根据美国的政治体制，联邦政府的权力是受限制的。中小学教育基本上是地方（学区）和州政府管辖的事务。但联邦政府也提供一些教育经费来影响教育政策。1965年，联邦政府制定了中小学教育法（Elementary and Secondary Education Act），对一些项目提供经费。这个法律几经修改，在2001年在小布什总统的主导和国会的两党支持下形成了“不让一个孩子掉队”（No Child Left Behind，简称NCLB）法案，次年获得通过。到2008年，美国教育部的总经费是572亿美元【注1】，占联邦可支配支出的5%。其中NCLB中主要项目的经费是222亿美元【注2】。（2009，2010年因为经济刺激法案，有关经费大幅度增加。不过这是不持久的。）

NCLB法案全文很长【注3】，但也有不同版本的摘要和介绍【注4】。下面，就主要介绍一下这个法案的主要内容和有关的争议。

NCLB的主要思路是沿用共和党的“责任制（accountability）”，就是说地方政府既然拿了联邦的钱，就不光要做事，而且要得到效果。另一方面，它改变了以前联邦经费“专款专用”，地方必须按照联邦规定行事的官僚做法，给地方更大的经费使用自主权，同时也减少了文案作业。正如它的题目所表明的，这个法案的主要目标是减少“成绩差别”（见“美国理科教育（3）成绩差距”，http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=78726 ，http://bbs.sciencenet.cn/home.php?mod=space&uid=309766&do=blog&id=409495）。这也是联邦教育政策一贯的目标。

NCLB的主要内容是以标准化考试为工具，鼓励各级政府和学校提高最差的那部分学生的成绩。首先，它要求各州制定教学大纲和学生的知识标准，并逐步做到在数学，语文和科学这三门学科上定期考试。学生按照考试成绩分为“基本”（basic），“熟练”（proficient）和“优秀”（advanced）三等。这些标准也由各州决定。但同时举行全国范围的全国教育进步测验（National Assessment of Educational Progress, NAEP）,为各州之间的比较提供依据。

基于标准化考试，学校的表现就可以评估了。方法是统计各个学生群组（按照种族和收入划分，外加英语能力有限如新移民和特殊教育如智障者）之中达到“熟练”或以上的比例。由州里制定每年提高的标准(称为合格年度进步，AYP)，达不到标准的学校被划为“问题学校”。联邦政府的目标是：到2013-2014年所有学生都达到“熟练”或以上水平。也就是“不让一个孩子掉队”。

对于未达标的学校，法案规定了一系列整改措施，并提供经费帮助这些学校和其中的学生。对于未达标学校的学生，他们可以转到其他公立学校学习，可以得到补充的辅导服务，或者到州里认可的替代学校（称为charter school）去学习。(Charter School虽然由非政府的机构拥有和管理，但也算是公立学校系统的一部分，因为它们的经费来自政府，不向学生收学费。但另一方面他们不需要遵循与普通公立学校一样的规则，而是对自己的表现和成绩负责。Charter School不象私立学校那样有选择学生的自由。他们必须通过抽奖方式在提出申请的学生中选择。) NCLB为这些服务提供一部分经费，州里和学区则负责剩下的花费。连续五年未达标的学校将会被重组或关闭。

除了对学生成绩的要求外，NCLB还要求各州制定教师资格标准，目标是主课老师都要达到合格标准。联邦政府提供经费用作教师训练。

从上面我们可以看出，这个法案的主体就是“胡萝卜”（经费）加“大棒”（整改措施）促使地区政府提高学校质量。而学校质量是由各个学生群体的“及格率”（也就是达到“熟练”的人数比例）来衡量的。虽然从法律上说联邦政府对州政府没有约束力，但为了得到联邦经费，每个州，加上华盛顿特区和波多黎各，都接受了NCLB的要求，实行了标准考试。这个法案实行近十年来，应该说是有了一定成绩。“成绩差别”有所缩小，总体学生成绩也有所提高。当然是否NCLB法的功劳也很难说【注10】。截至2007年，全国有45万学生选择其他学校学习。教育部2007年的报告认为，法案中关于在2014年让所有学生在数学和阅读上及格的目标是可以实现的【注5】。但是兰德公司2010年的研究说，这个目标不可能实现【注6】。下面要说到，奥巴马政府提出的修改也实际上废除了这个目标。

关于NCLB法案的利弊，这么多年一直争论不断。国会研究室在2009年有个相当详细的总结【注7】。总的来说，对于法案的目标大家都没什么异议。但是对于具体的策略，特别是以考试为依据的评估和让学生选择学校的“整改方法”，争议很大。这种考试和评估有以下的问题。

首先，它引导学校把资源集中在要考试的科目，即数学，阅读和科学上。而其他学科如历史，艺术等就“靠边站”了【注6】。而且在这些“主课“中，老师也会“为考试而教”，而不培养考试不能反映的思考，创新能力。这对培养全面发展的孩子不利。

其次，它还引导学校把资源集中在某些学生身上。因为评估只关心及格（“熟练”）的人数，学校就没有动力照顾最好的学生和最差的学生，而是把精力集中在及格线附近的学生身上【注8，9】。这也是不合理的做法。关于资优生，有人认为忽略他们并不影响社会公正，因为他们不是弱势群体。但问题是，忽略资优生的后果是，最受伤害的是低收入群体中的资优生。因为他们没有其他的资源来弥补学校的忽视。而他们恰恰是最有希望带领这个群体走出贫困的人。所以忽略资优生的结果，也是伤害了弱势群体。

另外，及格的标准是各州制定的。州里为了表现亮丽，自然会降低标准。数据表明，测验成绩进步很快的州在全国考试中却没有显示同样的进步【注9】。

另外，让学生选择私立学校（即所谓的voucher program，由政府付一定的钱给学生去私立学校上学），是个长期以来争论不休的问题。NCLB只是让学生在公校（包括Charter School）之间选择，但毕竟离Voucher的理念近了一步。这种做法反映了共和党一贯的立场，也遭到民主党和教师工会的激烈反对。这个问题我以后有机会再仔细讨论吧。

NCLB也涉及到联邦与地区政府分权的问题。联邦政府实际上没有权力决定各州的教育政策。但NCLB把这些规定作为各州取得联邦教育经费的条件，现在几乎所有的州都接受了。实际上，联邦提供的经费只有整个教育经费的7%到9%，却能大大影响教育政策和学校行为。所以看来要限制联邦权力的话，光是宪法还不够，还需要纳税人看管好自己的钱包。

奥巴马上任后，声称将对NCLB进行修改。2010年3月，教育部发布了名为“蓝图”的修改方案，但没有正式提交国会。奥巴马在最近的国情咨文中提出了“取代”NCLB，但没有提供任何细节。最近，奥巴马在联邦预算提案中提出了对NCLB法案的修改。主要有：把州里制定的学校标准改为全国统一的标准，把原来2014年全部学生及格的目标改成“毕业生为读大学和工作做好准备”，但具体定义尚未公布。以前奥巴马还提到，要把“进步”而不是绝对成绩作为评估标准。不知道这个是否包括进了目前的修改方案。另外，就是采用“登峰竞赛（race to the top）”的做法，改变按学区和学生人数分配经费的办法，由各州，各学区以竞争来获得经费。目前，正式的修改提案何时能提出尚未可知。唯一可以确定的是，当这个修改提案到达国会后，又会引起一场教育理念和教育政策的全国辩论。

NCLB的关注重点是后进学生，而我们华人子弟一般都名列前茅。但是这个法律与我们的切身利益还是有很大关系，因为所有公立学校都必须遵照这个法律来运作。例如，每个州都有定期的统一考试。学校每年都会花很多课时为学生准备统考，这对于真正的课堂教育是一个干扰。按照NCLB，这个考试是考察学校的成绩，而不是每个学生的。但是学校也常常用这个考试成绩作为选拔GT班学生的依据之一。所以我们对这个“统考”也不能掉以轻心。NCLB还要求把学校表现公布于众，这也形成了挑选学区的一个依据。不过需要记住的是，州统考主要是针对后进学生的，对资优学生没有多少挑战性。所以按照统考成绩的排名，并不反映对于资优学生的教育水平。所以无论是从全国教育改革的大局还是从自己的子女教育，关注NCLB今年的修改都是很有必要的。

有关文章：

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谈谈美国理科教育（2）教育与国力（下）
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美国理科教育（3）成绩差距
http://blog.creaders.net/fouyang/user_blog_diary.php?did=78726


【1】 http://febp.newamerica.net/background-analysis/education-federal-budget
【2】 http://febp.newamerica.net/background-analysis/no-child-left-behind-funding
【3】 NCLB法案全文：http://www2.ed.gov/policy/elsec/leg/esea02/index.html
【4】 国会研究室（CRS）对NCLB的解释：http://assets.opencrs.com/rpts/RL33960_20080108.pdf
【5】 “No Child Left Behind's 5th Anniversary Keeping Promises And Achieving Results”, US Department of Education, http://www2.ed.gov/nclb/overview/importance/nclb5anniversary.html
【6】 “What Can We Learn from the Implementation of No Child Left Behind?”, Rand Report 2010, http://www.rand.org/pubs/research_briefs/2010/RAND_RB9517.pdf
【7】 R. R. Skinner, “The No Child Left Behind Act: An Overview of Reauthorization Issues for the 111th Congress”, Congressional Research Service, May 27, 2009. http://leahy.senate.gov/imo/media/doc/The No Child Left Behind Act - An Overview of Reauthorization Issues for the 111th Congress.pdf
【8】 Murnane, Richard J., and John P. Papay. 2010. "Teachers' Views on No Child Left Behind: Support for the Principles, Concerns about the Practices." Journal of Economic Perspectives, 24(3): 151–66. http://www.aeaweb.org/articles.php?doi=10.1257/jep.24.3.151
【9】 Jolly, J., & Makel, M.. (2010). NO CHILD LEFT BEHIND: The Inadvertent Costs for High-Achieving and Gifted Students. Childhood Education, 87(1), 35-40. Retrieved January 29, 2011, from ProQuest Education Journals. (Document ID: 2184649061)
【10】 Whitehurst, G. J., (2010), February 4, 2011, Brookings Blog, http://www.brookings.edu/opinions/2010/0324_naep_whitehurst.aspx?p=1