根據美國的政治體制，聯邦政府的權力是受限制的。中小學教育基本上是地方（學區）和州政府管轄的事務。但聯邦政府也提供一些教育經費來影響教育政策。1965年，聯邦政府制定了中小學教育法（Elementary and Secondary Education Act），對一些項目提供經費。這個法律幾經修改，在2001年在小布什總統的主導和國會的兩黨支持下形成了“不讓一個孩子掉隊”（No Child Left Behind，簡稱NCLB）法案，次年獲得通過。到2008年，美國教育部的總經費是572億美元【注1】，占聯邦可支配支出的5%。其中NCLB中主要項目的經費是222億美元【注2】。（2009，2010年因為經濟刺激法案，有關經費大幅度增加。不過這是不持久的。）

NCLB法案全文很長【注3】，但也有不同版本的摘要和介紹【注4】。下面，就主要介紹一下這個法案的主要內容和有關的爭議。

NCLB的主要思路是沿用共和黨的“責任制（accountability）”，就是說地方政府既然拿了聯邦的錢，就不光要做事，而且要得到效果。另一方面，它改變了以前聯邦經費“專款專用”，地方必須按照聯邦規定行事的官僚做法，給地方更大的經費使用自主權，同時也減少了文案作業。正如它的題目所表明的，這個法案的主要目標是減少“成績差別”（見“美國理科教育（3）成績差距”，http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=78726 ，http://bbs.sciencenet.cn/home.php?mod=space&uid=309766&do=blog&id=409495）。這也是聯邦教育政策一貫的目標。

NCLB的主要內容是以標準化考試為工具，鼓勵各級政府和學校提高最差的那部分學生的成績。首先，它要求各州制定教學大綱和學生的知識標準，並逐步做到在數學，語文和科學這三門學科上定期考試。學生按照考試成績分為“基本”（basic），“熟練”（proficient）和“優秀”（advanced）三等。這些標準也由各州決定。但同時舉行全國範圍的全國教育進步測驗（National Assessment of Educational Progress, NAEP）,為各州之間的比較提供依據。

基於標準化考試，學校的表現就可以評估了。方法是統計各個學生群組（按照種族和收入劃分，外加英語能力有限如新移民和特殊教育如智障者）之中達到“熟練”或以上的比例。由州里制定每年提高的標準(稱為合格年度進步，AYP)，達不到標準的學校被劃為“問題學校”。聯邦政府的目標是：到2013-2014年所有學生都達到“熟練”或以上水平。也就是“不讓一個孩子掉隊”。

對於未達標的學校，法案規定了一系列整改措施，並提供經費幫助這些學校和其中的學生。對於未達標學校的學生，他們可以轉到其他公立學校學習，可以得到補充的輔導服務，或者到州里認可的替代學校（稱為charter school）去學習。(Charter School雖然由非政府的機構擁有和管理，但也算是公立學校系統的一部分，因為它們的經費來自政府，不向學生收學費。但另一方面他們不需要遵循與普通公立學校一樣的規則，而是對自己的表現和成績負責。Charter School不象私立學校那樣有選擇學生的自由。他們必須通過抽獎方式在提出申請的學生中選擇。) NCLB為這些服務提供一部分經費，州里和學區則負責剩下的花費。連續五年未達標的學校將會被重組或關閉。

除了對學生成績的要求外，NCLB還要求各州制定教師資格標準，目標是主課老師都要達到合格標準。聯邦政府提供經費用作教師訓練。

從上面我們可以看出，這個法案的主體就是“胡蘿蔔”（經費）加“大棒”（整改措施）促使地區政府提高學校質量。而學校質量是由各個學生群體的“及格率”（也就是達到“熟練”的人數比例）來衡量的。雖然從法律上說聯邦政府對州政府沒有約束力，但為了得到聯邦經費，每個州，加上華盛頓特區和波多黎各，都接受了NCLB的要求，實行了標準考試。這個法案實行近十年來，應該說是有了一定成績。“成績差別”有所縮小，總體學生成績也有所提高。當然是否NCLB法的功勞也很難說【注10】。截至2007年，全國有45萬學生選擇其他學校學習。教育部2007年的報告認為，法案中關於在2014年讓所有學生在數學和閱讀上及格的目標是可以實現的【注5】。但是蘭德公司2010年的研究說，這個目標不可能實現【注6】。下面要說到，奧巴馬政府提出的修改也實際上廢除了這個目標。

關於NCLB法案的利弊，這麼多年一直爭論不斷。國會研究室在2009年有個相當詳細的總結【注7】。總的來說，對於法案的目標大家都沒什麼異議。但是對於具體的策略，特別是以考試為依據的評估和讓學生選擇學校的“整改方法”，爭議很大。這種考試和評估有以下的問題。

首先，它引導學校把資源集中在要考試的科目，即數學，閱讀和科學上。而其他學科如歷史，藝術等就“靠邊站”了【注6】。而且在這些“主課“中，老師也會“為考試而教”，而不培養考試不能反映的思考，創新能力。這對培養全面發展的孩子不利。

其次，它還引導學校把資源集中在某些學生身上。因為評估只關心及格（“熟練”）的人數，學校就沒有動力照顧最好的學生和最差的學生，而是把精力集中在及格線附近的學生身上【注8，9】。這也是不合理的做法。關於資優生，有人認為忽略他們並不影響社會公正，因為他們不是弱勢群體。但問題是，忽略資優生的後果是，最受傷害的是低收入群體中的資優生。因為他們沒有其他的資源來彌補學校的忽視。而他們恰恰是最有希望帶領這個群體走出貧困的人。所以忽略資優生的結果，也是傷害了弱勢群體。

另外，及格的標準是各州制定的。州里為了表現亮麗，自然會降低標準。數據表明，測驗成績進步很快的州在全國考試中卻沒有顯示同樣的進步【注9】。

另外，讓學生選擇私立學校（即所謂的voucher program，由政府付一定的錢給學生去私立學校上學），是個長期以來爭論不休的問題。NCLB只是讓學生在公校（包括Charter School）之間選擇，但畢竟離Voucher的理念近了一步。這種做法反映了共和黨一貫的立場，也遭到民主黨和教師工會的激烈反對。這個問題我以後有機會再仔細討論吧。

NCLB也涉及到聯邦與地區政府分權的問題。聯邦政府實際上沒有權力決定各州的教育政策。但NCLB把這些規定作為各州取得聯邦教育經費的條件，現在幾乎所有的州都接受了。實際上，聯邦提供的經費只有整個教育經費的7%到9%，卻能大大影響教育政策和學校行為。所以看來要限制聯邦權力的話，光是憲法還不夠，還需要納稅人看管好自己的錢包。

奧巴馬上任後，聲稱將對NCLB進行修改。2010年3月，教育部發布了名為“藍圖”的修改方案，但沒有正式提交國會。奧巴馬在最近的國情咨文中提出了“取代”NCLB，但沒有提供任何細節。最近，奧巴馬在聯邦預算提案中提出了對NCLB法案的修改。主要有：把州里制定的學校標準改為全國統一的標準，把原來2014年全部學生及格的目標改成“畢業生為讀大學和工作做好準備”，但具體定義尚未公布。以前奧巴馬還提到，要把“進步”而不是絕對成績作為評估標準。不知道這個是否包括進了目前的修改方案。另外，就是採用“登峰競賽（race to the top）”的做法，改變按學區和學生人數分配經費的辦法，由各州，各學區以競爭來獲得經費。目前，正式的修改提案何時能提出尚未可知。唯一可以確定的是，當這個修改提案到達國會後，又會引起一場教育理念和教育政策的全國辯論。

NCLB的關注重點是後進學生，而我們華人子弟一般都名列前茅。但是這個法律與我們的切身利益還是有很大關係，因為所有公立學校都必須遵照這個法律來運作。例如，每個州都有定期的統一考試。學校每年都會花很多課時為學生準備統考，這對於真正的課堂教育是一個干擾。按照NCLB，這個考試是考察學校的成績，而不是每個學生的。但是學校也常常用這個考試成績作為選拔GT班學生的依據之一。所以我們對這個“統考”也不能掉以輕心。NCLB還要求把學校表現公布於眾，這也形成了挑選學區的一個依據。不過需要記住的是，州統考主要是針對後進學生的，對資優學生沒有多少挑戰性。所以按照統考成績的排名，並不反映對於資優學生的教育水平。所以無論是從全國教育改革的大局還是從自己的子女教育，關注NCLB今年的修改都是很有必要的。

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【1】 http://febp.newamerica.net/background-analysis/education-federal-budget
【2】 http://febp.newamerica.net/background-analysis/no-child-left-behind-funding
【3】 NCLB法案全文：http://www2.ed.gov/policy/elsec/leg/esea02/index.html
【4】 國會研究室（CRS）對NCLB的解釋：http://assets.opencrs.com/rpts/RL33960_20080108.pdf
【5】 “No Child Left Behind's 5th Anniversary Keeping Promises And Achieving Results”, US Department of Education, http://www2.ed.gov/nclb/overview/importance/nclb5anniversary.html
【6】 “What Can We Learn from the Implementation of No Child Left Behind?”, Rand Report 2010, http://www.rand.org/pubs/research_briefs/2010/RAND_RB9517.pdf
【7】 R. R. Skinner, “The No Child Left Behind Act: An Overview of Reauthorization Issues for the 111th Congress”, Congressional Research Service, May 27, 2009. http://leahy.senate.gov/imo/media/doc/The No Child Left Behind Act - An Overview of Reauthorization Issues for the 111th Congress.pdf
【8】 Murnane, Richard J., and John P. Papay. 2010. "Teachers' Views on No Child Left Behind: Support for the Principles, Concerns about the Practices." Journal of Economic Perspectives, 24(3): 151–66. http://www.aeaweb.org/articles.php?doi=10.1257/jep.24.3.151
【9】 Jolly, J., & Makel, M.. (2010). NO CHILD LEFT BEHIND: The Inadvertent Costs for High-Achieving and Gifted Students. Childhood Education, 87(1), 35-40. Retrieved January 29, 2011, from ProQuest Education Journals. (Document ID: 2184649061)
【10】 Whitehurst, G. J., (2010), February 4, 2011, Brookings Blog, http://www.brookings.edu/opinions/2010/0324_naep_whitehurst.aspx?p=1