自適應不僅適用於行政機構，也可以成為國會自我約束的工具。例如名噪一時的“國債封頂”，就是如此。此法規定，當國債到達限度時，必須由國會通過法律提高限額，才能繼續舉債。初看起來，這個法律很沒有道理。政府花錢，舉債的數額都是每年國會通過的預算決定的。所以國會既然通過了預算，也就作出了舉債的承諾。以後再立法提高限額豈不是多此一舉？奧巴馬和不少議員就是這樣看。但問題是我們面對的不是理性的計算機，而是由人組成的國會。國會在討論預算時，一向是加錢容易砍錢難。很多實行了四五十年的項目（如農業補助），已經完全與現實脫節了。但終止或改動就等於動了一些人的奶酪，議員們多不願趟這個渾水。還有些長期的財政問題如醫療成本和養老成本，一直被踢到下一屆，總也解決不了。“國債封頂”就是逼迫國會面對現實，再一次審視整個政府收支平衡狀況。通常，這是例行公事。但在一定的民意情況下（如２０１１年），這就可能變成更弦易轍的契機。

這種“自我強迫”常常是以“自殘”的形式出現，也就是給自己的不作為預先規定一個懲罰。例如，不通過提高國債限額，就會導致政府停擺。“自殘”是克制人性弱點的辦法，但也不是萬靈妙藥。例如２０１１年的國債危機解決方案中，國會通過了一個“自動減支”（sequestration）法案：如果對於減少赤字的辦法不能達成協議，則從２０１３年１月（後來推遲到３月）開始對於政府開支按比例裁減。當時聽起來，這是個高招。按比例裁減是個很糟糕的措施，因為很多對於國計民生很重要的項目會受到影響。另一方面，這個法案留了一年多時間給國會去達成協議，把期限推到了大選以後，難題踢給了下屆國會。所以，這個法案給了國會很大的動力和機會去解決赤字問題。誰知道國會要無能，神都擋不住。最後“自動減支”還是生效了。今天很多人罵這個“自動減支”是美國自廢武功的蠢舉。依我看，這不該怪當時立法之人，而是後來兩黨不能解套，該打板子。

如果立法者不願意束縛自己手腳，還有一個辦法是設定法律的期限，到時需要更新。這也給了國會一個重新審議修改的機會。這裡比較成功的例子是美國的“中小學教育法”(Elementary and Secondary Education Act)。這個法律在約翰遜總統時代（１９６５年）制定，五十年來經過數次更新。克林頓總統和小布什總統都啟動了比較大的修改，在聯邦教育政策上留下了自己的指紋。目前奧巴馬政府也在推動下一輪的更新和修改。

如何設定期限也是一門藝術。例如小布什在２０００年代初的減稅法案，當初規定是為期十年。這也合理，因為這個減稅的理由之一就是聯邦預算出現盈餘，所以要還利於民。十年後應該根據當時的財務情況再行定奪。但減稅過期正值２０１０年底，美國尚未從經濟衰退中恢復，所以減稅被延長了兩年。到了２０１２年底，輿論和民意已經普遍把終止這個減稅法案看成是增稅了。所以即使一直抨擊小布什“給富人減稅”的民主黨也不敢支持終止減稅。最後兩黨達成協議，將大部分的布什減稅條款永久化，只有最高收入群喪失了部分的減稅利益。（“收回”的減稅利益只占總數的五分之一。）可見，法律期限太長，既得利益會固化，再要改變就不容易了。

上面說到的幾個“自適應”機制：給行政放權，在法律中允許調整和強迫立法行動以及設定法律期限，在美國的立法實踐中都有採用。但看來至今這些都是“直覺”的舉措而沒有理論指導。這個問題在近年來開始得到重視，但從設想變成常規可行的行為模式還需要假以時日。

舉個例子吧。目前國會正在討論稅務改革，估計這也會成為下一次大選的熱門議題。稅收水平及其在各階層的分配會影響到社會的各個方面。從經濟上說，它對貧富差別和經濟成長率都有重大影響，但具體理論尚有爭議。那麼與其在理論上爭論不休，何不用“自適應”的方法，“摸着石頭過河”呢？在這個思路下，我們可以授權聯儲銀行根據經濟形勢在一定範圍內調整稅率，也可以把稅率與失業率，基尼指數，經濟成長率等掛鈎。對於爭議較大的問題（例如取消資本利得的稅率優惠是否會影響投資意願），可以進行有期限的立法，到時候再評估效果。

在國會山的展覽廳里有個地圖顯示國會建築群擴張的歷史。建國以來，美國聯邦政府從一個鬆散的聯合體變成了管理世界上最大的軍事和經濟機器的龐然大物。面對這樣的變化，基於兩百多年前憲法的立法過程就顯得古老了。但這不等於我們不能在憲法的框架內進行優化和改進。民主是一個理念。但在實際操作中，存在着很多需要平衡的問題。民意代表性和行政有效性就是這樣一對矛盾。根據不同性質的決策以及當時民意共識的情況，可以有不同的方法來部分克服立法過程低效的問題。努力提高民主制度的執政效率，不光是關繫到本國福祉的大事，也是讓民主理念發揚光大所不可缺少的一環。而在這個方面，我們不論是理論上還是實踐上都有很大的改善空間。

參考文章：

David Kamin, “IN GOOD TIMES AND BAD: DESIGNING LEGISLATION THAT RESPONDS TO FISCAL UNCERTAINTY”, Bookings Working Paper, 2014, http://www.brookings.edu/research/papers/2014/12/15-legislation-responds-fiscal-uncertainty-kamin

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從金融危機看着政府的角色（上）

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從金融危機看着政府的角色（下）

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