“鬆綁”。建立在自願合作、自願交換基礎上的經濟上的自由選擇在分散化決策的市場機制中起着根本性的作用，是市場機制正常運行的先決條件，也是保證競爭市場經濟機制導致資源最優配置的一個最基本的前提條件。在過去十多年時間中，中國經濟改革者做了許多事，但最重要的是：放寬政策，即給生產者和消費者較多的選擇自由。其結果使得中國經濟改革取得了很大成就。人們可以看出，哪裡政策寬鬆，哪裡人們經濟選擇自由度大，哪裡的經濟就得到發展。農村改革的成功是如此，沿海經濟發展迅速也是如此。例如，儘管中央政府未曾給予沿海地區財政上什麼大的優惠，但寬鬆的經濟政策和領導人的思想解放使得人們有了更多的經濟上的選擇自由，沿海地區的經濟因此得到迅速發展。　 

　　一個經濟機制運行良好的第三個基本原則是分散化決策：由當事人（企業部門或個人）作出生產消費決策而不是由上級主管部門作出決策，即人們所說的“放權”或“分權”。由於這個問題和本文所討論的問題密切相關，筆者想較詳細地討論一下。從決策的方式來看，無論做什麼事，都有兩種決策方式：一種是集中化決策，由組織主管作出決策。另一種是分散化決策，由下面的部門或個人作出大部份決策。不難看出，指令性經濟機制主要是用集中化決策方式，而市場機制主要是用分散化決策方式。我想大多數人對集中化決策的利弊都有一個比較清楚認識。在作重大改變的決策時，集中化決策比分散化決策來得迅速。不過這種重大改變可能帶來很大成功，也可能帶來重大失誤。例如，在八十年代初，由於中共領導人的搞經濟建設的正確決策，使中國走上了經濟改革、對外開放之路，從而經濟得到高速發展。另外，由於毛澤東的搞文化大革命的錯誤決策，使中國有了十年動亂，經濟幾乎走向崩潰的邊緣。但更嚴重的是集中化決策在收集信息、鑑別信息等方面存在着很大問題。高層決策者沒有、也不可能掌握下面部門和個人的所有信息，從而在指導社會經濟活動時會遇到很大的問題。如果決策者能夠掌握全部有關信息能的話，直接控制或強制命令的集中化決策（比如象計劃經濟）就不會有問題。正是由於信息不可能完全被上級部門掌握，就有作出錯誤決策的風險，產生無窮無盡的問題，所以人們才希望分散化決策。用激勵機制或規則這種間接控制的分散化決策方式往往會比直接要求或命令來得更有效，它們能促使（激發）人們做決策者想做的事，或實現決策者想達到的目標。大多非經濟學家往往沒有充份認識到這種直接控制的局限性和間接控制激勵機制的威力。分散化決策方式同時也大大地降低了所要求的信息和信息傳遞的成本，所以更有效地利用了各種信息。　 

　　一個經濟機制運行良好的第四個基本原則是引進激勵機制。由於信息不可能完全被上級部門掌握，直接或命令控制不是一個有效方法。一個經濟制度要解決的一個關鍵問題就是如何調動人們積極性的問題，即如何通過某種制度或規則的安排來誘導（促使）人們努力工作。激勵機制能夠把人們的自利和互利有機地結合起來。一個人做的每一件事都涉及到利益與代價（收益與成本）。這種利益和代價可以是有形的或無形的。只要利益和代價不相等，就存在着激勵問題。既然個人、社會和經濟組織的利益不可能完全一致，激勵問題在每一個社會經濟單位中都會出現。由於每個人從所要做的事中獲得利益與付出代價，在自利的動機下，他將作出合理的激勵：利益大於代價，就做這件事，或把它做好；否則就不做，或不想把它做好。這樣，檢驗一個經濟機制或規則是否運行良好的一個基本標準是看它能否提供內在激勵（動力）使人們努力工作、做出高質量的工作，激勵人們愛護和保養公家財物，激勵決策者作出有利於他主管的經濟組織的好決策，激勵企業儘可能有效益地生產，從而使經濟能健康成長。一個經濟制度如果不能激發其成員的積極性，反而卻壓抑了其成員的創造力，製造出一批又一批的懶人、閒人，這個制度就不可能長期存在下去。以往的事實說明，原有的指令性計劃經濟不能提供內在的動力使人們努力工作，不能使企業有效率地生產。市場機製成功地解決了激勵問題，即如何調動人的積極性的問題。市場機制給主觀為自己的個人以激勵，使他們客觀為社會而工作。市場機制所提供的激勵，使自利的個人和人們之間的互利統一起來了，這也就是經濟學中所說的激勵相容。能否實現激勵相容，關繫到任何一個經濟體制的存亡。　 

　　在最近十五年中國經濟改革中，之所以有這麼高的經濟速度，主要就是因為這四個先決條件被改善的原因，是與實行這四項基本原則分不開的。這一階段的改革使得人們已逐漸認識到人的自利性是不可迴避的現實。通過這些年的改革，經濟上的選擇自由已有了很大的改善。在農村，農民獲得了土地的使用權（儘管沒有擁有權），基本上可以決定種哪種農產品。在城市，人們可以選擇繼續呆在國營企業吃大鍋飯，也可以辭職到非國營企業去工作並承受隨時可能失業的風險。通過這十幾年的經濟改革，分散化決策方式在中國已取得了很大進步，權力下放，崗位制，取消各種計劃，讓個人和企業作出消費和生產的決策。另外，中國現在已經在許多部門和行業建立了各種激勵機制，它們大大地調動了人們的生產積極性。　 

　　需要提醒大家的是我們強調分散化決策，並不是說政府什麼也不管，放任自由。政府要管，關鍵是以什麼方式去管。是用間接式的，或誘導式的方式去管，還是以直接式的或命令式的方式去管。我們強調的是政府應用間接控制的、誘導式的方式去管。用激勵機制、法規、規章制度去誘導人們做政府想要做的或想要達到的社會目標。並且這些機制、法規、規章制度要有它的權威性，不能朝令夕改。　 

　　三. 關於中央政府財政比重減弱的問題　　 

　　從上面的討論可以看出，無論在什麼經濟制度下，一個國家要經濟上繁榮昌盛，就必需運用分散化的決策方式，就要給人們經濟上的選擇自由，承認個人或地方部門的利益，引進各種激勵機制。這些是比產權制度更基本的因素。中國這十五年的改革，已經說明了此點。現代經濟學中一個前沿──經濟機制設計理論就是以這四個基本原則作為前提，在給定所有制條件下，探討設計導致資源有效配置或其他社會經濟目標的各種激勵機制的可能性⑤。　

　　這樣在是否決策分散化（分權）的問題上就歸結為政府的目標是什麼？是要更多的經濟長期增長還是要更多的集權或較多的均等配置。只要人們的目的是經濟長期高速增長，國家繁榮昌盛，就需要決策分散化，想要通過取消分權的改革，回到集權的老路而達到目標是根本行不通的。所以分權的改革應是基本國策，不能動搖。那麼怎麼看待國家財政能力下降的問題呢？　

　　關於國家財政能力下降的問題　

　　這裡面牽涉到兩個問題。一個是國家財政能力是否真正下降，或是否嚴重？第二個問題是財政的比重如果下降，是否一定是一件壞事，它和經濟長期增長是什麼關係？　

　　首先對於如何評估國家財政能力下降的問題，筆者認為不能只看財政收入在國民總產值比重的下降，而更應看重的是財政收入是否比以前下降。雖然中國的財政收入比重從1978的31％左右下降到93年的14％左右，下降一半之多，但國民總產值上升了280％左右。從而93年總的財政收入與78年相比已上升了85％左右。這樣，經濟自由和分散決策的經濟改革使得國力（GNP）和國家財政收入都大幅度地增加了許多。如果沒有這種經濟自由和分散決策的改革，就沒有大幅度的經濟增長，財政收入的比重再高也沒有用。關鍵是要經濟長期高速增長。在保證經濟長期高速增長，不明顯影響人們的生產積極性的前提下，提高稅收的比重。　

　　第二，更重要的是，中國的財政比重目前為14％，雖說將其與已經工業化的國家相比低很多。但不要忘記，中國不是一個已經工業化國家，而是一個發展中國家。讓我們也來考查王、胡所引用的關於主要工業化國家財政比重的表格，但我們看表的方式不一樣，從而得出不同的結論。從表一中，人們可看出，當這些國家在工業化的早期階段，國家財政的比重也是非常低的。在1880時，除法國有15％，其他工業化國家平均只有9％。到1920年時，美國和瑞典的比重只上升了二個百分點，分別達到10％和8％。其他國家上升比較快。但把此表的數據和這些國家的國力（GNP）相比較就可得知，國家的財政比重越低，發展的就越快，如美國。日本的情況也很有說明性。在本世紀早期時，日本由於起步晚，比其他工業化國家落後。但二次世界大戰後，它的稅收比重和財政比重比其他工業化國家要低，所以發展得反而更快，迅速趕上或已超過其他工業化國家。另外，筆者認為這些工業化國家在最近幾十年的高比重財政支出是由於二次世界大戰後實行高福利政策的結果而導致的，而不是經濟成長的動力。不斷遞增的社會福利、安全保障的財政開支導致了國家財政的不斷上升。最近這些年來，高福利的工業化國家已經認識到由於國家財政支出太大，稅率太高，福利太多，已影響了經濟的發展。減稅、減少財政支出和福利的呼聲也越來越高。美國的稅率從80年代中期以來已下降了很多。東亞四小龍經濟發展也說明了這一點。這些國家的經濟迅速發展是與稅率、財政收入比重較低分不開的。現有的經濟理論也說明了此點，要想經濟增長，激勵人們努力生產，就不要有太高的福利和稅率。刺激經濟增長的一個常用的辦法就是降低稅率，保持適度福利。為了維護社會穩定，維持失業或無能力解決自己生活着落的人，我們不得不需要犧牲一些經濟效益，增加福利。但要有一個限度，有一個恰當比例。所以無論從理論還是實際經驗來說，要想經濟發展、國家富強，就要採用較低的稅率和財政比重。我們談這問題，並不是說現有的財政比重不低，從全面的角度考慮它也許低了點，我們主要想說的是大幅度增加財政比重對經濟的長期增長是要付出代價的。中國還處於經濟發展的早期階段，應首先強調的是經濟增長，而不是太高的經濟福利，從而太高的財政支出。因此，較低的稅收率和財政比重也許是必要的。中國這十五年的改革也說明了這點。中國經濟高速增長與經濟自由化、決策分散化、稅收比重下降化分不開的。　

　　表1 工業化國家財政支出占GNP或GDP百分比重變化　 

　　年　

　　法國　

　　德國　

　　日本　

　　瑞典　

　　英國　

　　美國　

　　1880a　

　　15　

　　10　

　　11　

　　6　

　　10　

　　8　

　　1920a　

　　19　

　　31　

　　19　

　　8　

　　24　

　　10　

　　1960a　

　　35　

　　32　

　　18　

　　31　

　　32　

　　28　

　　1985b　

　　52　

　　47　

　　33　

　　65　

　　48　

　　37　

　　a：指在GNP的比重； 

　　b：指在GDP的比重 

　　資料來源：World Development Report 1991，World Bank，Oxford Unveristy Press，1991，pp139。　 

　　關於國家財政能力嚴重下降和其他經濟問題的關係　 

　　王、胡在他們的國情報告中為了強調國家財政高比重的重要性及加強政府的作用，他們把改革以來所發生的投資急劇膨脹，消費需求膨脹，經濟周期波動，連年的財政赤字及中央宏觀能力的下降歸結於是由於國家汲取財政能力的下降導致的。對於此問題，筆者也是不敢苟同。首先無論是從經濟學的理論還是實際中來看，他們沒有必然的因果關係，很難看出這些問題是由於國家財政能力下降造成的。相反，只要還想維持原有體制，不進行體制轉換，只要政府的開支或福利的成份占太大的比例（象大多數高福利國家），即使增加國家財政能力也不可能解決所有這些問題。這是因為這些問題無論在是在財政比重高的計劃經濟時期的中國還是在現代西方工業化市場經濟國家都普遍發生過。例如經濟周期波動和連年的財政赤字在美國就非常嚴重。高福利的國家即使有很大財政能力不斷地加大財政的比重，為了維持不斷擴大的龐大福利體系卻還是發生連年的赤字。投資急劇膨脹和消費需求膨脹正是計劃經濟體制下預算軟約束造成的一大特徵。中國正處於從計劃經濟向市場經濟的轉型，市場和計劃的成份在現階段都占很大比例。同時出現這些問題也就不足為奇了。解決或減輕這些問題的關鍵，⑦ 不是在於增加政府的財政收入，而是在於制度的變革，經濟的長期增長。根據中國的國情建立適當規模的福利保障制度，而不是建立過度的福利制度，否則不但會增加一大批懶漢，也會增加政府的財政負擔，影響經濟增長。　 

　　四. 關於中央政府權力的減弱及中央和地方關繫緊張的問題　

　　這十五年來的以市場為取向的經濟改革過程本身就是經濟自由化和決策分散化的改革過程。它使得中央政府的權力、職能、作用、財政比重及中央與地方之間的關係都發生了很大的變化：中央政府在經濟活動中的權力及作用越來越小，財政收入在國民總產值的比重越來越低，對地方的控制能力越來越小。這種變化導致了中央與地方政府的各種矛盾，使得中央和地方的關係顯得緊張。上節我們討論了中央政府財力減弱的問題。在本節，我們會討論中央政府權力減弱的問題及中央與地方關繫緊張的問題。　

　　我們已經在前面討論了為什麼要實行“鬆綁和分權”的經濟自由化和決策分散化的改革方針。這是資源達到有效配置、經濟長期增長的先決條件。分權的改革就意味着中央政府直接指導和參與經濟活動的權力必然要減少，不能加強。經濟權力的分散化應有利於經濟的增長和國家能力的增強。當然我們並不是說中央政府什麼都不管，政府在經濟制度的轉型中，在市場經濟中發揮着不可替代的重要作用（詳見下節）。不過，政府對微觀的經濟活動的所有作用都應是間接控制的作用。制定適當的激勵機制（規則、法律條令）來指導人們的經濟活動。要讓規則發揮作用而不是政府直接指導經濟活動。　

　　那麼如何看待中央與地方的緊張關係的問題？造成這種緊張關係的原因是什麼？如何解決或緩解中央與地方的緊張關係呢？。　

　　首先，我們並不認為中央與地方的緊張關係是由於分散化改革造成的。我們認為主要的原因恰恰是由於“鬆綁和放權”的政策貫徹不徹底、不完善、不平衡而造成的，而不是由於經濟自由和分散決策太多造成的；是由於政府本應在市場經濟加強作用的地方沒有加強作用，而不應加強作用的地方卻加強控制和集權造成的；是由於對經濟活動控制太多，對不同地區給予不同的政策和待遇這種傾斜性政策造成的。結果使得政策寬鬆或地方領導人思想開明而又工作大膽的地方經濟發展迅速，勢力大增，而其他地方經濟落後，形成了這種地區間的不平衡和地方與地方，地方與中央的矛盾。因此我們認為解決問題的辦法是經濟活動要進一步的放鬆，要更進一步完善以上提到的一個經濟機制運行良好的四個先決條件（四項基本原則）──承認人的自利性、給以人們經濟自由選擇的權力（鬆綁），實行分散化決策（分權）及引進激勵機制。讓市場發揮作用：只要市場能解決的，就要讓市場去做。而只對那些政府在市場機制中應發揮作用的地方才加強作用，如在制定法規、稅制、完善社會保障體系、公共設施等方面，政府的作用要大大加強。加強稅制建設，要建立加強稅制的權威性，加強立法工作。並且政府要對所有地方同等相待，對所有企業一視同仁，給予同等的政策和待遇。進一步的實行經濟自由化和決策分散化。自願交換、自願合作導致互利。一般來說，越是經濟自由的地方、經濟高速增長的地方越沒有可能導致地方自治和分裂。的確如此，作為一種趨勢，為了更多經濟自由貿易和共同的利益，人們想着各種形式的聯合。如，探討在亞洲形成大中華經濟圈、在歐洲形成共同市場的願望。在北美，已形成以美國、加拿大和墨西哥經濟自由貿易區。　

　　五. 政府在經濟機制轉軌中的作用　　

　　競爭的市場機制是以承認人的“自利性”作為出發點，通過建立在自願交換和自願合作基礎上的自由選擇和分散化決策方式來協調人們的經濟活動，並導致了資源的最優配置。但市場不是萬能的，也有一定的局限性，並不能解決經濟和社會中的所有問題。在市場機制失靈時（比如說不能導致資源的有效或公平配置），就需要對它進行修正和補充，在這方面政府能發揮重要作用。政府被看成為一個能夠合法利用強制或強制的威脅工具的壟斷機構。通過這種強力工具，社會中一些人能合法地對另外一些人施加限制。政府在市場經濟機制中的主要經典作用有以下幾個方面⑧：　 

　　1. 政府保護社會成員免受外來或本社會其他成員的強迫。沒有這種保護，不會有真正的選擇自由。在這裡，軍隊和警察被用來阻止外來的和內部的強迫。　 

　　2. 政府制定各種法律和規定，並設立法律機關來解決各種爭議問題。它保護私人財產和個人的自由選擇。它也保護市場的良性循環，促進自願合作。　 

　　3. 建立社會福利保障制度來保護在競爭市場下失業或無生存能力的個人。儘管福利與經濟效率或激勵一般是呈反向關係，但為了保持社會的穩定和公平，人們經常不得不犧牲一些經濟效益。制定出一個適當的福利政策並保持儘可能好的經濟效益，是每一個國家要解決的重要問題。　 

　　4. 提供不可缺少的公共服務並徵收稅款。由於這些服務的性質，讓私人企業提供這些服務是不合適的。例如，修築公路，架設路燈，等等。當政府支出時（例如提供公共服務，保衛國防），它需要徵收稅款來償付。在這裡，就有一個重要的強製成份：不管你消費不消費，公民被強制以一定的稅率交給政府一定數量的稅款來維持政府的各種活動。　 

　　5. 進行宏觀調控，制定財政政策和貨幣政策來控制和調節經濟的增長。　 

　　6. 限制壟斷以及對競爭難以生存的行業進行管制。　 

　　7. 在市場失靈的情況下對經濟活動加以干預。市場機制一般不能解決窮富差別（收入不平均）、生產活動的外部性、公共財、科學技術的研究與開發、公共教育事業的興辦、失業、經濟周期及具有不完全信息的市場等問題，這時政府可通過制定規則、稅制及設計激勵機制來解決這些問題。　 

　　中國政府除了要發揮以上政府的經典作用，還應在經濟機制的轉型中發揮以下幾個作用：　 

　　8. 建立市場機制運行良好的先決條件，比如說前面提到的經濟上的四項基本原則。破除與市場不相協調的規章、條令、政策。　 

　　9. 啟蒙大眾對改革的支持和參與意識。從指令經濟向市場經濟的轉變，不僅是制度的轉變，也是觀念的轉變。這些都不是一下子能改變的。舊體制下形成的思想觀念和思維方式在人們的潛意識中已經根深蒂固，與新體制下的許多變化格格不入。例如，人們對改革帶來的好處期望過高，而對於價格的波動、競爭的壓力、失業的可能、收入分配的變化等轉型必然帶來的陣痛缺乏足夠的認識，難以承受。各行各業的領導人也遇到類似的問題，其中一些人身在商品經濟的大潮中，頭腦仍在指令經濟的框架下，用指令經濟的方式搞商品經濟。因此，政府要幫助人們更新思想方法和思維方式，正確地理解市場經濟，剖析和揭示不同經濟體制的利弊，正確引導民眾理解市場經濟，支持市場經濟，推動經濟改革。　 

　　10. 建立市場體系。一個完善的現代市場經濟體制不僅僅是放開價格，開放產品市場，給予人們自由就可以了。它是由一系列系統組成的。這包括市場價格體系、宏觀調控體系、現代企業制度體系、稅制（收入分配）體系、社會保障體系、法規體系、反壟斷（不公平競爭）體系，開放的勞動和金融要素市場體系等。在培育和完善這些體系方面，政府還有大量的工作要做。　 

　　11. 制定改革的策略和方針。從計劃經濟向市場經濟的轉型，是從一個均衡發散到另外一個均衡的轉移。僅僅通過放任自由的方式是不大可能實現的，政府需要通過它的權威推行一系列改革措施和方針來實現。　 

　　12. 制定各種激勵機制。對原有計劃經濟體制下的企業或單位，由於各種原因一時還不能引進市場的或進行產權改革的，要制定各種激勵機制或規則來調動人們的生產積極性。　 

　　13. 逐步用激勵機制、規章或制度的方式來取代政策的作用。要認識到政策的時間局限性和作用的有效性。由於政策多變，大多政策只有短期效應。現在政府通過政策、下文件的控制方法還是太多，並且政策多變會失信於民眾，使得政府的威信越來越低。政策多變非常影響和打擊經濟穩定性和人們的生產的積極性。並且這種政策的多變越來越嚴重。以前說：“共產黨的政策象月亮，初一十五不一樣”。現在變為：“共產黨的政策象冰棒，拿出後就不一樣”。比如，農業政策的多變會影響和打擊農業生產的穩定性和農民的生產的積極性。幾年前，當糧食豐收後，政府不願收，說讓糧食價格放開，由市場來決定，結果出現農民賣糧難。去年底、今年初當糧食價格上升時，政府卻又要控制和限制糧食價格，農民得不到糧食漲價的好處，反而要承受農業生產資料大幅度漲價的負擔。另外根據合理期望學派觀點，政策的作用往往是非常有限的。⑨ 人們往往可以通過改變自己的行為方式來減低或對付政策的作用。這點在中國的實際中得到了證明，中國老百姓對此有較大的體會。中國的老百姓已在實踐中總結出用“上有政策，下有對策”的策略來減低政策的有效性和政府的作用。一個文件或一個政策往往只有幾個月或更短的作用，不是被人們的反應對策減低其作用，就是由於沒有權威性，而被人們忽視或忘掉。政府不得不又發新的文件，人們又作出新的對策。這種反覆的過程使得文件和政策的作用及權威性越來越低。人們的“上有政策，下有對策”行為方式是現代西方合理期望學派的一個基本核心論點。　 

　　14. 逐步解決不公平競爭問題。不公平競爭是目前存在的嚴重問題之一。這是中國老百姓對現實感到最不滿意的地方。不公平競爭是由於轉軌期間法規不完善、產權沒有界定清楚及市場分散化決策（權力下放）已引進，計劃經濟和市場經濟都占有相當成份的體製造成的。這種競爭的不公平表現在許多方面，但人們最有意見的是幹部利用自己手中的權力謀取私利、憑關係走後門。如果手中有權力，就可能搞到批文或指標，利用他人或自己之手換取金錢；由於價格的雙軌或多軌制，如果手中有權力，就可買到計劃內價格商品，然後再轉手高價賣出；如果手中有權力，可貸到款搞房地產買賣。這些問題都要儘快加以解決。　 

　　六. 結束語　　

　　本文中，我們討論了經濟制度轉型中的中央、地方和分散決策的關係問題。我們分析了經濟自由化和決策分散化的改革方式的重要性。我們也討論了國家能力及財政比重下降問題。從理論上和通過對實際經濟資料的考查來分析了較低的財政比重對一個早期發展中的國家的經濟長期增長也許是必要的。我們還分析了造成中央和地方關繫緊張的原因。我們認為解決問題的辦法是更進一步完善一個經濟機制（特別是市場機制）運行良好的四個先決條件──承認人的自利性、給以人們經濟自由選擇的權力（鬆綁），實行分散化決策（分權）及引進激勵機制。要完善市場體系，讓市場發揮作用：只要市場能解決的，就要讓市場去做。我們強調分散化決策、讓市場發揮作用，並不是說政府什麼也不管，放任自由。我們強調的是政府應用間接控制的、誘導式的方式去管、去做。用激勵機制、法規、規章制度去誘導人們做政府想要做的或想要達到的社會目標。政府在這方面有許多事可做。除了要發揮政府在市場經濟中的古典作用，如在制定法規、稅制、完善社會保障體系、公共設施等方面要大大加強外，我們也給出了政府在機制轉型中還應發揮哪些作用。

維持穩定與深化改革：中國面臨的抉擇
 
　　程曉農

　　一. 國家財政能力下降說明了什麼？

　　二. 國家與城市社會的關係： 以經濟利益交換政治服從

　　三. “社會契約”的經濟成本

　　四、從中央、地方政府在“社會契約”中的不同作用看改革中的中央──地方關係

　　【作者簡歷】 程曉農，普林斯頓大學社會學系博士候選人；原中國經濟體制改革研究所綜合研究室主任。　

　　中國在本世紀最後幾年中面臨的兩大難題是維持穩定和深化改革。這兩個政策目標有一致之處，改革不深入就難有長久穩定; 但兩者也有矛盾，不觸動既得利益就不可能深化改革，而觸動既得利益又可能動搖穩定。幾乎可以說，今天中國的民眾、精英比以往更關注政治、經濟的穩定，“中國不能亂”的說法相當深入人心。中國的亞洲近鄰和西方的主要大國也無不希望中國能保持穩定，避免動盪。然而，要了解如何才能穩定，首先要明白中國改革以來穩定是如何維持的，而這個問題恰恰是國內國際學術界不常討論的。本文將從剖析這個問題入手，運用西方的蘇聯問題學者提出的一個概念──“社會契約”，來解釋中國改革中的穩定的實現機制，以及這個機制的制度、經濟條件。把中央─地方關係的分析納入這個機制中，將幫助我們理解中央─地方關係不協調的機制性原因，以及為什麼中央追求穩定會引致中央─地方的利益摩擦。本文的分析涉及政治、經濟、社會，中央、地方、民眾多個層面，以及他們之間的互動關係，筆者把注意力主要放在問題的“診斷”、而不是“處方”上。　

　　社會主義國家的改革是對全能、全方位的集權體制的改革。中國改革以來，經濟的放權是在政治集權的督導下進行的，同時，經濟、政治的穩定比俄國（前蘇聯）要好得多。從表面上看，這頗象當年東亞一些國家和地區的威權主義模式。是不是只要中國的中央政府願意改革，又有足夠的權威，中國的改革就能漸進的推進，中國的穩定就能維繫呢？這個假設不能不經檢驗就被視為當然的道理。最簡捷的檢驗就是看一下中央政府在多大程度上能運用自己的政治權威去推動已決定的經濟改革方案。國營部門的改革是經濟改革的難關，正是在這點上，改革屢推不動。從1986年通過《破產法》又實質上被擱置，到1988年借鄧小平提出“闖價格關”之機，趙紫陽建議加快企業改革，再到1991年朱熔基提出“砸三鐵”，每一次決策者都意識到了改革國營部門的緊迫性，但最後卻都是“雷聲大雨點小”，悄然撤兵。因為這項關鍵性的改革遇到了國營部門員工的抵制，而政府在這種抵制面前實際上總是不得不讓步。這類反覆出現的讓步提示我們注意三點：第一，通過政治集權形成的政府權威並非無所不能，象國營部門改革這樣的事就是屢試屢議，而未敢全面發動。第二，這個政治上的威權主義政府實際上受到了社會的制約，在決策與政策實施中，國家的超脫性（state autonomy）是有限的。以國營部門的改革為例，政府有自己的政策意向，卻不得不按照國營部門員工的意願讓步修正。這時候，我們看到的好像是一個施政上有所“遷就”的政府（a malleable state），而不是一個完全的威權政府（Nordlinger，in Weiner & Huntington 1987）。第三，中國大陸目前的政治經濟穩定，不僅僅得益於市場化改革的進展，也得益於國營部門改革的遲緩。　

　　從以上三點出發，我們很自然地希望更深入地了解改革中國家與社會的關係變成了一種什麼類型; 為什麼有的改革，如放權讓利，不推也動，擋都擋不住，而有的改革卻徘徊滯步; 以及改革中的政治經濟穩定又是如何在國家與社會互動中實現的。國家與社會的關係的分析將為中央─地方關係的討論提供必要的背景分析，從一定意義上講，“中央─地方”關係是“國家─社會”關係的一個部份。如果脫離開“國家─社會”關係這個大背景，“中央─地方”關係的討論就很容易被局限在兩級政府間“集權─放權”的框架中，而放權過程中中央政府掌控資源逐漸減少的現實又進一步引出放權之弊和再集權的必要等命題。然而，放權過程中地方政府並不是資源的主要最終享用者，它更象一個“二傳手”，而企業與民眾才是主要的最終使用者，只有分析了資源從中央政府，經地方政府流向民眾、企業的全過程，才能更準確地把握放權過程中的“中央─地方”關係。在比較政治學中，研究政府功能問題有兩種方法，一種認為政府在施政中可以從社會的影響或制約中超脫出來，即“以國家為中心的方法（the state-centered approach）”，另一種方法則關注國家與社會的互動關係，即“置國家於社會之中的方法（the state-in-society approach）”，（Migdal，Kohli & Shue，1994）。本文所採用的“中央─地方─社會”的分析角度更接近於後一種方法，而國內常見的那種偏重於“中央─地方”兩級政府間關係的分析則大體上屬於前一種方法。　

　　談到中國大陸的“國家─社會”關係，我們必須小心地區分“國家─城市社會”關係和“國家─農村社會”關係。改革前這兩類關係因城鄉體制的巨大差異而顯着不同。由於制度背景的差異以及國家的城市改革策略不同於農村改革策略，雖然改革以來這兩類關係都發生了重大變化，但變化的路徑大相徑庭。中國改革的順利起步立足於農村改革，但中國改革的完成不是取決於農村市場化的深度或鄉鎮企業推動農村局部工業化的進度，而是依賴於城市改革的成功，因為舊體制的核心部份深深植根於城市社會經濟中。城市社會的政治能量遠遠大於農村社會，政府對城市改革和城市居民的利益向來小心對待，政策取向上有明顯的“城市偏向（urban Bias）”。中國的城市社會對國家的依賴既重且深，而政權的穩定也主要倚重於城市社會的穩定。中國的城市改革是受一種既定的政治社會環境制約的，在此環境中政府向城市民眾提供經濟利益從而換得政治穩定，領先的農村改革不會根本動搖國家與城市社會間的這種關係；相反，國家可以為了維持這一關係而迫使改革領先的農村社會向改革滯後的城市社會讓渡經濟利益，結果就是近幾年國內經濟學界經常提到的城鄉收入差距急劇擴大（邱曉華，杜宇，1994）。本文側重討論國家與城市社會的關係，以及政治經濟穩定與城市改革的關係，先從國家財政能力下降這個重要事實談起。　

　　一. 國家財政能力下降說明了什麼？　　

　　改革中中國大陸的財政收入在國民生產總值中的比重呈明顯下降趨勢，從80年代中期起，經濟學家們就從經濟層面展開過反覆討論。而從政治角度把這個現象與國家能力直接聯繫起來的，則是王紹光、胡鞍鋼的一份研究報告（王，胡，1993）。這份報告強調了改革和現代化都需要必要的國家能力，而國家財政能力削弱過度是危險的。王、 胡的分析把國家動員經濟資源的能力定義為財政能力，但這一定義似乎窄了一些。在市場經濟國家政府確實只支配財政，但在社會主義國家，國家銀行壟斷了金融業，政府可以充份支配絕大部份金融資源。所以，社會主義國家動員經濟資源的能力不僅應包括財政能力，也應包含金融支配能力。如果財政能力削弱，而金融支配能力增強，國家可以用後者代替前者，這只是國家動員經濟資源方式的轉換，並不一定意味着國家動員經濟資源的總體能力下降。只有當財政能力和金融能力同時下降，才可以肯定國家能力削弱了。　

　　國家的金融支配能力如何定義呢？按照中國國情，可以初步定義為國家銀行按政府貸款政策和投資計劃投放的貸款額占國民生產總值或國民總投資的比重。在城市改革開始的最初幾年，銀行貸款基本上是國家用指令性計劃分配的，可以視為由國家支配的金融資源。筆者1987年所作的一項研究發現，自改革開始以來，在財政對經濟的支配能力下降的同時,國家支配的銀行貸款占國民總投資的比重迅速上升，這可以理解為國民經濟由財政主導型變為信用主導型（程曉農、宋國青，1987; 體改所宏觀室，1988）。換言之，從1978年到1986年，可以看出國家金融支配能力的上升一定程度上彌補了財政能力的下降。然而，最近幾年的資料表明，由於國家信貸計劃執行逐漸鬆弛及銀行的死貸款急速增加，國家金融支配能力也在下降 （下文另述）。所以，王紹光關於國家動員經濟資源的能力在改革中逐漸削弱這個重要判斷仍是成立的。　

　　現在再回到財政能力下降這個問題。財政分配的是國民收入，國家財政能力的任何變化都反映了國民收入分配格局的變化，即國家、企業、個人分配關係的變化。觀察國家財政能力的變化、財政收入比重的下降，應當分析國家、企業、個人收入分配的結構，這樣才能了解，國家財力下降，錢給了誰？是中央財政把錢都給了地方財政和企業嗎？據計算，國家、企業和個人三者最終收入占國民市場總值的比重，1978年分別為31.6％、18.9％、49.5％，到了1990年變化為14.5％、23.8％、61.7％（韓永文，1993）。這裡的國家包含了中央和地方財政。十二年中，財政的比重下降了17.1％，居民的比重上升了12.2％，而企業的比重上升了4.9％。也就是說，財政讓出的收入大部份給了居民，企業則得到了一小部份。考慮到1988年後農民實際收入基本上處於停滯狀態（邱曉華，杜宇，1994），財政讓出的收入實際上大部份是給了城市居民。國民收入分配格局的這一變化意味着要想真正提高國家財政能力，只在中央財政、地方財政之間動腦筋，效果是極其有限的; 即使把企業在改革中得到的利益全拿走（意味着取消改革），財政的比重也只不過升到20％，相當於1986年的水平（體改所宏觀室，1988），並不解決問題。只有降低居民收入比重，才能真正提高國家財政能力，而這在政治上是現在的政府做不到的。　

　　很多人都認為中國大陸的政府是個威權主義政府，但是，怎麼一個權威主義的政府會看着自己的國家財政能力不斷下降而似乎束手無策呢？毫無疑問，在政治上，這個政府確實是威權主義的; 而在經濟管理上，國家的權威卻好像明顯不夠。我們不僅可以看到，在重大改革、特別是企業改革上，政府說得很多，做得卻比較少，而且時常發現，在有效制止公款的不當支出（如公費過年、旅遊、出國、吃喝、購物、上歌舞廳等等）方面，主管部門嘴硬手軟。制止上述種種公費消費是過去十幾年來始終一貫的政策目標，但卻一直未能實現。從1985年起，政府開始一年一度的“財稅大檢查”，開始還有點效果，以後也失靈了，為突擊檢查而設立的機構成了常設機構，違規違紀之事反而見怪不怪、規模也越來越大。　

　　能夠說中央政府權威不足、國家能力下降主要是分權過度、地方政府各行其是、不聽號令的結果嗎？地方政府確實有各行其是的，但中央政府各部門就都認真聽從國務院的號令嗎？即就公費過年、公費旅遊、公費吃喝等等而言，在中央各部（包括主管國家財政的財政部）機關內，這些都是司空見慣的，做法與地方政府、國有企業並沒有明顯不同；在欠稅逃稅方面，中央各部直接控制的企業也未必比地方所屬企業遜色。實際上，國家財政能力的下降是由於從中央機關到各地國有企業都存在着一種利用公共資源擴張員工收入和福利的行為，中央政府曾試圖堵住某些管道，但並沒有否定這種行為本身。如果不改變這種行為、反而默許它，那麼，想通過集權來強化國家能力很可能只是一種一相情願。為什麼政府會默許這種行為呢？這就是下一節所要解釋的。　

　　二. 國家與城市社會的關係： 以經濟利益交換政治服從　　

　　自從改革開始以來，國內經濟學家對國家財政能力的下降已有很多精闢分析，每年都有大量政策建議提供決策者參考，如怎樣嚴格控制工資獎金福利的發放，如何制止公費浪費、公款揮霍等等。但是，一個明顯的事實是，一方面，政府並沒有顯示出強烈的意願和決心實行這類政策建議，另一方面，在增加財政的價格補貼、管制城市物價時，政府卻相當果斷（如1994年末及1995年初），儘管增加財政補貼會進一步削弱國家財政能力。為什麼一個擔憂國家財政能力下降的政府不願意採取斷然措施遏制國家財政能力的下降呢？其原因不在經濟方面，而在政治方面。改革中政府需要向城市居民提供大量經濟利益，以換取他們對政策的支持和對政府的服從，這是改革時期形成的國家與城市社會的實質關係，也是實現政治經濟穩定的基礎。當國民收入的分配由這樣一種國家與社會的關係主導時，國家財政能力的下降幾乎是難以避免的。 

　　改革前，國家主要依靠對領袖的個人崇拜、意識形態宣傳和嚴密的組織（單位）來控制和動員社會。在國家與社會的關繫上，我們可以看到，那時的國家是一個凌駕於社會之上的、無所不管的、決定一切的國家（a state over society）。這並不是中國獨有，斯大林時代的蘇聯也同樣如此。從六十年代起，蘇聯的國家與社會關係發生了重大變化，儘管國家依然凌駕於社會之上，但舊的控制、動員社會的手段逐漸失效，個人崇拜消失了，意識形態淡化了，政治控制鬆弛了，國家不得不轉而使用經濟利益為主要手段來動員、控制社會，維持政治社會的穩定。在蘇聯，勃列日涅夫時代是國家提供福利最多最廣泛、人民生活水平上升最快的時期，也是政治社會相當穩定的時期。這裡講的福利是廣義的，包括穩定的物價、穩步上升的生活水準、安定的職業和按步就班的升遷、全面的免費教育和醫療、寬鬆的工作紀律和較低的勞動定額等。從七十年代末開始，中國同樣經歷了這樣一個演變，特別是在城市社會，由國家提供的福利是大多數城市居民生活水準提高的主要源泉。國家與城市社會的這種關係具有鮮明的社會主義國家特徵，而與東亞四小龍或發展中國家的國家與社會的關係有重大區別。這區別並不在於權威的程度差異或某項福利的多寡，而是在於統治是否依賴於這種國家與社會的關係，依賴於這種福利性手段。六十年代的蘇聯與七十年代末的中國都已把統治的基礎逐漸轉移到穩定的社會福利制度和由國家提供的多樣廣泛的福利上，籍此築成一種與斯大林或毛澤東時期不同的合法性，即“政績型合法性（performance legitimacy）”（Stephen White，1986）。　

　　在美國的蘇聯東歐研究的領域內，有一個被廣泛接受的概念──“社會契約”（有別於盧梭等早期思想家使用的同名概念），它可以解釋上述國家與社會的關係的實質（Walter Conner，1988；Janine Ludlam，1991；Linda Cook，1993）。運用這種概念，學者們指出，當國家不能再運用個人崇拜、意識形態等手段有效地動員、控制社會後，國家與社會的關係轉變成一種新的類型： 政府和民眾為了自己更好的生存，各自向對方提供對方所需要的，來換取自己所需要的。也就是說，統治者向民眾提供廣泛穩定的福利，而民眾因而同意支持統治者、現行制度及當局的政策。這樣，在國家與社會之間事實上存在着一種交換，一種雙方體認的 “契約”，只要這個“契約”不被打破，政治社會的穩定就可以維持下去。當然，這種“社會契約”只存在於國家與多數社會成員之間，持不同政見者就不接受它。　

　　這個概念不僅可以用於解釋中國的國家與城市社會的關係，而且有助於理解城市改革中的易與難。從七十年代末開始，“革命”的意識形態“退居二線”了，取而代之的是“通過經濟現代化實現小康生活”的許諾，政府從安排就業、提高收入、增加福利入手，承擔了提高城市生活水準的直接責任，並通過不斷改善民眾的生活，增強了民眾對政府的信任和支持，從而鞏固了現行的政治制度。自1984年正式開始的城市經濟改革並沒有根本上改變國家與城市社會之間的“社會契約”。城市改革的基本策略是抬高社會對改革的經濟期望，由國家保證城市居民的生活水準在改革中進一步提高，國家也承擔了補償民眾既得利益損失的責任，從而換取城市民眾對改革的支持，實現改革中的政治社會穩定。這一改革策略有兩個後果與“社會契約”相關。第一，由於現有生活水準的相當部份是由舊的社會福利體制提供的，所以一旦改革觸及到這些體制，就可能動搖“社會契約”。也就是說,“社會契約”是為改革設了限制區的。一部份改革 （如增加物質激勵）是有利於“社會契約”的，另一部份改革（如匯率、外貿改革）無損於“社會契約”，自然都不難推行，而那些可能動搖“社會契約”的改革（如“砸三鐵”），就事實上難以推動。第二，城市民眾既希望短期內迅速從改革中獲得利益，又期望維護源於舊體制的既得利益，這種居高不下的期望鞏固了“社會契約”，有利於改革初期的社會動員，但同時也對改革的社會承受能力起消蝕作用，並構成深化改革的阻力（白南風等，1993）。“社會契約”的存在表明，穩定對政府而言是第一位的，政府所願意推動的改革服務於、也時常讓步於穩定。1989年的動盪之後，民眾的注意力更多地由政治參與期望轉移至經濟期望，同時仍然期待着國家能夠保障個人生活（白南風等，1993），這樣的社會意願恰好表明，城市社會的主體對現存的“社會契約”仍然認同。　

　　“社會契約”是需要經濟社會制度來支持的。國家需要在兩個方面保持自己的控制能力： 其一，是通過工作單位等組織控制員工、進而控制社會，否則民眾對政府的政治服從就難以實現; 其二，國家要保有對資源的控制（這裡，資源可以是可直接分配的收入，也可以是能產生收入的權力、機會），如果這些資源的配置全都市場化了，國家將失去維持 “社會契約”的必要手段。中央政府、地方政府、企事業單位這三級是實施控制的三個環節，同時也就是分配福利的三類渠道。在分權式的改革中，中央政府直接分配的資源隨指令性計劃的削弱而不斷減少。同時，中央政府也把提供福利的責任部份下放了，而地方政府與企事業單位在權力與資源增加的情況下，成了城市居民福利的直接供應者。我們由此也可看出，分權式的改革所改變的是“社會契約”的維持方式，並未改變“社會契約”本身; 既然“社會契約”需要不斷投入經濟資源，那麼由中央政府直接投入或地方政府直接投入並無實質差別，況且因中央計劃的簡單僵硬等天然弱點，由中央政府包辦可能更浪費。所以，以為重新集權可以節省“社會契約”所耗費的資源依據不是充份的。　

　　“企業辦社會”是大陸國有部門改革的重大障礙。由於企業對本單位員工如同大包大攬的衣食父母，一旦真正改革國有企業，員工頓失依靠就會強烈反彈。然而，對“企業辦社會”的批評在大陸學術界已持續了近十年，政府也明知此弊，卻聽任“企業辦社會”越辦越紅火。過去十年來，企業向員工提供的福利與服務越來越多，越來越高級，即使企業虧損也不降檔或減少。這實際上是維持“社會契約”的需要，國家對民眾的福利許諾是通過每個企事業單位實現的，既然社會福利涵蓋了吃、穿、用、住、行、醫等諸多方面，企業當然只能盡力逐一落實，其結果自然就是單位內部“麻雀雖小、五臟俱全”。這造成了員工對單位的依賴性（Andrew Walder，1986），而國家因此得以通過單位控制員工。正如國內有的社會學家最近指出的，在“企業辦社會”的背後，應當看到，員工在單位內“只有通過服從作為代價才能換取資源、利益和機會”。（李漢林等，1994）　

　　在“社會契約”下，國家作出讓城市民眾、特別是國有部門員工生活水準只升不降的許諾，這本身意味着員工的收入、福利的大幅增長。而一旦社會中出現不安定，“維護安定團結”的辦法也往往是增加收入福利。虧損企業即使帳上無餘款，發不出工資，只要以影響穩定相要挾，政府就會令銀行貸款給虧損企業發工資。(1) 一項研究表明，1981年時，國營職工拿1元工資另有0.36元福利， 而到了1991年，每拿1元工資另得0.61元福利，這十年中，全體國營職工的工資加福利每五年翻一番（龍志和，1994）。收入福利的超常規增長促成了中國大陸城市社會的消費早熟，實際消費水平遠遠高於中度發展中國家的平均水平。據一位加拿大教授測算，1989年中國中等偏上城鎮家庭的商品和勞務消費（包括各種福利、住房、醫療等）即已相當於加拿大同等家庭消費的三分之一（梅農.戈登等，1993）。可以肯定，經過1991年以後的經濟繁榮，中國城市社會與發達社會的消費差距已縮得更小了。　

　　在“社會契約”的基礎上收入福利的快速增長刺激了總需求，這是中國大陸改革以來經濟高速成長的一個重要支柱。同時，虧損的國有企業受到“社會契約”的保護，不致於在市場化過程中“雪崩式”地停產關閉。科爾奈觀察了蘇聯東歐以後，認為社會主義國家向真正的市場經濟轉型時會遇到一個普遍現象，即改革型經濟萎縮，這是必不可免的（Janos Kornai，1993）。然而，這個現象並未在中國出現，因為在“社會契約”下國家與城市社會都在努力迴避改革的痛苦。　

　　國家以高收入高福利換取城市民眾的政治服從與支持，對改革的深化帶來了長遠的影響。首先，建立社會保障體系變得越來越困難。缺乏社會保障體系是國有部門不易減少冗員、勞動力市場難以發育的重要原因，而由於財政、企業都缺少資金，中國現行的失業保險在其七年的運營中實際上只為65萬失業者提供過失業保險，當國有部門現存冗員達到二千萬人（最保守的估計）時（楊體仁，1993），資金的不足與失業保險領取者的潛在龐大需求構成尖銳的矛盾。理性的選擇是，降低國有企業部門員工的收入消費預期，穩定其生活水準，從而防止今後建立社會保障體系時成本進一步上升。但是這個選擇與“社會契約”的要求不相容，因此也不可能被採行。結果，我們所看到的是，一方面，因財源不足而拖延社會保障體系的建立，推遲了企業改革；另一方面，國有部門員工生活水準快速提高，使建立社會保障體系變得越來越昂貴，財源越發短缺。　

　　其次，國有部門員工從原“單位”轉到非國有部門的“退出成本”不斷上升，構成一道壁壘、阻止勞動力從國有向非國有部門轉移，進而阻礙了經濟的非國有化。不少經濟學家根據工業總產值中國有部門比重的上升、推測國有部門可能逐漸被非國有部門取代，這似乎尚待進一步研究。實際上，非國有部門的擴張只是在明顯和迅速地“蠶食”國有部門的市場，卻並沒有吸納多少國有部門的勞動力，而市場不斷縮小的國有部門在“社會契約”的保護下，通過提高收入福利正不斷抬高其勞動力的“特定價格”和員工的“退出成本”，把冗員保留在國有部門內。進一步看，國家一方面允許國有部門壟斷、控制各種機會和權力，另一方面又允許國有部門各單位及其員工運用這些機會、權力來創造收入（“創收”），結果在亂攤派、亂收費、腐敗普遍化的同時，也強化了員工對單位的依賴，因為一旦離開了國有部門，這些權力、機會、利益就都化為烏有。這就是為什麼去年許多一度“下海”的國有部門員工又紛紛“上岸”的原因。　

　　再者，“社會契約”主導下的收入福利分配產生了與改革背道而馳的“企業文化”。在現代企業管理的研究中，西方的組織社會學過去一向只關注歐美模式，但從八十年代以來對日本的企業文化的長處開始有了濃厚的興趣。在改革開放中，中國大陸的三資企業提供了一個有趣的觀察點，在那裡，引進的企業文化與不同背景的中國員工的觀念、行為是否和諧，能夠反映出在企業這個層次中國大陸社會對改革開放的適應性。一項最近對日資企業的中國員工的調查發現，原來在國有部門工作的員工對現在他們所服務的日資企業的“滿意度”低到了令人吃驚的程度，並且有強烈意願“跳槽”、離開合資企業，而來自鄉村的員工對日資企業肯定性評價多，不願離開（邵道生，1993）。原來的國營部門員工對日資企業不滿，主要是他們受社會主義文化影響的觀念行為與日資企業的工作環境格格不入，比如，從“主人翁”變成了“受僱者”，國有企業諸種“隱性福利”被取消，多年養成的工作“惰性”不得不改變。由於“社會契約”的存在，國有部門員工在改革中既未形成日本公司內那種“工作團隊”精神，與政府指派的國有企業廠長經理之間也不是較單純的工作僱傭關係。在政治上，國有企事業單位的員工們受廠長經理的監督控制; 而在收入福利的分配上，員工們集體向廠長經理施加壓力，要求廠長經理兌現國家在“社會契約”中的許諾，提供高收入高福利。在這樣的環境中，廠長經理為了本單位內的安定，必須向員工們作出經濟上的讓步，而員工們由於有能力影響收入福利的分配，而體會到“主人翁的地位”可以帶來什麼好處; 同時收入與福利的分配會趨向於平均主義（趙人偉，1992），工作上的“惰性”不易扭轉，勞動效率難以提高。社會主義國家國有企業改革所面對的並不只是“產權虛置”，企業內員工阻撓改革深化的行為觀念是目前國家與社會的關係的反映。目前國內正在試點的一種企業改革辦法，引入外商重組國有企業，實質上正是試圖在國家與社會間插入一個不必履行“社會契約”的外商，使國家從“社會契約”的經濟重負中解脫出來。然而，願意重組國有企業的外商和可能被外商重組的國有企業都是有限的，這種局部的試驗無法代替全局性的改革。“社會契約”使國家在政治上受益，而在經濟上背着沉重的“包袱”。為什麼背“包袱”？“包袱”有多重？需要進一步分析。　

　　三. “社會契約”的經濟成本　　

　　“社會契約”的經濟成本是相當高昂的。國家向城市社會提供的高收入高福利對效率的激勵十分微弱。如果國家減少它提供的收入福利，出現社會政治不穩定的可能性會非常大; 如果國家增加這類收入福利，至多換來一段時期的穩定，卻未必會提高經濟效率。社會主義國家的經濟從舊體制中帶來的弊病之一是“外延型增長（Extensive growth）”，只有消耗大量投資，才可能維持必要的經濟增長率。這在改革前導致了“高積累、低消費”。從七十年代末開始，在“外延型增長”尚未改善的情況下，為了維持“社會契約”，國家又必須投入越來越多的資源去維持城市居民的高收入高福利。當高收入高福利無法提高經濟效率時，經濟增長不能提供足夠的資源維持“社會契約”，結果“社會契約”的延續就會轉而消耗過去積累的國有資產。這表明，“社會契約”的經濟成本非常昂貴，從長期來看，一個大量消耗資源的“社會契約”是國家和社會在經濟上都無法承受的。　

　　過去十五年來，國有部門員工的收入福利迅速增長，改革前偏低的勞動效率是否因此而改善了呢？這是衡量“社會契約”的經濟成本時的一個關鍵問題。如果選擇一個直觀的指標──產值利潤率（近似於銷售利潤率），可以看到，儘管國有工業的產值增長很快，產值利潤率卻有迅速下降的趨勢（見表1）。　

　　表1. 國有工業產值利潤率（％）　

　　1978 

　　1980 

　　1982 

　　1985 

　　1986 

　　1987 

　　1988 

　　1989 

　　1990 

　　1991 

　　1992 

　　16.0 

　　15.6 

　　14.4 

　　12.1 

　　10.2 

　　9.8 

　　8.9 

　　6.2 

　　3.1 

　　2.8 

　　2.6 

　　資料來源：《中國統計年鑑1993》第437頁。 

　　說明： 1992年的數值因當年稅率下調而有微幅假性上升，已在表中修正。　

　　產值利潤率下降不光是生產率低的結果，因此還不能據此直接判斷勞動效率。一個比較精確的、國際通用的生產率量度指標是全要素生產率（total factor productitivity），它反映的是把經濟增長中資本投入增加、勞動力增加的貢獻去除後，單純的生產率變化。由於技術進步的效果，生產率通常都會大於零，即有所提高。關於中國國有企業全要素生產率的最新研究發現，1984到1988年國營企業的全要素生產率的增長充其量為零（胡永泰、海聞、金毅彪，1994）。這個生產率的零增長是在中國國有工業有着明顯的技術進步的條件下發生的。由於改革開放中大規模的技術引進和設備更新，國有工業的生產率至少應該因技術進步有所提高，為什麼有了技術進步生產率仍然零增長呢？一個合乎邏輯的解釋是，技術進步的效果被別的因素的負效果抵銷了。在全要素生產率的度量中，有兩個因素可以導致生產率下降，一是勞動效率下降，二是設備利用率下降。究竟勞動效率和設備利用率各下降了多少，有待進一步研究。這裡可以獲得的一個結論是： 在維持“社會契約”時，國家投入了大量資源去提高國有工業員工的收入福利，但他們的勞動效率似乎反而下降了，至少沒有提高。這個結論是就整個國有部門的平均狀態而言的，個別勞動效率提高的例子很難否定它。它還說明，花錢或許可以買來政治社會穩定，但卻買不來勞動效率的提高。　

　　既然國有部門生產率處於停滯狀態，這個部門事實上就沒有足夠的財源去支付快速增長的員工的收入福利。但這並未阻止收入福利的增長，因為提供越來越多的收入福利並不是一個單純的理性經濟決策，而是一個政治性需要和決定。提供高收入高福利是為了維持“社會契約”，當國有部門自身財力不足時，國家就必須伸以援手，這可以有兩種方式，一是財政直接增加撥款和補貼，一是企業提高成本、財政減稅讓利。兩種方式產生相同的結果： 財政收入從國家的口袋中轉移到國有部門員工的口袋中，民眾生活水平提高了，國家的財政能力卻下降了。也可以說，國家財政能力的下降很大部份是國家為了政治社會穩定而付出的經濟代價。　

　　當國家在原則上允許或默許國有企業為了提供員工更多的收入福利而抬高成本、縮減利潤時，實際上是打開了一個“閘門”，允許企業向財政伸手，來擴大員工的收入福利。此“閘”一開，就再不容易“關”上了。企業不僅僅懂得了要利用政策多伸手向國家要利益，而且也學會了鑽空子、撈利益，例如，隱瞞虧損、虛報利潤、少交稅收。政府從八十年代後期開始推廣“企業承包製”，實際上是試圖在這個“閘門”上實施“流量管制”， 但並不是“關閘”。倘若政府為了保護國家財政能力，而斷然切斷財政對企業的支援，“社會契約”就不復存在，社會政治的穩定也可能動搖。　

　　正如王紹光（1995）指出的，為了執行國家必要的功能，國家財政能力不能低於某種“底線”。如果不能進一步削弱國家財政能力了，政府用什麼手段來維持“社會契約”呢？在中國，政府實際上擁有的，也正在運用的另一個手段是由國家壟斷的金融資源。近幾年中國金融界時常議論的“銀行財政化”指的就是政府越來越多地把銀行貸款當做財政撥款來使用，只要國有企業生產不停、工資照發，投進去的貸款能否回收就都“以後再說了”。換個角度看，國有部門的實際財務狀況也迫使政府不得不這樣做。在“社會契約”制約下的改革，不可能產生動力讓企業把財力投入長期發展，相反，企業往往是“有錢就發獎金、搞福利，長期投資全靠貸款”。在金融業由國家壟斷的情況下，“投資靠貸款”就是“投資靠國家”。況且，國有工業部門整體的產值利潤率目前只剩 2％（見表1），所有利潤合起來才不過幾百億，還不及所欠銀行幾萬億貸款的一個零頭。貸款是還不起了，但銀行還非繼續提供貸款不可，這樣，銀行貸款與財政撥款也就沒有多大區別了，財政辦不了的事改由銀行來辦，國家用金融支配能力部份替代了日益削弱的財政能力。　

　　銀行已經成了維持“社會契約”的主要支柱，也就很難象真正的商業銀行那樣來經營。“多年來，無論是政府、企業，還是社會各界都把銀行當作財政資金、福利資金、慈善資金來使用。在許多人眼裡，貸款成了唐僧肉，個個都恨不得分一杯羹。”(2) “唐僧肉”最終轉化成為員工的收入福利，換來了對政府的服從支持，換來了安定團結。但是國有企業的債務包袱卻越來越重，1992年國有工業的資金利潤率是百分之二點七，(3) 意味着每借一百元貸款只能創造二元七角利潤，而當時貸款利率是百分之八，這就是說，國有工業不僅不可能歸還貸款，連利息都付不起。　

　　讓銀行無條件地投入貸款，讓國有企業背負重債經營，對銀行和企業都構成沉重壓力，企業不但沒有“起死回生”，反而每況愈下。大約十年前制定“七五計劃”時，計委主任宋平就說過，經濟效益低是中國經濟的“致命弱點”，(4) 經過近十年的努力，人們現在議論的是“國有企業拖了後腿，其勞動生產率甚至不及鄉鎮企業、三資企業、個體企業的十分之一”。(5) 不僅如此，長期負債、只借不還的結果是，到1994年，百分之二十七的國有企業的帳面負債總額超過了資產總額、把企業全部拍賣了也還不清欠債；另有百分之二十二的企業因長年虧損、財政又無力補貼，資產剛夠抵債，也就是說，其國有資產已經耗盡。(6)我們可以用資產負債率（負債總額/資產總額x100％）來衡量整個國有部門負債水平的高低。(7)　

　　表2. 國有企業資產負債率（％）　

　　年份 

　　1979 

　　1982 

　　1985 

　　1987 

　　1989 

　　1990 

　　1991 

　　1992 

　　1993 

　　1994 

　　資產 

　　26.4 

　　31.0 

　　44.9 

　　52.3 

　　53.6 

　　57.1 

　　59.0 

　　60.0 

　　68.2 

　　75.1 

　　負債率說明：自1979年至1992年數據為筆者計算，方法和數據來源見注7。

　　1993、1994年數據為財政部國有資產管理局經過全國清產核資後公布的，見《經濟日報》1994年12月13日、12月27日。 

　　從1979年以來，國有部門的負債水平從24％迅速上升到75％，相應地，其淨資產率（Equity rate）從76％降到25％。如果今後國有部門的負債水平繼續按九十年代前五年的速率上升，那麼到本世紀末，其資產負債率將接近百分之一百，國有部門將整體上成為“空殼”──清償債務後一無所剩，改革前幾十年積累的“家底”也賠光了。　

　　目前，大陸至少有百分之四十的國有企業長期虧損，依賴銀行“輸血”度日，其餘企業能否維持微薄的利潤，也全看銀行是否鬆動銀根。而銀行向國有部門傾注資金越多、自身的經營狀況就越加惡化。1992年末，銀行的兩萬四千多億全部資金中，由於財政透支和銀行認購國庫券，占用近一千五百億；另外，因財政對國有企業欠撥（款）、欠補（貼）、欠退（稅）、而由銀行用貸款墊付，加上長期虧損企業不可能歸還的死貸款，也已達四千五百多億左右。(8) 銀行的自有資金只有一千八百億，絕大部份已被財政通過透支用掉，所以不可能再有多餘的自有資金去抵償那四千五百億壞帳，這筆壞帳相當於城鎮居民儲蓄存款的一半多，銀行的運營使得儲戶虧蝕掉存款的一半。幸虧這些銀行都是國家銀行，依靠“政府信用”存在，而不象真正的商業銀行那樣需要依賴“商業信譽”。雖然國家銀行不至於傾刻瓦解，但壞帳率過高也直接導致經濟波動，銀行或者擴大貸款投放以使國有企業能喘口氣、但卻誘發通貨膨脹，或者為了反通貨膨脹而收縮銀根、引致“支付危機”、“三角債”蔓延。銀行的壞帳率趨於上升是“社會契約”的又一個經濟成本。　

　　國家的財政能力下降、國有部門資產耗蝕、銀行的壞帳侵吞存款，是“社會契約”經濟成本的三個側面，它又一次證明了一個最通俗的道理： 天下沒有免費午餐。在“社會契約”下，國有部門的生產率未見提高，而其員工的生活水準快速上升，所依靠的就是國家直接投入的、或允許耗用的公共資源。　 

　　四、從中央、地方政府在“社會契約”中的不同作用看改革中的中央──地方關係　

　　以上的分析把國家看成一個整體，這樣在討論國家與社會的關係──“社會契約”時可以比較清晰地看出國家與社會分別在維持“社會契約”中的得或失。但是，事實上中央政府和地方政府在“社會契約”中不僅發揮着不同作用，而且存在着一定程度的摩擦。由於“社會契約”必不可免地消耗大量資源，而其中相當大部份又是經地方政府之手散失的，站在中央政府的角度，很容易把公共資源的流失歸罪於地方政府，據此提出的因應之道很自然地就是“重新集權”。每當中央政府痛感資源支配能力不足時，呼籲集權的聲音就不絕於耳；然而，自改革開始以來，沒有一次“重新集權”的努力能維持兩年以上的，這樣的現實似乎又證明着“分權”乃大勢所趨。 

　　目前中國大陸國家與社會的關係可以被看作是一種現實存在着的“社會契約”，如果中央與地方政府相互關係的分析脫離了這個大背景，有可能陷入一種理想主義的情景分析： 即從中央政府理論上應該做好哪些事出發，推算必需的國家能力，再發現國家能力有何缺失，最後得出中央政府應通過重新集權在多大程度上擴大國家能力。這樣的建議恐怕連中央政府中積極推動集權的決策者也難以全盤照納，因為決策者所面對的不是一個理想中的中央政府，而是在現實中已經相對定位的、正發揮着既定作用的中央、地方政府，任何重新集權或擴大分權的嘗試都立即引起兩級政府功能的重新調整、定位。而這種調整可能有正、負兩重效果，中央政府固然歡迎正面效果，比如擴大中央財源，但同時又擔憂負面效果，諸如經濟蕭條、企業虧損擴大、社會不穩定等，這些負面效果都是可能動搖“社會契約”的。前兩節的分析都說明了一個事實，當保持國家能力和維持政治社會穩定二者不能兼得時，中央政府通常選擇後者。　

　　究竟中央、地方政府在“社會契約”中各自扮演什麼角色呢？對這個問題的分析應當是評價現存的中央、地方關係的一個前提。首先，中央政府與地方政府在維持“社會契約”上有共同的利益，他們都希望維持目前的政治社會穩定，也都通過推動發展和改革來創造穩定的條件，並都承擔着向城市居民提供收入福利的責任。在這兩級政府間的放權、集權並不干擾這個共同點。在對待企業的態度上，兩級政府則都有干預傾向，把企業從“中央部管”下放到地方管理，並不是取消了“婆婆”，而只是換了個“婆婆”，因為任何一個“婆婆”都需要從企業斂集一些經濟資源，也通過企業（或事業單位）向員工提供收入福利並控制社會。同樣的道理，若把企業上收到“中央部管”，中央不光是增添了斂集資源的機會，也擔上了提供福利的責任。　

　　七十年代末八十年代初，在財政和國營部門財務“統收統支”的體制框架中，中央通過“全國工資普調”來統一增加職工收入，地方政府並無決定權。隨着加快經濟現代化的需要，中央政府急於改變計劃體製造成的權力過於集中、效率低下的狀態，同時在拿不出全國統一改革方案的情況下，開始逐步下放權力，並希望一部份地區在經濟發展上先行一步，以產生示範力量（鄧小平，1983）。從高度集權的社會主義制度走向改革開放，放權是必不可少的。但是，從“社會契約”的觀點看，放權過程同時也是責任分散過程。滿足民眾多樣化的福利要求，讓職工收入與企業經營狀況掛鈎，根據各地條件加快經濟發展，試驗各種經濟改革方案，都是中央計劃無力獨攬的。通過放權而讓地方政府獲得一些自主權，地方政府同時也扛起了在本地區內加快發展改革、維持社會政治穩定的責任，這是一種“責任制”。如果說，改革以前地方政府無論在政治上或經濟上都更象中央政府的“代理人”，以準確執行中央政府各項指令為主要職能，那麼改革中按中央政府意圖形成的中央─地方的關係，可以被看成是一種政治上集權、經濟上分責的“集權─分責”制。也就是說，中央政府無意改變政治上的集權，仍然要掌控地方政府主官的人事任免權，使地方政府主官的權力來源依賴於中央政府，從而維持地方政府政治上的“中央代理人”角色；但在經濟上，中央政府只保留了一部份資源支配權（如中央財政、金融等），下放了相當部份的資源支配權，有的資源（如國有資產）則是中央政府保留支配權、而地方政府擁有事實上的使用權。可以說，中央政府是通過資源支配權的下放建立起地方政府的“經濟責任制”。　

　　從經濟指標的角度看，地方政府的“經濟責任制”的彈性很大，經濟增長率或物價指數稍高稍低都是中央政府允許的；但從“社會契約”的角度看，這個“經濟責任制”卻是剛性的，地方政府必須用所有的經濟手段來維持“社會契約”，維護本地區的政治社會穩定。雖然中央政府也提供資源、政策上的幫助，但從來不向地方政府作出充份供應資源的承諾，因為即使作了承諾也無力兌現。所以這個“經濟責任制”實質上是中央政府以有限的資源要求地方政府承擔近乎“無限”的責任。在這樣的壓力下，地方政府必須通過加快本地的發展改革來開拓資源，否則“社會契約”就成了“缺米之炊”。同時，由於市場化過程帶動了經濟資源的區際流動，地方政府必須在區際競爭中防止本地資源外流、吸引外地資源流入，因此可能採用各種方法，從創造更具吸引力的制度環境到實行地方保護主義。　

　　沿海地區的地方政府因為有利的地緣條件或人文歷史原因，有可能吸引到海外經濟資源，而這些資源中很大一部份只會投入當地、造福當地，中央政府未必能直接獲益。自然地，當地方政府利用這類資源、機會加快發展改革時，對中央政府的經濟依賴性降低了，中央政府並不反對；但是，當地方政府歷經多年的自主發展，取得較大成功時，它的合法性基礎也相應改變了，在本地區不再被視為單純的“中央政治代理人”，這點就可能令中央政府不安。由此可見，中央─地方關係的不和諧可能來自“政治集權、經濟分責”的內在矛盾。　

　　中央─地方關係的摩擦也可能與資源供應、風險承擔有關。中央、地方各有自己的資源來源，雖可以通過改變稅制適度轉讓，但終究存在一個可轉讓的限界。中央政府和地方政府雙方都希望“少花自己的錢、多辦自己的事”。然而，中央政府卻一直未在資源分擔、風險分擔上建立規則，而習慣於隨機調節，甚至運用這種任意性調節去建立中央官員與地方官員之間的個人關係。隨着“社會契約” 消耗的資源越來越多，資源趨於緊缺，中央與地方之間的摩擦自然增加了。中央政府的財政能力下降後，本來可以儘量少承攬增加政府開支的許諾，但是，由於政治上的需要，中央政府仍然不時向全國作出收入福利增加的承諾，卻又沒有足夠的錢支付（比如1993─1994年機關事業單位大幅度升資），結果只能是“中央請客，地方掏錢”，這樣，即使有財力的地方政府都不高興，更何況那些財力窘迫的地方政府了。　

　　城市體制改革是既有收穫又有風險的。舊的城市制度框架並非地方政府設定，制度性錯失的責任也不在地方政府。但是，目前中央─地方關係中的地方政府“責任制”實際上是把深化改革的風險留給了地方政府，而中央政府在政治、經濟上都沒有作分擔風險的安排。例如，不少大中型國有企業當年由中央政府布點，現在早已下放歸地方政府管，然而這樣的企業如果虧損破產，完全由地方政府負起責任既不公平也不現實。因此，地方政府經常傾向於以加快發展替代深化改革，以迴避風險。而中央政府除了同樣不願意分擔風險之外，也缺乏有效手段直接處理地方上因改革引起的不滿、不穩定，只能寄希望於地方政府。改革是對舊體制的清算，必然會有既得利益受到損害，對中央、地方政府如何分擔政治、經濟責任作出制度性安排，是十分必要的，否則深化改革或者流於空談，或者引起不穩定。　

　　總體來看，在資源與責任不對稱、風險分擔界限模煳的狀況下，中央政府與地方政府之間出現摩擦應當說是意料之中的。而“社會契約”大量消耗公共資源，造成機制性長期資源緊缺，則進一步增加了摩擦的可能。如果中央政府想通過重新集權上收一部份資源，而仍舊把穩定地方政治社會的經濟責任全留給地方政府，只可能加大摩擦。把資源、責任、風險的分擔在中央、地方政府之間制度化，是重要的一個緩解摩擦的辦法，然而，僅僅在經濟體制範圍內琢磨，恐怕難有答案。更進一步看，資源、責任、風險的制度化分擔有助於協調中央地方間的關係，卻並不能阻止“社會契約”消耗更多的資源。如果能將改變“社會契約”一併考慮在內，則中央地方關係的重建會具有跨世紀的前瞻性。　

　　結語　

　　過去十來年的城市改革是在“社會契約”的架構內進行的，決策者經常面對一種兩難局面：在資源日益耗減的形勢下，為了能讓“社會契約”維持下去，就需要深化改革，以開源節流、降低“社會契約”的成本；然而，深化改革所需要做的，是減少或取消城市職工的既得利益、而不是給他們帶來更多的新利益，這雖能為政府開源節流，卻直接動搖“社會契約”，威脅穩定，因而難被採行。可以說，國家既從“社會契約”中得益，也因國家能力下降、“社會契約”難以為繼而感到困擾。政府並不是不懂得要關心、維護國家能力，而是在穩定權力和穩定國家能力之間，以前者為優先。　

　　現存的以經濟利益交換政治支持與服從的“社會契約”支撐過初步的改革開放，可能是改革過程中不可跨越的一個過渡階段。但是，由於這樣的“社會契約”是資源消耗型的，其存在是有條件的，條件之一便是國家支配的各種資源還能支撐多久。事實上，九十年代的兩個現象已經發出警訊： 其一是，城市中下崗的國營職工人數已超過幾十萬、乃至上百萬，且趨於進一步上升，這標誌着政府已經不得不逐步撤銷對部份國營職工既得利益的保護；其二是，儘管農業部門四年前就提出城鄉收入差距拉大、農民收入停滯不增、農業成本上升太快、農業前景堪憂等等，中央政府也未象1979年到1984年那樣向農村傾注資金、以便縮小城鄉收入差距，因為今非昔比，現在光是維持國家與城市社會之間的“社會契約”已經力不從心。幾乎可以肯定，現存的這個“社會契約”已經開始朝着自己的終結靠近。　

　　深化改革是今後的必經之途，這點恐怕在大陸的多數人心中已有體認。然而，下一步深化改革的代價卻不大可能仍由國家一肩扛，而需要由國家（包括中央政府、地方政府）和城市居民共同分擔，這個共識似乎還未建立。更重要的是，當政府不是充份提供收入福利，而是期待民眾分擔改革的痛苦時，目前的這個“社會契約”將難以為繼。如何重建國家與社會的政治經濟關係，並據此協調中央與地方的關係，對世紀之交的中國大陸，是一個沒有現成答案的關鍵性問題。 西方國家通常是在經濟發達、國力增強後逐步擴大由國家支持的社會福利制度，而中國面臨的過程正好相反，城市的社會福利體制在經濟尚未現代化之前即已高度發達，並削弱了國家能力，面臨逐漸削減的前景。 深化改革的核心任務之一就是改革國有部門的收入及福利體制，如何在這樣的改革中獲得政治支持、維持穩定，將是對政治家的嚴峻挑戰。　
 
 
信貸、貨幣金融和區域經濟自治
 
　　張　欣

　　金融危機與地區差異

　　信貸擴張、基建膨脹與地方分權

　　貨幣政策執行與地方差異

　　解決中國問題的利劍：區域經濟自治

　　分權與區域經濟自治的弊端

　　結論

　　【作者簡歷】張欣，美國俄亥俄州立托列托大學經濟系助理教授；美國密西根大學經濟系博士。

　　引言　

　　1990年我提出了中國大陸“區域經濟自治”的問題，發表了一些相關的文章。這兩年來，隨着改革的進展，地方經濟實力進一步擴張，地方作為經濟獨立體的功能也日益完善。鄧以後的中國政局演變中，地方和中央之間究竟將變成怎樣一種關係，是一個急待討論的問題。作為一個經濟學者，我想把我的觀點限制在地方分權與區域經濟自治的經濟意義範圍內，或者更窄一點，在與貨幣金融相關的問題上。

　　金融危機與地區差異　　

　　近年來隨着改革的進展，國內經濟增長迅速。但是，由於政策傾斜以及地理歷史的關係，經濟增長集中在東部沿海地區，如廣東加上近年來的上海浙江山東等地。內陸地區得到的實惠不大，地區之間的差異日益擴大。沿海地區的國內生產總值增長率連續超過13％，而內陸地區如湖北、甘肅、青海、寧夏等只有其一半。由於沿海地區本來基礎較好，生活條件也好，現在增長率的差別使地區間的居民生活差距越來越大。以城鎮居民為例，1992年上海的年平均每人可支配收入達3027元，而江西只有其一半，1528元。農民收入的地區差距就更大了。1992年上海農民的年人均純收入為2226元，浙江廣東分別為1300元，而西南西北九省自治區平均才600元，其中最窮的甘肅才490元，是浙江廣東的一半，上海的四分之一。

　　對這種地區發展速度的差別，學術界的看法不一。一些經濟學家，特別是來自內陸省份的，認為這是由於中央政策傾斜造成的，這個傾斜政策最後將導致不均等分配，使內陸省份淪落為中國的“第三世界”。而其它的經濟學家，特別是代表沿海省份利益的，認為這種差別是經濟起飛中的自然結果。廣東人說他們沒拿中央的錢，山東人說中央並沒有給他們任何特殊優惠，上海人說現在中央不過是對上海少剝削了些。代表沿海地區利益的學者認為，在經濟發展和市場化過程中，資本和人才，按照其利益的需要，會向擁有地理、經濟、人才上有利條件的地方流動，這就是為什麼沿海地區現在發展較快。這種暫時的地區差別擴大並非壞事。因為在這種競爭選擇的形勢下，有限的資本以最大速度增值積累，在發展的後期可以以更大的實力流向內陸投資。

　　經濟現實產生的問題比理論分歧更為嚴重。1991年海南房地產大炒作，有一種估計認為全國35％的地方政府閒散資金都涌到海南。許多內陸省份把扶貧的錢都拿到海南炒地產。1992年上海股市猛漲，內地的居民把幾十年的存款都拿出來寄到上海炒股票，每天流入上海的資金數以億記。對投資者來說，這種行為是理性的，因為資本總是向報酬最高的地方流動。但是，從地方的角度來看，這種流動吸乾了內地有限的發展資金，不利於該地區的經濟發展。

　　1993年下半年以來，通貨膨脹的問題日益嚴峻，1994年上半年的通脹率達到19％。為了對付通貨膨脹，中央政府緊縮銀根，並清理地方自籌資金項目。這些政策自然引起了地方政府的不滿。有些項目如三峽工程，是中央項目，大部份省份見不到實惠，積極性當然不高。而一些有實惠的項目，特別是公路、工業開發區等等，往往被作為清理對象而得不到資金。受宏觀緊縮打擊最嚴重的還是內地省份。許多內地地方官員抱怨說，還沒輪到他們發展，資金就緊張了，不僅基建貸款、甚至流動資金也短缺。這樣不但使生產受到影響，還使很多三線大型企業瀕臨破產。因此地方政府，特別是內陸省份，對宏觀緊縮極力反對。沿海城市也同樣不滿。上海抱怨說，由於銀根緊縮，影響了上海金融交易，進而影響了上海的經濟和財政收入。這種中央與地方、地方與地方之間不同區位利益的衝突，在目前一個中央大一統的金融體制下，還找不到一個使各方面都滿意的解決辦法。

　　信貸擴張、基建膨脹與地方分權　　

　　很多人把信貸膨脹歸咎於地方分權，這其實是一種誤解。造成目前這種狀況的絕大部份原因，不是分權太多，而是分權不徹底。由於中央集中計劃體制的框架還在束縛經濟決策，許多該地方管的事情，仍然由中央攬着。解決問題的辦法，不應該是再集中，而是實行徹底分權，即把權責全留在地方，實施區域經濟自治。

　　現在這種地方競相向中央爭信貸的原因是，中央和地方的之間投資代價與收益的關係沒有理順，用國內現在常用的術語說，基建及其它投資項目之結果的產權不清晰；另外，貨幣發行缺乏獨立性。從地方的角度出發，如果中央同意給當地的項目提供信貸，即使這種信貸意味着通貨膨脹或財政透支，地方仍然樂意接受。因為通貨膨脹的代價將由全國來分擔，而信貸投資的好處則集中在本地。這就是公共財政學中的“免費搭便車”問題。在這種機制下，各個省份當然競相爭貸款，甚至要求用財政透支來解決本地的資金需求。解決這個問題的辦法就是要使付錢的和得益的兩者一致。由於中國幅員遼闊，大部份項目、甚至連一些大型工程如三峽綜合工程，也非全部省份會因而得益。因此，基建項目應該是能放的就放，中央儘可能將項目下放給地方去做。讓地方在建設項目上享有充份的自治權，當然，地方自建項目要自籌資金。在這樣的投資體制下，地方自擔投資風險代價，自獲利益，產權明晰，投資的效益也好，又不會影響金融貨幣物價局勢。對一些跨省或者具有省外經濟效果的項目，如京九鐵路之類的，中央可以在利益相關省之間組織與協調，各省市可以在建立的工程總公司中參股和按股分紅。如果照這一原則辦理，除了國防之外，現今的絕大部份中央負責的工程都可以下放到地方上辦。溫州靠地方自籌資金建了機場、公路、橋梁、甚至城鎮，如龍港市。實踐也證明了，在投資項目上，這種分權的效果比過去中央集權的體制要好得多。

　　項目下放可減少中央承擔的任務，中央的財政支出也就相應減少，因此，同時也應減少地方政府向中央上交的稅；或者，在分稅制體制下減少中央的份額。現在對中央地方的稅流有很多討論，也有不少設想，這裡不作評價。不過，可以討論一個原則。這個原則是，除了絕對必需並為全中國利益所需要的(大概也就是國防、救災儲備等)，中央不需要化費，也不需要向地方上收錢。比如，中央用全國的錢在北京大手筆投資，搞了不少市政工程不算，還大量搞重工業。從經濟學角度看，北京水源極端匱乏，其它自然資源貧乏，交通無天賦之便，農業氣候也不足稱道，在北京發展工業和擴大城市規模實在是經濟學上的大敗筆。在一個市場導向的體制下，沒有一個經濟上理性的、民主的政府會作這種決定。但是，由於中國現在仍維持中央集權體制的框架，中央有調配全國經濟資源的權力，為了維持這一體制又需要建立一個龐大的官僚機構，為了這個官僚機構所在地的方便、闊氣、利益，最後將全國的資源向這一地方傾斜，即使這種傾斜在經濟上完全得不償失。把北京和華盛頓相比，可以看到兩種不同經濟政治體制在首都發展上的差別。為了制止中央政府的這種“中央利益導向”行為，今後中國的走向應該讓財富分散到地方。在稅收方面的分攤，地方應該拿大頭。孫中山曾認為，地方政府向中央的賦稅，最低可以為本地稅收的10％，最高不超過50％。我想，在中國將來地方中央的賦稅關繫上，不應該超過這個尺寸。

　　財政、投資上的分權不但有利於發達地區，甚至有利於內地省份。過去內地省份雖然在財政上得到中央補貼，也有中央的三線工業投資，但是卻要將原材料以國家規定的低價賣給其它工業省份。對它們來說，財政上的補貼與三線工業的投資是不實惠的，因為本地不參與決策，積極性不高，那些三線工業又無效益。而它們按比較經濟利益生產的原材料，卻以低價賣出的形式向中央納稅。分權之後，它們雖然少得到一些直接財政補貼，但是卻能按他們本地的長處發展經濟，建設項目，以市場價格將其產品賣給其它地區，其純獲益，因為是按照市場法則行為，一定比指令性計劃下要增加。這就是為什麼甚至連內地經濟落後省份，情願放棄中央財政補貼，也要財政自治權。

　　貨幣政策執行與地方差異 

　　貨幣和信貸有密切關係，但它們是兩個不同的概念。信貸可以通過財政支出、債券發行或企業、個人間借貸來擴張，這時信貸增加不會影響貨幣總量。假如靠借銀行來擴大信貸，就會增加貨幣總量，從而加速通貨膨脹。貨幣總量太多會引起物價上漲，但是貨幣總量太少則會使社會缺乏流通資金，交易量減少，經濟運轉不靈，造成經濟衰退。　　　　　　

　　目前中國區域之間不均衡的發展使貨幣發行總量的決策發生困難。北京、上海、廣東、海南等地吸引了全國的大部份的流通中貨幣，使這些地方的物價、特別是地價飆漲。緊縮這些地方的銀根，減少這些地方的貨幣總量有助於抑制該地的通貨膨脹，這個措施應該是合理的。但是，內地特別是落後省份留不住閒散貨幣，在內地流通的貨幣有限，對物價上漲的壓力不大。反過來，緊縮銀根卻會使內地的流通資金造成困難，使經濟萎縮，對它們的發展不利，使它們進一步落後於發達地區。

　　造成這個問題的原因在於，由於地區之間的差異，不同地區希望有不同的、符合本地要求的貨幣政策。但是在一個中央大一統的貨幣金融體制下，地方不可能有自己的貨幣政策。對付這個問題的一個措施是人為地改變貨幣流向，譬如，向內地省份投放貨幣。不過在日益發展的金融市場下這些款項很快又會流回到沿海城市。比較成熟一點的做法是在內地創造一個投資環境使當地的投資回報率相當於沿海地區。但是這個方法談起來容易做起來難。雖然中央對深圳和海南的發展傾斜政策可以說是一種成功引導，但是這兩地都有地理上的優越條件。同樣地，中央向西藏、甘肅、貴州投入大量資金，卻沒有使當地具備資金吸引力。因此，人為引導貨幣流向，除非能和市場條件結合起來，是很難成功的。

　　加拿大着名經濟學家蒙代爾(Mundell)曾經提出最佳貨幣區域的理論。他認為，一種貨幣涵蓋的區域有一個最佳規模。不能太大，因為這樣將強迫有巨大差異的各地方服從一個同一的貨幣政策，從而損害地方的利益，並且也使整個區域居民的福利降低。他曾經討論過，假如把加拿大分成東部和西部兩個貨幣區域，發行各自的貨幣，其經濟結果將會如何。蒙代爾的理論當然無法在加拿大檢驗，因為一個統一的政體下很難劃開兩個貨幣區域。不過，前蘇聯的崩潰卻提供了一個證明。當時各共和國有兩種選擇，一是留在原來的盧布區域裡，一是設立自己的貨幣。後來各國一一發行本國貨幣，除了政治上的意義外，我認為，有更重要的經濟上的原因。因為經濟改革轉型中各地的要求差異很大，各地都有自己的貨幣政策偏好，留在盧布區域裡則意味着失去本地貨幣政策的獨立性，所以大家最後選擇了分開。

　　我們不妨將蒙代爾的理論用到前面提到的中國的地方差異上。假如，中國也劃為兩個貨幣區域，東部和西部，各自發行自己獨立的貨幣，那麼，剛才我們談到的東部貨幣過度擴張而同時西部資金缺少的難題自然得到解決。針對通貨膨脹問題，東部地區可以採取銀根緊縮政策；而西部地區則可以繼續增加本地貨幣供應，保證流通與生產的需要。對資金流向東部投資的問題，西部的金融當局可以以提高兌換成本，影響匯率，提高利息來抑制。即使不可能完全控制資本外流，但是至少能控制本地貨幣供應量。當然，如前所說，在一個統一的政體下很難實行分區貨幣。但是，隨着中國政局的發展，地方獨立性的擴張，特別是進入鄧以後的時代，這個討論就可能具備十分現實的意義。

　　解決中國問題的利劍：區域經濟自治　　

　　我先前的文章討論的主題是“區域經濟自治”，其中涉及區域貨幣的僅是極小部份，但是人們注意到的往往是“發行區域貨幣”，大概這個題目比其它的分權或自治更聳人聽聞。當然，我的着重點是區域經濟自治，這包含了經濟以及和經濟有關的政策自主權，貨幣政策自主只是其中一個部份。在經濟自治中，也許最後還是需要考慮區域貨幣政策。我想在這裡，再次表達區域經濟自治的概念以及討論它的現實含義。

　　縱觀當前世界的區域經濟整合與變化，我們看到兩種截然相反的趨勢。一是分離的傾向，表現在要求區域自治和獨立，如原蘇聯各加盟共和國、捷克和斯洛伐克、甚至加拿大的魁北克省。一是聚合的傾向，如歐洲共同體，北美自由貿易區。在當今世界人們高談闊論世界潮流大勢趨同的形勢下，為什麼在區域整合上卻偏偏體現出這截然不同的趨勢，引人深思。當然，這種背反的事實有其深刻複雜的政治、經濟、社會原因。其中，政治訴求和宗教意識常常最引人注目，特別是在分離的訴求中。不過，當我們解剖這些表面現象後，可以發現，隱藏在後面的經濟利益的考慮，不但是重要因素，而且往往構成為最主要的原因。

　　中國目前急速發展的改革過程中，區域間的整合也越顯重要。我們同樣可以觀察到經濟上的分離與聚合兩種趨勢。和蘇聯、捷克不同，除了一些少數民族地區外，中國目前的這種整合發展，主要表現在經濟意義上而不是政體分離上。經濟的分離趨勢主要表現在地方經濟自主權迅速擴大，在一定程度上已經可以和中央分庭抗禮；地方自身利益已在地方政府政策考慮中占主導地位；各地區間經濟發展水平差距擴大；各地區在改革中日益要求獨立地採取適合自己的個體模式與政策，這種發展將推動地方自治的趨勢。而在另一方面，隨着跨地區的投資、勞動力流動、貿易迅速增長，各地區之間日益相互依賴，從而又推動了經濟的區域聚合。這種同時向分離和聚合兩極發展的運行，並不一定是矛盾的。從理論上說，這個運行是否定過去的大一統，重新對地區間、地區與中央間的關係進行定位。分離是對大一統的否定，聚合是對過去自我封閉、封建小農式自給自足經濟的否定。總之，都是對毛式經濟的否定。

　　分權和區域經濟自治不同。地方分權着眼於中央與地方間的權力再分配，但並不意味着一定要突破原有經濟體制，而區域經濟自治則旨在要突破這種框架。區域經濟自治要求給予地方高度的自治權，也就是說，區域內居民可以自由選擇對本地最為有效的經濟模式和體制，制訂獨特的改革戰略，以及建立與此相應的法律行政制度。區域經濟自治的觀點承認在現行體制下地方分權的弊端，但是認為解決目前這些弊端的根本出路在於給地方政府更徹底的權力，而不是回過頭來重新集權。需要澄清的是，區域經濟自治並不等於區域間的隔離和內戰。相反地，區域經濟自治可以幫助打破這種隔離和消除區域間衝突的可能。這些意見，我在過去的文章中已經說明過。

　　為什麼要有適合各地的模式體制，其實裡面的內在邏輯很簡單：區域間的經濟和居民素質存在差異，這些差異導致了各地區不同的最佳戰略選擇。為了能夠制訂適合本地情況的有效政策，地方要求有更多的自主權。當這種擴大自主權的呼聲延伸到對制度模式的自由選擇權時，實質上就是在要求區域經濟自治。區域經濟自治是地方分權的延伸和發展，但又和原來意義上的分權有質的不同。

　　對地方分權、“諸侯經濟”持否定態度的人一般認為，中國的問題在於建立市場機制，確定產權，實行政企分離。地方分權不但無助於解決這些癥結，而且破壞了這些方面改革的順利進行。很多人甚至進而推出結論，認為只有重新建立中央權威，才能推動下一步所有制和價格的改革。但是這些責難缺乏說服力。第一，理論上缺乏有力依據可以證明地方政府和分權自治是所有制和價格改革的阻力，相反，分權和經濟區域自治會產生競爭壓力，迫使地方政府更積極地改革；第二，十年改革的事實顯示，分權越徹底的省份，如廣東，海南，福建等，非國營企業（包括私有企業）也越活躍，市場經濟也越發達；第三，分權與經濟區域自治是改革的必然產物，它是一種實際的要求和既定的事實，從蘇聯和東歐的經驗看來，也許是不可逆轉的趨勢。在當今形勢下，即使中央想重新集權，是否可行也是個問題。

　　那些簡單否定分權或區域經濟自治的理論，實際上暗含了一種假定，即中國經濟的問題僅僅在於所有制、市場機制、政企不分上。這顯然忽略了其它可能的制約因素。經濟學理論可以再舉出幾十種可能阻礙一國經濟發展的因素。理論上，和分權與區域經濟自治相關聯的是規模問題。規模是制約經濟發展的一個重要因素。國家規模越大，雖然在統一市場方面有積極的規模效應，但邊際（行政）管理成本卻會上升，最後巨大的管理成本可以大大超過規模效應獲得的利益。對印度來說，國家規模巨大造成的對經濟成長的制約也許遠遠超過市場機制不完備所造成的問題。雖然蘇聯宣布了在全國徹底改革所有制，建立市場，實行政企分離，但大多數加盟共和國還是繼續堅持自治獨立的要求。為什麼呢？一個很重要的原因就是，這些加盟共和國認為，要給本地人民帶來更大的福利，單單靠宣布私有化、市場化等還不夠，還得有區域經濟自治權。

　　在多重意義上，實行區域經濟自治並不會阻礙改革，反而將促進所有制改革和市場化，甚至促進政企分離。這是因為，第一，我們可以因地制宜地制定改革的步驟。第二，我們可以同時試行幾十種不同的模式和途徑，這樣可以大大縮短改革的進程與成本。第三，區域間各種模式的競爭及示範對落後模式施加了巨大壓力而加快淘汰過程。沿用落後模式的地區將被迫擯棄舊制度，如蘇聯那樣；或被吞併，象東德；或被加速轉化，象匈牙利。可以想見，整個中國的改革局面在區域經濟自治的情況下會大大活躍。目前，東歐的小國家，如波蘭、捷克、匈牙利、波羅的海三國的改革已經相當成功，經濟開始恢復，而俄羅斯卻仍陷在經濟危機中，一個很重要的原因，就是各自的國家規模大小不一樣。政治學學者評價上世紀末中日改革的不同結果，曾經用象和猴子的體形來比喻，推動大象要比猴子困難得多。

　　日本明治維新時期藩鎮林立，處於比區域自治還要獨立徹底的地方割據狀態。但正因為地方大名相對中央（幕府）來說是獨立的，他們在自己領地中有自訂政策制度的自由。當時西南諸大名象薩摩、長州、土佐、肥前等積極效法西方制度文明，引進西方技術，最後用武力將先進制度推向全國，完成了維新。日本的維新是先進制度先在某地生根最後推展到落後地區的一個成功例子。完成這個過程必須有一個重要條件，就是尚處於萌芽狀態的先進模式必須得到某種獨立狀態的保護。當時日本的地方割據就提供了這個條件。而在大一統的政治局面下，一個會否定舊體制的先進制度就不太容易成功。這是因為傳統落後勢力，為了維護本身的既得利益，自然要干涉扼殺這個萌芽。在大一統的政治局面下，傳統落後勢力可以憑藉它的數量優勢，利用現有的統治管道，有效地窒息新生力量。滿清末年中國維新的失敗，一個主要原因就是當時的大一統中央集權局面。俄羅斯現在改革的進展也相當程度上被這龐大的國家規模所阻礙。

　　目前東歐前蘇聯進行的改革，既說明了改革的必然趨勢，也體現了改革的複雜艱巨性。假如說，私有化市場化是各地區必然的最終目標，那麼，採取何種手段來有效推進這個過程則成為一個關鍵的問題。一個往往引起爭議的焦點是在這個過程中需要怎樣一個政治權威。固然，在民主尚未有良好群眾基礎的中國，權威的運用也許會促進改革和經濟發展，或許權威對改革成功是必要的。但問題在於，一旦領導人具有了任意的權威，他自然導致的傾向是腐化，為自己小集團謀私利，最後走向獨裁。這其實是一個prisoner dilemma的問題。一般說來，即使反對新權威主義的學者，也不否定在改革過程中一定權威的必要性，但問題在於必須有一種社會力量來制衡這種權威，不至使它發展到尾大不掉的程度，如在文革十年中十億人民讓其統治者任意宰割，卻毫無能力制約的地步。除了政治家們設計的種種政治制度制衡手段外，區域自治本身也提供了一種新的制衡力量。這是因為各個自治區域相對整個中國來說規模要小得多。區域內統治者的統治力量相對減弱，人民的監督更為直接有效，而鄰近採取先進模式地區傳播的壓力又大大增加。新聞、信息、人員交流的封鎖更為困難，一個為本地居民強烈不滿的政府，更容易垮台。這種增大的垮颱風險形成對當局可能濫用權威的制衡力量。也許這就是為什麼新權威主義在小地方如 “亞洲四小龍”的情況下可能獲得經濟成功並邁向現代民主社會的一個原因。有人提出，中國的出路在於建立一個“強有力的民主政府”，[1] 強調大一統強有力的中央政府，並且反對地方自治。我想，在中國目前的社會經濟文化條件下，要想又大一統又集中又有力又民主，只是一相情願。 

　　分權與區域經濟自治的弊端　 

　　我們不否認，分權確實會帶來一些弊端，一些負效應。但如前面所提到的，大部份被人指責的弊端的根源在於現行體制，在於分權不徹底。在現行的中央地方家庭式的經濟關係體制內分權，自然會加劇投資饑渴症。假使實行區域經濟自治，地方政府真正成為經濟主體，成為小家庭的一家之長，財政收支盈虧自行負責，軟約束變成了硬約束，就不會有這種過度投資的欲望。我曾經說過，經濟學理論可以證明，分權和通貨膨脹並無因果關係。相反，徹底的分權，反倒可以抑制地方上的投資饑渴，抑制通貨膨脹。假如某省獨立發行自己的貨幣，這個貨幣獨立發放區域的地方金融當局不會過度擴張信用，因為它要考慮給本地造成的通貨膨脹的後果。在俄羅斯為烏克蘭發行貨幣時，烏克蘭要為自己地區爭貨幣流通數量。但是一輪到烏克蘭發行自己的貨幣時，它就會反覆慎重考慮貨幣政策，力爭避免通貨膨脹後果。自治的地方政府也不會熱衷於市場割據，因為自我封閉，減少區域貿易只會使本區受損。至於地方政府的“地方主義”，“本位主義”，倒不一定是件壞事。改革以前在毛澤東時代，追求利潤的企業被批判為“本位主義”，“金錢掛帥”，但是我們現在已逐步扭轉了對那些名詞的貶義看法。因為我們逐步懂得，市場作為“看不見的手”，使企業家自私的行為轉變為謀求社會福利的積極活動。同樣的道理，在市場機制下，自治的區域（地方）的“地方主義”將給整個中國的快速發展提供前所未有的強有力的動力。要緊的是徹底放權和否定集中計劃體制，在區域間完善市場關係，而不是倒過頭來指責“地方主義”，重複改革以前叫了幾十年也行之無效的口號。

　　其實，徹底分權以及經濟區域自治的真正弊端，在於由此增加的區域間的交易成本上。這種交易成本有直接的，如管理進出口貿易人員的工資，多種貨幣之間相互匯兌的交易成本，等等。也有間接的，如外部經濟以及公共財方面造成的效率損失，以及可能發生內戰的代價。這種交易成本的大小，視具體各種有關因素決定。一般地說，地區間的貿易額越大，流通量越大，相互依賴性越大，這種交易成本也越大。歐洲共同體各國相互流通依賴的程度已經使這種交易成本達到極大，而使統一在經濟有明顯利益。這就是為什麼歐洲各國趨向統一。不過，直接的交易成本，從世界各國發展的正反經驗看來，特別是亞洲四小龍的成功事實看來，在中國目前的發展水平來說，大概是有限的。中國單個省份的規模，一般是遠遠大於任何一條小龍。相形之下因區域自治增加的交易成本，應該不至於阻礙經濟的快速發展。同理，區域自治帶來的外部經濟效應和公共財管理上的效率損失，也應該是可以控制的。

　　反對區域自治的最有威脅力的論點，是舉出發生內戰的可能性。特別是最近南斯拉夫發生的情況，使得這種論點更振振有辭。雖然，本文的興趣僅在於討論經濟意義上的自治，不是國體上的分離。但是，因為經濟學喜歡對各種問題，包括政治社會問題，做模型加以解釋,我們不妨在這個角度上，用經濟理論的方式認識這個問題。回答這個問題的核心，是在這種自治趨勢下，比較預期的利益與預期的成本之間孰大孰小。我們把預期的利益定義為由於實施自治使人民經濟福利水平的更快提高。我們把區域自治下可能導致的內戰的代價定義為戰爭的預期可能性和預期成本之乘積。

　　從經濟學角度上講，軍事開支是一種非再生產性消費的資源消耗，戰爭則會摧毀已有的經濟生產能力，導致巨大的經濟損失，因此而損害居民的福利水平。當然，戰爭是一種經濟負效用。但是，在中國現代條件下經濟自治導致分離，進而各地擁軍自立，為各自利益而軍事衝突的預期可能性有多大？一旦發生，預期損失有多大？從概率論上說，分治下也可能不發生內戰，大一統下也不見得能保證不發生內戰。問題是，經濟區域自治下內戰的可能性增加了多少。這些都是主觀預期概率（subjective probability）。根據筆者的觀點，由於時代的變遷，在當今形勢下，發生民國時代那樣的軍閥內戰的可能性已大大減少。措施得當的話，應該可以避免。這是因為，第一，過去地方軍閥軍事割據賴以存在的封閉性地區經濟結構已不復存在。各區域間的相互依賴性比過去強得多，從而使戰爭相對成本增加。第二，國際環境變化。過去軍閥內戰，具有各種外國勢力衝突的背景。而今世界各國和平共處意識加強，國際環境反而形成對內戰的制約，這次歐洲各國對南斯拉夫內戰的態度即為一例。第三，交通，通訊，軍事的現代化，使持久的戰爭難以繼續。例如這次盟國對伊拉克的攻擊。第四，經濟，文化，教育水準的提高，人們追求理智，和平，及生活舒適的願望更為強烈，和平意識抑制了戰爭爆發的可能性。第五，交通和通訊的發達，聯絡了各地區居民的感情，人們更不願意將分歧用武力來解決。 

　　其實，中國大一統下的慘象及遭受的經濟創傷，也許遠比中國分裂時候所付代價為甚，只不過前者的消息被當權者封鎖，後者卻被共產黨刻意宣傳。自民國初年軍閥內戰，到1936年抗戰爆發，由於戰爭直接間接死亡的人數不超過一千萬。但毛澤東的大躍進就餓死了三千萬人。1965年廣東和山東農村的社會調查中透露，農民認為，生活條件是陳濟棠、韓復渠的時候最好，“解放”後最苦。[2] 假使我們把區域自治下可能發生的內戰的代價定義為戰爭的預期可能性和預期成本之乘積，這種預期代價應遠低於分治帶來的利益。況且，一些適當的措施，比如說限制擁有地方軍隊及進攻性武器，可以進一步減低內戰的可能性。 

　　結論 

　　總而言之，對分權和區域經濟自治的研究，隨着目前地方勢力的日益擴張，以及前蘇聯解體後的歷史教訓，已經不單是一個理論上的興趣，而且是形勢上的需要。假如說，這種趨勢看來已不可逆轉，那麼理論界迫切需要做的工作是指出怎樣因勢利導，採取相應的經濟政策來增加這方面的利益，減少負效應和可能代價。對地方分權及區域經濟自治，應該展開更廣泛更深層次的探討。
 
 
中央與地方財政關係的改革
 
馬駿

一. 中央與地方財政收入的劃分

　　二. 中央與地方支出責任的劃分

　　三. 本文的分析框架

　　四. 承包製與中央政府的財政政策工具

　　五. 中央政府財政政策的功能

　　六. 1994年分稅制改革

　　七. 94年改革尚未解決的若干問題

　　【作者簡歷】馬駿，世界銀行諮詢顧問；美國喬治城大學博士。　

　　中央與地方財政關係的演變，是中國十五年分權改革的一個極為重要的方面。本文探討中國自1980年以來的財政分權對中央政府利用稅政政策實施宏觀控制的能力的影響、1994分稅制改革的意義、及財政分權體制需要進一步改革的若干方面。　

　　作者認為，在1980─1993年間中國所採用的三種財政承包的辦法使地方政府在事實上獲得了控制主要稅基和稅率的能力。結果是，中央政府幾乎無法利用稅收政策來達到穩定經濟和地區平衡的目標。地方政府的這種控制主要通過兩個途徑來實現：一是各種合法的和非法的減免稅；二是設法將預算內收入轉化為預算外收入。在這種情況下，中央政府為了保證其收入，頻繁地採用了各種不規範的手段來調整中央與地方的財政關係，而這些手段的使用又反過來加劇了地方“藏富於企業”和討價還價的動機與作法。從支出方面來看，中央政府支出的相當大一塊仍然是建設性支出－－在西方國家這基本上是私營部份（企業）的職責。這項負擔使得中央政府在很大程度上喪失了運用支出政策控調宏觀經濟的自由度。　

　　1994年的分稅制改革在規範中央和地方財政關係的方面邁出了決定性的一步。在新體制下，中央政府設立了自己的國稅局，負責徵收中央稅和中央與地方的分享稅。這一改革保證了中央政府對中央稅和分享稅的稅率與稅基的直接控制，將顯着地提高中央政府利用稅收和支出政策來進行宏觀調控的能力。但是，要達到規範化財政分權的目標，現行體制還必須解決幾個方面的重要問題。這些問題包括：稅種劃分和支出責任劃分的法制化、地方稅自主問題、轉移支付公式等。　

　　一. 中央與地方財政收入的劃分　　 

　　1980年以前，中國實行的基本上是“統收統支”的財政體制，即幾乎所有的稅收和上繳利潤都遞交給中央，然後中央按其批準的各省、市、自治區的支出計劃下撥。1980年，中央決定改革統收統支的體制，實行“分灶吃飯”的辦法，以調動地方增加財政收入的積極性。對十五個省、區，中央將全部財政收入劃分成中央固定收入、地方固定收入和共享收入三個部份，共享收入的80％歸中央，20％歸地方。其它省、市、自治區實行定額上繳、定額補貼或保留老體制的做法。除個別稅種（如關稅）之外，所有財政收入由地方負責徵收，但所有的稅基、稅率和上繳利潤的辦法均由中央確定。　

　　雖然1980─1984年的體制調動了一些地方增加財政收入的積極性，但一刀切的共享收入的計算辦法帶來了富省多有結餘，窮省多有赤字的問題。1985年，中央決定在劃分收支的基礎上對各地方實行不同的分配辦法。總的原則是，凡地方固定收入大於地方支出者，實行定額上繳；凡地方固定收入小於地方支出者，中央確定一比例留給該地方部份共享收入；若地方固定收入和全部共享收入全部留給地方仍不抵其支出，中央實行定額補貼。這種辦法雖然緩解了地區間收支不平衡差異的問題，但卻明顯地降低了很多“財政大省”增收的積極性。1988年，中央決定實行一種新的承包體制。這個體制包括六種不同的辦法，分別適用於六類省、市、自治區和計劃單列市。[1] 總的來說，1988年的財政體制增加了主要財政大省保留在地方的財政收入的比例。但是，這些承包合同並沒有被嚴格遵守，其中一些被多次修改。1991年末，中央曾試圖與地方談判新體制，但未有滿意的結果。故1988年的體制一直延續到1993年末。　 

　　自1978年底以來，政府財政收入占國民生產總值的比例及中央財政收入占全部財政收入的比重快速地下降。從1978年至1992年，政府財政收入占國民生產總值的比例從34％下降到17％；中央財政收入占全部財政收入的比重從51％下降至41％。這個趨勢顯然與實行財政承包製有關。80年代中下期，中央政府開始意識到其迅速下降的財力可能帶來的政治上和經濟上的後果，並提出了增加“兩個比重”（即財政收入占國民收入的比重及中央財政收入占全國財政收入的比重）的設想。這個設想寫入了1991─1995的八五計劃，但兩個比重下降的趨勢未見好轉。1993年末，中央終於宣布於1994年起取消承包製，實行分稅制。這項改革的主要目標是提高“兩個比重”，尤其是中央財政收入占全國財政收入的比重，並將中央與地方財政收入劃分的辦法規範化。[2]　

　　二. 中央與地方支出責任的劃分　　 

　　自1980年以來，作為財政分權的一部份，中央不再直接管理省級財政的具體支出項目，而將主要注意力集中在規定各省、市、自治區支出的總額。基本的原則是，中央確定每個省、市、自治區支出的基數（某一個基年的支出水平），以後每年按若干因素的變化而調整。這些因素包括地區政策變化（如中央批准某地實行對外開放特殊政策可能會增加該地支出額度）、通貨膨脹（如物價上漲會引起工資和其它政府採購項目的支出）、物價改革（如某些價改政策要求地方增加對食品和住房的補貼）等等。各省、市、自治區按中央規定的原則制定其支出計劃，但如地方有更多的財源，支出計劃可以超過中央給的定額。對地方政府支出的具體項目（如工資和政府採購），中央有具體的限制性的規定。　

　　整個國家的財政預算包括中央預算和地方預算。地方預算包括省、縣、和省轄市的預算。原則上，中央與地方預算由財政支出的範圍劃分如下：中央預算的支出範圍包括中央所屬企業的基本建設、技術改造和新產品開發，國防，外交和對外援助，某些農林水利項目，某些工業、交通和商業項目，某些文教、科學、衛生項目，某些物價補貼，地質勘探，國債償付。地方預算的支出範圍包括地方所屬企業的基本建設、技術改造和新產品開發，支援農村生產和各項農業事業、水利建設、城鎮維護與建設，文教、科學、衛生和社會服務，社會福利和養老金，行政支出，各種價格補貼等。　

　　在實際操作上，中央與地方的支出在很多方面互相重疊。這些領域包括一些重工業部門（如電力和原材料）、交通、通訊、文教、衛生等。比如，中央出資興建電廠、鐵路和通訊網絡，地方則參與“拼盤”（提供這些項目的一部份資金）。由於這些項目的相當大一部份資金來源於中央，項目的選址便對地方顯得十分重要。各級地方政府均利用能夠影響中央決策的各種關係進行遊說，以爭取將項目設在本地區。許多地方在中央年度預算已被人大批准之後仍繼續遊說，成為預算年年被突破的重要原因。據熟悉中央預算的人士說，每年國家計委所定的“盤子”中的幾乎所有的項目都有某些領導人為某個地方推薦的“條子”作為持。雖然中央項目的選擇在名義上遵循一些基本原則(如供需平衡、產業結構平衡、地區平衡等），其實際安排在很大程度上取決於各地討價還價的能力。　

　　三. 本文的分析框架　　 

　　財政學理論，尤其是關於中央與地方財政關係的理論為我們分析中國的中央與地方財政關係提供了一些重要的原則與方法。[3] 在此我們羅列幾個與本文論題有關的經濟學結論：　 

　　1. 關於中央政府與地方政府的稅收政策。中央政府必須對財政資源有足夠的控制能力，以保證其有效地實施穩定經濟、收入分配和提供公共物品和服務的功能。中央必須掌握屬於中央的稅種的稅率和稅基，並通過直屬中央的稅收機構來實現這種控制。地方政府應該掌握控制地方稅種的稅率和稅基的權力。　 

　　2. 關於中央政府與地方政府的支出責任。中央政府所提供的公共產品和服務必須被限制在那些使全民受益的項目內。使某一地區居民受益的公共產品與服務應由地方政府來提供。私人產品和服務在一般情況下應由私營部門（企業）來承擔。在財政收入由中央政府向地方政府下放的同時，財政支出的責任也應相應地下放，以保證中央政府的收支平衡。　 

　　3. 關於中央與地方財政關係中的規則性與隨意性。中央與地方財政收入的分配辦法（承包合同或稅種劃分）必須保持相當程度的穩定性，以避免地方政府的某些消極的反應。如果一個地方政府花了很大力氣增加財政收入，但中央政府卻因此降低其留成的比例或增加其支出的負擔，這個地方政府的自然反應便是降低其稅收的努力程度（tax effort）。　 

　　四. 承包製與中央政府的財政政策工具　　 

　　中央實行財政承包製的本來意圖是在保證中央收入的同時，提高地方政府增加財政收入的積極性。但實行這個體制的實際效果是地方政府通過控制其稅收努力和獲得收入的渠道控制了有效稅率和稅基（effective tax rates and bases）。結果，中央政府被迫使用各種不規範的手段來增加中央收入，而這些做法又引發地方的各種“藏富於企業”的做法。同時，由於財源不足和生產性投資的負擔過重，中央政府基本上沒有使用支出政策的自由度。本節按順序討論上述問題。　 

　　地方政府控制有效稅率和稅基的第一種方式是利用各種減免稅來調節其實際稅收努力。從名義上講，幾乎所有稅種的稅基和稅率均由中央決定。除個別地方稅種外，只有中央才有權決定取消或增加稅種、調整稅率。對於屬中央固定收入和共享收入的稅種，只有中央才能決定。但在承包製下，地方政府所面臨的有效約束僅僅是與上一級政府所簽訂的財政承包合同。只要完成了承包合同中所規定的上繳指標，地方政府便會使用各種合法與非法的減免稅的辦法將財源留在本地。道理很簡單：很多承包合同規定，超過上繳指標的地方財政收入要與中央分享；即使沒有既定的分享的規定，中央也會以各種方式修改承包合同、收走相當一部份超收的地方財政收入。結果，絕大多數省、市、自治區雖然年年完成承包合同，但幾乎從不超額完成。在這種情況下，中央決定的許多稅率成為一紙空文。　 

　　近年來，地方政府越權使用減免稅的情況愈演愈烈。效彷中央批給“特區”的政策，各省、市、自治區及縣級乃至鄉鎮級政府紛紛宣布自己的“開發區”。到1993年年中，縣級和縣級以上的開發區總數達1800個，縣級以下更是無法統計。這類開發區中的大部份提供比特區更為優惠的減免稅政策，如“五年免稅，五年減半”。許多地方不但向外資提供減免稅，對內資也提供同樣的優惠。自1992年起，中央反覆發文強調各地區未經中央批准無權設立開發區、提供減免稅。1993年下半年，中央下決心“整頓”開發區，將開發區的數目減少到二百多個。　 

　　除開發區之外，地方政府還以其它許多名義進行減免稅。這包括在地方政府權力範圍內的對少數幾種地方稅的合法減免，也包括越權進行的各種屬中央權力範圍（如增值稅）的稅收減免。在許多情況下，中央制定的稅收法規在減免稅權限問題上含煳不清，也為地方政府濫用減免稅提供了條件。　 

　　地方政府對有效稅率及稅基的控制還表現在其對財政收入渠道的控制。如果地方財政部門以稅收形式取得收入，其稅基和稅率至少在名義上受中央的控制，這些收入在大多數情況下還必須與中央分享。而如果這些收入納入預算外收入，則可免受中央的控制。隨着地方政府預算內收入比重的下降和預算外收入上升，中央政府控制全國財政收入與支出的能力相應下降。換句話說，越來越多的財政資源在中央所能控制的系統之外進行“體外循環”。從1978年至1991年，地方預算外收入與地方預算內收入的比例由0.66:1上升到0.84:1。近年來，地方政府濫用行政權力以控制屬於企業的預算外資金的問題十分嚴重。1993年，一些地區的企業竟要向各級地方政府繳納上百種的稅費，實際稅收負擔達90％以上。[4] 為此，中央反覆發出禁止地方政府“亂收費、亂攤派”的通知，但大多只能起到一時的效果。　 

　　由於地方政府在事實上控制了有效稅率和稅基，中央政府越來越多地依賴於一些不規範的政策工具來控制地方向中央上繳的財政收入。這些不規範的手段包括：（1）直接修改承包合同中所規定的上繳指標。常見的情況是，中央上調財政上有盈餘的地方的上繳基數。（2）從地方上“借款”，以彌補中央財政之不足。但這些借款從未歸還給地方，往往還打入地方今後上繳中央的基數。（3）將下放給地方的企業重新收歸中央所有，以增加中央固定收入的來源。這些企業往往是效益好的大型國營企業。（4）隨意地向地方轉移原來應由中央負擔的支出責任。這種做法，在效果上相當於增加地方向中央的財政上繳。（5）迫使地方購買中央發行的債券。這些債券的利息一般均低於資金的市場收益率。在有些情況下，中央以無力償付到期債券為由推遲償還期。　 

　　中央政府的這些隨意性極大的做法在相當大的程度上扭曲了地方政府的財政行為。地方政府對這些做法的一個最明顯的反應便是降低其稅收努力。馬駿以一個博奕論的模型證明了這個結論。[5] 在這個博奕論模型中，中央政府決定從地方稅收中取得多少中央收入分享辦法，地方政府決定徵收多少稅。如果中央政府不能承諾一個固定的分享辦法（即它有權以各種手段隨時調整地方向中央上繳的額度），它便會傾向於提高財政收入增長較快的地區的上繳額度。預計到中央會隨時提高上繳額度，地方政府的最優選擇是一開始就降低稅收努力。這種戰略性的反應（strategic reaction）在相當程度上解釋了過去十幾年中持續下降的財政收入占國民生產總值的比例。　 

　　從支出方面來看，在中央政府所掌握的財力逐步向地方分散化的同時，中央財政支出的責任沒有以相應的速度減少，至使中央使用支出政策的自由度愈來愈小。導致這個問題的一個主要原因是中央支出的相當的大一塊仍用於生產性建設。按世界銀行的估算，1992年這類支出占中央財政總支出的32.8％。這些投資（如在能源、原材料、農業等行業的投資）中的相當大部份用於生產“私人物品”，在市場經濟國家大多由私營部門（企業）來提供。從財政學角度來看，中央政府一般不應介入這類項目，至少不應以中國這樣的規模介入。　 

　　中國中央政府介入生產性項目的特殊原因有以下幾個。（1）由於中央政府對某些行業實行價格控制，這些行業的利潤率較低甚至全行業虧損（如煤炭業），為平衡供求，中央只得直接進行投資。（2）中央對某些行業的投資主體進行嚴格的限制。儘管這些行業利潤率很高（如電力和郵電），投資卻嚴重不足，中央被迫出資建設。（3）中央仍嚴格控制着企業的主要融資渠道（如大型項目的銀行貸款、各地區發行股票和債券的配額等），構成了進入這些行業的一個重要障礙。為彌補由此引起的進入不足，中央只得進行投資。（4）中央必須保證其直屬企業的職工就業。一旦這些企業出現虧損，中央必須給予補貼。　　

　　五. 中央政府財政政策的功能　

　　由於中央政府喪失了控制有效稅基和稅率的能力及使用支出政策的靈活性，其財政政策無法被用於穩定經濟，在促進地區間平衡方面的作用也十分有限。　

　　關於財政政策與宏觀經濟穩定。}在過去十五年中，政府的財政政策基本上沒有起到穩定經濟的作用。從表1可以看出，政府財政收入占國民生產總值的比重持續下降，沒有顯示出穩定經濟所要求的“反經濟周期”的波動。另外，我們可以通過比較財政赤字占國民生產總值的比重與國民生產總值增長率的相關關係來考察財政政策的宏觀穩定作用。宏觀經濟理論指出， 在國民經濟擴張和高漲階段，財政政策作為宏觀穩定器應減小財政赤字占國民生產總值的比重；當國民經濟進入萎縮和蕭條階段時，財政政策作為宏觀穩定器則應提高財政赤字占國民生產總值的比重。換句話說，具有穩定經濟功能的財政政策意味着財政赤字占國民生產總值的比例與國民生產總值的增長率呈負相關關係。但是，從圖1可以看出，從1979─1991年這兩個變量之間既無明顯的正相關也無明顯的負相關關係。為了證實這個結果，我們作了一個簡單的回歸分析，發現R 僅為0.17，解釋變量的t值在統計上不顯着　 

　　在實際運行中，控制宏觀經濟主要變量（如總需求）的機構是中央銀行（中國人民銀行）而非控制財政政策的財政部。財政政策非但沒有發揮穩定經濟的功能，反而從幾個方面增加了金融政策的負擔。許多本應由中央財政支出或補貼的項目因中央財力緊張而被轉移到銀行系統，成為“政策性貸款”項目。另外，財政系統年年向銀行系統“借款”以彌補財政赤字。從1985年至1992年，財政向中國人民銀行借款額從275億元增加到1241.1億元。1992年的借款額相當於當年國家財政收入的28％。如果中央銀行不能在向財政“貸款”的同時減少其平衡表中其它負債項，財政的銀行借款的後果便是貨幣發行量的增加。　 

　　承包體制下的中央與地方的財政關係從幾個方面制約了財政政策穩定經濟的功能。首先，如上節所指出的，承包製下的地方政府在事實上控制了有效稅率和稅基，使中央政府稅收政策調節宏觀經濟的效果大大削弱。第二，在中央財力相對下降的同時，中央財政支出的責任未能以相應的速度下放到企業或地方，致使中央年年過愈來愈緊的“吃飯財政”，根本無暇顧及穩定宏觀經濟的目標。第三，中央與地方承包合同的內容決定了大部份地區的財政收入不會與其經濟增長同步。比如說，1988年至1993年間中央與上海、廣東的合同規定向中央上繳一個固定額度；中央與十省市的合同規定地方按固定比例向中央上繳財政收入，財政收入超過一定增長速度的部份按較低的比例上繳中央。結果自然是財政收入的增長低於國民生產總值的增長，稅收作為“宏觀穩定器”的作用無法充份發揮。　 

　　關於財政政策與地區間收入重新分配。}隨着中央財力的相對下降，中央政府利用財政政策來平衡各地區收入的能力也明顯下降。表2列示了1983年和1991年28個省市自治區淨上繳（接收）中央的財政收入占其所徵收的財政收入的比例。這個指標的變差係數可以反映中央政府進行財政重新分配的強度。從表中可以看出，從 1983年至1991年，變差係數由3.05下降到1.89，意味着中央政府進行重新分配的強度明顯下降。圖2和圖3畫出了1983年和1991年這些地區淨上繳（接收）中央的財政收入占其所徵收的財政收入的比重。對兩圖的比較可以得到一個關於重新分配強度的直觀印象。　 

　　中央政府利用財政政策進行地區間重新分配能力的下降與承包製直接相關。在承包製下，中央重新分配的功能主要通過對不同地區實行不同的承包辦法來實現。對財政上有盈餘的地區，中央確定一個財政收入上繳的額度或比例；對入不敷出的地區，中央確定一個補貼的辦法。但由於在承包製下收大於支的地方向中央實際轉移的財政收入增長的速度緩慢，中央又無法成功地修改承包合同以提高這個轉移的增長速度，因而中央向入不敷出的地方的轉移速度也被迫下降。對大多數落後省區，中央自1988年來採用定額補貼的辦法。補貼的數量不隨通貨膨脹而增長，因而中央向這些地區的實際財政轉移支付呈下降趨勢。　 

　　六. 1994年分稅制改革　　 

　　經過多年的討論和將近兩年的試點，1993年末中央政府決定於1994年起取消財政承包體制，實行分稅制。這項改革的主要目標是提高“兩個比重”。分稅體制的主要內容如下：　

　　分稅辦法。全部財政收入仍分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方共享收入。中央固定收入主要包括關稅、由海關徵收的消費稅、中央所屬企業的增殖稅和所得稅、鐵路、銀行和保險業的流轉稅、中國人民銀行總行所設的金融機構的所得稅。地方固定收入主要包括營業稅（鐵路、銀行和保險業除外）、地方所屬企業的所得稅、個人所得稅。中央與地方共享收入主要包括增殖稅、證券交易稅、自然資源稅。增殖稅收入的75％歸中央所得，25％歸地方所得。證券交易稅目前僅在上海和深圳以印花稅形式徵收，由中央和地方對半分享。自然資源稅目前暫歸地方所得。這項改革的目標是使中央占全部財政收入的比重逐步上升到60％，其中中央直接使用的支出為40％，其餘20％由中央以轉移支出的辦法分配到地方。　

　　稅收管理體制。新舊體制的一個重要區別是，在新體制下，中央設立了一套自己的稅務機構，負責徵收中央稅和共享稅，地方稅務機構只負責徵收地方稅；而在舊體制下，中央沒有自己的稅務機構，幾乎所有的財政收入均由地方稅務機構徵收。　

　　相關的稅收改革。在實行分稅制的同時，一些重要的稅種和稅率有很大的變化。大中型國營企業的所得稅率由55％下降到33％。新的所得稅率適用於各種不同所有制的企業。增殖稅適用的範圍明顯擴大，大部份產品的增殖稅率為17％，高於先前的稅率。對娛樂、飲食、保險、金融和運輸行業的企業徵收3％─5％的銷售稅。對煙、酒、汽油等商品徵收消費稅。個人所得稅起征點定為每月收入800元，最低稅率5％，最高稅率45％。　

　　分稅制的實行將明顯地增強中央政府所掌握的財力和運用財政政策的能力。在承包體制下，由於地方政府負責幾乎所有的稅種的徵收，中央的財政收入取決於地方政府的稅收努力；由於地方政府事實上控制了有效稅率和稅基，中央政府的許多稅收政策難以奏效；由於中央財政年年吃緊，其運用支出政策的能力收到嚴重製約。實行分稅制後，中央直屬稅務機構直接徵收中央稅和分享稅，中央收入不再受地方收入的影響。地方政府只負責徵收地方稅－－其所負責徵收的稅種不再與中央分享，因而不再有減少稅收努力以避免上繳中央過多的動機。中央和地方的稅務機構均將致力於完善管理機制以增加各自的收入。由於新體制下地方政府至多只能控制地方稅種的有效稅率與稅基，中央利用稅收政策進行宏觀調控的能力將明顯增強。隨着中央財政收入的增加，其利用支出政策的自由度也會增加。尤其是中央政府在掌握了用於轉移支付的財源之後，將能更有效地緩解地區差別的加劇。　

　　七. 94年改革尚未解決的若干問題　　 

　　1994年底的分稅制改革只是使中國的中央與地方財政關係規範化的第一步。除了已經實行的稅種劃分和稅收管理體制的改革之外，還有幾個重要的方面仍保留着舊體制的弊端。筆者認為，今後若干年中國中央與地方財政關係的改革應解決如下幾個問題：　

　　1. 以法律的形式將中央與地方的財政關係固定下來。到目前為止，中央與地方之間稅權和財政支出責任的劃分在事實上由中央政府決定，而非由全國人大（立法機構）來決定。還句話說，中央政府在與地方政府的“政策博奕”中既是裁判員又是運動員。這就使得中央政府能相當隨意地以其自身利益為出發點來修改博奕規則。由於中央無法對責權劃分做出承諾，地方政府的政策便取決於它們對中央今後政策變化的預測，因而難以控制。與中國的情況相反，大部份聯邦制的國家和日本等單一制的國家在憲法中明確規定中央與地方責權劃分的基本原則，並在如《地方財政法》一類的法律文件中詳細規定具體責權的項目及改變責權關系所需經過的程序。一旦稅種劃分及支出責任的劃分以法律形式固定了下來，中央政府便很難隨意改動。這種法律的約束給予了中央政府一種表達其對中央與地方財政關係的承諾的重要工具。有了這種承諾，地方政府的稅收與支出行為就會比較穩定和容易預測，許多“戰略性反應”也會消失。穩定的和可預測的地方政府行為也會反過來增強中央政府控制宏觀經濟的能力。　 

　　2. 建立保護地方自主權的機構。僅在法律上規定中央與地方的責權關係並不能保證其嚴格的執行。在中央一級有必要建立起一套能代表地方政府利益、防止中央部門隨意剝奪地方財權的機構。在日本，“自治省”就是這樣一個機構。雖然有關法規已規定了日本的中央與地方財政責權的劃分，許多中央部門（包括財政部）往往會以各種理由要求地方承擔其法定責任之外的支出項目，或試圖削減法定的向地方的轉移支付。單個的地方政府很少有與中央部門對等談判的能力，地方權益因此受到威脅。在這種情況下，自治省就會出面與有關中央部門交涉，以保護地方利益。自治省的法律依據是憲法中關於地方自主權的規定和地方財政法中關於地方財權和支出責任的規定。自治省在政治上得到全體地方政府的支持，這種支持體現在地方政府對內閣直接表達對自治省的地位的關注和地方代表在國會中的聲音。　 

　　3. 應逐步取消按企業隸屬關係劃分稅種的作法。為了減小利益重新分配可能帶來的阻力，中央政府在1994年的分稅制改革方案中保留了按隸屬關係劃分企業所得稅的辦法， 即中央所屬企業的所得稅歸中央， 地方所屬企業的所得稅歸地方。這種劃分稅種的辦法有兩個主要的問題。第一，地方所屬企業的所得稅是一個極重要的稅種，將地方企業所得稅全部劃歸地方，使中央失去了一項調控企業行為的重要手段。第二，在所得稅按隸屬關係劃分的情況下，中央政府往往會以上收地方企業為手段來增加中央財政收入。對地方企業的隨意上收使中央與地方財力的劃分變得不穩定，地方政府為了避免高效益企業被上收，很可能會採用故意減少投資或低報企業利潤等辦法。　 

　　4. 中央與地方支出責任的劃分應儘快明確。儘管中央在1994年改革計劃中稱要在劃分支出責任的前提下劃分稅種，但一年來在支出責任的劃分上幾乎沒有進展。理由很簡單：中央政府不願意放棄在支出責任劃分上的自由度；失去了這個自由度，中央往往難以平衡其收支。但是，沒有穩定的支出劃分，稅種劃分再明確也無法保證地方政府財政狀況的穩定。中央經常向財政富省轉嫁支出負擔的作法雖然在短期內能緩解中央的財政困難，但同時打擊了這些省分增收的積極性。這是財政收入占國民生產總值比重下降的一個重要原因。　 

　　5. 新的分稅體制應允許地方政府決定地方稅的稅基和稅率。分稅制將一些稅種劃給地方，但明確這些稅種的稅基和稅率的權力卻仍保留在中央。從財政學角度看來，一個有效率的財政分權體制應該允許地方政府根據本地的經濟狀況和居民偏好來決定地方稅收的水平和支出項目。在中國，儘管中央規定了主要地方稅種的稅收範圍和稅率，地方政府卻可以用調節稅收努力的辦法來控制實際稅基和稅率。既然中央在事實上無法控制地方稅種的徵收，名義上維持對稅基和稅率的控制只能降低地方稅收體制的透明度和穩定性。筆者認為，只要中央政府能有效地控制中央稅種和分享稅種，便沒有必要直接控制地方稅種。中央的責任在於用中央財力提供全國性的公共產品與服務（包括宏觀穩定及地區平衡），地方的責任在於提供地方的公共產品與服務，各自的責任和財權必須互相匹配。　 

　　6. 借鑑國際經驗形成一套既能促進地區平衡又能調動地方積極性的轉移支付的公式。按1994年分稅制改革的方案，中央將以轉移支付的形式把全國財政收入的20％從中央轉移到地方。但到目前為止，中央尚沒有確定轉移支付的公式。如果沒有明確的公式，地方向中央政府的遊說就會在很大程度上影響轉移支付的分配，努力增加稅收的地方往往不如花大力氣與中央討價還價的地方合算。　 

　　國際經驗表明， 即使轉移支付有了明確的公式， 如果這些公式設計得不恰當，也會在相當程度上扭曲地方政府的稅收或支出行為。比如說，如果按公式計算，地方稅收越低，得到轉移支付越多，則此公式會鼓勵地方減少或瞞報稅收。又比如， 如果轉移支付與地方財政赤字呈正相關， 則此公式會鼓勵地方過度支出。筆者的觀點是，轉移支付應儘可能多地考慮地方政府不能直接控制的變量（如人口、GNP等），而儘可能少地與地方政府直接控制的變量（如地方財政收入或支出）相聯繫。另外，中央政府在設計公式之前，必須明確其公式的具體目標（究竟是使地區間公共產品與服務平等化，還是減少地方政府收支不平衡，還是增加具有跨省效應的公共產品與服務？）。在一般情況下，中央應設立不同的轉移支付基金，使用不同的計算公式，來達到不同的目標。　 

　　表1. 中國財政收支情況及其占GNP的比重, 1978─1992 (單位: 10億元)　 

　　財政收入 

　　財政支出 

　　財政收入占GNP①比重(％) 

　　財政赤字② 

　　赤字占GNP比重(％) 

　　中國定義 

　　標準定義 

　　中國定義 

　　標準定義 

　　1978 

　　112.1 

　　124.8 

　　111.1 

　　123.8 

　　34.8 

　　-1.0 

　　-0.3 

　　1979 

　　110.3 

　　126.7 

　　127.4 

　　147.4 

　　31.7 

　　20.7 

　　5.2 

　　1980 

　　108.5 

　　130.1 

　　121.3 

　　147.1 

　　29.1 

　　17.0 

　　3.8 

　　1981 

　　109.0 

　　130.2 

　　111.5 

　　140.1 

　　27.3 

　　9.9 

　　2.1 

　　1982 

　　112.4 

　　140.9 

　　115.3 

　　152.3 

　　27.1 

　　11.3 

　　2.2 

　　1983 

　　124.9 

　　160.7 

　　129.3 

　　173.0 

　　27.7 

　　12.3 

　　2.1 

　　1984 

　　150.2 

　　184.3 

　　154.6 

　　196.5 

　　26.5 

　　12.2 

　　1.8 

　　1985 

　　186.6 

　　229.7 

　　184.5 

　　236.5 

　　26.8 

　　6.8 

　　0.8 

　　1986 

　　226.0 

　　244.6 

　　233.1 

　　265.6 

　　25.2 

　　20.9 

　　2.2 

　　1987 

　　236.9 

　　257.5 

　　244.9 

　　282.5 

　　22.8 

　　25.0 

　　2.2 

　　1988 

　　262.8 

　　280.4 

　　270.7 

　　315.3 

　　19.9 

　　34.9 

　　2.5 

　　1989 

　　294.8 

　　326.4 

　　304.0 

　　363.8 

　　20.4 

　　37.4 

　　2.3 

　　1990 

　　331.3 

　　351.5 

　　345.2 

　　403.1 

　　19.6 

　　51.6 

　　2.9 

　　1991 

　　361.1 

　　365.9 

　　381.4 

　　432.3 

　　18.5 

　　66.4 

　　3.4 

　　1992 

　　415.3 

　　368.8 

　　439.0 

　　483.4 

　　17.3 

　　114.6 

　　4.7 

　　註：財政收入的標準定義又從中國定義中減去政府借款，加入政府補貼。

　　財政支出的標準定義又在中國定義上加上政府補貼。　

　　①　使用標準定義　 

　　②　使用標準定義的財政收入與支出數據來源：《中國統計年鑑1993》　

中國鄉鎮企業產權改革與中央－地方權力的互動
 
　　洪朝輝

　　一. 鄉鎮企業產權明晰化的分權效應

　　二. 鄉鎮企業產權改革的集權後果

　　三. 鄉鎮企業產權改革的政策選擇

　　【作者簡歷】 洪朝輝，美國喬治亞大學沙瓦那州立大學助理教授；馬里蘭大學美國農業經濟史博士。 

　　一九八○年代末以來，中國東南沿海一帶的鄉鎮企業普遍興起以建立與建全股份合作制為主題的產權制度改革。[1] 以浙江省八萬個村以上集體所有制的鄉鎮企業為例，到一九九四年七月，已有六千多家鄉鎮企業改造為股份合作制企業，還有二千多家正在實施之中，預計到一九九四年底可達到一萬家左右。[2] 同樣，在浙江溫州鹿城區，到一九九四年七月，股份合作企業已占了企業總數的百分之七十左右，日漸成為國民經濟的發展主力。[3] 在福建省，截至一九九四年底，股份合作制的鄉鎮企業已達十萬餘家，其中一九九四年一年即誕生一萬二千多家。[4] 上述股份合作制企業是中國農民的又一偉大發明，旨在逐步淡化政府對企業的干預與控制，明晰政府、企業和工人之間的產權與股權，達到籌集資金、轉換機制、提高效益、以及刺激幹部職工生產積極性的多重目的。 

　　但是，鄉鎮企業股份合作制的實踐深刻影響了中央與地方兩大權力的互動，並由此產生了令人困惑而又充滿危機的雙重效應。一方面，產權改革推動了產權地方化，各級鄉鎮政府藉此良機，全面而又合法地大規模分享鄉鎮企業的部份股權，導致地方政府普遍出現企業化，為地方分權創造了條件。另一方面，產權改革在促使地方政府與鄉鎮企業之間的經濟關係日益清晰之時，卻導致兩者之間的人際關係趨於淡漠，兩者長期所建立的社區與政治聯盟開始出現解體，並為中央政府介入鄉鎮企業的產權改革與經營過程提供了條件，更為中央集權創造了動力。面對這種產權改革所產生的分權與集權效應，我們有必要深入探討鄉鎮企業股份合作制的運行特徵與機制，以便從另一視角觀察與理解中央與地方博奕行為的未來走向 

　　本文資料主要根據筆者在一九九四年暑期對浙江省七縣二十家鄉鎮企業的實地調查，對“中國鄉鎮企業產權明晰化的理論與實踐國際研討會”論文的研究，以及對有關專家學者和政府官員的面談等。 

　　一. 鄉鎮企業產權明晰化的分權效應 

　　鄉鎮企業的產權改革和股份合作制的建立，首先有助於增強企業與鄉鎮政府之間的經濟結盟，加速產權地方化和政府企業化，並由此增強地方與中央進行討價還價的籌碼與實力，強化地方分權效應。

　　首先，鄉鎮企業股份合作制所設立的“鄉鎮政府股”，有助於地方政府合法成為各企業的股東，變政府與企業的上下級關係為合作夥伴關係。它由鄉鎮集體資產經營管理公司作為產權代表，並派出法定股東，參加企業的董事會，參與企業的經營決策。[5]

　　鄉鎮政府股的份額一般占企業總資產的20％-25％。例一，以魯冠球為首的浙江肖山萬向等廠，在1988年從3000多萬元總資產中劃出750萬元(占總數約25％)免費送給政府。[6] 例二，浙江新昌縣三花集團公司於1993年劃出企業集體積累的20％，奉送給當地城關鎮政府，價值400多萬元人民幣。[7] 從此，這些龐大而又獨特的政府股將與企業同生共長，世代相傳，極大地強化了鄉鎮政府的經濟實力。　

　　眾多鄉鎮企業普遍認同這一政府股，其原因極為複雜，既有經濟行為的理性，也有非經濟行為的考慮。其一，鄉鎮政府確實在鄉鎮企業的草創與發展時期，提供過各種政策性的直接或間接的幫助，既有資金、資產、土地和人力的投入，也有政府影響下的信貸擔保、社區投入和投資環境改善，更有長年以來減稅讓利的政策扶持。[8] 其二，“花錢買不管”。這是魯冠球的主要動機之一。即通過送股份，明確地方政府與企業的產權關係，促使地方政府轉變職能，開始以一個股東身份關心企業，以股東權取代行政權。[9] 其三，政府股是一項必要的政治投資。鄉鎮一級政府在中國農村社區文化生態中，永遠是當地企業的父母官，無論經濟體制與關係如何轉變，“遠親不如近鄰”的傳統準則永遠難以改變。面對根深蒂固的傳統文化，那些政治意義上的政企分開和經濟意義上的產權明晰，都將顯得有名無實，蒼白無力。 

　　同時，鄉鎮政府也普遍樂意用行政權交換股份權，希望對鄉鎮企業利潤的分享由暗轉明。長期以來的硬性攤派，使許多基層幹部疲於奔命，而且所攤派的款項大多不能進入鄉鎮政府的腰包，只是為上級政府做嫁衣裳。如果攤派任務完不成，將冒犯上級；如果超額而又圓滿完成，倒得罪了企業，人為導致政企關係的緊張。現在能夠坐享股份，何樂而不為？同時，在股權不明確的前提下，企業對鄉鎮政府的“進貢”是因人而宜和因時而宜的，收益數額是既不確定也不穩定。如果兩者關繫緊張， 鄉鎮政府很可能“顆粒無收”， 如今龐大的“政府股”在手，自然是“旱澇保收”。於是，鄉鎮政府與鄉鎮企業在設立與分配政府股的問題上，基本上兩廂情願，一拍即合。 

　　鄉鎮政府股的設立一方面導致四分之一～五分之一的企業產權出現地方化，另一方面也促使鄉鎮政府開始出現企業化。這樣，在企業產權地方化與鄉鎮政府企業化的共同作用之下，促使企業與地方政府結成經濟利益共同體，導致地方與企業關係的內造化和非政治化，一切以共同的經濟利益為主軸，排斥一切與企業經濟和地方經濟相衝突的中央政策，由此強化了中國地方分權的能量與潛力。 

　　除了鄉鎮政府股以外，“企業集體股”的設立也有助於地方政府權力的增強。 溫州市政府規定，所有股份合作企業所得稅後的利潤，應有50％以上用於企業擴大再生產，作為新增資產記在股東名下，視同股金，計息增值；另外15％作為企業公共積累，屬集體所有。[10] 如果說，用於企業擴大再生產的50％股份屬於變相集體股的話，那麼15％的公共積累金則是純粹的企業集體股。　

　　企業集體股存在兩大經濟特點。其一，它幾乎無法為企業股東所私自享用。根據浙江蒼南縣五十三家股份合作企業的調查，1992年的企業集體股（公共積累基金）占稅後利潤的12.9％， 其中沒有提取分毫的企業占35.8％； 提取比例低於10％的企業占企業總數的26.4％。 它表明不提或少提集體股的企業占總數的62.2％。[11] 其二，這筆集體股對於非股東職工而言，在職時不能分享資本收益，離開企業時更不可以分割部份財產， 某種意義上說，“集體所有”也只是徒有其名。[12]

　　在設立企業集體股的過程中，鄉鎮企業與地方政府各懷不同的動機，形成了暫時的共識。首先鄉鎮政府樂見這筆集體股的存在。政治上，集體股的設立有助於淡化股份合作制的私有化色彩，是今日中國欺上瞞下的必要手段，有利於避免來自上級政府的指責與非難，減少產權改革的政治阻力，是鄉鎮政府官員在改制過程中，既保住政治職位，又享受經濟利益的兩全保障。經濟上，企業集體股的存在為地方政府提供了豐富而又安全的財源。許多鄉鎮政府的公關、吃喝、以及各種集團性消費，往往既不正常，也屬非法，無法在政府財務中報銷，於是皆透過鄉鎮企業的集體公積金，矇混過關。[13] 另外，集體股的存在有助於地方政府向企業實施軟攤派，它的特點是表面上屬企業自願奉獻，但背後卻有權力的脅迫與人情的壓力。 企業往往“主動”地為地方官員的親朋好友承辦各種婚喪喜事，敬獻厚禮。軟攤派已成為不定期、不定日地吞噬集體股的重要殺手之一。由此可見，改制後鄉鎮企業集體股實際上成了企業上層與地方政府官員私相授受，共同享有的“特權股”，更成為腐敗政治的溫床。 

　　站在鄉鎮企業的角度，它們贊同設立企業集體股的原因比較複雜，大致約有五種：其一，長期以來鄉鎮企業屬集體性質，已經積累了相當一部份“共有資金”，所以有必要將它以集體共有的形式參股。例如，溫州市鹿城區皆將這筆共有資金的集體股所增加的價值，歸全體職工享有。[14] 其二，許多大型企業顧慮瓜分共有資金，將瓦解企業的經濟實力。如着名的浙江肖山萬向集團，職工集體資產占總資產的70％以上，達六億元之多。如果貿然一分，必然影響企業的整體實力。[15] 其三，全體瓜分企業股份，不利於經營者承擔責任。當初人民公社制下的人人有份、人人不問不好，但搞人人有份、人人過問也不好，不利於經營者的決策。[16] 因為大家參股，等於大家無股。人人是主人，就分不清誰是真正的老闆。[17] 不少企業名義上希望保留集體股來強化廠長經理的責任心，實際上想再觀望一段時間，最終由經營者獨享這筆集體股，既給他們權力，也給他們壓力。其四，瓜分集體資產將激化職工之間、幹部與職工之間的矛盾。一方面，分配資產和股份的過程將是人際關繫緊張的過程，不利於企業向心力、凝聚力的形成；另一方面，老職工分完了企業資產，新職工即成了真正的打工仔，其收入將永遠趕不上老職工，而後到職工往往素質較高，是企業以後發展的主要依靠。[18] 其五，保留企業集體股有助於鄉鎮企業幹部維護與鞏固政治與經濟地位，它既為企業幹部靈活運用公共資金提供資源，更有助於他們鞏固自己在企業中的地位。這種維護權力的心態與動機，也許是許多鄉鎮企業保留集體股的普遍動力。 

　　所以，上述鄉鎮政府股和企業集體股的存在有力地增強了地方政府的實力，並促使地方政府與鄉鎮企業形成經濟命運共同體， 結成一種經濟利益的統一戰線，有意無意地與不符合地方與企業利益的中央政策進行對抗，導致地方政府的權力逐漸增大。 

　　二. 鄉鎮企業產權改革的集權後果 

　　事物發展的兩分法，使得鄉鎮企業產權改革也難以避免雙重效應。產權改革既有加強地方政府與鄉鎮企業經濟聯盟的一面，但更有削弱兩者政治聯盟、破壞感情連結的一面。其直接後果將導致鄉鎮企業失去地方政府的政策性保護。長期以來企業的各種歪門邪道但行之有效的經營行為，都有可能直接暴露在中央政府的監督之下，為新一輪中央政府的介入與干預創造條件。

　　必須指出，長期以來的政企不分，尤其是鄉鎮政府與鄉鎮企業互為一體的現象，並非絕對是鄉鎮企業發展的障礙。也就是說，今日企業實施產權明晰化，全面推動政企分家，並非是企業發展的福音。它將促使地方政府與鄉鎮企業逐漸疏離，瓦解兩者長期所建立的模煳聯盟與感情默契，有助於更高一級政府取地方政府而代之，更有助於國家方面實施各種侵權行為。

　　十五年來中國鄉鎮企業的超常發展，首先得益於地方政府的刻意保護，並實施“上有政策、下有對策”的對抗中央策略。 為了深刻理解政企分開的負面作用，有必要考察一下政企合作，正面推動企業發展的歷史。早在改革前的五十～七十年代，浙江溫州的私營企業即空前發達。儘管當時存在持續不斷的“割資本主義尾巴”之行動，但到1976年全溫州無證商販仍高達11,115人，民間市場交易額竟占社會商品零售額的90％左右，同時還存在大批的地下包工隊、地下運輸隊和各種黑市。[19] 這些自由經濟現象的久治不愈，顯然與地方政府的暗中鼓勵與默許密切相關。八十年代一位溫州市主要領導人對此現象的解釋是：“說實話，在‘左’的思想未清除前，領導不管是最主要的密訣。因為在過去我們一個勁兒地打擊，並沒有使我們擺脫貧困。相反, 社會問題越來越多。在當時那種複雜的情況下，也只好採取不聞不問的態度任其發展。”[20]這種無為而治的政策也是溫州鄉鎮企業迅速發展的重要條件。 

　　更重要的是，地方政府敢於和善於糾正上級政府的不正確決定，保護地方自由經濟的發展。例如，1982年初正值全國範圍打擊經濟犯罪運動之時，溫州樂清柳市鎮連續打擊了實為改革先驅的“八大王”，包括“郵電大王”（民間短途郵電專業戶）、“目錄大王”（信息專業戶）、“舊貨大王”（舊貨購銷、 加工專業戶）、“機電大王”（小型電機配件購銷戶）、以及“礦燈大王”、“翻砂大王”和“螺絲大王”等。其中七人判刑，一人外逃。二年後，待風潮一過，溫州市公檢法頂住上級壓力，順應民意，為“八大王”鄭重平反，宣布無罪釋放。[21] 

　　除了上述大環境的改善之外，鄉鎮企業的初創時期大都直接得益於鄉鎮政府的信貸擔保和減稅讓利。地方政府還提供地皮、人才、廠房和產銷渠道等方面的方便。尤其是在中國市場經濟不穩定、不成熟的八十年代，政府的政策保護與非經濟支持，顯得尤其必要，處理好與鄉政府的關係成為企業追求經濟目標的關鍵。[22] 而且，政企之間的發展目標並非絕對是排斥和對立的，有時也存在利益趨同現象。鄉鎮政府的政績往往與本地區的經濟發展密切相關，為了應付產值翻番的政治壓力、提升本地區的經濟地位、解決農村人口過剩以及緩解社區矛盾，鄉鎮政府往往不惜一切代價竭力扶持鄉鎮企業， 保證經濟與政治目標的同步實現，促使社會目標與鄉鎮企業的創辦動機趨向一致。1983～1986年溫州鄉鎮企業的發展達到高潮，即證明了這一點。[23] 它表明地方行政干預並非皆是負面的，有時候干預的過程往往是幫助、推動和保護的過程。另外，政企之間也存在共同的福利目標，推動所在設區的共同繁榮。 在江浙農村，社區內人與人之間的血緣、地緣、情緣關係極為密切，宗親聯繫更是千絲萬縷。於是，生長其間的企業與地方政府皆有責任與義務救貧扶弱，情義無價是許多鄉鎮企業生產運作的道德準則。[24] 這樣，企業成了提供社區福利的實體，地方政府則成為接受、管理和分配福利資金的機構。儘管這將導致企業的盈利動機削弱，慈善動機強化，但在現實中，這種道德性的奉獻，導致社區與政府更堅定地保護與維護企業的利益，把企業視為超出功利意義之外的摯友。[25] 這一點是高高在上的中央政府所無法理解和做到的。 

　　但是，以政企分開為主要訴求之一的鄉鎮企業產權改革，儘管有助於企業納入現代市場經濟的軌道，有助於企業未來長遠利益的發展，卻顯然無助於地方政府對企業的保護。“花錢買不管”的設計既買到了經濟上的獨立，但也買到了政治上的無助與情感上的孤獨，在客觀上削弱了地方政府對企業的政治影響與政策保護，為國家權力的介入提供了方便，可謂“前門拒狼”（地方政府）、“後門進虎”（中央權力）。 

　　首先，產權改革和政企分開全面瓦解了長期以來艱難形成的中國公民社會。一九四九年以來，中國共產黨的一元化領導導致公民社會難以成形，但自改革開放以來，中央權力的下放開始鼓勵地方鄉鎮一級政府，逐漸與地方社區和鄉鎮企業結成了鬆散的聯盟，[26] 它具有類似公民社會的功能，成為調節與制衡中央集權的有力槓桿。例如，在浙江台州地區，當地政府創造了“黃燈理論”，即在中央政策尚不明朗之時，帶領企業闖黃燈；他們還提倡“三子機制”，即群眾闖路子、部門出點子、黨委政府挑擔子。[27] 如今，隨着政府與企業關係的股份化與明晰化， 政府只想在企業內部經營中贏利， 沒有意願也沒有可能從外部保護企業、制衡中央。如果說，改革十五年以來，地方與企業的政治聯盟有助於中央分權與地方自主的話，那麼如今這種聯盟的瓦解既使企業成長失去了傳統的潤滑劑與保護傘，也為中央權力直接取代地方政府、主控企業發展創造了條件。 

　　另外，鄉鎮企業在明晰產權的過程中，嚴重傷害了企業與地方政府、企業與社區的關係，為中央權力介入它們之間的糾紛與調解提供了機會，並由此強化了中央控制地方的籌碼。中國農民向來是求善不求真，少有習慣算清帳，所以往往無法或難以找到鄉鎮企業的原始投資者，更無法清楚界定政府與企業雙方股份的比例。 筆者在實地調查中發現，許多企業家和政府官員皆主張宜粗不宜細。 但是，如今中央或省一級政府已經介入鄉鎮企業的產權改革，其核心是一定要明晰產權，儘快建立股份合作制。在江蘇省一些地區已把鄉鎮企業股份合作制建立的多少，作為一項硬性指標，強迫各地方政府限期完成。[28]

　　在此一哄而起的政治生態下，地方政府與鄉鎮企業為了清晰股權、爭奪股權上必然難以避免激烈的衝突。例如，浙江台州地區的許多鄉鎮企業拒絕奉送“鄉鎮政府股”。因為他們認為地方政府從未直接投入金錢，不屬投資主體。儘管鄉鎮政府對企業實施過減免稅政策，但這不屬於投資行為，而是屬於國家財政扶持資金性質。它既沒有明確的國家投資主體，也沒有法定的投資程序和發生過相應的產權收益，企業既不發付利潤，也不付息還本。 相反，它卻為國家涵養了稅源，國家通過徵稅渠道不斷從企業中取走了收入，可謂讓小利得大利。[29] 所以，當年的減免稅是國家對納稅人或課稅對象的一種鼓勵或照顧措施。減免稅形成的資產絕對不能界定為國有資產，而只能是企業資產。[30] 有些企業在明晰化的原則下，則算得更為精細，它們把減免稅分為三種：一是困難減免，它應歸企業資產；二是屬於減稅還貸，這可算國有資產；三是屬於稅前還貸，它應在國家與企業之間按比例劃分。[31] 

　　中國的政治運動喜歡“說清楚”，在這一波產權改革的經濟運動中開始時興“算清楚”。於是，地方政府與鄉鎮企業彼此間不得不撕開昔日偽善的、但具和諧和潤滑意義的人情面具，赤裸裸地討價還價。長期以來所建立的以血、地緣為基礎的社區和諧受到嚴重傷害。溫州市防爆電器元件廠的董事長談挺宇曾說，“企業其實不捨得離開政府的管理，我們希望模煳，希望被管。”他還提到，有時企業主動尋求攤派，希望藉此融洽與政府和社區的人際關係，企業所自願的請客送禮恰恰是一種重要的機會投資，小本萬利。[32] 如今產權清晰之後，各種非正常的花費將受全體股東的監督，並導致人際親情逐漸淡薄，今後企業有難，也無法得到社區和地方政府的大力支持。這種心態很落後，但很現實，應是產權改革的文化與社會依據與基點。 

　　同時，產權改革開始日益脫離鄉鎮政府的直接領導，逐漸受到省市及中央政府的直接干預。例如，1994年初某省一位領導曾要求該省鄉鎮企業限期全部實行股份化，無視具體狀況，要求一步到位。 但同時，一位中央領導又批示表示反對，顧慮股份制將導致貧富分化及吸收過多社會基金。[33] 在此關繫到鄉鎮企業和地方利益的爭執中，各企業和鄉鎮政府完全喪失了發言權。而國家一旦介入產權領域，就很容易侵犯企業與地方的自主權。 

　　而且，在上級政府干預下，產權改革的流行原則已遭到修正，開始由“誰投資、誰所有、誰得益”改為“誰投入、誰所有”。[34] 其目的之一是為上一級政府分享企業股權，干預改制後企業的運行，提供理論根據。因為投入的內涵與外延比投資遠遠擴大，投入不僅包括原始投入，也考慮追加投入、風險投入、感情投入、精力投入和時間投入，更包括當年共產黨人流血犧牲打天下所付出的生命投入。 這樣，企業的股權和產權只會越算越不清楚，越算越增加非經濟性的摩擦，並導致企業在逐漸擺脫地方政府控制的同時， 日益受到更高一級政府的干預。 

　　三. 鄉鎮企業產權改革的政策選擇　

　　面對鄉鎮企業產權改革過程中分權和集權的兩難，為我們重新設計產權改革提供了政策方向。即既要發展企業、又要強化地方產權，更應避免中央權力擴大的三重目標。基於此，筆者以為未來鄉鎮企業的產權改革，應力圖利用中央－地方兩大權力的變動，掌握三大政策導向。

　　第一，外部產權模煳化。 外部產權主要是指企業與當地鄉鎮政府的股權關係，其主要焦點在於該不該設鄉鎮政府股，以及政府股如何按比例合理分配。根據現階段中國農村的具體狀況，設立政府股是必要的權宜之計，但政府股比例的確定宜粗不宜細。 

　　設立政府股儘管在理論上行不通，但實踐中可行而且必要。 大致而言，鄉鎮政府對企業的四大要素投入，應算作"政府股"的基本來源與依據。 其一，辦廠之初的原始投入和追加投入，包括資金、資產、土地和人力；其二，政策扶持的投入，包括減稅讓利的支持；其三，政府的間接貢獻，包括給企業、大集體紅帽子所帶來的便利，也包括信貸擔保所承擔的風險，以及幫企業征土地、談項目和跑貸款等；其四，政府影響下的社區投入，包括改善投資環境、賠償因企業汙染和交通擁擠所帶來的經濟損失。[35] 除此之外，鄉鎮企業傳統上皆屬鄉鎮所屬企業，如果不設政府股，那麼鄉鎮政府多年來對企業的貢獻將血本無歸，這不僅不符經濟原則，也違背倫理道德，並必然促使鄉鎮政府成為產權改革的阻礙力量，加速企業與地方政府聯盟的全面崩潰。 

　　一旦承認鄉鎮政府可以成為一個變相的投資主體，問題的關鍵是地方政府應占多少比例的股份較為合理。筆者認為，為了照顧政企合一的歷史與現狀，維護企業與政府的關係和諧，應該主張模煳處理。不算帳不行，算清帳也難行。應該算一個粗帳和大帳，不算細帳和小帳，達到既增強企業活力，又改善政企關係的雙重目的。對此，浙江台州地區創立了一個計算政府股的原則：“尊重歷史、綜合考慮、充份協商、各方認可、因地制宜、一廠一案”。[36] 總的原則是不求一律，和為貴。實際上，政府股是企業從依附走向獨立的必要過渡。　

　　第二，內部產權清晰化。這是企業獲得真正獨立與強大的關鍵，也是企業最終擺脫各級政府控制的根本。基於這一目標，鄉鎮企業應該取消企業集體股，大多虛置的集體股是對集體產權所有者利益的一種侵犯。產權改革應該着力於把單一的集體產權主體改造為以個人所有權為基礎的多元產權主體，把公有共用的產權改造為私有共用或私有私用的產權。[37] 只有這樣, 企業的獨立人格才能逐漸建立。 

　　另外，企業集體股容易與作為法人的企業總資產相混淆。明晰產權的主題是確定各類股權的所有者，如社區組織、企業職工、社會個人、社會法人和外商投資者，但再設立一個屬內部職工所有的企業集體股，就會影響社會個人和法人的入股、參股，隨着企業的發展和資產的增加，企業集體股的股權歸屬將更加難以界定，並必將侵犯社會法人和股民的股權。[38]

　　更重要的是，在由個人投資的股份合作企業中設置集體股，實屬不倫不類。如前文所述，集體股對於非股東的職工而言，他們在職時不能享受資本收益，離職時不能分割部份財產，集體所有等於人人沒有。問題的實質還是在於，有沒有必要運用集體股來掩蓋股份合作制的私有化傾向與實質。對此，溫州市已經開始着手制定關於股份合作企業的新規定，其中將不再有“公共積累基金”的規定，旨在取消企業集體股。[39]

　　一旦企業內部明晰了產權，企業自身將孕育一種自然的獨立力量，並逐漸擺脫政府股，成為現代市場經濟中的現代企業，反過來成為制約與平衡中央與地方權力的重要砝碼。　

　　第三，應多提產權多元化，少提產權明晰化。明晰化的提法帶有一種強制，有可能剝奪那些希望產權模煳的企業之自主權。產權明晰化儘管是西方現代企業的重要趨勢與要求，但不一定是當今中國鄉鎮企業所必須達到的目標。產權明晰與否不應也不能作為企業經營好壞的標準，它只是一種中性的工具，服務於生產效率提高的目的。工具本身顯然不可能放之四海而皆有效。那種強求一律的明晰化和股份化，恰恰是一種專制政策和行政手段的強化，有助於國家權力更大限度地干預產權改革。

　　對此，產權多元化政策更有助於給產權改革培育一種寬鬆的環境與氛圍，前述的外部產權模煳化和內部產權清晰化也是這種多元化的體現。產權多元化存在二重意思：其一，按需改革，不搞一刀切，更不搞一哄而起；照顧多樣性，維護特殊性；其二，產權的形式不應是一種，而應是多種；不應僅僅是私有制或股份制，但也不排斥私有制和股份制。應運用價值中立（Value-Free）的原則，理性評判所有制和產權形式。 所有制形式應該也是一種手段與工具，不存在好壞之別，只存在對生產力發展有效無效之分。 既然承認市場經濟不是資本主義的專利，也應意識到個人所有制或民有制也不是姓資的專利；既然承認社會主義市場經濟存在的合理性， 也應允許社會主義個人所有制或社會主義產權多元化的存在。有了這份具工具理性的平常心，產權改革才可出現更為多元的選擇。　

　　總之，面對鄉鎮企業產權改革所出現的分權效應和集權後果，我們應具有清醒而又理性的比較意識和行為準則。首先，中央與地方的權力對鄉鎮企業發展的利弊互見，但是兩害相權取其輕；兩利相比則取其多。其次，鄉鎮企業最終必然要擺脫中央與地方政府的控制，但在目前中央權力仍然強大、集權呼聲日益高漲之際，企業的行動準則應是保地方、防中央。最後，目前環境下的鄉鎮企業，還不足以強大到孤軍作戰，與中央與地方兩大權力直接抗衡，而且更要防止中央與地方聯手對付企業。在這一場類似三國演義的格局中，鄉鎮企業只能而且必須聯合地方，防範中央。 
 
 
中國收入分配不均等化的發展趨勢及其對中央和地方關係的影響
 
　　文貫中 

　　一. 城鄉間、地區間和地區內部間不平衡發展的趨勢

　　二. 收入不均等發展趨於加速的諸種原因

　　三. 不平衡發展對中央和地方關係的可能影響

　　四. 防止不平衡惡性發展的對策　 

　　【作者簡歷】 文貫中，美國三一學院助理教授；芝加哥大學博士；　

　　一. 城鄉間、地區間和地區內部間不平衡發展的趨勢　

　　A.收入分配的均等性與基尼係數 

　　自從中國實行經濟改革以來，城鄉間，地區間和地區內部間的生產能力，經濟實力，人均收入，對外聯繫，在中央的影響等等，呈現種種不平衡的發展。本文着重討論收入分配的均等問題及其影響。目前，世界上一般用基尼係數來測度收入分配的不均等程度。基尼係數的取值在零和一之間。若一個國家收入分配的基尼係數取值為零，則這個國家的收入分配為絕對的均等，亦即某一人口群體在總人口中所占的百分比正好等於其收入在總收入中所占的百分比。在下圖中， 橫軸為人口的累計百分數，豎軸為收入的累計百分數。收入分配絕對均等的基尼係數可用圖中的45度線來表示。若收入分配並非絕對均等，從低收入群體一頭算起，收入的累計百分數的增長就會低於人口的累計百分數的增長。於是基尼係數就可以用圖中的A/（A+B）的公式來表示。A的面積越大，收入分配越不均等，基尼係數也就越大。表示收入分配絕對不均等的基尼係數的值為一。　

　　B. 收入分配的五大趨勢　

　　從實證研究結果來看，自從改革開放以來，中國的基尼係數值呈以下五種複雜的變化。首先，全體居民（即將城鄉居民放在一起）的收入分配不均等程度日益發展。若將世界銀行（1983）對中國1980年居民收入分配所作的基尼係數測定值0.33作為中國1978年改革開放初期收入分配狀況的近似值，則到了1988年，這一值已經上升到0.38（趙人偉，格里芬 1994）。其二，若將全體居民分為城鄉兩組居民，則這兩組居民之間的收入差呈U字形變化。1978-1984期間，城鄉收入差距一度縮小。當時城市改革尚未展開，而農村則自1978年起不但大幅度提高了農產品的收購價格，而且逐步推廣了家庭承包責任制，使農民的收入明顯改善。但是1985年以後，城鄉收入差距再度擴大。其三，在農村居民內部，收入分配的差距亦呈U字形變化。1978-1982期間農村居民的收入差距逐年縮小，基尼係數由0.32下降到0.22（世界銀行 1983）。但是從1983年起，基尼係數又逐年上升，1988年這一係數已達0.34（趙人偉、格里芬 1994），超過了改革以前的基尼係數值。其四，在城市居民內部，收入分配的差距也在不斷擴大。1980年城市居民收入分配的基尼係數僅為0.16（世行 1983）。但是，1988年這一係數已經上升到0.23（趙、格 1994）。雖然城市居民收入分配仍遠較農村居民收入分配均等，但是城市地區居民收入分配不均等的發展速度卻遠遠快於農村地區。最後，地區之間的，特別是沿海同內地之間的收入差距也在擴大之中。沿海地區居民的收入的增長率遠遠高於內地居民。以上五種趨勢似乎印證了着名的經濟學家，諾貝爾獎獲得者庫茲涅次假說的前一半。他曾提出這樣的假說：在人均收入較低的階段，居民收入分配不均等會進一步發展，只有到了較高的人均收入水平居民收入分配才會逐漸變得均等。這就是他有名的倒U形曲線（圖二）。　

　　二. 收入不均等發展趨於加速的諸種原因　

　　A. 歷史原因　

　　中國基尼係數的起點與世界其他發展中國家相比，是不算高的。表一列出了一些低收入，中等收入和高收入國家和地區的基尼係數值。1980年中國全體居民的基尼係數值（世界銀行 1983）為0.33，低於表一中所有低收入國家和中等收入國家。顯然，如此之低的基尼係數值是和長期實行收入的平均主義，生產資料的公有制，和壓制沿海，發展內地三線建設的錯誤戰略方針分不開的。　　

　　【表一】　

　　國家 

　　基尼係數 

　　低收入國家 

　　孟加拉 

　　0.375 

　　贊比亞 

　　0.537 

　　　　印度 

　　0.415 

　　　　印度尼西亞 

　　0.542 

　　中等收入國家 

　　　　菲律賓 

　　0.461 

　　　　埃及 

　　0.378 

　　　　墨西哥 

　　0.523 

　　　　馬來西亞 

　　0.445 

　　　　巴西 

　　0.569 

　　　　南朝鮮 

　　0.378 

　　高收入國家與地區 

　　　　台灣 

　　0.326 

　　　　新加坡 

　　0.422 

　　　　香港 

　　0.396 

　　　　英國 

　　0.338 

　　　　法國 

　　0.338 

　　　　加拿大 

　　0.338 

　　　　德國（西德） 

　　0.315 

　　　　美國 

　　0.369 

　　　　日本 

　　0.285 

　　資料來源： Gillis，Perkins，Roemer，Snodgrass "Economics of Development，" third edition，Table 4-1，1992　

　　在實行市場經濟，放手發展沿海，並讓一部份人先富起來的今天，如此之低的基尼係數值難以為繼是不足為怪的。作為對平均主義的反彈，基尼係數值會有所上升，也是不難想象的。令人警惕的倒是僅僅過了8年，即到了1988年，這一值便上升到0.38，超過了台灣和南朝鮮的水平。1994年的今天，中國的基尼係數值很有可能已經超過了0.40，直逼其他發展中國家的水平。如果對造成這一趨勢的某些原因不加引導，任其發展，不用很久，中國的居民收入分配不均等程度有可能會有惡性發展。如何防止收入分配極度不均等局面的出現，是中國人民長期來追求的理想。因此，對造成基尼係數值上升的各種原因必須及早加以深入檢討並採取相應的措施。　

　　B. 經濟原因　

　　通過市場機制配置資源在一段時間內一般會加劇區域經濟發展的不平衡化和收入分配的不均等化。這是由於以下的一些原因造成的。市場機制配置資源的真締是允許各種生產要素在市場上自由競爭以求實現最大的自身價值，其流向則由出價最高者決定。各種生產要素的素質可以有極大的不同，它們對經濟的貢獻也因此會有極大的不同，因而它們的收入也會有極大的不同。在中央計劃經濟的統制之下，生產要素因自身素質的不同而要求不同收入的天然傾向是受到否認的。在確認用市場機制配置資源的原則後，不同素質的生產要素的收入差異自然會擴大。例如，對絕大部份人口來說，他們擁有的主要生產要素就是自己的勞動力。人的能力（智商的高低，體力的強弱和自身努力的差別）有很大的先天差異，他們對經濟發展的貢獻可以有很大的區別。改革開放以來，收入政策開始反映人的這種差別。這就使居民中收入差距的擴大在所難免。　

　　另一個重要的原因是所謂的產業的收入優勢或劣勢。目前中國的大部份勞動力靠農業謀生。從經濟發展的歷史經驗來看，由於對農產品需求的收入彈性小於一，而對許多工業產品的需求的收入彈性大於一。這意味着收入增量的越來越大的部份會用到非農產品上。因而隨着經濟的增長，農業產值在總產值中的百分比會逐漸下降。也就是說農業在今天的社會裡只具有收入的劣勢。要使農民的人均收入上升，只有使農業人口在總人口中的百分比逐漸下降。1978年以來，中國農村已經轉移出了將近六千萬勞動力，要使中國農民收入提高，最根本的辦法是轉移出更多的農業勞動力，使他們在工商業中就業，剩下的少量農民就可以因擁有較多的土地和農業資本而增加收入。有一種估計認為，中國至少還可以轉移出兩億多農民，短期內這是無法做到的。顯然，在這兩億多農民及其家屬從農業中轉移出來，並找到非農工作之前，城鄉收入差距的擴大怕是難免的。　

　　除了自身的素質差別，所處產業的差別而造成收入差別外，居民所處地理位置的不同也會造成收入極大不同。由於不同區域自然資源的秉賦和負載人口的能力大有差異，因山川形勢的不同更對原料、物資流向的暢通和人員進出的便捷發生深遠影響。過去的戶口政策人為樹立城鄉壁壘，而三線建設政策等於竭澤而魚。雖然這些政策使人均收入趨於均等，卻是嚴重違反經濟發展的規律的。　

　　改革開放以來，沿海地區和城市得福於天時地利而迅速發展，居於這些地區的人口便容易先富起來。然而客觀來說，由於沿海地區和城市的承受能力一時難以迅速擴大，1978年以前錯誤的人口和資源配置政策所造成的後果短期內很難糾正。同時政府也並不鼓勵人口的流動，很大一部份人口還不得不被束縛在貧困的內地或農業部門。顯然，在以上種種情況下，基尼係數值的升高在一段時間內是在所難免的。　

　　C. 體制原因　

　　以上說的都是在經濟逐漸市場化的過程中，因自身的素質差別，或所處產業的差別，或所處地理位置的差別等等獲得承認而造成的收入差距的擴大。以下我們稱它們分別為由素質優勢，產業優勢，地理（位置）優勢造成的收入差別。這些差別是由歷史和自然的原因造成的。應該承認，人們很難在短時間內改變歷史和自然的現狀。這些客觀存在的差別隨着經濟的市場化而終於得到了承認，因此而造成的收入差距的擴大應該說是具有積極的一面的。原因是這種收入差距的擴大有助於資源配置的合理化和激勵人們作出更多的貢獻，其結果會使國民經濟這塊蛋糕變的更大。這種內在的合理性使其較為人們容忍。　

　　然而正象田國強（1994）所指出的，“不公平競爭是大陸目前存在的嚴重問題之一，也是老百姓對現實最不滿意的地方。”不公平競爭也會造成居民收入的極度不均。例如，有權或有關係的人可以拿到平價產品，轉手高價賣出，或低價買進原始股票，高價拋出。有權或有關係的人還可以廉價批租大批土地，倒賣房產，走私緊俏產品或軍火。顯然，這些人的高收入與他們對經濟的實際貢獻是極不成比例的。造成不平等競爭的原因主要並不是經濟市場化的結果，恰恰相反，造成上述不平等競爭的根源正在於體制改革的不徹底。國有資產產權界定不清，名義上是人人有份，但實際上是人人不管。這種現狀就為以權謀私的人提供肥沃的土壤，也解釋了為什麼中央三令五申，卻無法遏止一陣又一陣的尋租熱。國營企業連年虧損而職工、廠長照樣領取工資，享受種種勞保住房津貼，不法廠商利用法規不嚴而任意哄抬物價，渾水摸魚，稅收部門軟弱無能，無法對收入進行有助社會平等和穩定的再分配。對農產品通過行政手段壓價而損害本來收入已經偏低的農民。這些都無助於國民經濟這塊蛋糕的增大，只是使這塊蛋糕的分配變的更加不公。並且不平等競爭的結果使收入不均等不是趨於縮小，而是趨於擴大化和永久化，因而是不應容忍的。　

　　三. 不平衡發展對中央和地方關係的可能影響　

　　A. 統合性的不平衡發展　

　　從長期來說，經濟市場化會有助於收入的均等化。表一顯示，市場經濟高度發達的國家的基尼係數值都很低。這是因為在經濟高度發達後，即使象日本這樣人口稠密，土地稀少的國家，勞動也已經成為稀缺要素而能獲得高收入。台灣、南朝鮮的經驗也證明了這一點。當然在市場經濟高度發達的地方，除了勞動變成了稀缺生產要素外，全國統一要素市場的形成也是收入均等化的前提。例如，由於統一的勞動市場的形成，勞動力可以自由流動。位於貧困地區的人口可以逐漸遷移到富裕地區，分享富裕地區的繁榮。　

　　從日本，南朝鮮和台灣等地的經驗來看，土地肥沃，氣候宜人，有舟楫灌溉之利的地區，在工商業興起之後，其負載人口的能力是驚人的。這種區域大多位於沿海地區和沿江沿河流域，並有較好的先天和後天的基礎設施。工商各業也因規模經濟和外部經濟的吸引而集中到這些區域，因而這些區域能向社會提供越來越多的就業機會。總之，無論是沿海沿江沿河流域的農村還是城市，隨着經濟的發展，隨着城市化的發展都將增加其負載人口的能力。　

　　在市場機制的引導下，當富裕地區的資本的邊際生產力逐漸下降的時候，資本又會流向貧困地區，促使貧困地區的經濟發達起來。隨着貧困地區經濟實力的增強，當地的人口也會增加，其收入也會增加。所以，市場經濟的發展雖然會加劇各地經濟的不平衡，但是又會促進各地人員、資金、原料、產品的流動，增強各地的經濟聯繫。所以，市場經濟的發展會提高各地的相互依存性，因而具有統合的功能。從長期來說，也能使地區性的經濟發展不平衡和地區性的收入不均趨於降低。　

　　B. 分裂性的不平衡發展　

　　經濟市場化雖然在中短期內會造成經濟的不平衡發展和收入的不均等分配，但是卻會促進地區間的相互依賴性，因而並不是分裂性的。但是象上面所說，在經濟市場化的同時，現存體制的種種缺陷也都在發展，也在造成經濟的不平衡發展和收入不均等分配。這兩重原因同時存在，互相影響，錯綜複雜使人們在面對地區經濟發展日益不平衡以及居民收入分配日益不均等時，不容易區別何者為何者。對那些感到自己的收入不及別人增長快，或者甚至認為自己的收入每況愈下的階層，他們往往感到他們的相對境遇惡化的原因，主要是現存體制的缺陷造成的，因而要求改變現存體制。　

　　同時也存在一種思潮，認為造成一部份人的收入的相對下降是經濟市場化的必然結果，因而反對進一步的市場化。如果抱這種想法的人越來越多，經濟改革的阻力就會日益增大。中國社會幾千年來形成的小農平均主義思想加上幾十年來的絕對平均主義的教育，為這種思想提供肥沃的土壤。這兩部份人都會對現狀越來越不滿。如果他們的人數越來越多，對現存制度安排也越來越不再抱希望，則社會再度發生動亂的可能性是不能排除的。　

　　C. 兩種趨勢的演變對中央和地方關係的可能影響　

　　應該說貧困地區和富裕地區都有求於中央，因而會加強中央的地位。前者希望中央給它們更多的補助，這些補助的來源自然是富裕地區。貧困地區並且希望能更自由地向富裕地區遷移人口，分享富裕地區的繁榮。貧困地區還希望吸引富裕地區的資金，希望後者能給於更多的技術援助。這些都需要中央出面協調，對富裕地區施加影響，使它們願意上交更多的稅收，開放它們的勞動市場。富裕地區也有求於貧困地區。富裕地區需要貧困地區的原材料、市場和一定量的廉價勞動力，同時又對大批勞工的蜂擁而來顧慮重重，唯恐影響當地的秩序，當地人口的就業和收入。貧困地區為了保護本地的新生工業，往往封鎖邊界，設立關卡，攔截流向富裕地區的原材料，或阻截來自富裕地區的製成品。顯然，富裕地區也需要中央向貧困地區施加影響，使它們開放邊境，開放原材料和成品市場，並且有秩序地有控制地輸出勞動力。　

　　從上面的分析中我們可以看到，對富裕地區來說，在國際競爭日益激烈的今天，擁有廣大的內地市場和原料基地，是不可多得的比較優勢，因而其總的傾向是支持統一市場的形成。由於富裕地區擁有比較完整的經濟部門，比較充足的財力，比較先進的科技，比較廣泛的海內外聯繫，以及比較訓練有素的人才，並且在中央各個要害部門有自己的發言人，因而比較容易影響中央的決策，並從財力上支持中央加速全國統一市場的形成。所以，統合性的不平衡發展是占主導地位的。我並不認為經濟市場化的結果會導致國家的分裂。需要注意的倒是現存體制的種種缺陷使不公平競爭得以變本加厲，若不加克服，不平衡惡性發展潛在的可能性是存在的。　

　　四. 防止不平衡惡性發展的對策　

　　1. 普及和提高內地教育水平，縮小各地人口素質的差距，促進勞動力的流動性；　

　　2. 注意內地交通、通訊設施的建設，以吸引外來投資，增強內地經濟實力；　

　　3. 加速全國統一的要素市場和商品市場的形成；　

　　4. 改革稅收制度，增強中央政府和地方政府建設基礎設施的財力；　 

　　5. 加速產權界定明晰化，使剩餘分配有利於生產力發展和社會公平的提高；　 

　　6. 大力發展勞動密集型產業，特別是扶助農村的鄉鎮企業，以提高吸收剩餘勞動力的能力；　

　　7. 完善各種規章制度，杜絕以權謀私的渠道，消除不平等競爭的根源。　
 
 
中國的“過渡型立法體制”
 
　　──評轉型時期中央與地方立法關係的變化

　　李亞虹

　　一. 背景

　　二. “過渡型立法體制”的特點

　　三. 論爭與問題

　　四. 對當前中央和地方立法關係的思考

　　【作者簡歷】李亞虹，本刊主編；美國薩福克大學法學院博士。曾任職於中國全國人大常委會法制工作委員會。 

　　一. 背景　

　　中央和地方立法關係的變化，是在中國由計劃經濟向市場經濟過渡的大背景之下產生的。中國經濟市場化和私有化的速度，舉世矚目。它不僅改變着中國舊有的公有制經濟基礎，而且還對中國鐵板一塊的政治體制、政府結構、權力格局產生着強有力的衝擊。不管情不情願，中國政府已經開始鬆動了對整個社會的控制。政府在制定政策和計劃時，開始接受市場經濟規律的要求、顧及市場機制內在的和現行行政管理的“遊戲規則”。 

　　在此背景之下，作為“遊戲規則”制定者及權力結構一部份的立法機構，其行為模式也開始改變。它們已不再滿足於“橡皮圖章”的定位，不再純粹地把法律作為推行黨的計劃與政策的工具，而開始注意市場及社會經濟本身的規律，配合經濟發展的要求進行立法活動。希望所立之法能夠成為規範社會關係的調節器，而不是應一時之急、偏一方之好的擺設品。一個突出的對比是，1986年中央強行通過《破產法》，其願望本來是以此推動經濟改革，但主觀色彩太濃，忽視了當時全國80％以上的企業是國營企業，企業內部責、權、利不清，社會缺乏福利保障制度等，結果該法通過後多年不得實施，查無判例，成為中國立法史上着名的“象徵性”法律。[1] 雖然近年來隨着《破產法》實施的客觀條件的逐步具備，破產案例開始增加，但該法的多年閒置，已使其權威性大打折扣。近兩三年隨着經濟市場化的發展，中央立法機關已逐漸改變過去那種主觀僵化的做法，在立法活動中越來越趨於客觀、穩妥和靈活。《公司法》、《證券法》等技術性強、又涉及中國所有制改造的法律，即因國有獨資公司改組的困難、金融證券市場的發育不全等客觀原因而沒有匆匆出台，就是明證。可以說，過去那種中央領導人主觀想制定什麼法就非得制定什麼法，想什麼時候制定就一定要通過，全國人大隻不過是一個“舉手機器”、“橡皮圖章”的時代，已趨於結束。　

　　市場經濟的飛速發展，極大地改變了中央和地方在各個領域中的相互關係。地方政府在經濟和社會管理方面的自主權越來越大，而中央政府對地方的強行控制則日趨弱化。這種中央─地方關係中權力互為消長的變化，也發生在立法領域內。作為國家權力機關，不可能不受到這種權力劃分的影響。中央與地方立法機關之間的關係，開始互動起來，由過去純粹的上下級關係，逐步向平等協商的方向發展。地方向中央要權，保護地方發展的意識變得非常強烈。地方發展本地經濟和保護地區利益的一個重要武器即是立法。法律的作用雖還不很強大，常常要受到政策的挑戰，但卻越來越受到地方政府的重視。有遠見的地方官員已意識到，如果說計劃經濟是靠政策來調整的話，那麼市場經濟則是靠法律來規範，“市場經濟可以說是法制經濟。只有強化法製法規的間接調控功能，發揮法律法規的引導、規範和約束作用，使經濟活動井然有序，經濟發展才能又快又好。如果沒有法制的規範，經濟活動必然陷入混亂。” 

　　[2] 在這樣的共識之下，近年來地方立法機關相當活躍和高產，它們一方面積極向中央索要更多更大的立法權，另一方面則通過立法將到手的權益用法律形式鞏固下來。自1979年以來，短短十五年間，全國30個省、自治區、直轄市人大及其常委會就制定或批准了3300多個地方性法規。可以說，中央在立法上一統天下，地方人大既無立法意識又無立法力量、只能被動聽命於全國人大的時代已經快要結束了。　

　　二. “過渡型立法體制”的特點　

　　近年來，中國的立法體制在沒有突破現行憲法總體框架局限的情況下，發展出一種“主體多元、形式多樣、上下呼應、互為補充”的運行機制。這是轉型過程中既不能突破現有政治格局，又迫於市場經濟的急速發展需要而產生出來的一個特殊機制。它仍然在衍生與內造之中，是新與舊、獨特與一般的混合體。它既沒有具體的成文的依據，其實踐也還沒有上升為一定的理論，有很強的過渡性和實驗性，我們姑且將其稱之為“過渡型立法體制”。下面我們就具體分析一下該體制的特殊之處。 

　　首先，該立法體制的重要特點是它的“主體多元”。有人認為我國不存在“二元立法”或“多元立法”體制，也有人稱我國的立法體制為“一元兩級”。理由是我國是單一制集權國家，立法權只有一個，屬於中央(即“一元”)，地方只有中央賦予的“立法使用權”或“制定權”。[3] 不過，我們這裡講的“多元”是指“主體”的多元，而不是指“體制”的多元。“立法主體”是指有權制定法律、法令和規章的機構。“立法主體”的多元與“立法體制”的一元並不矛盾。一元立法體制內可以有多元立法主體。　

　　我們可以從縱橫兩個方面來分析當前中國立法主體以及它們之間的關係。從縱向看，有中央和地方兩級；從橫向看，每一級里又有不同部門和層次。　

　　中央一級里有全國人大、全國人大常委會和國務院三個立法主體。根據憲法，全國人大有權制定刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律；全國人大常委會有權制定除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律，在全國人大閉會期間，全國人大常委會可以對全國人大制定的法律進行部份補充和修改。人大和人大常委會雖同屬國家最高立法機關，常委會是人大的常設機構，但從立法權限上看，他們是兩個不同的立法主體。常委會可以獨立於人大單獨制定法律。而國務院的立法主體身分不僅由全國人大授予，而且還由憲法直接賦予。七十年代末以來的改革開放，使行政管理日趨專門化、科學化，因而對法律的要求也越來越專門化；眾多的專業性很強的經濟和行政管理方面的法規，人大及其常委會很難在有限的時間內及時通過。在這種情況下，由政府分擔一部份立法工作是必要的也是可行的。因此，1982年憲法賦予國務院根據憲法和法律制定行政法規的權力。[4] 國務院在獲得立法權力以後，即以超過全國人大及其常委會的立法速度和效率制定通過了大量的行政法規。據統計，1979年到1994年上半年，全國人大及其常委會共制定了270多個法律和有關法律問題的決定，而國務院則共制定了行政法規1500個左右。這在國家權力理論上有越權之嫌，在實踐中也引起很大爭議。然而，政府立法不僅符合國際慣例，而且可以緩解人大立法的壓力，使現代行政管理和市場經濟的法律規定更加專業化、科學化。　

　　地方一級里有三個層次，多個立法主體。1）省、直轄市人大及其常委會有權制定地方性法規；[5] 2）省、自治區政府所在地的市和經國務院批準的較大的市及其常委會有權制定地方性法規；[6] 3）自治區人大有權依照當地民族的政治、經濟、文化特點，制定自治條例和單行條例(憲法第116條)。　

　　這三個層次里，省、自治區所在地的市和較大的城市要受省、自治區管，制定地方法規要報省、自治區人大常委會批准後施行。而省、直轄市又要受全國人大管，所制定的地方法規，要報全國人大常委會備案，並且不能與憲法、法律和行政法規相牴觸。在這裡，自治區比省、市的立法權要靈活和寬鬆一些。雖也要報全國人大常委會批准，但未要求不得與法律、行政法規相牴觸，相反，可以對法律、行政法規作變通規定。由此可見，中國的立法體制確實是“一元體制”，中央立法機構處於“金字塔”尖。下面的每一層立法主體都要向上一層負責，不能超出上級立法主體的立法原則和範圍，最後統一服從中央。但在實踐中，下級立法機關總是在尋求擴大自己的立法權限的機會。比如在1993年11月份，由十四個城市人大常委會舉行的“制定地方性法規工作聯繫會”第四次會議上，就有代表建議將原來需經省人大常委會“批准”改為“備案”。因為省級人大常委會在“批准”時，對較大市報批的地方性法規從內容到文字作出一系列修改，引起市立法機關不滿，而且有時因認識不一致或部門利益矛盾，難以協調而影響法規的通過。　

　　其次，過渡型立法體制的另一特點是形式多樣。除了憲法、法律規定的立法形式外，還有授權立法。在授權立法中，又分國務院授權立法和經濟特區授權立法兩種。　

　　所謂“授權”，即是由國家立法機關授予非立法機關在某一區域或就某一領域制定法規的權力。顧名思義，該立法權是授而得之，既能“授”，也就能“收”。中國的憲法規定全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相牴觸的行政法規、決定和命令。並且，這種立法權一般都是針對特殊的需要而授予的，當特殊性消失，該立法權也就可能失效或被收回。其實，授權政府立法，在西方國家非常普遍。如英國，授權立法早在十四世紀就已相當普遍，後來更將授權給內閣制定的法規上升到法律的地位。而美國，情況則不太一樣。從三權分立的理論，到憲法規定，再到司法審判，都找不到授權立法的合法依據。憲法第一條明確規定立法權只屬國會，總統只有提出議案和對國會法案進行否決的權力。而實踐中總統則可以通過發布行政命令來影響整個聯邦政府的立法過程、影響國家的社會政策和經濟生活。遠的如杜魯門總統在朝鮮戰爭期間，曾下令查封鋼廠以防止罷工；[7] 近的有布什總統保護中國留美學生學者的行政命令。美國總統實際已成了“立法統帥”（Legislator-in-chief）。[8]　 

　　中國國務院的立法權，除了憲法賦予，還有全國人大及其常委會的特別授予。後一種方法並未被廣泛使用。自82年憲法頒布以來共有三次：第一次是1983授權國務院對職工退休退職辦法進行部份修改和補充；第二次是1984年9月授權國務院改革工商稅制和發布試行有關稅收條例（草案）；第三次是1985年4月授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行規定或者條例。 

　　如果說國家立法機關向政府授權立法為國際通行，中央立法機關向某些特區授權立法，則可以說是國際少有。自1981年來，全國人大或其常委會曾授予三省二市特殊立法權共四次。分別為，1981年11月，全國人大常委會授權廣東省、福建省人大制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規；1988年4月，授權海南省人大及其常委根據海南經濟特區的具體情況和實際需要制定法規；1992年7月，授權深圳市制定深圳經濟特區法規和規章；1994年3月，授權廈門市人大及其常委根據廈門經濟特區的具體情況和實際需要制定法規。從實際效果來看，特區授權立法是利大於弊，至少在五個方面產生了重要作用：1）通過授權立法，把中央的特殊政策以法規的形式表現出來，並予以貫徹執行；2）加快了特區市場經濟法規體系的建立；3）加快了改革、開放和引進外資的進程；4）為全國立法探索了經驗，包括成功和不成功的經驗；5）對港台產生了積極的影響。 

　　最後，過渡型立法體制還有上下呼應、互為補充的特點。中央制定關係國計民生的大法，對地方立法給與原則性指導和幹部培訓。地方立法也越來越積極主動，在國家來不及或無經驗的領域先行立法，既保證了本地經濟發展，又為中央在該領域的立法積累了經驗。 

　　在市場經濟的競爭機制激勵下，許多地方立法機關都意識到用法律推動本地經濟發展、規範市場並保護地方利益的重要性和迫切性。他們開始向中央索取立法權和立法經驗，使過去門庭冷清的全國人大法工委出現了“門庭若市”的盛況。截止1994年9月，全國的地方立法已達到3340多個，其中以四川省為最多，共191件。如果從質量上看，應該首推深圳。據說，深圳人大加法制局的立法力量，超過了全國人大法工委。另外，對經濟發展的重視使各地均把經濟立法放在首位。經濟立法占了四川省立法總數的43％左右。[9] 深圳市除已制定出《深圳經濟特區合夥條例》、《股份有限公司條例》、《企業破產條例》等一大批經濟法規，還制定了92年7月─96年12月的5年立法規劃，將就市場主體及其行為、市場中介服務機構、要素市場及其管理、市場宏觀調控和促進經濟協調發展等方面進行大量的立法，共80多個。[10] 

　　同時，地方在如何改善投資環境以吸引外資方面都頗下工夫。外商在考察投資環境時，除了資金、人才、優惠政策、生產環境等因素外，最關心的就是當地的法制環境。法律體系越完備的地方，一般就越能吸引外資。於是，健全和完善本地法律體系，特別是經濟法律制度，就成了許多地方政府的重要任務。為了搶時間、抓機會，有些發展快，或立法力量強、立法條件成熟的地方，即在中央還未從事某項基本立法之前“先行立法”。以《公司法》為例，該法從醞釀到通過，歷經數年，幾度難產。主要是因為全國一百多萬家國有獨資公司，只有幾萬家能夠按照《公司法》改組。既然中央立法呼之不出，而有的地方如深圳又急需此法，因而全國人大只能由深圳先行制定和通過了股份公司和有限公司兩個條例（1993年4月通過，1993年8月開始實施），在吸取這兩個條例的立法和實施經驗的基礎上，於1993年12月通過了全國性的《公司法》，並於1994年7月開始實施。又如四川是一個“人口大省”，計劃生育比任何其他省都顯得急迫和重要，因此四川於1987年制定通過了《計劃生育條例》，而全國性的《計劃生育法》到現在還沒有出來。又因為四川是一個“農業大省”，四川的《土地管理條例》、《農業承包條例》等都先於全國制定。再有，國家的《消費者權益保護法》是在全國28個省都已經有的基礎上於1993年才制定，1994年實施。 

　　全國人大對地方“先行立法”的態度是：樂見其成，但加以一定的控制。現在統一的說法是：地方在符合憲法以及有關的法律、行政法規的基本原則不相牴觸的前提下，可以根據自己的實際情況，對於應由中央統一立法但中央因各種原因未能立法的事項先行立法，待條件成熟後再由中央統一立法；對不涉及國家整體利益的事項，可放開讓地方制定地方性法規。這裡除了“不牴觸”原則的限制外，還規定了中央立法優於地方。對於地方已立法的事項，不影響中央以後統一立法。一旦中央立法後，地方的規定不得與之牴觸，只能立法予以貫徹和保證實施。有衝突和不一致的條文，地方必須按照中央的改過來，以保證法制統一。 

　　三. 論爭與問題　

　　中央和地方立法權限的劃分，一般根據兩種國家權力來源和國家結構理論：第一，地方主義的權力來源理論，認為國家權力來自地方，中央只能行使法律明確規定的權力，剩下的由地方或人民保留。這一般由聯邦制國家採用。按照這種理論，地方有權在中央沒有明文禁止地方行使權力的廣泛領域，通過立法行使自治權。地方可以制定本地民事、刑事等各種法律，甚至可以制定地方憲法。而中央只制定立法綱要或原則。第二，國家主義的權力來源理論，認為國家權力來自中央。地方權力由法律明確規定，未規定的不能行使。權力歸屬不明確時，由中央定奪。按照這種理論，沒有中央的立法授權，地方不得擅自立法，地方立法僅限於為實施中央法律制定實施細則或法規。單一制集權國家多采這種形式。這兩種類型中，中國顯然屬於後者，但又不完全。可能屬於有些人稱的“集權─分權型”。即立法權主要由中央行使，地方可以在一定的條件與限制下行使中央授予的地方立法權。否則就不可能有層層的地方性立法，更不可能會有地方先行立法。迄今，對中央和地方立法權限的劃分的依據是什麼、究竟如何劃分的爭論，在中國大陸並未全面地大規模地展開，因為這涉及意識形態領域的論爭。在現在只管發展、避談主義的中國，這樣的論爭很容易被看成“不安定因素”。同時，中央和地方在立法上的關係遠沒有象在經濟領域那樣緊張，這可能是因為地方立法權的擴張還沒有使中央感到威脅。不過，近年來，從中央到地方的立法機關和法學研究機構，對中央和地方立法權限的劃分問題，一直在進行着理性的探討。全國人大法制委員會還專門組織了《立法法》的研究。 

　　無庸置言，中央和地方在這個問題上的立場如果不是對立的話，因為各自所處的地位和出自本身的利益，至少是有很大差別的。中央當然要強調法制統一的重要性，強調全國人大及其常委會是中國唯一的最高立法機關。與此同時，也不忘強調在中央統一領導下，充份發揮地方的積極性、創造性。而地方在暗中儘可能擴張自己的立法權的同時，也從來不敢忘記強調與中央的立法保持一致，以避免在爭取地方權益的過程中被扣上“地方主義”的帽子。比如，四川省人大常委會主任在地方立法工作會議上的講話，就一方面指出四川是“敢為天下先的地方”，在地方立法上，“動作要大一點，步伐能夠快一點”，“在某些方面先行一步”。但另一方面，又強調“我國是單一制國家，維護法制統一是民族團結的基本保證，也是地方立法必須嚴格遵循的一項基本原則。...地方立法可以先行一步，並不意味着地方立法可以隨心所欲，不受約束。地方立法必須首先保證與國家立法不相牴觸，維護國家立法的權威地位。”[11] 又比如，深圳的一些立法工作者認為深圳的立法權應該屬國家立法權，而不是地方立法權。理由是，深圳是國家劃出的一個實驗場；國家先搞出一些法規在深圳實驗，待條件成熟後再制定全國性法律和行政法規。實驗的主體是國家，深圳只是代表國家，運用國家立法權進行實驗。[12] 這種提法，顯然是希望提升深圳市立法權的地位。如果深圳立法權是國家立法權的話，當然就不應該受廣東省的限制了。有的人雖然承認深圳立法權是地方立法權，但卻強調它不是一般意義上的授權立法。理由是，“我國的立法權是按國家、省（自治區、直轄市）等級遞減式劃分的。可深圳的立法權明顯地超出其級別立法權限，甚至超出省級立法權限。”[13] 由上面的例證可見，地方立法機關在承認中央立法的最高權威的同時，非常強調本地立法權的重要；而內地與沿海省份和特區相比，後者又比前者積極、主動和大膽。　

　　那麼，中國現在的中央和地方立法權究竟是如何劃分的呢？按地方有無立法權來歸納：地方無權在以下方面立法：1）國家組織機構、政治制度；2）國防、外交；3）涉及公民基本權力和義務的事項，如對公民人身、生命、自由、財產等方面的限制或設定義務；4）涉及決定全國經濟、金融、貿易、商品流通等方面政策；各種企業的經濟形式；國家重要資源的開發、利用和保護；國家的財政預、決算；國家稅收制度、外貿制度等。5）國家基本行政管理制度，如科、教、文、衛生、民政、司法、安全、監察、審計、勞動、人事等。地方有權立法的領域是：地方性經濟事務；社會方面的權力，如本地區教育、衛生、市建、環保等；中央授權立法；應由中央立法，但未予立法，短期內也難以出台，而地方又急需的、不涉及國家根本政治制度、經濟制度、司法制度和公民的基本權力、義務等方面的事項，地方可以先行立法。　

　　以上劃分是根據憲法和有關法律規定，以及多年來的實際立法經驗總結的。非常原則，有些甚至是模稜兩可、含混不清的。比如，在憲法和法律明確禁止地方立法的領域，地方急需立法，而中央的法律又遲遲出不了台，地方是否可以先行立法？什麼叫“涉及國家的根本經濟制度”？哪些法律屬於這個範疇？如果說涉及國家根本經濟制度的法律地方都無權制定，那麼，《公司法》涉及到國有企業的改造，但深圳市卻先於國家而立了，這又如何解釋呢？理論上的模煳，使中央和地方立法權限之間出現一些“灰色地帶”。這一方面給中央和地方各自帶來一些機會，使他們可以在這些地帶進行討價還價、協商妥協。地方更可在其間充份發揮“積極性和創造性”。這樣就改變了過去中央在立法上一統天下的局面，也為解決法律滯後於經濟發展速度和社會變化的問題找到了一條途徑。　

　　但另一方面，也造成了一些問題，如：1）重複立法或一法多立。有的法律，地方剛立，國家又立。地方就得將自己與國家立法相牴觸的推倒重來。2）法律衝突。幾乎在每一部法中都存在。不僅在中央與地方之間，地方與地方之間也都存在。立法機關要花很大力量來修改和協調。因為國內現在的法律檢索技術很落後，既沒有一套類似美國的規模宏大而完整的法規和判例歸類收藏體系，更無現代化的計算機網絡將中央和地方、地方與地方的立法機關連接起來。法與法之間的衝突不到適用之時，單靠人工尋找比照是很難發現的。以上問題帶來的直接後果就是：責權不明。有時全國人大立了法，國務院不買帳；或中央立了法，地方不理睬；或省人大立的法，市里不執行。而國務院授權立法太多，也引起全國人大的不滿。1994年國務院提請通過的《人民銀行法》在人大會議上就遭到否決。這實際上是全國人大對國務院立法過多、範圍過大的一種反彈。這種情況實際上在1986年制定《破產法》時就出現過。[14] 而所有這些問題加起來就導致了中國法制建設中最嚴重的頑疾：有法不依。因為執法機關在引用法律時無所適從。正如深圳的立法工作者指出：“國家法律、行政法規、廣東省的地方性法規、國務院各部委的規章、廣東省政府的規章都在深圳經濟特區實施，究竟哪些規定與特區法規、規章不一致，什麼情況下適用特區法規與規章，什麼情況下適用上級的法律、法規和規章，事實上很難掌握。......這種狀況已經給深圳市的建設和管理造成了一定的混亂，隨着深圳經濟特區立法數量的增加，這個問題將越來越突出。”[15]　

　　四. 對當前中央和地方立法關係的思考　

　　關於中央和地方立法權限劃分的討論，主要集中在是“統”還是“分”上；“統”到什麼程度，“分”又如何分法？這個問題在任何時間、任何國家都有。但在現在的中國尤其突出。而要搞清這一問題，必須對以下的問題加以探討和澄清。 

　　 1. 地方立法權的擴大，有利於地方法律體系的建設，也有利於中國法制體系的整體發展。從而有利於中國的經濟市場化的進一步發展。　

　　有人認為，市場必須是統一的，涉及到統一的市場經濟的法規，都必須由中央統一制定。這種觀點，有一定道理，但不完全對。因為中國現在統一的市場還並未形成。即使市場統一了，但中國各地的情況千差萬別，在某些領域，中央很難找到一個適當的比照參數來制定適合全國各地發展水平的統一法律。比如，以上海為比照參數制定的房地產管理方面的法律在甘肅就絕對行不通。因為這兩個地區的經濟發展水平、市民的生活水平、自然條件和人文地理位置等的差別都太大了。如果非要用統一的法律來規範全國的各種經濟秩序，只能造成法律在某些地區形同一紙空文，並容易造成不同地區間的衝突。就連在歐共體這樣一個統一市場內，法律也還沒有完全統一。而在美國這樣一個發育、完善了幾百年、各州經濟發展已經相當平衡了的老牌資本主義大市場，絕大部份關於市場經濟的法律仍然是由各州制定。美國的《統一商法典》（Uniform Commercial Code）從開始編篡（1942年）到最後一次補充修改（1987年），歷時近半個世紀。目的之一即是統一各州商法。現已被幾乎所有州和特區承認和採用。但它只規範商業領域，如買賣；其範圍是在半個世紀中逐步擴大；經歷了漫長的時期才取得了50個州的承認。中國的市場經濟才剛剛起步，而且是在一個由完全的計劃經濟向市場經濟轉型的過程之中，公有制還占很大的比例，再加上中國地區發展的不平衡等因素，由中央統一制定關於市場經濟的法律，將不僅不利於地方立法的發展，也不利於市場經濟的發展。　

　　相反，如果給地方以更大的立法自主權，讓各省都根據本地的實際情況制定法律，那麼制定出來的法律就有很大的可執行性。同時，各地立法的經驗可以供中央立法總結參考。而中央與地方的立法機關在長期的接觸、協商和妥協過程中，也可以逐漸尋找到二者關係的最佳點。至於由此而產生的法律衝突問題，則可通過制定《衝突法》、《立法法》、建立全國性法規檢索系統，甚至修改《憲法》等辦法來解決。　

　　 2. 地方立法權的擴大，在中國現有的政治經濟體制下，不可能對中央權威造成威脅，更不可能導致“地方割據”。　

　　有人不贊成中央立法權下放。認為地方立法權的擴大，會導致“地方割據”。甚至有些深圳本市的立法幹部都認為深圳的立法權太大了，應往回收。理由是中國太大，一放就亂；中國從沒有分權概念，只有割據概念。他們舉出近年來出現的“棉花大戰”、“豬肉大戰”以及廣東法官到廣西執行判決被打的事例，來說明地方坐大而引起的地方保護主義。這些擔心不無道理。但筆者認為，沒有分權概念，並不能成為不要分權的理由；任何事情都是從無到有；正因為沒有，才要培養。其次，正如法學家凱爾遜所指出的，全部的集權與全部的分權只是理想的兩極，因為法律社會裡有一個集權的最低限度與一個分權的最高限度，國家才不致瓦解。[16] 立法權的劃分也同樣如此。我們這裡談的分權，是相對的，有一定限度的，並且是在強調中央相對集中立法權前提下的地方有限分權。即使是像美國這樣的聯邦制國家，每個州的權力也並不是無限大，聯邦政府仍然有憲法賦予的集中權力，如調整州際貿易等。　

　　客觀來看，地方立法權的擴大，也很難導致“地方割據”的結局。這是由中國現有的政治體制和市場經濟發展本身的要求所決定的。中國立法機關的變革，從來是跟在政治體制改革的後面。而現在的局勢是，中國的經濟體制改革一直在進行着，但政治體制改革則是一個禁區。所以，如果說會發生“地方割據”的話，可能的次序也應該是：經濟─政治─法律。而不是相反。實際上，中央對各地立法機關的控制還是非常有效的。除了法律上的規定，如下級立法要向全國人大及其常委會備案，還有組織、人事等傳統方法的牽制。地方雖獲得了比過去多得多的立法權，但與許多國家相比，還是遠遠不夠的。更何況中國地區差異巨大，有些落後邊遠地區，手中有權也不會或沒有條件使用。比如西藏，迄今為止，一共才制定了50個左右的地方性法規。而四川卻達到200個左右。至於深圳，立法權是否太大了呢？這要看實際需要。深圳與香港一河之隔，可以說勢必會和香港成為一個經濟共同體。這就需要深圳在各個方面都能夠儘量與香港接軌，包括法律。而實際上現在深圳的法律制度還遠遠達不到這個要求。即使說深圳的立法權確實過大了，那它也只不過是中國若大版圖中的一個小城市，而且是由中央劃出來的一個特別實驗區。它的立法權的擴張，不要說威脅不到整個中國的權力結構，對廣東省的權威也構不成大的威脅。因為中央隨時都可以取消給它的授權。而且，工業革命以來的歷史證明，市場經濟越發展，其配置勞動、資源和資金的無形力量越會衝破一切不合理的行政藩籬。歷史上的那種“地方割據”很難重演，而現實中的暫時“經濟割據”或遲或早都會在經濟發展中得到解決。　

　　 3. 中央和地方立法權限的劃分，應該以既維護必要的中央權威、又鼓勵地方的大力發展，既立足於眼前，又為未來奠定良好的基礎為原則和出發點。　

　　中央和地方立法關係的變化之所以引起人們的關注，是因為老的權力格局發生了變化，新的又未建立起來。而這種變化說明，過去規範權力劃分的憲法、法律制度已經遠遠不適用了。那麼，在新的制度還沒有形成之前、也就是在目前的這個過渡期間，應該依照什麼原則和採取什麼樣的方案來劃分中央和地方的立法權限呢？國內法學界和立法工作者在1994年召開的“《立法法》起草研討會”上，提出了立法權限劃分的三條原則：1）符合憲法的規定；2）有利於調動各立法主體的積極性；3）權限劃分宜粗不宜細。我認為此三條在目前條件下還大體可行。因為現行的《中華人民共和國憲法》仍然有效，作為根本大法，當然應該成為國家權力劃分的基本依據。不過，憲法中的有些規定已經過時，比如過於強調黨的領導和中央的權威。所以，應該以第二條原則來加以協調，也就是擴大地方立法的權限。而在轉型時期，很多事情是過渡性的，一時難以看清楚，因此，權限劃分原則一些，有利於立法機關隨着形勢的轉變和本地區的特殊情況及時立法。　

　　與此同時，國內有人提出三種劃分中央與地方立法權限的方法：　

　　 1）原則劃分、具體列舉與排除相結合。即規定各種法規的制定原則，列舉可以規定的事項，排除不得規定的事項；　

　　 2）原則劃分、部份列舉與排除相結合。規定原則，只列舉中央專有立法權，排除不能規定的事項；　

　　 3）維持現狀。只規定行政法規、地方性法規的制定原則。同時對現行的做法予以總結和完善，如先行立法等。　

　　筆者認為第三種方法在現階段比較可行。因為：第一，中國在未進行大的政治改制前，立法權限劃分得再怎樣清楚都很難保證實行。立法權不獨立於行政權，放的權也可以隨時被收上去。第二，轉型期中，一切都在變動，立法的主體以及主體間關係也會隨時變動。在大環境未穩定之時，要將某一關係固定下來，收效不會很大；反而可能束縛立法機關的手腳，延誤一些對經濟發展至關重要的法律的制定，從而影響整個制度轉型的進展。因此，制定《立法法》等法律和規章，對釐正立法主體之間的關係、在技術上劃分各立法機關之間的權限範圍有一定的幫助，但解決不了根本問題。當第三，應該讓中央和地方各顯神通、大量立法；惟此才能在中國建立起深厚的法律基礎、積累豐厚的立法經驗、並摸索出二者之間最佳的權力定位和關係。在這之後，再來以某種形式將其權限劃分的規則固定下來，將會比現在更容易些、也會更合理、科學和可行一些。 
 
 
從美國聯邦制的發展看中國的分權問題
 
　　王希

　　一. 美國聯邦製發展的四個重要歷史階段，1776-1969

　　二. 美國聯邦制演變的特點和對中國分權的思考

　　【作者簡歷】 王希，美國哥侖比亞大學歷史學博士，美國賓州印地安那大學(Indiana University of Pennsylvania)歷史系助教授。 

　　一. 美國聯邦製發展的四個重要歷史階段，1776-1969　

　　聯邦制是美國政治制度的中心特徵之一，也曾經是美國人最引以為自豪的所謂“發明的傳統”之一。按聯邦製發明者們的理想設計，美國聯邦制是由若幹個具有自治能力的政治實體（即州）在共同認可的政治框架下結合組成的一個政治實體。各州在尊重和維護聯邦的權威和權力的前提下，共同參與聯邦政府的決策和政策實施，並在不損害聯邦利益和權力的前提下行使各自原有的政治和經濟自治權。聯邦和州兩級政府的權力均來源於同一人民，兩級政府同時管轄同一國土和人民，但兩級政府的權力通過聯邦憲法進行了明確的劃分，並受憲法的保護。聯邦政府主要負責與各州共同利益休戚相關的具有整體意義的事務，包括外交、國防、郵政、州際經濟、全國性的財政金融事務等；各州則負責本州的經濟、政治、教育、社會治安、交通管理及其他一切與人民基本政治和民事權力息息相關的事務。在這樣的政體設計下，自治（self-rule）和共治（share-rule）相結合。各州（通過國會兩院席位的分配和四年一度的總統選舉）均有同等的機會參與聯邦政府的決定和實施政策的過程，施加自己的影響；聯邦政府的政策實際上是各州之間利益妥協的結果。聯邦政府的權力受到州的限制。另一方面，由於聯邦政府是由各州代表組成的，沒有一個州可以輕易地將自己的意志強加於聯邦政府，或隨意將聯邦政府變成擴展自己利益的工具；而聯邦政府則通過憲法機制有效地牽制州對聯邦權力的侵犯。兩級政府不僅相互制約，也受到各自內部份權機制的制約，沒有一級政府可以輕易侵犯人民的權利。這種體制被聯邦制的策劃者之一麥迪遜（James Madison）稱為是對美國人民權利的"雙重保護機制。”[1]

　　但在兩個多世紀的發展過程中，美國聯邦制的演變及聯邦與州政府間的劃分並未完全遵循聯邦制設計者們的初始意圖。事實上，自1789年美國《聯邦憲法》實施以來，美國聯邦制的定義、內容以及運作方式一直處於一個不斷變化、不斷界定的過程之中。隨着美國政治、經濟、社會的發展，聯邦與州政府間的權力範圍不斷地得以相應的調整。從美國內戰以後，一些傳統上由州保留和行使的權力逐漸地轉移到聯邦政府手中。十九世紀末二十世紀初，聯邦政府在國民生活中開始扮演重要角色，對於州際甚至各州內的經濟事務施加愈來愈直接和深刻的影響。1930年代民主黨總統羅斯福（Franklin D. Roosevelt）推行“新政”（New Deal），利用聯邦政府的權威調節經濟，處理美國社會各階層、各利益集團間的矛盾。這種被有些學者稱為集權化聯邦制（centralized federalism）的趨勢在1960年代民主黨人約翰遜（Lyndon B. Johnson）政府時期達到頂峰。聯邦政府不僅大面積地制定法律調整美國社會各利益群體間的關係，推翻各州違憲的法規法律，還採用經濟手段來干預州對某些內部事務的處理。與此同時，各州對於聯邦政府的在財政上的依賴性也愈來愈大，人民和社會對於聯邦政府在保護基本權利、處理社會不公、改善種族關係等方面的要求和期望也愈來愈高。可以說，聯邦政府政策的影響已經直接深入到千家萬戶美國人的生活中。面對如今聯邦政府在國計民生各項事物中的日益加深的影響力、規模龐大的聯邦官僚機構、以及種類繁多、耗資巨大的聯邦資助項目，有些美國政治學者驚呼：“舊的（美國）聯邦制已經死亡了。”[2]

　　自然，美國聯邦制並沒有消失，聯邦制的基本原則和功能依然存在，州和地方政府仍然行使原有的自治權，仍對各自地區的民生負有主要責任。但不可否認的是，在政治、經濟與社會事務管理中，聯邦政府的權力增大了；聯邦與州政府間在權力劃分上的關係從原來的絕對分權轉換為相互合作與依靠；兩級政府間的權力出現重合；雖然州與地方政府原有的權力依然存在，但其權力的內容和實施愈來愈多地受到聯邦政府政策的影響和左右。一種新的聯邦與州政府間的關係已經取代了建國初期那種聯邦與州絕對分權、各司其政的舊的聯邦制模式。美國聯邦制的這種集權性變化是一個歷史的過程。從美國建國至本世紀七十年代，美國聯邦制的發展大致經過了四個階段，每一階段的聯邦制的特徵不同，聯邦與州政府間的權力消長也不同。本文希望通過敘述與分析美國聯邦制演變的不同階段，了解其變化的歷史原因及過程，以便為我們在思考中國的分權問題時提供一些有益的借鑑。

　　第一階段，1774-1789

　　這一階段可被稱為美國聯邦制史上的古典主義階段。美國誕生於英國在北美的十三個殖民地反抗英王暴政的鬥爭中。1774年，北美殖民地為協商如何處理與宗主國在政治權利和經濟權益方面的爭端組成第一屆大陸國會，此時，美國聯邦制的雛形就已形成。大陸國會雖只是一種各殖民地為了即時的共同利益而組成的一種臨時性的政治聯盟，其目的在於保護各殖民地長期以來享有的地方自治權力和殖民者本人享有的傳統的個人自由和財產權；但各殖民地在政治起源、文化背景和經濟利益方面的一致性奠定了這種臨時性政治聯盟發展成為永久性聯盟的基礎。1776年，在第二屆大陸國會上通過了《獨立宣言》，將十三個殖民地的政治結盟正式變成現實。《宣言》宣告了美利堅殖民地與宗主國的正式決裂，提出了一系列未來美國的政治準則，如人生來平等並都有追求自由、生命、和幸福的權利，以及政府應是依據人民意願組成的契約性組織，和人民有權反抗暴政的主張等。但《宣言》對於獨立後的各州和各州之間的政治組織方式沒有提出詳細的規劃和設計，僅在末尾宣稱獨立的各州將擁有完全獨立的戰爭權、盟約權、商業權、以及其他一切一個獨立國家應有的權力，並保證在爭取獨立的過程中所有的州將相互予以合作和支援。《宣言》的起草者傑斐遜（Thomas Jefferson）後來回憶說，他的起草委員會當時並沒有想到要把《宣言》寫成一個完美的對未來政府的設計，而是急於希望寫一份“能夠準確而適當地表現美（州獨立）國想法和精神”的“面向全世界的呼籲書。”[3] 

　　直到1781年獨立戰爭基本結束，北美十三個獨立州始終處於一種鬆散的、戰時盟約國的關係之中。這種關係在1781年通過的《邦聯條款》（Articles of Confederation）中固定下來。《邦聯條款》是1781年美國獨立戰爭結束至1789年新的聯邦憲法實施前約束和規定各州之間、各州與邦聯國會間關係的綱領性文件，也可以說是美國聯邦史上的第一個憲法性文件。《邦聯條款》將美利堅各獨立州的關係定義為“一個堅定的、為了共同防禦保護自由和相互福利的、友誼性的聯盟。”《條款》建立了國會，並賦予了國會管理對外事務的權力（如宣戰權、締結和約權等）；但《條款》卻沒有給予國會有效的徵稅權、關稅權以及管理州際貿易的權力，也未建立一個獨立的中央執法機構，而將國會休會期間所有的邦聯事務交由國會下屬的委員會和一群國會秘書們去處理。《條款》在允許各州“保留自己的主權、自由、獨立、及所有其他沒有明確地讓予大陸國會的權力”的同時，規定各州在國會表決中只有一票，重大決策需大多數州的同意，《條款》的修改則需所有州的同意。[4]

　　在這種方式的政府設計下，中央政府實際上有名無實。國會既無財權，又無軍權，在處理州際和邦聯事務時完全沒有與之相應的權威。《條款》實施後有相當長一段時期內，有些州不派出代表參加國會，致使國會連開會的法定人數也達不到。1785年，連邦聯國會主席的漢考克（John Hancock）也不屑於到當時的美國首都紐約去主持國會。外交上，邦聯政府無力要求英國嚴格履行1783巴黎和平協定。因各州意見不一，國會無法形成一個統一的對外商業政策，各州政府只有各自為陣，儘量保全自己的利益。英國人則利用美國的對外商業的混亂，藉機向美國大肆傾銷商品，又與西班牙達成使用密西西比河的秘密協定，阻撓美國商業的發展，企圖從經濟上瓦解這個新生的國家。尤其使美國人丟臉面的是，由於國會沒有財力建設海軍，每當外國船隻在公海上對美國商船進行襲擊和訛詐時，邦聯政府束手無策，無法保護美國商人的利益。財政上，邦聯更是一片混亂，1883年獨立戰爭結束時，邦聯債務高達四千萬美元，而國會無法有效徵稅，一些州只是象徵性地分擔自己的財政責任，另一些州則根本就不履行財政責任。國會曾企圖修改《邦聯條款》以增大國會徵稅的權力，但屢遭失敗，因《邦聯條款》規定，只要有一州反對，修改《條款》就不可能。 

　　與此同時，州際之間在土地、商業、稅收方面糾紛四起，摩擦不斷，甚至到了動武的地步。各州為保護本州的經濟利益，紛紛建立起貿易壁壘。各州為了周轉資金，刺激貿易，解決硬通貨幣不足的困難，各自發行州製紙幣，州際貨幣流通十分困難，結果使已經十分混亂的各州經濟雪上加霜。各州內負債人大增，許多人因負不起債而被投入監獄，一時間監獄人滿為患。經濟上的無序狀態激化了社會各階層之間的矛盾，導致政治上的不穩定。1787年在麻省爆發的“謝斯起義”（Shay's Rebellion）即是經濟無序引發的一種政治動亂。雖然謝斯起義只是一樁地方性的無產者與有產者間的衝突，卻給新生的美國發出了一個緊急信號：如果邦聯不能建立起一個有效的、權威上高於各州政府的政治機制，各州的經濟與社會發展都將受到嚴重的阻礙，不僅各州內有產者與無產者之間的矛盾會劇烈上升，各州間在經濟和商業上的矛盾也會演變成內戰性質的衝突，其結果必然是全面的社會動盪。而失去了殖民地的英國人則會乘虛而入，獨立革命可能前功盡棄。後來的美國第一任總統華盛頓（George Washington）在當時警告說，如果獨立後的邦聯還不能建立一個有活力的、有權威的、並居於各州政府之上的政權，“我不認為我們還將以一個國家的形式長存許久。”[5] 1787年，許多革命時期的領導人都意識到邦聯處於一個巨大的危機中 ── 百病重生的經濟，動盪不安的社會，無能的國會，空虛的財政，以及外交上的失敗 ── 他們不得不重新考慮美國政治體制的設計。 

　　1787年5月至9月在費城召開的制憲會議是美國歷史上最重要的事件之一。這次會議產生的新的美國聯邦憲法對於美國乃至後來世界政治的發展都有深遠和獨特的影響。這次會議原本是為修改《邦聯條款》而開，但後來卻成了一個重新設計美國體制的機會，從中產生了一個完全不同於邦聯體制的嶄新的政府設計 ── 聯邦制。參加費城制憲會議的各州代表55人中，多人是美國革命時期的領袖，有8人在《獨立宣言》上籤過名，2人參加過《邦聯條款》的起章，2人將成為美國總統，2人將成為大法官，16人將成為州長，42人將成為國會議員。他們當中多數人受過大學教育，相當一部份人當過律師，並在國外居住或學習過。他們不僅熟悉當時歐州的政治理論，尤其是啟蒙時期前後的分權和社會契約理論，而且對“光榮革命”以來英國憲政的發展十分重視。他們中有多人在獨立前就是各州的政治領袖，同時又是大財產（包括奴隸財產）的擁有者，因此他們對於個人權利和財產的保護問題十分敏感和關切。與會者以閉門的方式對一系列問題進行了充份的辯論。以漢密爾頓（Alexander Hamilton）和麥迪遜為首的建立強有力的聯邦國家的主張在辯論中占了上風，但州權問題也在會議上得到了充份的討論。經過無數的辯論、僵局和妥協之後，1787年9月12日會議產生了《聯邦憲法》。在後來的批准過程中，有關保護人民基本權利的十條憲法修正案（也就是着名的《人權法案》）又被加入《聯邦憲法》。1789年，《聯邦憲法》正式生效。[6] 新的《聯邦憲法》確立了美國政體的共和形式，聯邦制和對個人權利的保護。這三者是緊密相連的。憲法在導言中將美利堅合眾國定義為由美國人民組成的“聯邦”（union），與《邦聯條款》所定義的由州組成的邦聯（confederation）區別開來。這個區別至關重要，因為它確定了聯邦制的性質和權力基礎。邦聯的基本構成單位是州，而聯邦的基本構成單位是人民；邦聯的權力是由各州讓與的，而聯邦的權力則直接來自人民。正如麥迪遜所說，“聯邦和各州政府的權力都是從美國人民那裡衍生出來的。”這種將人民而不是州視為聯邦政府的權力來源的設計不能不被認為是當時政治體制史上的一種創新。必須指出的是，“人民”一語的定義在當時並不包括窮苦白人、黑奴、白人契約奴和婦女，因為這些人當時並沒有政治權利。制憲會議確立權力來源的目的與其說是為了建立一個現代意義上的民主政體，還不如說是為了更有效地解決當時憲政上的危機。對於相當一部份制憲會議的參加者來說，一個強有力的中央政府對於美國經濟的發展，外交上的成功和政治上的穩定至關重要。與此同時，他們又十分害怕中央政府權力過大，造成對各州自治權的損害，同時擔心中央政府的權力為部份人或利益集團篡奪，成為擴展私利和獨裁的工具。對於制憲者們來說，新的聯邦體制既需建立一個擁有強大權力的中央政府，還需同時保護已經存在的各州政府的權力；既需防止各級政府對於權力的濫用，還需防止任何政府對於人民的權利的威脅和侵犯；所以政府的設計必須以保護人民的權利為終極目的。為達到這樣的目的，制憲者們決定設計一種在同一體制內對政府權力進行雙向分割的制度，即聯邦制。[7]

　　按麥迪遜的解釋，《聯邦憲法》首先在聯邦政府的層次上依三權分立的原則進行了權力的橫向分割。聯邦政府由國會、總統、最高法院三個部門組成。國家大權三分，相對獨立，又相互制約。總統執法，由各州民眾直接選舉（當時還是通過選舉人團產生），雖為美國軍隊統帥，卻無權向外國宣戰。國會擁有立法權，其中參院與眾院分別獨占對最高法院法官的任命批准權和聯邦預算提案權。參院名額各州相等，眾院名額依各州實際選民人數按比例而定。所有立法需兩院通過。再經總統簽字方能生效。如遭總統否決，則需再經過兩院各自三分之二的多數通過方能生效。最高法院雖可監察立法、執法兩部門，並擁有解釋憲法的權力（在後來的發展中建立的），但其法官人選又掌握在總統和參院手中。如此繁瑣細緻的分權是為了防止聯邦大權輕易落入某一派別或某一利益集團的掌握之中。

　　與此同時，《聯邦憲法》對聯邦與州政府的權力進行了縱向分割。憲法賦予了國會許多前所未有的權力，包括徵稅權、管理州際和對外貿易權、鑄幣和發行貨幣權、舉債權、管理破產權、外交權、建立聯邦軍隊權、宣戰權、建立聯邦法院的權利、以及制定一切為行使憲法授予的權力的“必要和適當”的法律的權力。憲法還規定了總統和最高法院的權力。在賦予聯邦政府權力的同時，憲法同時規定了各州不能有的權利，包括各州不能自行鑄幣，不能任意剝奪公民權利，不能授予任何貴族爵位，未經國會同意不得對進口或出口貨徵收任何關稅和船舶噸位稅，不得在和平時期保持軍隊或戰艦，不得與他州或外國締約結盟，除非在實際遭到入侵或刻不容緩的緊迫危險時候不得進行戰爭。還規定各州須尊重其他州的法律，文件和司法程序，各州有義務歸還他州逃往本州的罪犯，包括逃亡的奴隸。憲法還規定一州公民在其他各州內享有該州公民的一切特權和豁免權，從而將各州的公民資格轉換為美國公民資格。《聯邦憲法》對聯邦政府擁有的權力作了頗為詳細的規定，但對於那些權力是州應該擁有而且不受聯邦政府控制的，憲法卻沒有一一列舉，只是在1791年加入的《權利法案》的第十條修正案中規定：凡憲法未授予聯邦政府的，也未禁止各州行使的權力，由各州各自保留，或由人民保留。[8] 需要指出的是，整個《權利法案》是一種對聯邦政府權力的限制。它規定聯邦政府不得立法剝奪公民的宗教、言論、出版、請願、集會、持有武器的自由以及人身自由，不得剝奪公民的財產權與公正的法律程序權等。這些基本的公民權利大都是從英國政治傳統中繼承而來的，是各州公民在獨立前就擁有並在傳統上由各州來制定和管理的。所以當《權利法案》加入《聯邦憲法》時，從理論上講，這些權利也轉換成了聯邦公民的基本權利。但《聯邦憲法》本身並未說明聯邦政府是否有權保護這些權利，尤其是當州政府剝奪這些公民權利的時候。 

　　1788年的《聯邦憲法》確立了美利堅合眾國的政體性質（由人民組成的合眾國），建立了一個擁有極大權力的中央政府，確立了聯邦與州政府的“共和”性質 ── 即政府必須是經由人民選舉而產生 ── 劃分了州與聯邦政府間的權力，為後來美國的發展打下了憲政基礎。但《聯邦憲法》在很大程度上是為了解決緊迫的現實問題而作出的設計。它的產生是通過一系列利益交錯的州際和州內各派之間的反覆爭論和妥協而成的。在一系列關鍵問題上，如美國聯邦公民的資格問題、聯邦公民的權利的問題、聯邦和州政府的“共和”形式的定義問題、州是否有權退出聯邦的問題、聯邦政府如何有效保護公民權利的問題，《聯邦憲法》並未作出詳細具體的規定。但《聯邦憲法》未能解決的最大問題是奴隸制問題。據麥迪遜觀察，制憲會議上關於州權與聯邦權之爭的很大一部份原因在於各州對如果處理奴隸制問題的相持不下。獨立後的幾年內，北部各州逐漸廢除了奴隸制，而南部卻正將奴隸製作為其經濟和社會發展的主要支柱。雖然當時區域之間的對立還未達到1850年的程度，但奴隸制是聯邦的潛在危機的導火索則已不言而喻。《聯邦憲法》最終允許南方蓄奴州以五分之三的比例將黑奴人口加入它們的總人口數從而增加了它們在眾院中的議員人數；允許進口黑奴的貿易繼續進行二十年；並保證動用聯邦政府的力量來幫助追捕逃亡黑奴（以保護公民的私有財產）。這幾項重大的妥協保證了《聯邦憲法》的產生和批准，但卻為聯邦制的發展埋下了一顆定時炸彈。[9]

　　第二階段，1791-1860

　　《聯邦憲法》雖然確立了聯邦政府的功能與地位，但在1860年以前，聯邦政府還是一個十分脆弱的權力機構，其作用和影響都十分有限。造成這種情形的主要原因是因為當時重要的政治活動仍以州為單位並多在州的範圍內進行。1820年以前，在許多州內，選舉權仍是一種特權, 唯有擁有一定財產的男性白人公民方能參加政治選舉；而制定公民選舉權資格的權力又掌握在各州的手中，所以州政府的決策對人民的政治和經濟生活有比聯邦政府更為直接的影響。再者，全國意義上的政治網絡還未建立。政黨制度剛剛出現，雖然在批准憲法是出現了聯邦黨人和反聯邦黨人兩個政治派別，但它們不過是一種鬆散的、為選舉總統和在國會內爭取某一特定利益的、短期性同盟。真正意義上的政黨制還要等到1824年民主黨成立後才建立。聯邦的前四屆總統（1889-1818）都是由革命時期的領導人來擔任，他們的當選多因為他們的政治聲望和地方政治勢力的支持，而非像後來的總統選舉必須依靠全國性的政黨組織。同時，美國在外交上採取了一種孤立主義的政策，沒有能力也沒有計劃在美洲以外的區域發揮影響。所以，聯邦政府在很大程度上仍是一個各州各區域之間進行利益談判和交換的場所和工具。 

　　這一時期州政府不僅在政治上權力很大，在州的經濟活動中也扮演了積極的角色。各州准建了許多銀行，興建了許多公共工程，如運河、公路、和鐵路等。聯邦政府在經濟領域中的作用主要在推動農業出口，通過關稅保護工業，鼓勵興建鐵路，並通過慷概的郵政補貼鼓勵和刺激商業。同時聯邦政府還通過法律的完善和修改來刺激經濟的發展，如在破產法中，受惠的一般是負債人而不是債權人。合同法也十分簡易，便於新來到美國的人能迅速進入商業，稅收也比較低，使新移民能儘快購得土地。[10]

　　十九世紀上半葉聯邦政府最有影響的經濟活動是在攝取土地資源和擴張美國版圖方面。在此期間，聯邦政府利用外交、贖買、兼併、武力強占等方式從土着印第安人和其他國家手中獲取了大量土地，將美國的版圖從大西洋海岸向西推進到太平洋海岸。至1861年美國內戰爆發前，美國已有35州，其中有22個州都是在聯邦制建立以後成立的，相當一部份新州是在1787年後取得的領土上建立的。事實上，除阿拉斯加與夏威夷外，內戰後新加入美國的州幾乎都是在內戰結束前攝取的土地上成立的。毫無疑問，沒有一個統一的、具有實力的聯邦政府，美國是不可能如此迅速地在很短時間內取得這樣大面積的領土的。與此同時，領土迅速全面的擴張助長了“天命論”意識形態的發展，使其成為一種深入人心的美國式理想，對美國民族意識和性格的形成有深刻的影響。[11]

　　在這一時期，美國雖然獲取了大量的土地，但其聯邦制卻始終面臨一個巨大的威脅。這個威脅來自於制憲時期未能解決的奴隸制問題。如前所述，《聯邦憲法》在奴隸制問題上含煳其辭，模稜兩可，似支持奴隸制在美國的發展，又似反對其無限制地發展。聯邦建立後，美國資本主義在北部和南部有不同的發展。南部的經濟以基於種植園奴隸制上的農業資本主義為特徵，擁有奴隸的人占南部白人人口總數的四分之一，大奴隸主的人數更少，但大奴隸主卻擁有大量土地和黑奴，掌握南部各州的政治與經濟命脈。聯邦國會中南部各州的議員多為大奴隸主利益的代表，他們堅決主張將奴隸制不受限制地推廣到美國境內任何地方。他們提出理由之一是奴隸是一種私有財產，而憲法規定公民擁有的財產權不可被剝奪，反而應受聯邦政府的保護。而北部各州早在美國革命以後就逐漸廢除了奴隸制，自由勞力成為北部資本主義社會的主要特徵。北部政治家一方面為南部奴隸主控制南部市場經濟、阻礙北方經濟勢力進入南部深為不滿，另一方面他們也反對將勞力變為純奴役性質，提倡勞動者人身自由和勞力的自由競爭。北部各州提出聯邦政府有權力限制奴隸制的擴展。雙方在思想意識形態上鬥爭激烈，在政治上則利用聯邦政府為工具為各自的利益爭辯。[12]

　　在憲法實施後的三十年內（1789-1819年），聯邦內蓄奴州與自由州的數量相等，在國會（參院中）勢均力敵，沒有一方可以通過聯邦政府來取消奴隸制或將奴隸制無限制地推向全國。但隨着美國土地面積的擴大，西進運動的開拓，南北雙方關於奴隸制問題的爭論變得愈來愈激烈，並不斷威脅蓄奴州與自由州在國會內的平衡。1819年後，每當有新州要求加入聯邦時，關於新州是以自由州還是蓄奴州的身分加入聯邦的問題便成為南北兩方爭論的焦點，因為這個問題直接影響雙方在國會政治中的力量對比與後果。1819至1854年間國會為奴隸制問題出現過多次僵局，每次危機都是通過妥協和延緩危機的方式來處理，使聯邦得以維持下去。

　　1832年的南卡州與聯邦政府關於關稅政策之爭又一次挑起了聯邦制的危機。當時南卡州遭受歐州市場棉花價格暴跌之虐，經濟損失慘重，而聯邦政府為保護北部和中部的工業利益，正竭力推行高關稅。南卡提出為了保護本州的經濟利益，它將不接受聯邦政府的高關稅政策。當時身為聯邦副總統的來自南卡州的約翰.考爾洪（John C. Calhoun）提出，如果聯邦法律損害州的利益，州將有權否認聯邦法律並宣布其在本州內無效。考爾洪宣稱如當時在位的傑克遜總統要強行實施聯邦關稅法的話，南卡州就退出聯邦。考爾洪的理論是，一個州的人民享有一個集體主權，這個主權是不能分割的，一經分割，州便不再成為獨立自治的政治實體了；聯邦政府的主權是各主權州之間的一種契約性結合的結果，州在加入聯邦後，各自的主權並未消失; 所以，聯邦法是否有效，應由具有主權的州來裁定，因為只有在各州的人民才是聯邦權力的來源，而州又是本州人民主權的代表。考爾洪的州權理論實際上是制憲時期聯邦黨人與反聯邦黨人關於美國體制之爭的延續。他的理論實際上否認了《聯邦憲法》與《邦聯條款》的本質性的區別。這場爭論實際上是“項莊舞劍，意在沛公。”南卡的真正意圖是借反對聯邦關稅法來威脅聯邦政府不要在干預奴隸制問題上作文章。因南卡州黑奴人口超過白人，在聯邦中施行最廣泛的奴隸制，其稻米經濟完全由奴隸支持。考爾洪的目的是希望籍此申明，奴隸制屬於州內事務，聯邦政府無權插手。這場危機雖然最終通過幕後政治與妥協得以解決，但這場爭論已將早期聯邦制的弱點充份暴露出來。1837年12月，考爾洪又以立案方式在參院提出州主權（state-sovereignty）的提案，這一提案在參院未能引起很大爭議得以通過，足以顯示此時此刻的聯邦權威已受到州權主義者的嚴重挑戰。[13]

　　1850年，因加利福尼亞加入聯邦和其他問題，國會再一次陷入處理奴隸制的危機之中。雖然最後通過妥協危機得以渡過，但國會解決南北雙方關於奴隸制爭端的政治手段已經窮盡。此時，北部的廢奴運動已經從最初的道德和宗教意義的活動發展成為一種政治運動，並開始成為聯合各種政治力量的具有感召力的旗幟，對南部奴隸制勢力形成巨大威脅。1857年，聯邦最高法院出來干涉，試圖從司法審判的角度來解決關於奴隸制的爭端。但最高法院為南部奴隸制勢力所壟斷，不可能從根本上解決這個問題，反而加深了危機，加速了南北政治力量的分化和重新組合。北部的民主黨迅速分裂，而1854年成立的共和黨則鮮明地提出了反對奴隸制無止境蔓延的口號，聯合了北方各政治勢力，成為與主張奴隸制無限制擴張的民主黨直接抗衡的政治力量。在1860年總統大選中，具有反奴隸制傾向的林肯作為新生共和黨的候選人在南北民主黨人分裂的情況下當選為總統。南部十一個蓄奴州見北部反奴隸制勢力已占據聯邦政府，便在南卡州的帶領下，於1860年冬至1861年春內，先後退出聯邦，組成“美利堅邦聯合眾國”（Confederate States of America）。1861年4月12日，南卡州民兵向聯邦軍隊發起攻擊，美國內戰正式開始，聯邦制第二階段結束。[14]

　　第三階段，1861-1913

　　美國內戰從1861年開始至1865年結束，歷時四年，南北雙方共計死亡620，000人，是美國歷史上死亡人數最多的一場戰爭。內戰使南部損失慘重，白人青壯年的四分之一戰死沙場，一半以上的農莊、機器、鐵路遭到破壞，三分之二的財富全部耗盡。但是這個美國歷史上的巨大悲劇也是美國聯邦製發展史上的一個重要轉折點。內戰解決了美國建國以來困擾聯邦生存和發展的兩個根本問題：奴隸制和聯邦制的性質問題。首先，內戰徹底摧毀了奴隸制。內戰初期，林肯和共和黨主持的國會並不想消滅奴隸制，他們擔心對於奴隸制的過激行動會使一些界於南北之間的蓄奴州投向南部邦聯一方。更重要的是，林肯不願破壞原有的聯邦制結構，他堅持認為南部退出聯邦的舉動是南部各州中某些個人的反叛聯邦的行為，而不是州的行動；他希望各州採取主動措施，以補償奴隸主的方式逐漸取消各州的奴隸制。但隨着戰事的發展，解放黑奴愈來愈成為聯邦取勝的關鍵之舉。1863年1月1日，林肯發布了《解放黑奴宣言》，宣布所有邦聯軍隊控制下的各州的奴隸永遠獲得自由。雖然《宣言》是一個政治和軍事意義上的措施，其意義更多地在於瓦解南部邦聯，但《宣言》卻將控制奴隸制的權力從州的手中轉移到聯邦政府手中。戰後，美國經歷了憲政重建（Reconstruction），由共和黨人主持的國會通過了第十三、十四、十五憲法修正案，正式宣告奴隸制從美國領土上永遠廢除，賦予了《解放黑奴宣言》憲法上的意義，使四百萬黑奴從此變成自由人，並逐步取得了公民資格和權利，男性黑人公民還獲得了選舉權。

　　內戰解決的第二個根本問題是美國聯邦制的性質問題。內戰實際上是對美國聯邦制生死存亡的一次考驗。這個世界上當時唯一的共和制國家因北方（聯邦）的勝利而得以倖存的現實，使共和黨人意識到必須一勞永逸地解決了聯邦與州的關係問題。內戰和重建期間，共和黨人提出了一套與考爾洪州權理論完全對立的聯邦制理論。1861年7月，在他給國會的咨文中，林肯闡述了他的聯邦制理論。林肯認為，聯邦先於州而產生，沒有聯邦便沒有州, 因為沒有早期的各殖民地之間的聯盟，美國的獨立是不可能的；而獨立本身已經將各州不可分割地聯結為一體了，各州根本還沒有機會獲得它們自己的所謂“主權”就已經成為未來聯邦的一部份了；而聯邦不是邦聯，聯邦是一個有主權的政治實體，是美國作為一個國家和民族賴以生存和發展的基礎；聯邦一旦成立，便不可分解，各州也無權退出聯邦。林肯還指出，內戰實際上是對美國的民主體制的考驗，如果一部份人因為在政治選舉中失敗就一定要訴諸於分裂國家的方式，聯邦政府就必須為了保衛自己的生存而進行鎮壓內亂的戰爭。林肯的這種觀點在重建時期得到其他共和黨國會議員的發揮。共和黨國會完全套用了早年漢密爾頓的國家主義的觀點，強調如果聯邦政府有權廢除奴隸制，也就有權保護憲法中承認的美國公民的權力。所以，共和黨人不僅將聯邦不可分解的思想通過內戰固定下來、一勞永逸地解決了聯邦的性質問題，也通過重建的憲法修正案確立了聯邦政府在保護聯邦公民權利的絕對權威。[15]

　　重建（1863-1877）是美國聯邦制在憲政上發生重要變化的時期。在共和黨人的主持下，國會在1865至1875年間通過了三條憲法修正案和其他一系列涉及聯邦和州關係的法規法案。這些法案都是為了解決現實的政治問題 ── 解放了的黑人的權利問題, 南方各州返回聯邦的問題 ── 並對聯邦與州的權力範圍作了重新劃分。第十三憲法修正案宣布從美國土地上永遠廢除奴隸制；第十四憲法修正案第一次規定了美國公民的資格和權利，用憲法的語言確立了美國黑人平等的公民地位。這一修正案還規定各州“不得制定或實行任何限制合眾國公民的特權或豁免權的任何法律，不經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產；在州管轄範圍內，也不得拒絕給予任何人以平等的法律保護。”同時還規定如果一州的男性公民的選舉權遭受到任何方式的限制，該州在眾院的代表人數比例將遭相應削減。第十五憲法修正案規定了“合眾國公民的選舉權，不得因種族、膚色或以前曾有過奴隸的身分而被合眾國或任何一州加以拒絕或限制。”除此之外，1866年通過的《民權法案》規定所有膚色的美國公民都有同等的簽約、出庭作證、上訴和擁有財產的權利。1875年通過的另一個《權利法案》禁止州和個人在公共設施和場合下對美國公民施行種族歧視。這一系列法案對內戰前南部社會的政治秩序和種族關係作了很大的改動。失敗了的南部各州開始並不情願接受這些法案，認為它們破壞了原有的聯邦主義的原則。接替林肯執掌總統大權的安得魯·約翰遜（Andrew Johnson）來自南部，以維護聯邦制為名，接連否定國會的重建法案。為了保衛內戰成果，防止南部舊政權捲土重來，共和黨人國會採取了一系列強制性的措施，衝破約翰遜總統的重重阻撓，宣稱只有在全部接受了這些新的憲法修正案之後，南部各州才可以重新加入聯邦。結果在國會的壓力下，南部各州先後批准了十三、十四、十五憲法修正案。新的聯邦製得以建立。[16]

　　從某種意義上講，內戰後的聯邦制並沒有改變戰前聯邦制的基本原則，而只是對這些原則作了新的解釋。重建後的聯邦制的最大特點是聯邦政府的功能和權力範圍大大增加了。新增加的聯邦權力隱含於戰前聯邦制的體制之中，而內戰為這些權力的發掘和運用提供了一個極好的機會。建立在重建法案基礎上的新的聯邦制與1860年前的聯邦制有幾個重大的區別。首先，憲法上第一次明確定義了美國（聯邦）公民的資格及附帶的權利，建立了作為聯邦政府權力基礎的公民實體。第十四修正案中的關於公民權利的用語是“特權或豁免權”（priviledges and immunities），這兩個詞伸縮性很大，實際上給了聯邦政府極大的管理公民權利的權限範圍。其次，重建法案將原來僅僅屬於州的掌握的一部份權力轉移到聯邦政府手中，如奴隸制的控制權等。對於選舉權的控制也是傳統的州權之一。內戰前南方各州的黑人都沒有選舉權，北部的大部份州也不准黑人參加選舉，第十五憲法修正案推翻了選舉權中的膚色限制，建立了聯邦政府對公民選舉權資格的干預。這些修正案一方面推翻了對黑人公民的歧視，另一方面也突顯了聯邦政府對公民權利的保護作用。聯邦政府不再被認為是公民權力的侵犯者，而成了人民權力的保護者。重建法案為聯邦政府在後來的民權運動中發揮積極作用奠定了法律基礎。第三，聯邦政府的地位通過內戰和重建得以空前的加強。聯邦政府的機構得以擴充，總統的權威因內戰明顯增大，總統競選開始成為美國政治生活中的最重要事件之一。這一切發展對美國民族的一體意識形成影響重大。 

　　內戰後的聯邦政府雖在政治方面建立了很重要的權威，但對於各州經濟事務的管理和干預仍然有限。這一時期，聯邦政府對於經濟事務的干預仍多限於土地管理和州際貿易方面。1862年聯邦政府實施《宅地法》，鼓勵向西部移民，以$1.25/英畝的價格向移民出售中西部土地。但因眾多的移民無力開展經濟活動，大批廉價土地迅速落入土地投機者手中。1880年後，聯邦政府對經濟的干預開始加強。美國經濟在內戰後從傳統的自由資本主義向壟斷資本主義轉換，壟斷性商業和企業組織相繼在鐵路、鋼鐵、石油、電氣設備、製糖等產業出現。壟斷組織為追求最大利潤，操縱原材料和產品價格，打擊競爭者，對獨立的小商業者和消費者造成極大傷害和威脅。1886年，最高法院的判訴提出州政府無權對州際鐵路貿易進行管理，迫使聯邦政府進行干預。1887年，國會通過了州際商業管製法加強對鐵路運費的管理。這是聯邦政府對私營經濟進行干預的開始。而後成立的州際商業管理委員會（ICC）是聯邦第一個獨立的干預性的機構。ICC最初只是干預鐵路貿易，後來在本世紀發展至管理公共汽車、電話、電報、有線通訊等;對鐵路和卡車的管理一直到1966年交通部成立時為止。1890年，國會通過《謝爾曼反拖拉斯法》，宣布企業以托拉斯或其他任何形式聯合起來“限制各州之間的商業或同外國的商業”的行為是非法的。但該法對“托拉斯”一詞未給予準確的定義。後來最高法院對此法作了很狹隘的解釋，使其效力大大減低。這一時期的聯邦干預經濟的特點表明：隨着美國經濟的發展，經濟活動已超出州的範圍，各州要求聯邦政府干預和管理州際經濟活動，制定經濟政策；但聯邦的干預在多數情況下是因受害群體和民眾的壓力而作出的被動反應，而不是一種主動的、積極的、有計劃的調節。[17]

　　這一階段的聯邦制的一個重要特點是聯邦最高法院開始積極介入調整聯邦與州之間的政治與經濟關係。早年托克維爾曾說，美國的一切政治問題最終都成為司法問題。如果說內戰前最高法院關注的主要是奴隸制問題，內戰後，最高法院處理最多的是州與聯邦政府將在政治與經濟方面的權限問題。1870年至1919年間，被最高法院宣布違憲的聯邦法有70個左右，州法有300個左右。這些裁決大部份是為了保護私有財產權不受侵犯。而在內戰前只有2個聯邦法被認為是違憲。這一方面說明對聯邦政府的橫向鉗制加強，另一方面也表明最高法院在處理聯邦與州的關係中作用越來越重要。事實上，在19世紀後半期，最高法院奉行一種“自由經濟式的憲政主義”原則，強調經濟上的自由競爭，反對聯邦政府對州和公民個人的經濟事務作過多的干涉。這種思想也影響了最高法院對重建法案的態度。1873年，最高法院在《屠宰場案》（The Slaughterhouse Cases）的判例中對第十四條憲法修正案作了極其狹隘的解釋。最高法院承認聯邦政府有權管轄（保護）公民權利，但指出屬於聯邦保護的公民權僅限於公海上的保護等為數不多的幾種，而大部份日常的與人民生活息息相關的權利仍屬於州權範圍，聯邦政府不應插手。最高法院甚至宣稱重建沒有改變美國聯邦制的本質。在1883年的《民權法案案例》（The Civil Rights Cases）的判列中，最高法院又宣布1875年通過的反種族歧視的民權法案違憲，理由是聯邦政府無權對公民的社會行為和道德觀加以限制。這兩項判決實際上取消了聯邦政府對重建法案的實施權。1896年，在《普雷斯訴菲格遜》（Plessy v. Ferguson）一案的判決中，最高法院更是認為聯邦政府無權通過立法來改變美國現存的種族不平等的事實，建立了黑人與白人“平等但隔離”（separate but equal）的原則。最高法院聲稱是為了維護傳統的聯邦制，不願意看到一個權力過於集中的中央政府。但這一系列判例實際上大大限制了聯邦政府在保護公民權方面的作用，其結果是州政府仍然控制大部份民權。1877年之後，南部許多州以各種理由將黑人在重建中獲得的權利逐漸加以限制或剝奪。而在1877年之後，民主共和兩黨頻繁交替對國會兩院和白宮的占領，共和黨雖有意阻止南部各州對黑人權力的剝奪，卻無法得到重建時期那種一黨當政的條件。同時為了換取南部民主黨人對聯邦政府在經濟政策上的支持，共和黨人不得不在許多公民權力問題上妥協。與此同時，南部種族歧視勢力抬頭，並重新控制各州政府，三K黨等組織活動猖狂，而聯邦政府對此卻沒有實行有效的制止。到1910年左右，南部大部份黑人的政治權利都遭到州法律的變相剝奪，經濟上陷入極大的貧困狀態。[18]

　　第四階段，1913-1968

　　重建時期確立的新聯邦權力雖遭到保守的最高法院的限制，但聯邦政府在美國經濟與政治生活中的份量在內戰後日益加重。在19世紀末期，美國的經濟完成從自由市場資本主義向壟斷資本主義的轉型，國力大增。1890年，美國在鋼鐵和煤的生產方面超過了英德法等國，鐵路里程從1870年的52,922英哩達到1900年的192,556英哩。進入二十世紀後，美國在外交上開始出擊，在國際事務中開始扮演積極重要的角色。二十世紀的兩次世界大戰，對美國聯邦制的發展都有重要影響。第一次世界大戰期間，美國參戰較晚，但在戰爭初期，通過不斷向英法提供糧食和物資，從而使國內經濟發展迅速。聯邦政府協建了戰爭財團（War Finance Corporation）來幫助將私有企業轉換為軍事工業的一部份。1917年美國參戰後，聯邦政府又動員大量人力，使美國軍隊人數從參戰的二十萬人增至近四百萬人，其中二百萬人在美國本土以外的戰場作戰。一戰期間，聯邦政府直接用於戰爭的開支達到26億美元，加上後來的退伍軍人的費用及其他開支，聯邦政府的戰事開支達112億美元。戰爭使聯邦政府的功能和財政開支都達到空前的程度。一戰後，美國開始成為名符其實的世界強國，與西方其他強國和日本爭奪制海權。在1922年的華盛頓裁軍會議上美國取得了與英國分享海上軍事霸權的權力。在此之前，美國又通過美西戰爭獲取了菲律賓，把美國的軍事力量推進到太平洋海域。美國進入第二次世界大戰也較晚，但捲入的規模比一戰時大得多。二戰時期美國軍隊總數達一千二百萬。美國以其雄厚的工業和軍事優勢保證了大西洋聯盟的勝利，也為戰後取代英法德日等國成為主導西方世界的領袖奠定了基礎。二戰後，美國與前蘇聯為首的共產主義陣營進行了長達四十年的冷戰，其間又捲入了朝鮮戰爭和越戰，並同時在世界各地駐軍設防，維持美國在許多地區內的利益與影響。捲入眾多戰事使聯邦政府極大地擴充了自己的規模和能量，也使聯邦政府有了許多以前未有過的擴展權力的機會，如動員和組織人力以及發展國防工業等。 

　　二戰後，美國的國家利益逐步擴展成一個世界性範圍的概念，迫使美國在國際事務中的捲入的程度越來越深。一方面，這種外交和軍事上的全球性捲入為美國的國內經濟發展帶來許多直接利益，保障了美國在自然、材料、人才資源和經濟競爭上的優勢；另一方面，為了維持這些利益和競爭優勢的永久性，美國又必須始終保持強大的軍備力量，並在經濟組織和生產、科學研究、社會素質發展方面不斷開發進步，保持領先地位。在這種情形下，聯邦政府必須出面主持重大的軍事科研和空間技術發展項目。同時要求聯邦政府以大量資金資助私人研究機構，私有工業企業，以及大學，以保證科研上的優勢。聯邦政府的功能擴大，而許多大學和私人企業都仰賴聯邦政府的資助。聯邦政府還要保持巨大的軍備開支，到1989年，美國軍隊有80萬常備軍，85萬後備軍，59萬海軍，20萬海軍後備隊，19萬海軍陸戰隊，60萬空軍力量。毫無疑問，美國在外交與軍事上的世界性的發展對加強聯邦政府在美國生活中的影響起了決定性的作用。[19]

　　但這一時期對聯邦製發展影響最大的可能是民主黨人羅斯福（Franklin D. Roosevelt）總統為解決1929年的經濟危機採取的“新政”政策。1929年的經濟危機使美國全國三分之一的人口陷於貧困。危機爆發後，各州和地方政府以及私人慈善團體為寡婦、孤兒和老年人提供了有限的救濟，但對失業者卻無法提供有效的幫助。而且各州各司其政，沒有一個統一的全國性救濟項目。1932年，當失業者猛增至占全國勞動人口總數的四分之一時，各州的救濟項目幾乎全都破產，完全無力應付這種前所未有的嚴重局面。危機的深度和廣度迫使聯邦政府出來承擔解決危機的任務。1933年，羅斯福主導的民主黨政府上台，開始了“新政。”羅斯福上任後的一百天內就有18項法律通過，對農業，金融業的管理進行調整。隨後又通過了一系列法律，創立了一系列新的政府機構，以聯邦政府的力量和權威對市場經濟進行大規模干預，對包括勞資和種族在內的社會各種關係進行調整。在此期間，聯邦政府大規模地舉辦各種經濟活動，如成立了着名的田納西流域管理局，組織幾個州的力量對田納西河流域進行綜合開發。聯邦政府還撥出巨款舉辦築路、城市建設、興建學校等公共工程，為近千萬失業者提供工作機會。1938年，羅斯福政府又建立了《公平勞工標準法》，統一規定了最低工資和每周工作時間，作為調整勞資關係的一種努力。“新政”期間最重要的立法可能是1935年的社會保險法，此法建立起老年人的退休金、失業保障金、及為殘疾人和無助兒童提供社會福利的制度。這項法律成了後來美國社會保險制度的基礎。[20]

　　一些當代歷史學家認為羅斯福的“新政”未能有效地制止經濟危機，也未能阻止失業潮，只是緩解了美國經濟的危機。真正使美國擺脫危機的是第二次世界大戰。二戰時期的軍貨訂單幫助許多私人企業擺脫了經濟危機，增加了就業機會。同時他們也不認為羅斯福的“新政”改變了美國的資本主義體制，只是在勞資關係方面作了一些調整。但是，不可否認，“新政”對於美國聯邦制的發展是有重要的影響的。至少在下列方面，“新政”對傳統的聯邦制的改變是永遠性的和深遠的。首先，“新政”創立了一系列新的聯邦政府的功能和機構，使聯邦政府開始對一部份原先不介入的經濟與政治事務負起責任，如，為窮人和失業者提供一些援助，保護工會的權利，穩定銀行和金融體系，調控金融市場，修建低價住宅，補貼農業等。到後來共和黨人艾森豪威爾（Dwight Eisenhower）當政時，不得不繼續推行相當一部份羅斯福時代的政策。[21]

　　第二，“新政”促使勞工、農民、消費者、少數民族等先前沒有什麼政治影響的社會團體開始聯合起來向聯邦政府施加壓力，以借用聯邦政府的權威來改變他們的政治和社會地位，提升他們的經濟利益。聯邦政府逐漸成為調節社會各集團之間利益糾紛的一種渠道。重建憲法修正案賦予的聯邦權威得到嶄新的解釋和充份的發揮，使聯邦政府在改變種族關係、勞資關係等方面起了積極的作用。自1915年起，最高法院在種族問題上的保守主義態度開始轉變為堅持重建憲法修正案確定的種族平等的原則。三十年代起，最高法院便開始審理高等和專業教育中的種族隔離問題。隨着冷戰開始，美蘇意識形態上的對峙加劇。美國國內的種族壓迫、種族歧視問題對於美國在國際上宣稱自己的平等民主的思想顯然是一個極大的諷刺。與此同時，隨着美國的參戰，大批黑人士兵被派往外國領土作戰，大量黑人被吸收進國防工業的第一線。民權團體開始向聯邦政府施加壓力，要求改變種族不平等的現狀。“新政”後期和杜魯門（Harry Truman）執政期間，聯邦政府開始在美國軍隊中取消種族隔離，並要求凡是接受聯邦國防工業合同的私人企業也必須在合同期間取消僱工中的種族歧視。艾森豪威爾時期，聯邦最高法院又在黑人民權組織的壓力下，在1954年的《布朗訴教育委員會案》（Brown v. Board of Education）的判決中，全面推翻了1896年建立的“隔離但平等”的原則，禁止在美國公共教育中實行種族隔離。最高法院大法官沃倫（Eral Warren）宣布說，種族隔離教育從根本上來說是不平等的教育，不僅有損於兒童的心理健康，更有害於美國民主的未來。最高法院這一裁決推動了民權運動，為美國社會種族關係的革命性變化奠定了憲法基礎。1957-1961年在貫徹最高法院的判決時，艾森豪威爾和肯尼迪（John F. Kennedy）政府都使用了一系列國家機器（包括軍隊）的幫助來打破南部的種族隔離政策。[22]

　　第三，“新政”建立了聯邦與州的合作關係。兩級政府從原來的絕對分權逐步開始合作，尤其是在解決經濟困難方面。如在1935年的社會保險法的實施中，聯邦政府向州撥款，提供援助，而具體的實施則由州來擔任。

　　“新政”的許多政策後來受到最高法院的反對而終止，但卻激發了約翰遜（Lyndon Johnson）時代的“偉大社會”計劃的形成。所謂“偉大社會”計劃，是民主黨約翰遜政府制定的一系列擴大聯邦政府功能的計劃。與“新政”不同的是，這套計劃是在美國經濟繁榮的背景下提出的。該計劃分政治和經濟兩個方面的內容。政治上，聯邦政府力圖響應40年代後期興起的黑人民權運動，將民權運動的主要要求轉化成聯邦法律，以求全面改善美國國內種族壓迫的情況。1964年通過的《民權法案》禁止就業歧視及在公共設施中實行種族隔離。1965年的《選舉權法》取消了各州州法中一切阻礙黑人選舉的限制規定，從而恢復了早在約一百年以前就在憲法上賦予黑人的選舉權和公民權。1968年的民權法案禁止在居民住房方面的種族歧視，並將聯邦政府對公民的保護延伸至居住在保留區的印第安人。這些政治上的作為毫無疑問都是長期社會運動壓力的結果。 

　　“偉大社會”的經濟改革計劃包括擴大社會福利計劃和解決貧困問題。1965年，國會通過了《醫療保險計劃》，開始邁出了建立全國性醫療保險計劃體系的第一步。該計劃向所有65歲以上無論有無需求的美國人提供免費醫療保險，並將醫療費用與私人保險業掛鈎。數年後，又向所有享受聯邦醫療補助的人提供社會福利保障。1965年約翰遜政府還將聯邦教育資助擴展到全國的中小學學區，並對大學生也提供資助。同時，聯邦政府還創建了公共房屋及城市發展部和交通部，建立了國家人文基金會和公共廣播集團等聯邦性資助機構，加強了環境方面的立法。這一期間聯邦政府最雄心勃勃也是最有爭議的計劃是約翰遜的“向貧困宣戰”的計劃。該計劃企圖利用聯邦政府的權威和資源來全面根本地解決美國社會的貧困問題。1964年的“經濟機會法”（Economic Opportunity Act）建立了聯邦經濟機會辦公室，專門監管反貧困計劃的實施。這一系列以社區為基礎的計劃不僅僅是為了提高窮人的收入，也努力幫助窮人接受較好的教育和職業訓練，增加他們就業謀生的機會。該計劃的內容包括向窮人提供學費，發食品卷，提供法律服務，提供學前教育。這些計劃顯然擴大了聯邦政府的開支，大幅度地增加了政府對社會福利承擔的義務。與此同時，約翰遜政府又深深地陷入越戰之中，軍費開支過大。結果，政府負擔過重，開支超過國力，引起通貨澎脹，導致該計劃的許多項目在1967年後停止。“偉大社會”是聯邦政府自重建以來對美國公民權利提出的最重要和最全面的保護，永久性地擴大了聯邦政府在社會福利、社會保險、環保、教育、和人文藝術扶植方面的責任和功能。 

　　政治上，約翰遜時代的聯邦制有一個鮮明的特點，即聯邦政府主動積極地干預經濟，介入調節各社會群體之間的矛盾。在他執政期間，約翰遜向國會提出了創記錄的439項立法建議；國會通過了323項。事實上，從羅斯福到約翰遜的各屆政府，都受到凱恩斯主義的影響，都希望通過聯邦政府的干預，擴大政府開支，實行赤字預算，刺激需求，實現充份就業和繁榮。與十九世紀相比，這一時期的干預不再是零星的、枝節性的、或應時性的，而是對比較全面的細緻的對整個國民經濟進行調節、促進和管制。這種積極主動的干預（甚至領導）與美國在本世紀的經濟發展模式分不開的。由於美國國內的經濟愈來愈依賴於美國在國際政治和經濟事務中的地位和影響，聯邦政府比州政府在主導國內經濟發展方面有更直接的影響力。與此同時，聯邦政府介入了許多傳統上屬於州和地方管理的領域，如中小學教育，地方治安，防火裝置等，還建立了成人職業培訓、環境保護監測、社區反貧窮、以及健康計劃等。1960至1968年間，聯邦政府的資助計劃從132個增至379個，資助金額從1960年的7億美元增至為1970年的24億美元。聯邦政府在資助州和地方的同時，也增加了許多強制性的關於使用資助的規定。在談到1932年以來的聯邦政府職能的轉變時，政治學者 V. O. Key 指出，以前的聯邦政府不過是一個“管理郵政、整治河流港口、保持軍隊”的“遙遠的權威，”在一個相當短的時間內，聯邦政府已經變成了“一個直接影響大多數（如果不是全部的話）公民生活和福祉的機構了。”[23] 60年代以來聯邦政府職能的轉變自然有其積極的效果。聯邦資助促使許多落後的州和地方政府進入了現代化的管理階段，幫助發達地區減少了快速發展帶來的財政壓力，減少了貧窮，並為許多地區提供了前所未有的現代服務設施。最重要的是為黑人和其他少數民族在就職、就學、和發展商業方面提供了較為具體的幫助。 

　　但是聯邦政府職能的擴大也帶來了許多具體的難題。問題之一是聯邦資助的使用效率和質量問題。聯邦的資助項目規定具體繁瑣，對於州和地方政府使用資助的限制很大，加上許多項目是越過州政府實施，造成管理上的混亂，不可避免地帶來浪費和濫用。連約翰遜政府內的財政官員也承認，聯邦政府對於各地幾千個資助項目的質量鑑別和執行監督的能力是十分有限的；在社會福利的管理方面，聯邦政府必須放權，讓地方和州有更多的權力來根據地方的實際情況使用聯邦的資助。[24]&#20;

　　從1969年至今，共和黨人與民主黨人交替執政。聯邦政府對經濟和社會干預基本上處於一種收縮與維持的拉鋸狀態。兩黨競選綱領的主要分歧之一是聯邦政府的功能和職能問題。1969年，尼克松上台執政，試圖推行新的聯邦主義，減少政府開支，並不成功。實際上他不得不沿着民主黨人搭起的聯邦責任的構架繼續維持聯邦政府對州和地方政府的援助計劃。1984年，里根上台後，又大力提倡“新聯邦主義，”意在大力縮減聯邦政府的開支，減少對地方和社會福利的援助，但最後也是將原來的資助項目重新歸類，並未能做到他說的大砍大殺，其結果也十分有限。面臨各種社會壓力，1993年上台的民主黨政府一直力圖增強聯邦政府在槍支管理、城市犯罪、及建立全國醫療保險制度等方面的領導作用，其目的仍是沿用早期“偉大時代”的政治哲學、利用聯邦政府的能力來解決全國性的社會和經濟問題，但因政府預算已連年背上赤字包袱，經濟一直不景氣，反對增稅的聲浪很高，民主黨政府的革新的前景也不是十分樂觀。可以說，如何使美國聯邦制更有效地發揮功能仍是一個很難的課題。

　　二. 美國聯邦制演變的特點和對中國分權的思考 

　　綜上所述，我們可以看出，美國聯邦制在過去二百年間經歷了一個不斷發展變化的過程。聯邦制的總的框架結構並沒有改變，但其中聯邦和州政府的職能和功能卻隨歷史的發展發生了很大的變化。其中最突出的變化特點是，隨着美國經濟和政治走向現代化，美國在國際事務中權威和地位的提高，聯邦政府的功能和權力不斷得以增強和擴展，在實質上和影響上都遠遠超過州和地方政府。這種變化對於美國整體國力的發展、社會安全系統的建立、政治的整體進步都有積極的作用。但聯邦政府權力和影響的擴大並不完全意味着州權的減弱和喪失。許多傳統的州權仍由州來掌握。各州的政治與經濟事務，大至州長選舉，小至高速公路的發展、社會安全系統的建立，仍是由各州獨立負責。與人民日常生活利益相關的就學、居住環境、生活福利等方面的許多政策和規定還是由州來制定。聯邦政府只有在州的法律法規違背了憲法的情況下才能對州法進行改正，但對於各州如何制定本州的法律，沒有干涉權。在許多敏感的政治和社會政策方面，如武器管理、墮胎、同性戀以及刑事犯罪處理等，各州仍有相當的控制權。應該指出，聯邦與州權力範圍的消長不是一種簡單的數學模式：即一方權力增加等於另一方權力的絕對減少；聯邦與州權力範圍之變動完全可能是體制上的設計，其最終目的是為了更有效地維持聯邦整體和各州的穩定、繁榮和發展。這種意義上的分權（或權力流向的變動）並不會改變《聯邦憲法》確定的政體性質。由於兩級政府的權力來源都是同一人民，而人民通過選舉同時對兩級政府施加壓力，這實際上決定了兩級政府在根本利益與目標上不可能有太大的衝突。 

　　美國聯邦制演變的第二個特點是聯邦與州在權力劃分和消長方面表現出相當的靈活性和實用性。可以說，兩級政府間權力範圍的變化都是聯邦制對變化了的政治和經濟環境的一種現實反映。尤其值得注意的是，權力劃分的過程（除內戰外）都是通過法律程序來解決的，即便是在內戰和重建這樣的非常期間裡，所有的立法都是按憲法規定的程序進行的。必須強調的是，在決定聯邦與州的權力消長的過程中，聯邦最高法院起了十分重要的作用。最高法院是聯邦政府中的“三權”之一，它的職能的一部份是監管國會和總統在立法和執法中的違憲行為，對前兩者起鉗製作用。與此同時，最高法院又游離於聯邦政府之外，在聯邦政府與州政府之間、在公民與各級政府之間扮演一個仲裁者的角色，在兩級政府因權力劃分發生衝突時作憲法意義上的裁決，並依憲法處理個體公民與公共（包括聯邦）利益之間的衝突。最高法院具備的這種特殊的功能在決定聯邦制的走向方面具有重要的意義，對美國體制內（包括聯邦和州政府在內）各種利益集團進行有規則的交往和互動有重要的樞紐作用。正如托克維爾所說，美國的和平、繁榮、甚至聯邦本身的生存其實掌握在最高法院的大法官們手中，因為沒有他們對憲法原則的解釋，憲法不過是廢紙一文。[25] 托氏此語點出了美國聯邦制經久不衰的一個秘訣。最高法院仲裁的意義在內戰以後尤其明顯。最高法院的法官權力雖大，但法官的裁決卻必須依據聯邦憲法的準則，同時必須反映來自公眾輿論的壓力。因此，最高法院的裁決實際上法官根據歷史和現實經驗對憲法原則作出的新的解釋，也是大法官們政治洞察力的法律表現形式。與此同時，國會也有機會對州和聯邦政府的權力劃分作出修正。國會是由各州代表組成的，而州的利益常常與聯邦利益相連，於是國會的立法討論實際上是各州之間、各州與聯邦政府間的利益“談判”。州在考慮爭取自己利益的同時，必須考慮聯邦利益，而聯邦利益的內容和程度又由各州之間的“談判”決定。這種機制對於聯邦制的發展有利有弊：利在允許不同的聲音和利益得到充份的表達，弊在不能有效地完成州或聯邦政府的各自的預訂的政策目標。 

　　美國聯邦製發展的第三個特點是進入本世紀後，尤其是“新政”後，聯邦與州政府兩者之間發展出一種相互配合和合作的關係，這種合作尤其表現在財政上。聯邦政府對州進行財政資助從十九世紀就開始，但規模很有限。1862年，為了幫助中西部發展教育事業，聯邦政府根據莫里爾土地贈予法，按每一名國會議員三萬英畝土地的標準將聯邦土地贈予各州，各州可用此土地或賣地的錢來辦至少一所大學，教授農業、機械、經濟學、及人文學科。這項法律帶給各州的土地總共達一千七百萬英畝，創造了七百萬資金，為中西部高等教育的發展打下了基礎。1890年，此案又延伸到南部的十六個州內。自1913年聯邦政府開始徵收個人所得稅以來，聯邦政府財力有了增長，聯邦與州在財政上的合作得到加強。“新政”和“偉大社會”計劃時期，聯邦通過各種形式對州的財政進行補貼。聯邦經濟資助形式表現為：幫助興建州際高速公路，幫助減輕城市人口壓力，對新的建築減低稅收，補助城市開支等。對於聯邦內區域間貧富不均的問題，聯邦政府沒有實行“財政均衡”（fiscal equalization）的方法 ── 即將各地區的財政收支通過聯邦的強行規定來實現平衡。因為美國的富裕地區也是窮人最集中的地區，也是公共設施最需擴充和修理的地區。事實上，由於人口自由流動和移民等原因，富裕的州往往也需要為解決本州的窮人問題花更多的錢，如果僅看地區總的財富而不看實際人均收入，財政均衡的措施可能使富州的實際人均利益受損。聯邦政府對貧窮州的資助主要是通過其他方式進行，譬如在較為窮困的州大力開發國防建設事業，建立軍事和重要的科研基地，在那些地區興建聯邦政府的辦事機構，並從窮困州大量購買通用性產品和服務性設施等。換言之，聯邦政府以增加在窮州的開支來變相補貼那些州的財政。 

　　聯邦與州的財政關係還通過聯邦資助基金（grant-in-aid）來連結。這種資金傳統上由聯邦政府撥給州政府幫助興建某個特殊的項目，有時會要求州投放一些補充基金以幫助實施項目。自從約翰遜的“偉大社會”以來，這種資助的規模越來越大，大量聯邦撥款流入州和地方政府財政中。1977年，聯邦撥款曾占了某些州和地方政府財政總額的四分之一。聯邦與州在財政上緊密聯繫也產生了一些負面效果。各州對聯邦的財政依賴性增大，官僚機構繁多，而且州因拿了聯邦的錢而不得不按其規定使用基金，在某種意義上限制了州的自主權。 

　　美國聯邦制的發展對中國分權問題的啟示和借鑑意義何在？從表面上看，中美兩國在政體上存在着重大差別，其歷史經驗也十分不同，美國聯邦制的發展與中國的改革沒有什麼關聯。但從另一方面看，中美的歷史起點不同，但並不等於兩國的發展不會有交點。尤其是在後冷戰時代，隨着全球經濟和政治力量的重新組合，極端意義上的意識形態的衝突減少，競爭與合作趨勢成為當代國際關係的主流，各國的體制都面臨一個調整和改革的問題。美國從一個聯邦與州分權嚴格的聯邦制走向一個聯邦政府權力不斷增大的聯邦制，而中國則在考慮如何劃分中央和地方政府的權力以求提高效率、深化改革和維持穩定，這種現象本身就說明兩者間有許多歷史經驗值得參考交流。政治體制不光是某種意識形態的體現，更是一種政府管理的設計。 

　　在討論中國的分權問題時，首先要解決一個概念上的問題：即中國目前面臨的是分權（division of power）還是放權（decentralization）？這是兩個不同的概念。分權不僅意味權力是分開行使的、一方不能代替或阻止另一方行使權力，而且還意味着權力的歸屬不同。如美國聯邦制中，州不能裁定州際貿易糾紛，因為州不具備這種權力。聯邦不能干預各州州議會的投票程序，因為那純屬州的權力範圍。分權意指在規定的範圍內分權各方對自己的事務有絕對的自治權。而放權則意味着權力由中央政府流向地方政府，權力的終極仍控制在中央，地方作為中央的派出機構，從中央接受權力，發展地方事務。分權靠的是法律手段，各方的權力通過國家憲法或其他基本法固定下來，而放權是中央政府通過行政手段來實行的，伸縮性很大，放權的尺度完全掌握在中央。如果我們討論的是分權問題，我們需考慮分權的基礎是什麼，分什麼權，按什麼程序，如何保障分開的權力的合理性和不可剝奪性等。這顯然涉及國家政體的重新定義問題。就目前中國的改革情形而言，我認為我們討論的是放權問題。無論從理論上還是從實踐上，中國的改革還是處於一個放權的階段。在這個過程中，中央政府對於如何放權，放什麼權，放權到什麼程度的思考直接反映中央在多大程度上想改變或維持原體制。 

　　當然，分權和放權之間並不是有一道不可逾越的障礙。實際上，中國改革中的放權可以導致真正意義上的中央和地方的分權。目前中國改革的成效在很大意義上是充份發揮了地方的積極性和主動性取得的，中央政府利用行政手段，將原來由中央控制的一部份管理經濟、商業、財政的權力下放地方，使地方有較大的決策空間和自由，根據自己的情況來搞活本地的經濟，這种放權無疑會帶來明顯的經濟效果。由於放權中地方政府的政策與本地方人民的切身利益開始掛鈎，人民開始重視地方政府的功能和權力；地方政府也開始將追求本地方的實際經濟利益作為施政目標，而不再象過去那樣以服從中央為其最重要的使命。為了為本地方提供更多的發展機會，地方政府會向中央提出更多的權力要求，包括將已經下放的權力用法律形式固定下來。對於經濟發達地區來說，這種要求會更加迫切。沒有政治和法律上對放權所提供的保障，地方政府的主動性和積極性不可能持久，它們考慮本地區的發展可能只是短暫的、投機性的。與此同時，中央的權力一經下放，並不一定能夠隨心所欲地收回去，因為舊體制的效力已大大減弱。如果地方的利益發展得很有根底了，中央如要改變政策，收回放出的權力，則可能引起強烈的反彈。美利堅殖民地要求從英國獨立的原因之一是因為殖民者認為英王將“七年戰爭”（The Seven Years' War）的軍備債務不合理地攤派到殖民地頭上，而他們又沒有在英國議會為自己的權力申辯的機會，殖民者們覺得自己應該享有的政治與經濟權利遭到剝奪，揭竿而起，宣告獨立。雖然現在中國的政治遠未到地方獨立的地步，但地方利益得不到尊重可能引起地方的反彈。目前中國的經濟改革是通過行政性放權進行的，因各地的客觀條件不同，享受中央改革政策的程度不同，各經濟區的改革效果差別很大。這種差別實際上從一開始就決定了各地區與中央爭權要權的基礎，發展下去，內地各地區之間的經濟效益差別會不斷加大，各地區人民的實際利益差距也會加大。這種同一國家構架下實際公民權利和地區權力不平衡（多層次）的情況會給中國改革的深入帶來巨大障礙。已經享有“地方特權”的地區不會輕易讓中央把放出的權力收回去。地方之間爭權爭利會成為左右中央決策的一個重要因素，尤其是在地方的經濟勢力不斷加強、而中央又不得不依賴地方的財政上交的情況下。這個時候，顯然就不再是放權的問題，而是一個真正的分權問題。 

　　在這種情況下，中央政府應該對未來中國政治走向有現實的預測，採取主動的措施，利用法律手段將中央與地方的政治和經濟關係原則規定下來。從現實的政治運作來看，無論意識形態的分歧如何，每個政府體制內都存在不同形式的分權。從美國聯邦制的發展歷史看，分權如果合理，不僅能提高效率，還能減少中央政府的許多負擔。關鍵問題是：什麼樣的權中央必須保留？什麼樣的權地方必須擁有？中央與地方的權力關係用什麼方式來保證？參照美國聯邦製發展的歷史，我認為中國在考慮分權問題時，應注意下列問題。一、中央政府應掌握與國家利益休戚相關的大權；而管理日常經濟與政治生活的權力應屬於省和地方政府。這裡自然涉及一個如何定義“中央性權力”和”地方性權力”的問題，而且這種定義也不是一成不變的。中國實行的少數民族自治區制度包含分權的成份，雖然實際自治的內容很有限，但可以作為一種參考的模式。就目前中國的政治結構來看，地方自治的內容可以擴大到地方政府人員的產生和地方主要經濟和社會政策的制定。二、分權的同時，要建立富有成效的地方和全國選舉機制。地方自治能力與效果如何，很大程度上受地方選舉的影響。選舉可將地方政府的決策與當地人民的利益直接掛鈎。選舉的具體事務（如時間、地點、方式等），可由各地政府按情況規定，但公民的選舉資格與權力必須要有全國意義上的統一的法律。三、中央對於地方的控制和管理應逐步從過去的單一的行政命令的方式轉向財政調控。這是最為艱難的課題之一。沒有對於經濟有效的控制權，中央政府將是無能的，但僅靠行政命令顯然不能奏效。四、中央與地方的分權必須要有法律的保障,還要有法律意義上的仲裁機制。如果沒有一個有效的相對獨立的仲裁機構，不僅中央和地方的權力得不到保障，分權也是沒有法律意義上的約束力。五、在分權的同時，必須考慮如何建立全國意義上的對公民權力的保護機制問題。與美國聯邦制的發展相比，中國目前已經有了一個權力很大的中央政府，從某種意義上講，如果這個政府的功能發揮的恰當，中國的改革可以避免走許多彎路。中國的改革必須最有效地利用現有機制的功能，對一些重大問題（包括公民的基本自由權，法律機制的建立，國家體制和國家權力的定義等）作出有利於全體人民的規定。中國顯然不可能再重走美國發展的道路。但美國聯邦的發展經驗對中國不是沒有啟示意義的。 

　　中國的分權無疑必須面對一些困難的現實問題，其中最困難的是分權與國家體制的定義問題。如果說放權是對原體制的一種調整和改革，分權則必須對原體制進行改變。分權的極限在何處？如果分權超過了現政體的可接受度，現行體制是否能夠容忍這種分權繼續下去？或新的體制能否在分權過程中順利產生？美國早期建立州與聯邦的分權制是因為州本身是一個權力源（雖然憲法將人民作為了聯邦的權力源），各州享有理論上的自治權。目前中國本土上的各地區沒有這樣的自治權（宗教政策除外）。但在1997年後，中國境內將出現同一國家構架下的多政治體制的事實。隨着香港和澳門回歸中國，中國將實行“一國兩制”。如果台灣與大陸談判發展順利，兩岸消除敵意，走向統一，中國可能會出現“一國三制。”加上目前已經在大陸各地區運作的不同經濟優惠政策和社會政策，可能會有“一國多制”的局面。這些不同的“制”實際上是各地方政府（這裡暫且設想上述各地均承認自己是地方政府）擁有的“地方自治”權。這種意義上的“地方自治”不再是一個空洞的概念，也不是可以任意收回的權力，它涉及地區和該地區人民的具體權利和利益，並具有一種國際效力。如果說香港、澳門等地可有如此的“自治權，”其他地方（如四川、雲南等）可不可以有同等的自治權？如果說香港與澳門的中國公民可以有更多更大的個人遷徙自由和其他自由，為什麼廣東、福建的中國公民不能有同等的自由？同理，如果說台灣在承認北京為中央政府的前提下可在國際上開拓外交空間，西藏、新疆是否可以效法？在同一個主權國里，不同地區的公民是否可以自由來往？對這些問題的處理不能不涉及國家的政體定義問題。 

　　這個問題的另一面實際上是同一主權國家內公民權力的平等問題。美國內戰爆發的原因之一就是同一聯邦內不同的經濟體制和意識形態體製發生了不可調和的對抗。《聯邦憲法》雖然規定聯邦將保證聯邦和各州實施共和體制，但在奴隸制、公民權力等問題上定義不清，分權不明。制憲者們原希望對於奴隸制的爭論隨歲月流逝自然消失，不料此問題與南北經濟和政治利益聯繫緊密，雙方的爭論不但不消，反而愈演愈烈。北方認為南部奴隸制勢力因占有大量奴隸而在聯邦政治中享有不合比例的權力，南部奴隸主認為北部的廢奴主張是要剝奪他們的合法權力。對立的結果是南北內戰。內戰後的聯邦雖保持了原來的構架，卻在聯邦與州的權力分配上作了重要調整，建立了聯邦主權不可分割的原則，確實保證了各州政府的“共和”體制。最重要的是消除了引起南北爭端的奴隸制。中國的分權引起地方自治權的不平等，如何減少直至最終消除這種不平等是一個關係國家政權穩固的問題。 

　　中國的分權面臨的另一個現實問題是分權與中國國家的整體利益的關係。當然這裡涉及一個什麼是國家整體利益的問題。從美國聯邦制的發展可以看出，聯邦政府權力隨美國在國際事務中的影響的擴大而逐漸增大。冷戰期間，美國利用其強大的軍事力量與蘇抗衡，不僅保證了其在西方世界的領袖地位，而且也攝取和搶奪了大量的經濟資源，將美國產品強行打入世界各地市場，極大地支持了國內經濟的發展和繁榮。冷戰後，美國仍然以聯邦政府的力量以外交和財政手段在全世界範圍內開拓市場，改善國內經濟不景氣的狀況。所以，美國國家利益的概念大大擴展了。隨着經濟全球化的趨勢愈來愈烈，隨着國際局勢愈來愈呈現一種發達地區與發展中地區互相鉗制，相互妥協，談判取代武力的局面，一個國家的整體力量在國際談判中愈加重要。中國的整體力量雖不如美國強大，但作為地區性的強權，在國際事務中也有舉足輕重的影響。在考慮分權和體制改革時，如何利用已經建立起來的中國國家地位和力量來幫助發展中國的經濟，開拓新的國際發展空間，十分重要。目前有一個非常值得注意的現象是，當前蘇聯和東歐陣營內的國家紛紛爭取獨立，各自為陣時，西歐和北美卻在經濟上和政治上開始重新組合（甚至結盟），建立經濟上的州內和州際集團，聯合起來，維持原有的經濟和技術優勢。中國在考慮如何有效地改革國內政治管理的同時，還必須注意在後冷戰時代如何有效地利用國家的實力來保證國際間的和平和公平競爭。 
 
 
規範性地方分權與兩岸關係的前景
 
　　林岡

　　一. 地方分權與兩岸經貿交流

　　二. 地方分權與兩岸政治溝通的困結

　　三. 地方分權與兩岸政經體制的差異

　　【作者簡歷】 林岡，美國賓州州立大學政治學系博士候選人；廈門大學台灣研究碩士；曾任職福建社會科學院亞太研究所，為助理研究員。　

　　引言　

　　以非規範性的地方分權(local decentralization)為契機的中國改革開放戰略，在衝破中央集權的計劃體制，將開放地帶從閩粵邊陲省份逐步推向其它沿海地區和長江流域的同時，導致了社會經濟不平衡發展的結果。憑籍天時(率先實行特殊政策)或地利(原有的工業基礎)占盡改革開放先機的發達地區，要求享有更大的經濟自主權，進一步擺脫中央集權的束縛；貧窮地區雖然希望依靠中央力量，進行資源再分配，但亦熱衷於高築貿易壁壘，保護地方利益。隨着經濟市場化和所謂“諸候經濟”的同步發展，中央集權統治的根基為之鬆動。通過規範性地方分權，促進大陸經濟的平衡、健康發展，成為大陸所面臨的現實課題。　

　　地方分權，顧名思義是中央集權的對稱，即中央政府讓與地方一部份統治權。“凡事之宜於中央管理者，由中央管理之，凡事之宜於地方管理者，由地方管理之”；而地方自治(local self-government)所包含的意義則更為豐富，指的是以地方人民為主體，在國家監督之下，遵照法律規定，組織自治團體，以行政、立法、司法三權分立原則，管理地方公共事務的一種政治制度。[1] 換言之，前者系僅就中央和地方的權力分配而言，後者則包容了近代西方民主政治中有關主權在民、三權分立的的基本精神。對長期實行中央集權式行政體制的大陸來說，實行規範性分權戰略，乃是建立地方自治體制的必要途徑，亦是從極權、威權政治走向民主政治的不二法門。　

　　在大陸實行規範性地方分權的戰略，對海峽兩岸關係的良性循環亦具正面效應。自從中共提出一國兩制、和平統一中國的方針和台灣國民黨政府開放探親以來，海峽兩岸的政治關係近年漸趨緩和，正式三通亦有呼之欲出之勢。但雙方在有關台灣的主權、官方接觸談判的形式以及統一的前景和模式方面，分歧甚大，短期難以消除。本文認為，大陸實行規範性的地方分權，將有助於化解兩岸的主權之爭，促進彼此關係的良性循環，並增加未來和平統一的可能性。　

　　一. 地方分權與兩岸經貿交流　 

　　三通(通航、通郵、通商)四流(探親旅遊、學術、文化、體育)是大陸對台統戰的首要目標，推動兩岸的貿易投資關係則為中共實現三通四流的突破口。在這方面，廣東、福建兩省因享有優惠政策，且在地理上得天獨厚，從兩岸經貿交流中獲利甚豐。廣東省是兩岸經由香港轉口貿易的最大受益者，福建省則在推動沿海口岸小額直接貿易上享有地利。在中央政府的鼓勵下，閩台兩地漁民在七十年代末期開始的海上“走私貿易”，到八十年代中期由以貨易貨發展到現鈔和結帳(通過香港銀行)交易，台灣客戶亦由漁民為主轉變為商人(包括官商)為主，年貿易額高達數億美元。與此同時，大量台資企業經由香港進入大陸間接投資，以閩、粵、滬三省市及其它一些沿海省份為重點，促進了這些地區的經濟優先發展。目前，台商在大陸的投資金額及投資企業數排名巳超過日本和美國，躍居第二位，僅次於香港。[2] 而在大陸一些東南沿海特區，如廈門、深圳等地，台商投資額更巳高達境外投資額的一半以上。　

　　大陸各省與台灣經貿交流的不平衡發展，除了地緣因素和中共對沿海特區的特殊政策外，跟台灣方面的刻意推動亦有很大關係。1991年7月，台灣經濟部長蕭萬長首次就兩岸經貿關係發表官方立場，表示為了便於對台商的管理，將全力輔導台商集中在上海、福建、廣東等地進行投資，使大陸沿海地區成為台灣的工業區或加工區，形同台灣的生產腹地。次年3月，國府再次告誡台商，不宜太深入大陸內地，應集中在大陸東南沿海城市，以發揮台商的影響力。其目的在於以直接經貿為手段，全力推動大陸東南地區實施市場經濟制度，以“地方包圍中央”，使“台灣-香港-大陸東南沿海”三者逐漸形成“經濟共同體”關係，進而使大陸南方市場經濟力量逐漸能與北方政治力量相抗衡，藉以改變長久以來資源比例較為懸殊的台灣和大陸的競爭局面。　

　　中共對沿海特區的不規範分權，台灣方面對台資的重點導向，以及沿海省份對台經貿交流的優先發展，意味着由中央集權，獨攬對台經貿政策的局面已經發生了變化。早在八十年代中期，在對台貿易政策問題上，中央政府和福建省地方官員就曾因意見不一，導致了閩台貿易的大起大落。前者力主收權，後者則要求進一步放開地方的手腳，經雙方反覆交涉，才達成協議。近十年來，隨着中共中央集權的減弱和東南省份台資的增加，福建、廣東等地的地方勢力，已逐漸成為積極推動兩岸經貿平等互惠交流，在政治上對台灣採取較為務實。友善態度的“利益團體”。福建省一位負責投資業務的高級官員就曾直言，“台灣將是我們吸引海外投資的主要目標，我們的經濟計劃得依靠來自台灣的資金”，[3] 必須將對台工作列為對外開放的重點。在這種形勢下，中共不但難以隨意冷卻、中斷兩岸經濟交流，而且不得不對地方進一步放權。1994年春天，大陸全國人大授權福建廈門在不違反中央原則的前提下，寬鬆、彈性地制定各種針對台商的投資法規和保護細則，就是一個明顯的例子。　

　　雖然近年來兩岸間接貿易發展迅速，但台灣當局和民間對發展兩岸直接經貿關係，仍然頗有戒慮，裹足不前。其原因除了中共不願接受台灣提出的三原則(即承認台灣和大陸的對等關係、放棄對台使用武力的手段和停止在國際上排擠台灣)外，跟雙方礙於主權之爭，至今無法訂立有關投資、貿易的保障協議亦有很大關係。在大陸進一步實行地方分權後，兩岸可以避開主權之爭，制定地方層級的經貿協議。目前，中共已考慮和台灣簽訂雙邊民間性貿的投資保障協議。[4] 但民間協議畢竟不是官方文書，其約束力勢必有限。因此，有必要授權大陸地方政府和台灣相應層級的機構訂立有關協議，以增強雙方的互信，促進兩岸經濟交流，並為今後的高層協議奠定基礎。　

　　此外，在對台經貿關繫上，還應將目前局限於沿海經濟特區的特別授權，擴及內地省份的地方政府，實行規範性的地方分權。目前台商出於在大陸東南沿海地區的資本投入邊際報酬遞減，有意向內地擴展，以提高資本投資效益。由於大陸東西省份在地理環境、經濟結構，以及在對台貿易和吸引台灣資金及技術步伐上的差異，應允許各省因地制宜，制定相應的對台經貿政策措施。中央政府對一些地區的不規範分權，不符市場經濟公平競爭的原則，不利東西省份的和衷共濟，亦不利於兩岸經貿交流的健康、平衡發展，必須予以改進。　

　　二. 地方分權與兩岸政治溝通的困結　 

　　近年兩岸政治關係，在經貿交流的推動下，漸趨緩和。迫於中共的刻意招徠和台灣民間壓力，國民黨當局陸續開放兩岸的間接三通、直接四流和半官方接觸，並採取了一系列旨在緩和兩岸緊張局勢、增進彼此對等溝通的主動措施。例如宣布結束動員戡亂時期，制定國家統一綱領，倡議兩岸簽訂互不侵犯條約，允許台灣一些高層人士以非官方身份(如前經濟部長趙耀東、立法委員張平沼、國民黨中央委員會副秘書長李鍾桂等)訪問大陸並與中共領導人會面，成立海峽兩岸交流基金會，舉行辜汪會談及多次的兩會會談，等等。 

　　與此相應，中共對台北的政治態度也有了些鬆動的跡象。如將對台用武的前提，限定於台灣獨立；[5] 原則同意與台灣同時加入關稅暨貿易總協定。在兩岸政治關係問題上，中共先於1992年3月提出，“台灣建制可考慮不稱省”；繼於同年6、7月間表示，只要確定“一個中國”的原則，中共不要求明確表述誰是中央，誰是地方，[6] 只要坐下來談，國旗、國號皆可商量。[7] 北京的上述表示，儘管與台北的三項要求仍有相當距離，仍可視為在兩岸經貿關係的帶動下，對台北作出的某種善意回應。然而，海峽兩岸正式官方接觸卻因有關主權、名份和會談形式問題的困撓，至今無法舉行。中共在1982年率先提出“國共兩黨對等談判”、實現統一的策略，“寄希望於台灣當局”，利用各種過往舊情，對台灣國民黨資深人士進行統戰。廖承志為此致函蔣經國，希望國共雙方“度盡劫波兄弟在，相逢一笑泯恩仇“，但為奉行“不妥協、不談判、不接觸”政策的蔣經國所嚴拒。其後中共調整統戰策略，注意對新生代的台灣人民進行統戰。例如，北京在1982年年底邀請旅美、加的台籍學人舉行台灣前途問題研討會；中共前國防部長張愛萍於1984年6月表示，大陸過去以國民黨為和談對象，現在已改為雙向，即以國民黨為談判對手，同時也爭取台灣人民的合作。[8] 前總書記胡耀邦於1983年會見海外台灣學者張旭成，繼於1986年會見台灣黨外人士黃順興、張春男；中共並自1987年後，重新公開紀念“二.二八事件”；凡此均是為了爭取台灣人民對中共統一事業的合作。但中共的統戰重心還是落在國民黨身上。由於國民黨是台灣的執政黨，而民進黨的台獨訴求又使中共深為戒慮，因此，北京迄今仍未改變以國民黨為主要談判對象的基調，對民進黨組團訪問大陸一事，不表歡迎。　

　　九十年代以來，台灣方面對中共有關兩岸政治談判的態度由消極躲避逐漸轉為積極反制，制定“國家統一綱領”，並提出兩府對等談判的模式。國民黨通過主權和治權的區分，表面上雖未放棄一個中國的主權要求，但其着力點已變為維護和加強台灣對台澎金馬地區的獨立主權及國際地位，要求中共承認兩岸分治的政治現實；而民進黨追求台獨的主要策略，也已由公開宣布獨立，變為通過廢除全國不分區代表、總統直選及重返國際組織，實現台灣實質和法理上的獨立。最近，李登輝就未能參加日本廣島亞運會一事發表談話，表示可以在國際會議和活動場合，與中共高層領導人會面，[9] 以此為籌碼，爭取參加亞太經濟合作會議領袖會議。　

　　台北所提出的兩府談判模式及其變通運作策略，因中共拒不承認台灣的獨立主權，而難以施行。在可預見的將來，中共既不會接受兩府談判的模式，也不會在國際組織內，與台灣領導人會面。而國府出於政黨政治和主權獨立的考量，亦不可能與中共進行兩黨會談，更不願被矮化為地方政府。兩黨談判和兩府談判模式後面所隱含的主權之爭，因台海兩岸長期分治。政經制度和發展水平的差異，以及大陸方面的民族主義情懷，短期內是難以消除的。　

　　在兩岸礙於主權之爭，未能進行高層官方接觸前，推動地方層次的官方溝通，有助於促進雙方政治關係的緩和與經濟、文化交流，逐步建立高層互信，減少政治歧見，營造和平氣氛。今年九月，中共在杯葛台灣行政院副院長徐立德出席廣島亞運會時表示，如由台北市長黃大洲和高雄市長吳敦義出席亞運會，則可以接受，[10] 這意味着中共對台灣地方政府的合法性還是予以承認的。從行政體制方面分析，台灣實行地方自治多年，隨着首屆民選台灣省長和北、高兩市市長的產生，地方政府的權限將進一步擴大。而大陸缺乏地方自治的傳統，應通過規範性分權，逐步擴大地方權限，為兩岸進行次級層次的官方接觸創造條件。　

　　三. 地方分權與兩岸政經體制的差異　 

　　四十多年來，台海兩岸分裂分治，政經體制截然不同。國民黨在台灣的統治，系以大陸時期制定的“中華民國憲法”為法統，但在實際的政治運作中，國府藉口台灣處於“動員戡亂”的“非常時期”，以“臨時條款”、“國家總動員法”凍結了“憲法”中有關民主的條款，並實行了長達三十八年的戒嚴令。在經濟方面，台灣實行官營企業和民間中小企業相結合的混合經濟，由五十年的進口替代順利轉入六十年代的出口擴張，並在實現工業化和經濟迅速成長後，於八十年代中期進一步推行經濟自由化和國際化政策。與此同時，在黨外反對運動和民間與論的壓力下，政治改革也提到了議事日程。1986年以來，台灣政治生態發生了急劇的變化。國民黨一黨專政的威權政治為多黨競爭的民主政治所取代。隨着中央民意代表的全面改選和地方自治的切實推展，台灣政治體制進一步向本土化和民主化的方向邁進。 

　　中共在大陸的統治，系以馬列主義、毛澤東思想為精神支柱，以“計劃(統制)經濟”為物質基礎。雖然大陸實行改革、開放以來，意識形態和政治動員的功能已逐漸為經濟槓桿所取代，但西方式的私有產權、政黨政治、議會政治和地方自治理論，仍被視為異端邪說。以“堅持共產黨的領導”為核心的“四項基本原則”，不但為經濟市場化和政治民主化的進程設下了重重禁區，也影響了大陸政體從極權統治(totalitarianism)向威權統治(authoritarianism)的回歸。 

　　基於台灣兩岸的政治分裂和政經體制迥異的現實，中共於1984年明確提出一國兩制統一台灣的模式，以代替以往一國一制、解放台灣的目標。根據一國兩制模式，台灣與大陸統一後，可以作為單一制國家結構形式下的特別行政區，享有立法、行政、司法權以及部份涉外權限，並可保留自已的黨政軍和特務系統、對外購買防禦性武器、跟其它國家發展非官方關係，並以“中國台灣”的名義留在一些國際組織中，較一般聯邦制下各邦政府所享有的權力大得多。不同的是，聯邦制或邦聯制下各邦的份內權限，可以基於“剩餘權力說”而獨立於中央，能跟中央抗衡。“一國兩制”下，地區權限則由中央授與，在法理上隨時有可能被收回。　　

　　儘管在中共看來，以“一國兩制”的模式統一中國，對台灣是很大的讓步，但十年過去了，兩岸和談統一的前景仍很淼茫，使中共不得不將統一的時間表從八十年代挪到下個世紀。中共前國家主席楊尚昆於1992年明確告訴大陸對台工作人員，廿世紀結束前兩岸沒有統一的可能，目前對台工作的重點是擴大兩岸經貿交流。推究“一國兩制”模式難以奏效的原因，海峽兩岸在社會制度、意識形態和經濟社會發展水平方面的明顯差異(如人均國民生產總值、外匯存底和生活品質等)誠為重要因素。由於中共堅信，社會主義制度優於資本主義制度，在憲法條文上，明定“四項堅持”為基本原則，僅以“但書”原則，允許台灣實行資本主義制度，且在公開場合只許下“五十年不變”的諾言，“兩制”不但有正統非正統之別，而且只是過渡時期的權宜之計，而非長久之策，故被台灣方面視為統戰策略；加以不少台灣人鑑於兩德統一後，西德人民為幫助東德經濟轉型和發展，稅負增加，擔心統一後台灣人民的生活水準亦將隨之降低，因此，台灣當局不願意目前就與大陸和談統一問題，而將這一議程列入國統綱領所規劃的遠程階段，也就是等大陸實現了經濟自由化、政治民主化、社會多元化之後，再考慮兩岸統一問題。 

　　如果說，大陸的社會主義制度和台灣的資本主義制度能否相容的問題，將隨着大陸經濟市場化和政治民主化的最終實現而得到化解的話，實行中央集權制的大陸如何與享有高度自治權的台灣相安無事，則是一個更為根本性的問題。由於雙方在幅員、人口上的絕對懸殊，即使大陸許諾“你不吃掉我，我不吃掉你”，台灣方面仍然無法避免“以小事大”的政治現實，擔心在雙方發生矛盾時，難以與由中央政府絕對掌控的大陸相抗衡，而被迫就範。台灣當局有意將台資導向大陸東南沿海地區，計劃與新加坡共組公司投資開發海南，一些學者主張建立大中華經濟共同圈，應將新加坡包括在內，均是出於增加台灣與大陸中央抗衡籌碼的策略考慮。一個高度中央集權的大陸，不管實行的是什麼制度，都是台灣方面無法接受的統一對象。退一步說，即使台灣迫於壓力，與大陸統一，到時大陸省份要求效法台灣，實現高度自治，中央政府是滿足前者要求，放棄集權；還是取消台灣自治權限? 鑑於這些問題，有必要通過規範性分權，建立高度地方自治的政體，消除台灣官方和民間對大陸的疑慮心理，並縮小兩岸在政治體制上的差異，以利兩岸關係的良性循環，增加未來統一的可能性，以便將來時機成熟時，實現中國統一。