從美國國家科學基金會看美國政府科技管理

吳善超 國家自然科學基金委員會

美國國家科學基金會是管理國家科學基金的美國聯邦政府機構。作為世界上最發達國家的科技管理機構，其管理理念在美國聯邦政府機構中具有一定的代表性，對我國政府如何管理科技應有較強的借鑑意義。筆者曾於2002年12月至2003年6月在美國國家科學基金會(National Science Foundation，簡稱 NSF)總監察長辦公室(Office of Inspector General，簡稱 OIG)見習工作。本文試圖對在美的見聞略作分析，以求教於方家。

理念引導科技管理

美國科技管理中，以下理念比較深入人心。

科學法治(rule of law in science)美國早已走上依法管理科學、依法保障科學事業的健康發展的道路。科技管理包括對科研不端行為的處理已經基本納入法制化軌道。聯邦政府對科學不端行為的定義、受理程序、處理方式均以聯邦法規形式加以原則規範。美國科研機構的成立及其投入都有相應的法案支持，NSF的戰略和預算都有明文法律保障。政府日常科技管理活動也體現了“依法辦事”原則，如OIG對每一項關於科學不端行為的投訴和舉報進行調查時，規定每個調查組必須安排一名律師或法律專家，以保證其調查程序、定性和處理都嚴格依據法律法規，並隨時將有關不端行為與法律法規加以比照。

責任性(accountability to taxpayer)美國十分強調政府機構以及研究人員對公眾和納稅人的責任意識，即“責任政府”。他們認為，稅收創建國家，科學研究花費的是納稅人的錢，就必須承擔對納稅人的責任，因此強調科研管理必須從事負責任的管理，要向納稅人“交帳”，科學家也必須從事負責任的科學研究。美國要求聯邦科技管理部門每年向國會提交“責任性報告”；在科學道德建設方面，美國一貫倡導“負責任的科學研究”，美國科技界比較有影響的出版物，從《怎樣做一名科學家——負責任的研究行為》到《科學誠信——營造促進負責任科學研究的環境》，使責任意識深入到科學研究活動的各個層面。

在科技管理方面履行責任的另一項重要措施是政府審計。美國近年來高度重視“政府審計”，將其視為納稅人利益的“看門狗”。政府審計的一般目標是通過開展獨立客觀的財務審計、績效審計和系統評估，防止和監察浪費、欺詐和濫用科研經費的行為，促進項目運作的經濟性、效益和效率。

科學誠信(scientific Integrity)美國科技界一貫重視科學誠信建設，認為“科學誠信是維持卓越科研實踐以及保持公眾對科學信任的關鍵”[2]。他們認為，科學誠信賦予個人和機構不同內涵，對個人而言，意味着誠實地開展智力工作並承擔責任而機構則肩負着營造促進負責任研究的環境的使命。美國科研管理機構要求科學家必須從事負責任的科學研究，以推進卓越的科研實踐，保持公眾對科學研究的信任。

透明度(transparency)科學家的研究行為在很多方面涉及科研管理，包括項目申請、評議等，科研項目資助管理是比較容易導致科學不端行為、科研欺詐、科技腐敗的源頭之一，從某種程度上講，公開性和透明度是重要的防腐劑。美國頒布了“政府陽光法案”(Government in the Sunshine Act)和“自由信息法案”(Freedom of Inxxxxation Act)，這些法案要求政府部門舉行的會議等活動在無特殊規定時必須對公眾開放。美國政府資助科研項目的管理活動，如對科研項目的評審評估等過程都要求保持較高的透明度，以有效防止因暗箱操作而可能導致的科研欺詐及其他學術腐敗行為。NSF參照上述兩個法案的精神，也十分注重加強透明度建設，主要有三方面經驗：一是將NSF資助戰略計劃面向公眾公示，接受公眾評議和監督；二是加強管理信息化建設，對核心業務流程基本實行計算機管理；三是將大量有價值的信息都在網絡公布，這一舉措也大幅度減少了因情況不明產生的投訴和舉報。

利益衝突(conflicts of interest)在美國，比較普遍的觀念是，所有管理活動均可能涉及到利益衝突，即由於個人或機構的某種利益關係可能干擾做出合適判斷或公正管理的情形。美國政府科技管理部門要求在科技管理過程中，必須預見、揭示和管理好利益衝突，尤其強調在政策規定中注意對利益衝突“設防”。在美國這樣的法治國家，在政府管理特別是科技管理中，並非所有不公平、欠公平的行為都會涉嫌違法，因此在法律之外就更多地以各種部門化利益衝突規定加以規範。

風險管理(risk management)美國科技界普遍引入風險管理的理念，在科技管理方面，基於風險評估的計劃方式越來越被廣泛接受。NSF比較注重對“管理的風險”的管理，並且在觀念上有所創新。 OIG每年向NSF提交“最嚴峻的管理挑戰”分析報告，指示NSF面臨的管理風險。 NSF倡導的風險管理理念的基本內容有：分析挑戰與風險，包括風險的大小(是整體的，還是局部的)；界定風險的類別，是長期的，還是短期的，是制度上的，還是運作上的，是結構上的，還是程序上的，是系統的，還是孤立的；分析風險發生的可能性，在哪些領域，發生的概率如何；研究風險發生後的結果和影響；科學地管理風險。一般認為，風險不可能被消除，但能被降低到可以接受的程度，可以通過對策加以控制，或利用槓桿技術加以平衡。

政府審計是風險管理的一個典型例子。基於風險分析的政府審計主要聚焦兩個方面，一是那些可能帶來最大風險的區域或問題：二是項目及運作中最薄弱的環節和脆弱點。在研究確定科技管理核心業務過程、分析和掌握信息資源基礎上確定戰略風險類別。每年逐一審定、更新常規戰略風險類別，建立風險分析與影響評估，預估風險發生的可能性，建立風險示意圖，然後在各個風險類別框架下選擇特定審計。

“以人為本”——研究與教育一體化

NSF認為，自己是國家未來的投資者，首要的產出目標是具有國際競爭力，能夠參與全球競爭的科學家、工程師和有能力的公民。近年來NSF在宣揚自己是科學發現的搖籃的同時，似乎更注重宣揚自己是人才的搖籃，“人本”管理或者說“能本”管理(培養有能力的人)的觀念比較突出。2003年3月，NSF主任科爾韋爾(R.Colwell)接受記者採訪，她認為“美國公眾對NSF最大的誤解”是，美國人不知道NSF是孕育人才的聯邦機構，是國家科學家和工程師的源泉。所謂的特色，可以用“人無我有”“人有我優”來簡單衡量。與美國研發管理機構能源部、國立衛生研究院、教育部、國防部等相比，NSF在孕育廣泛學科領域的人才方面是其他機構所不及的。

NSF以人才、思想和工具為其產出的三大戰略目標，其戰略思想是研究與教育一體化，這一思想將培養有能力的公民作為重點，貫穿所有戰略目標及其實踐過程。 NSF所支持的每一項科學與工程項目都力求促成一個良好的研究教育環境，以培養未來的科學家和工程師。他們認為，研究對象必須指向科學前沿，教育對象必須擴大到未來的科學家以及公眾。NSF作為支持最前沿基礎科學的部門，成為一個橋梁，把“科學的未來”介紹給“未來的科學家”，這種介紹很多情況下不是全面傳授，而多是導向、吸引、激勵。顯而易見，科學的發展依賴其對未來科學家的吸引以及公眾的理解和支持，二者缺一，科學都將難以為繼。

在遴選項目時，NSF通常與中國自然科學基金委員會一樣，也是傾向於評保險項目，比較注重前期工作積累，但在各個學科領域都設了小額風險項目，對創新性強的非共識項目可以執行非常規程序。 NSF對即將資助的項目進行評議時切實堅持兩個標準：一是研究內容的科學價值；二是研究在培養人才和服務社會方面的影響。評議項目申請時除了關注科學問題，更要求該項目有設計優秀的教育計劃，能夠產生廣泛的影響。這要求項目研究要關注社會需求和未來人才的培養。這樣在項目進展過程中，即使項目本身沒有取得預期的創新成果，但教育的一半任務很好地完成了。這體現了美國一貫倡導的“負責任的科學研究行為”的理念，目的是讓科技界乃至社會各界監督、批評科學研究，從而有利於科學研究產生對人類有益的價值。

藉助“外腦”——以管理研究促管理變革

一位中國學者在考察美國後感慨地說，美國不會有大的震盪，因為每天都在變革。這種變革來自長期的管理研究積累。在美國聯邦政府機構，管理的研究氣氛相當濃厚。在各機構，以規範研究促進管理規範，以管理研究促進管理變革的效果也十分明顯。在OIG一些研討會上，與會者常常採用“頭腦風暴”的方式，結合豐富案例，展開激烈的管理辯論，最後促成某種程度的共識，對改進日常管理、修訂管理政策和程序有着非常重要的作用。

NSF還利用“外腦”，積極推進以管理研究促管理變革的實踐。2002年6月26日，NSF實施行政管理和項目管理革新計劃，委託全球著名的戰略諮詢公司布茲·艾倫·漢密爾頓(Booz Allen Hamilton)公司啟動了一個針對NSF內部的業務分析項目，三年投入1480萬美元。該計劃總體思路是：藉助外腦，大幅投入；核心聚集，牽主線而動全身；以點帶面，全員參與，全面革新。

該計劃主要圍繞NSF的遠見和使命，聚焦於NSF的五項核心業務流程：價值評議、基金管理與監督、資源分布、績效評估與責任性、知識管理。這項內部革新計劃的目標被設計為：規範NSF的每一項核心業務流程，並定義各自對NSF總使命的價值與貢獻；利用最優化實踐的標準衡量每一過程在效率和效益方面的改進餘地；制定着眼於未來的業務過程環節和成功標準；設計人力資源管理計劃，為NSF提供有能力的下一代人力資源；制定一個面向未來系統的綜合集成的技術和事業發展計劃，以支撐NSF的業務流程。

在整個計劃實施過程中，不僅是戰略諮詢公司的專家深入分析研究，而且調動NSF全員參與。這項管理研究計劃預定於2005年底完成。通過這項計劃，NSF預期在完善核心業務流程、人力資源戰略管理計劃、管理技術和工具計劃等方面取得更大成功。

領導藝術－團隊精神－夥伴關係

領導藝術、團隊精神與夥伴關係，構成管理系統的基本鏈條，從管理核心向管理的外圍輻射，體現管理與人際關係、管理與藝術的粘合，構成管理的人際環境與文化環境。三個部分的卓越整合，是管理成功的基礎，也是成功管理的象徵。

在OIG，幾項管理基本建設是領導者必須操心的，包括工作環境建設、透明度建設、專業化建設、團隊建設等。他們在領導藝術中非常注重平衡藝術的應用，包括：責任性與靈活性的平衡——可行性管理；原則性和靈活性的平衡——人性化管理；風險與機遇的平衡——可控式管理。其中人性化管理為核心特徵。 OIG領導對員工細緻入微的關心，成為激勵員工最有力的資源。OIG領導每年要花大量時間與員工討論個人發展計劃，在個人發展與組織發展目標有機結合的基礎上，將個人發展視為組織發展的重要目標之一，十分強調對個人的未來發展負責。一般情況下，領導對工作團隊肯定、褒獎的多，批評、挑剔的少，對員工個人更是如此。 NSF和OIG營造人性化管理環境方面的措施包括：職員的生日會，各種個人榮譽或集體榮譽的慶祝會，職員退休會，職員家庭或親戚的快樂分享會，重要節日“自籌式”宴會等。

OIG特別強調開放兼容的思想。在各種會議上，領導者樂於所到不同意見甚至反對意見。在實際工作中，“能團結與自己不同意見的人一道工作”被付諸行動。他們認為，討論以達成統一為目的，但在達成一致意見的過程中，必須有不同意見的參與。會議組織者要善於協調不同的意見，特別注重從反面意見中吸取有益經驗。相反，如果有兩個人的意見完全一致，則其中一人就成為多餘。

NSF和OIG把發展團隊精神這一軟環境建設視為學習型組織建設的重要內容，並且有軟環境建設的“硬”措施。具體的舉措包括：定期舉行招待、研討會，該會納入預算和年度工作計劃，主題是促進團隊建設，對會議績效評估的標準也主要看重團隊精神的體現程度和進步力度；同時專門設立溝通“促進者”職崗位，主要職能是促進不同部門、工作領域的人員加強協作與溝通。

加強和擴大夥伴關係成為NSF及OIG的核心戰略之一。夥伴關係觀念在美國聯邦機構也較普遍，他們普遍致力於發展和提升與合作單位高效的協作夥伴關係。NSF着力發展的夥伴關係主要有三類：一是為了發揮科學基金的粘合功能，鼓勵與企業和政府實驗室建立合作與夥伴關係；二是為了促進交叉科學研究，強調跨學科的夥伴關係；三是在監督與被監督者之間，也強調建立不失獨立性前提下的夥伴關係。

在卓越的領導藝術、團隊精神和夥伴關係的傳承下，員工圍繞機構的職責、使命致力於提高效益和效率，加上“通過激發學習型文化以激活NSF的未來”的學習型組織建設，共同構成NSF和OIG良好的內部環境和外部環境，依靠良好環境凝聚優秀管理人才。NSF利用先進管理技術，整合研究資源，激勵創新思想，從而促進實現美國“保持在科學與工程領域世界領先地位”的國家目標。